Inventer un nouveau modèle

10Il est essentiel de noter que si l’argumentation en faveur d’une reprise de l’inspection par le service des Mines insiste sur la logique et la continuité de ce passage, l’expérience du terrain ne va pas tout à fait dans ce sens. La connaissance du travail constitue la première difficulté pour des ingénieurs qui découvrent leurs nouvelles fonctions : « Les deux premières années, chacun faisait comme il l’entendait. On ne savait pas faire du tout. »

La force de la technique

23Le premier travail des inspecteurs du service des Mines a indiscutablement consisté à impliquer davantage les industriels afin que la protection de l’environnement devienne une condition de l’exploitation des entreprises. Dans cette perspective, il convenait de recenser les établissements, de les visiter, et d’expliquer aux exploitants l’existence de la réglementation. Ces démarches ne pouvaient cependant réussir qu’à condition d’être générales (tous les industriels d’une même branche, sur un même bassin d’emploi sont concernés) et de reposer sur une dimension technique. Il va de soi que les résultats ont été plus ou moins concluants en fonction des interlocuteurs rencontrés. Les inspecteurs attribuent la plus ou moins grande réussite de leurs initiatives à la taille des entreprises concernées.

24Dans les grosses entreprises, l’inspection des installations classées était connue, sinon dans les détails, du moins dans le principe. Ces entreprises suivaient donc la procédure et déposaient des demandes d’autorisation lorsqu’elles procédaient à une extension ou à une modification d’installation. En ce cas, elles se trouvaient en avance et en position de force vis-à-vis d’inspecteurs débutants :

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« Le plus gros dossier, là où on m’a envoyé un peu au casse-pipe parce qu’il n’y avait pas du tout de formation, c’était une usine automobile (de la région parisienne) où il y avait 25 000 emplois. La première visite que j’ai faite, je l’ai faite seul et j’avais en face une quinzaine de bonshommes, avec le directeur de l’usine, le directeur (du groupe), le directeur des achats, technique, etc. Et j’ai été très impressionné, parce que ces gens-là m’ont dit : “Écoutez monsieur, on vous attendait”. Ça faisait peut-être quatre ou cinq années qu’ils étaient prêts, qu’ils attendaient, parce qu’on commençait à parler d’installations classées de façon un peu différente et ils me disent : “On vous attendait. Maintenant, qu’est-ce que vous souhaitez ?”. Moi évidemment, j’étais sec. Parce qu’évidemment, c’était le début de ce travail. J’étais assisté un peu par la division. Ils m’ont dit : “Il suffit que vous nous envoyez un courrier et la DCO [22] qu’on envoie dans la Seine, on la divise par deux”. À l’époque, ça devait être douze ou treize tonnes de DCO qui partait dans la Seine ! Et suite à un courrier de l’inspection des installations classées, ils divisaient par deux parce qu’ils faisaient reprendre les bains de traitement de surface. C’était un très très gros dossier. » (Ingénieur)

26Dans ces circonstances, où l’inspecteur des établissements classés, du ministère de l’Industrie, entame des discussions essentiellement techniques avec des industriels qui sont favorables à cette démarche, la légitimité de la fonction ne pose pas de problèmes : l’objectif poursuivi par l’administration est partagé avec les industriels.

27Dans les PME-PMI, cependant, la connaissance de l’inspection des installations classées est plus aléatoire et le premier travail des inspecteurs consiste essentiellement à expliquer ce qu’est la réglementation et quels sont ses objectifs. Au lieu d’attendre que des industriels informés et responsables se manifestent et viennent solliciter l’inspection, les inspecteurs ont donc procédé en recensant les établissements et en les démarchant pour connaître leur situation réglementaire au regard de la loi. Ces initiatives étaient surtout générées par un enjeu local, par exemple la mise en place d’une station d’épuration urbaine, et elles étaient organisées avec des relais locaux, dont les chambres de commerce. Convaincre les industriels, travailler avec leurs représentants, trouver pour traiter leurs rejets des solutions techniques acceptables et si possible collectives (ce qui permet de partager les coûts), tel est alors le travail des « contrôleurs de l’environnement » du service des Mines, qui intègrent immédiatement la dimension économique de leurs interventions.

28La proximité avec les industriels a des conséquences sur le type de travail des inspecteurs pour réglementer les établissements nouvellement identifiés, et notamment sur le type de tâches qu’ils sont amenés à effectuer.

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« Petit à petit, on a réussi à avoir des demandes d’autorisations, mais qui tenaient en dix pages. Dix pages d’affirmations gratuites : “Je ne gênerai pas”, “Je ne polluerai pas”, “C’est pas possible que je pollue, et d’ailleurs, j’ai jamais pollué”, “Je ne suis pas dangereux”. D’ailleurs, à l’époque, l’étude de danger n’existait pas. On a compensé : on était déjà assez content de voir les demandes d’autorisations qui arrivaient, on compensait la carence des exploitants par des dispositions internes à l’administration qui consistait à faire des règlements de trente pages, là où la demande d’autorisation faisait dix pages. En gros, c’était ça. Et je dirais même… Lorsque la demande d’autorisation soulevait quelques tollés dans le voisinage, on mettait soixante pages d’autorisation. Vous voyez ce que je veux dire. Plus le dossier était creux, plus l’arrêté d’autorisation était fourni. Alors bon, il était évident qu’un système comme celui-ci ne pouvait pas marcher longtemps. On s’en est rendu compte petit à petit. Il ne fallait pas compenser les carences de l’industriel par un travail de l’administration, c’est pourtant comme ça qu’on a fait. C’est comme ça qu’on a fait. Parce qu’il fallait bien que les dispositions réglementaires dont on avait la charge… C’est comme ça que j’ai procédé. Et puis après, ça a changé. » (Ingénieur)

30La perspective retenue consiste donc à ce que l’administration accompagne le travail des industriels, notamment en participant à l’identification des dangers et des pollutions. Ce sont alors les ingénieurs et les techniciens du service des Mines qui font ce qui est appelé aujourd’hui des « études d’impact [23] », ce sont eux qui étudient les solutions techniques applicables (« Il a fallu calculer, trouver des règles. On balbutiait ; il a fallu calculer la hauteur des cheminées et faire des études. […] On essayait d’avoir des données, donc on a récupéré la météo sur vingt ans, avec les micro-climats, les vents dominants, etc. »), et qui tranchaient parmi les procédés proposés. Alors que ces travaux sont aujourd’hui confiés aux industriels qui s’appuient sur des bureaux d’étude environnementaux, c’est l’administration qui en a alors la charge. On voit ici, par un effet de rétro-action, comment la définition que les inspecteurs de terrain donnent de leur fonction fixe la nature de la politique publique considérée.

31Dans cette perspective, la dimension technique de la fonction est évidente et consiste, par le biais des prescriptions techniques, en décrivant les circuits suivis par les déchets (en imposant une filière de traitement par exemple) ou les rejets, (en décrivant finement les processus) à orienter, voire à modifier le fonctionnement des établissements. En contrepartie, cela implique, pour les inspecteurs, de bien connaître les divers procédés de dépollution présents sur le marché, et de maîtriser leur adaptation aux établissements dont ils avaient la charge, donc de se tenir particulièrement au courant de l’évolution des techniques (par la visite de sites pilotes pour le traitement de l’eau ou de l’air). Dans cette perspective, le travail d’inspecteur des installations classées s’apparente à celui d’un ingénieur chargé d’étude dans un bureau d’environnement aujourd’hui. Il est avant tout technique.

32Très rapidement, pourtant, le champ de compétence des inspecteurs doit s’élargir :

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« Et on a pris en compte l’aspect industriel. Ce n’était pas encore le développement industriel tel qu’il existe aujourd’hui dans les DRIRE, mais c’était déjà le démarrage. Parce qu’il est bien évident que lorsque vous allez trouver un industriel et que vous lui dites qu’il faut faire telle réalisation pour avoir l’autorisation, ça a des conséquences sur son bilan. Et l’industriel nous dit : “Non, je ne peux absolument pas”. Donc il faut avoir, à ce moment-là, des notions d’économie, pour savoir quels délais lui accorder, et quand il dit oui, savoir si c’est compatible, pour pouvoir lui apporter des arguments et disant : “Oui, mais moi, je sais que…”. Donc on a déjà viré sur la partie économie, gestion des entreprises. » (Ingénieur)

34L’inspection des établissements classés implique donc un double élargissement des compétences pour le personnel du service des Mines : d’une part, il faut diversifier la compétence technique, par la connaissance de ce qui se passe dans des industries diverses et non plus seulement dans la mine ; d’autre part, les points de vue à envisager et à concilier se diversifient : ils intègrent des dimensions dont les inspecteurs des mines sont peu familiers comme le développement économique et surtout le respect de l’environnement (et plus seulement la sécurité de ceux qui travaillent).

35Le travail se doublait d’un nouvel « esprit » de l’inspection des installations classées, fait de proximité avec les industriels à réglementer, et reposant sur la nécessité d’arriver à des solutions acceptables sur le plan environnemental. Les nouveaux inspecteurs des installations classées tentent de se démarquer de leurs prédécesseurs de l’inspection du travail et d’œuvrer avec leurs interlocuteurs industriels :

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« Souvent, je connaissais les ingénieurs dans les entreprises et c’était plus facile de discuter. Ils ont compris qu’on n’était pas comme l’inspection du travail : “C’est comme ça et si vous ne le faites pas… Boum, on vous tombe dessus”. Non, on essayait de regarder un petit peu l’amélioration. On voyait le côté technique des installations. Ça changeait tout. Au moins on parlait le même langage. On se voyait souvent. Ça créait, non pas un lien, non pas une amitié, mais une certaine connaissance. Et leur patron a vu que je n’étais pas le fonctionnaire bête. Bête et borné. Quand on a commencé à discuter technique. Les règles sont là pour être appliquées, mais elles peuvent être améliorées. D’ailleurs, je les ai embarqués avec moi à la mine. Pour leur montrer. Je suis descendu avec eux. Ils étaient heureux de descendre. Ils ont retrouvé des gars qu’ils connaissaient, des ingénieurs, et en contrepartie, ils les ont invités à venir à l’usine. Donc c’était une bonne ambiance. On discutait. On est là pour la sécurité. Ça passe avant tout. Mais la sécurité peut très bien s’appliquer sans une réglementation brutale, aveugle. Il faut respecter la technique. » (Ingénieur)

37L’instauration d’un dialogue avec les industriels dessine une nouvelle figure de l’inspecteur des établissements classés. Les contacts, qui sont essentiellement bipartites, sont fondés sur la recherche commune de solutions acceptables sur le plan technique. Les incertitudes propres au service, qui subsistent alors sur le plan organisationnel et réglementaire, garantissent localement, aux inspecteurs, l’autonomie nécessaire à l’exercice de la fonction, définie avant tout comme une conciliation technique et fortement individualisée. Dans ce contexte, l’industriel et l’inspecteur tendent vers un même but, le développement industriel et la protection de l’environnement peuvent fonctionner de concert : la recherche de solutions pragmatiques prime. En revanche, ce fonctionnement a contribué à instaurer une image de l’inspecteur de la DRIR très dégradée auprès des associations de protection de l’environnement et des autres administrations, pour qui « la DRIR et les industriels, c’est la même chose ».

38Si ce modèle n’est pas remis en cause, c’est sans doute parce que ses avantages l’emportent sur les dénonciations dont il peut être l’objet. En matière de protection de l’environnement, peu d’éléments concrets avaient jusqu’alors été mis en place. En conséquence, les pollutions étaient à la fois importantes et visibles. Les premières actions de l’inspection (filtres contre les pollutions de l’air, stations de prétraitement pour assainir les rejets dans l’eau, etc.) sont conformes aux objectifs, même si les moyens semblent peu orthodoxes pour des contrôleurs investis d’une mission régalienne.

La loi sur les installations classées du 19 juillet 1976

40La loi [25], discutée à partir de 1975, est conçue dans la continuité de celle de 1917, avec le souci de combler les lacunes, de tirer les leçons de la catastrophe de Feyzin, et de « coller » à la nouvelle sensibilité écologique qui apparaît depuis quelques années et promet d’être durable. Le texte prévoit notamment un renforcement des sanctions, qu’elles soient administratives (comme la création d’une nouvelle sanction qui oblige l’exploitant à consigner une somme correspondant au montant des travaux nécessaires pour satisfaire aux conditions imposées aux installations) ou pénales (là où n’existaient que des contraventions sont désormais prévus des délits). Par ailleurs, le principe de consultations diverses est maintenu : l’enquête publique, le recueil des avis du conseil municipal de toutes les communes concernées (et non de la seule commune d’implantation de l’établissement comme prévu initialement) et enfin l’avis du conseil départemental d’hygiène.

41La loi de 1976 inaugure une longue série de textes qui vient encadrer l’activité de l’inspection. Les directives et circulaires du ministère de l’Environnement sont de plus en plus nombreuses. Si le nombre d’arrêtés, de circulaires et d’instructions ne dépasse jamais le nombre très raisonnable de trois par an avant 1982, le ministère promulgue une moyenne de treize de ces textes dans les années 1990 avec une pointe à vingt-cinq textes en 1996, soit plus de deux textes par mois ! Une autre évolution majeure tient à la possibilité, ouverte par le texte de 1976, que le ministère propose des prescriptions techniques applicables à certaines catégories d’industrie. Cette possibilité a été largement exploitée, et les interventions réglementaires du ministère sont devenues très fréquentes, notamment sous la forme d’« arrêtés intégrés », qui fixent des prescriptions techniques pour toutes les installations classées. Le dernier arrêté ministériel de ce genre date du 2 février 1998 et réglemente « les prélèvements et la consommation d’eau ainsi que les émissions de toute nature des installations classées pour la protection de l’environnement ». Ces textes qui s’accumulent, petit à petit, tendent à modifier le fonctionnement d’un service qui ne comptait l’inspection que comme une activité « parmi d’autres ». Dès lors que les sollicitations du Ministère de l’Environnement sont à flux continus, la question du choix des priorités se pose.

42Par ailleurs, comme le nouveau texte de loi crée les conditions d’une intervention large du public et des associations, la visibilité de la politique s’accroît ainsi que les demandes à son égard. Il n’est plus possible de cantonner l’inspection à un dialogue entre l’industriel et l’administration. Le statut de l’inspecteur des installations classées doit être redéfini, dans un univers local élargi (aux associations de protection de l’environnement, et aux élus). Les demandes d’explications concernent notamment, et de plus en plus, la place que l’inspection entend réserver au contrôle : tant que les textes réglementaires ne couvraient que mal, ou partiellement, ou pas du tout, les atteintes à l’environ-nement (par exemple le traitement à réserver aux sites et sols pollués), il était difficile de poser la question de l’efficacité de l’inspection. Dès lors que le dispositif réglementaire est précis et imposant, cette question se pose, périodiquement relancée par des événements dramatiques, accidents ou pollutions. Confrontés à cette abondance de textes et aux demandes de leurs interlocuteurs locaux, les services d’inspection s’efforcent d’aménager le cadre réglementaire afin de le conformer aux pratiques de terrain, et de se ménager des possibilités de négociations et d’arrangements locaux.

L’aménagement du cadre réglementaire

43La perspective ouverte par la sociologie du droit de M. Weber [26] permet d’envisager « l’ordre juridique » non comme un ensemble d’impératifs, mais comme un ensemble de ressources réglementaires, plus ou moins mobilisées, en situation. Dès lors, l’analyse s’attache aux conditions d’application des textes, dans les multiples situations particulières auxquelles sont confrontés les inspecteurs, et essaie de déterminer quelles sont les solutions pragmatiques qu’ils apportent et de quels arbitrages elles résultent. C’est le « droit en action », en tant que pratique de lecture de textes ouverts qui devient objet d’étude. Ainsi, le droit devient « un système de potentialités à partir duquel se déploient des activités spécifiques de mobilisation des règles. Dans cette perspective, le droit oriente les conduites, il ne les détermine pas. D’autre part, les notions d’enjeu et de situation d’action deviennent centrales pour comprendre et interpréter les opérations juridiques menées par les différents types d’acteurs dans la mise en œuvre des politiques publiques [27] ».

44Les « situations d’action » ne sont cependant pas uniquement définies « dans l’instant » ; elles sont considérablement prédéterminées par des cadres juridiques, certes, mais aussi administratifs et cognitifs [28]. Cela ne signifie pas que les inspecteurs soient les agents d’un « modèle » d’action qui détermine leurs comportements et leurs réactions. Simplement, l’analyse doit prendre en compte que le répertoire des actions est décrit antérieurement aux pratiques déployées en situation, qu’il s’impose plus ou moins aux inspecteurs et constitue également une ressource de réactions, d’attitudes, d’argumentation pour eux : c’est le cas notamment des « pratiques administratives pararéglementaires », qui orientent le comportement des inspecteurs et déterminent par exemple le type de sanctions (et donc le type de droit) que les inspecteurs sont susceptibles d’appliquer aux situations qu’ils rencontrent.

45Les façons de faire préconisées aux inspecteurs de la DRIRE sont inscrites dans une série de notes de service, qui décrit les « attitudes à adopter » dans des situations particulières (fonctionnement sans autorisation, inobservation des prescriptions imposées, par exemple). « L’esprit » dans lequel se font les contrôles environnementaux y est notamment décrit.

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« 1.3. - La présente note est motivée par les considérations suivantes :
1.3.1 - Il est certain que les inspecteurs des installations classées doivent d’abord établir un dialogue avec les responsables des établissements contrôlés. Engager de façon systématique des sanctions pour chaque infraction, même mineure, serait de nature à ne pas créer avec l’exploitant ce climat de concertation que nous souhaitons. Mais, lorsque l’inspecteur s’aperçoit que la confiance qu’il a accordée à son interlocuteur est mise à mal, ce dernier doit être sanctionné lorsqu’il commet une infraction [29]. »

47Contrairement à ce que pourrait laisser entendre une lecture littérale de la loi de 1976, sanctionner les infractions n’est donc pas l’attitude prioritaire exigée d’un inspecteur. Il a le devoir d’établir un dialogue et une concertation afin d’obtenir une modification de l’installation ou de la situation de l’entreprise. Cependant, le statut d’inspecteur des installations classées comporte certaines contraintes, notamment en termes de responsabilité pénale de l’inspection, voire de l’inspecteur. Ne pas sanctionner des infractions est donc un risque pénal pour les inspecteurs.

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« 1.3.2. La loi du 19 juillet 1976 a doté l’État de pouvoirs importants lui permettant de faire cesser des situations irrégulières. Décider, en connaissance de cause, de ne pas utiliser ces pouvoirs peut conduire à engager la responsabilité de l’État, voire la responsabilité propre de l’inspecteur des installations classées, en cas d’atteinte à l’environnement ou, plus grave, en cas d’accident. Il faut donc veiller à formaliser nos rapports avec l’exploitant de façon à ne pas le couvrir [30]. »

49L’action des inspecteurs se situe donc à mi-chemin de ces deux contraintes, entre la négociation et l’exercice d’une police administrative. Le même genre d’aménagement du cadre réglementaire conduit à préférer les sanctions administratives aux sanctions pénales [31], et à doter de significations particulières certaines ressources juridiques. C’est le cas du procès-verbal : simple constatation juridique, il est assimilé, en pratique, à une sanction. Il vise ainsi des situations que les activités habituelles de pression et de négociation n’ont pas réussi à faire évoluer [32]. Par ailleurs, les inspecteurs des installations classées choisissent d’écarter définitivement certaines ressources juridiques, alors qu’elles font partie, a priori, de leur arsenal répressif : ainsi ils ne relèvent jamais de procès-verbaux de contraventions, mais seulement de délits. De la même façon, ils préfèrent les sanctions de type administratif et le justifient par des raisons d’efficacité : les tribunaux sont lents et engorgés, et l’inspection n’est pas suffisamment informée des suites données à ses procès-verbaux [33]. Une différence importante entre les deux types de sanctions tient à ce que l’inspection maîtrise davantage [34] les sanctions administratives que les sanctions pénales : en cas d’arrêté préfectoral de mise en demeure, de consignation de sommes ou de suspension, elle peut suivre la procédure, elle sait où l’entreprise en est du respect des échéances. Ce n’est pas le cas pour les sanctions de type pénal, qui lui échappent largement, ce qui complique le suivi chronologique fin des établissements sanctionnés. ment trié, dans les ressources juridiques, celles qui lui semblent les plus efficaces pour l’exercice de l’inspection, et a défini « ce qui est acceptable » du point de vue du service. Les normes juridiques qui sont proposées aux inspecteurs s’inscrivent donc dans le cadre du code de l’environnement, mais ce dernier a été travaillé, réduit sur certains points, enrichis sur d’autres, de telle sorte que ce n’est plus le cadre juridique de la loi de 1976 qui s’impose aux inspecteurs, mais un cadre juridique propre aux services d’inspection qui leur est suggéré. Cet aménagement du droit, et notamment la gradation des sanctions, garantit des marges de négociation avec les interlocuteurs industriels. Il permet de maintenir la priorité au dialogue bipartite avec les industriels.

La technique en question

50Dans le même temps, alors que les ressources juridiques augmentent jusqu’à devenir incontournables et s’imposer, la portée de la compétence technique des inspecteurs tend à être contestée, à la fois par les industriels et par un marché de la protection de l’environnement qui s’est peu à peu mis en place.

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« Dans l’industrie, au début, la démarche était nouvelle. […] Les efforts étaient faciles à faire et ils avaient un impact important. En termes de pollution des eaux, il est facile de diminuer par dix, enfin de diminuer le niveau de pollution, c’est pour re-diminuer par dix après, c’est le deuxième stade, qui est difficile. […] C’était nettement plus facile au début. Maintenant, ça devient de plus en plus technique et spécialisé. Maintenant, dans le même temps, dans l’industrie, il y a eu le même parcours, c’est-à-dire en 1973, on avait des industries assez primaires qui faisaient des choses assez simples, assez banales, qu’on ne fait plus dans nos régions, mais dans des pays plus éloignés, d’Extrême-Orient ou du Tiers Monde. Les industries sont devenues de plus en plus technologiques et les inconvénients de plus en plus précis. La possibilité de risque a augmenté et les facteurs de toxicité des produits aussi. Les produits sont plus performants donc présentant des inconvénients, ou susceptibles de présenter des inconvénients, de plus en plus embêtants. » (Ingénieur)

52Paradoxalement, c’est le succès de l’action engagée au début des années 1970 d’implication et de mobilisation des industriels qui tend à affaiblir l’inspection. Alors que les inspecteurs se présentaient comme des interlocuteurs techniciens incontournables car porteurs des solutions techniques, ils apparaissent de plus en plus marginalisés dans cette fonction, dans la mesure où le relais a été pris en interne [35]. On retrouve là un mouvement qu’a connu l’inspection du travail au cours de l’entre-deux-guerres : les inspecteurs du travail – qui fondaient leur légitimité sur la compétence technique en matière d’hygiène – ont peu à peu été concurrencés puis remplacés par des ingénieurs qui appartenaient aux usines, et ils ont dû redéfinir leur position par rapport à la nouvelle situation [36]. Un phénomène très semblable est observable pour les inspecteurs des installations classées, dans la mesure où le contexte s’élargit à la concurrence d’autres voies de perfectionnement environnemental et de réduction des pollutions. Désormais, les industriels embauchent des ingénieurs sécurité-environnement, instaurent des normes ISO 14 000 ou des éco-audits et ne comptent plus sur les inspecteurs des installations classés pour proposer des solutions techniques aux questions environnementales.

53L’ensemble de ces modifications affecte la figure de l’inspecteur telle qu’elle a été construite à la fin des années 1970 et au début des années 1980 et conduit à réévaluer le poids des dimensions techniques et réglementaires qui composent l’équilibre de leur identité professionnelle.

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« De mon point de vue, ce qui est caractéristique de l’évolution de l’inspection, c’est le passage d’une inspection technique à une inspection administrative. Au départ, on faisait vraiment de l’inspection technique, en tant que technicien, dans une entreprise. On avait le titre d’ingénieur. Maintenant, c’est beaucoup plus le titre de fonctionnaire qui vient voir si les textes sont en place. Une inspection technique, vous pouvez très bien vous passer de texte. Vous connaissez la technique, vous n’avez pas besoin de texte. Mais si vous prenez l’intégralité de la réglementation des installations classées, c’est différent. » (Chef de groupe de subdivisions)

55Confrontés à une remise en cause de leurs compétences techniques, les inspecteurs se tournent vers le droit pour trouver les ressources nécessaires à l’exercice de leur mission. Cette nouvelle orientation de l’inspection est suggérée par le ministère de l’Environnement, qui édicte de plus en plus de textes. Il s’agit pourtant d’un droit aménagé localement, de manière à permettre la poursuite d’un dialogue privilégié avec les industriels.

Des spécialistes

57Aujourd’hui, les ingénieurs recrutés dans les DRIRE n’ont plus grand-chose à voir avec ceux qui travaillaient dans les arrondissements minéralogiques des années 1970 : les écoles des Mines forment des ingénieurs généralistes, qui ne sont plus conduits à exercer une activité minière, et qui disposent dès la fin des études d’une culture forte en matière d’environnement industriel, valorisée dans les écoles.

58Au cours des dix dernières années, le ministère de l’Environnement a par ailleurs profondément modifié les conditions d’exercice de la fonction. S’il n’a développé que récemment une rhétorique du métier d’inspecteur, il a depuis longtemps affirmé le caractère particulier de l’activité, qui exige un « état d’esprit spécifique ». Cette disposition de l’esprit tient à la pratique, et serait notamment altérée par une activité trop intermittente.

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« On peut craindre que certains des inspecteurs […], lorsqu’ils ne peuvent malheureusement consacrer à cette mission qu’une faible part de leur temps, n’y conservent les préoccupations principales et les habitudes acquises dans d’autres activités, alors que l’inspection des installations classées exige un état d’esprit spécifique qui est le fruit de la pratique et d’une bonne connaissance des textes réglementaires et des directives de mes services. […] L’inspection des installations classées ne doit pas constituer une activité marginale [37]. »

60Parallèlement à la définition des règles initiales de nomination des inspecteurs, le ministère a développé deux voies pour développer cet état d’esprit spécifique, préalable indispensable à l’harmonisation de l’organisation et des pratiques de l’inspection : la première consiste en une formation initiale commune à tous ; la seconde repose sur le respect de certains principes déontologiques.

La formation : vers une carrière d’inspecteur ?

61Pour le Service de l’Environnement Industriel, la formation des inspecteurs constitue le premier axe d’infléchissement de la politique menée : il souhaite ainsi généraliser la formation à l’entrée en fonction, qui doit devenir « la même pour tous ». Cette exigence a connu un nouveau développement avec la mise en place, en 1999, d’un « plan triennal » de l’inspection des installations classées, qui prévoit une session unique de formation pour tous (quel que soit le service et quel que soit le grade), préalable d’un cursus en trois étapes : débutant, généraliste, spécialisé. L’élément central, pour le propos développé ici, concerne la création d’une progression, au sein d’une carrière d’inspecteur des installations classées, validée par le ministère de l’Environnement, indépendamment de la carrière administrative, au sein du ministère de l’Industrie, de l’agent commissionné. Cette carrière a pour base une formation, identique pour tous.

62Le cursus de formation repose sur la formalisation, dans un cadre prédéfini, d’un certain nombre de stages qui existent pour la plupart déjà. Il n’y a donc pas, à proprement parler, de « nouveauté » dans la formation des inspecteurs. Par exemple, l’habilitation d’inspecteur confirmé ne peut être obtenue qu’après que l’agent aura suivi des stages sur un nombre défini de thèmes [38]. De même pour le dernier niveau du cursus, l’habilitation d’inspecteur « spécialisé » : il rend visibles et obligatoires des formations qui existent déjà comme le master « risques industriels » de l’école des Mines d’Alès. Actuellement ces formations constituent, de fait, une spécialisation, qui est aussi reconnue sur le plan hiérarchique (les inspecteurs qui l’ont suivie occupent généralement des postes de responsabilités) : simplement, les conditions d’accès à ces formations restent floues (sur proposition de la hiérarchie, essentiellement). L’acceptation du cursus de formation de l’inspection aurait donc pour conséquence immédiate de rendre visibles les conditions de la mobilité professionnelle, qui restent actuellement largement tacites. Cette création d’une « carrière » d’inspecteur s’accompagne du développement d’une réflexion sur la déontologie de l’inspection.

La déontologie de l’inspection

63L’autre axe de la spécialisation concerne la déontologie des inspecteurs et notamment la constitution d’une liste d’activités incompatibles. En effet, l’inspection des installations classées est, pour beaucoup d’inspecteurs, une activité « parmi d’autres ». Il importe donc de voir dans quelle mesure les diverses charges sont compatibles.

64La spécialisation de certains ingénieurs et techniciens des DRIRE sur la seule mission d’inspection constitue l’aboutissement d’un long processus commencé dans les années 1990. Le ministère de l’Environnement instaure alors les premières incompatibilités de fonction selon lesquelles un inspecteur ne peut pas contrôler un équipement qu’il a lui-même conçu ou dont il a supervisé la réalisation, pas plus qu’il ne peut travailler dans le même service qu’un collègue qui serait dans cette situation. Seule une minorité d’inspecteurs, des DDAF principalement, est alors concernée. La question de la compatibilité de la DRIRE avec la mission d’inspection se pose à la fin des années 1990 : un service chargé de développement économique peut-il également exercer un pouvoir de police ?

65Pendant longtemps, les DRIRE ont développé « l’approche intégrée », selon laquelle les deux activités de protection de l’environnement et de développement industriel, loin d’être incompatibles, se renforcent l’une l’autre. En ce sens, la plus-value de la DRIRE réside dans sa capacité à trouver un compromis entre protection de l’environnement et développement de l’industrie et à se positionner comme un interlocuteur du monde industriel dans de multiples domaines. L’objectif est de « réussir à rendre les petites entreprises plus vertueuses, par une sensibilisation des PME-PMI à l’environnement, en jouant sur les synergies inspection des ICPE - développement industriel des DRIRE » [39]. C’est cette approche « intégrée » qui est aujourd’hui totalement rejetée par le ministère de l’Environnement :

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« Ils [les inspecteurs] ne comprenaient pas certaines choses qui étaient affichées ici, comme la séparation du développement économique et de l’environnement. Ils ne comprenaient pas et c’est normal, parce qu’il y a quelques années, il y avait un discours intégrateur dans l’autre sens qui disait, au contraire : “Les DRIRE, travaillez pour une industrie performante, propre et sûre [40] !”, tout ça dans le même “package”, et puis c’était complètement à l’encontre du discours qu’on tient aujourd’hui, où on dit : “Attention, vous avez un rôle de police de l’environnement, ne mélangez pas les rôles !”. C’est pas à nous de prendre des positions entre la survie de l’entreprise et le respect de l’environnement. […] Nous, on est le ministère de l’Environnement. Nos missions, elles sont claires : on est là pour faire respecter l’environnement, protéger les personnes et les biens, la nature… Enfin, vous voyez ! Et c’est ça, notre rôle. On doit jouer notre rôle. Et notre rôle, c’est d’alerter : il y a un problème, il y a un impact sur l’environnement, il y a un problème pour la santé, il y a des risques en termes d’accident, des choses comme ça. C’est à nous de le dire, de le dire clairement, haut et fort. À qui de droit. Et après, si le préfet prend d’autres choix, c’est sa responsabilité. » (Ingénieur, Service de l’environnement industriel)

67Cet affichage ne fait cependant pas totalement l’unanimité au sein des diverses DRIRE, qui craignent notamment que cette définition du travail, tournée vers la seule protection de l’environnement, ne remette en cause, à terme, le rattachement des DRIRE au ministère de l’Industrie. Pour cette raison, le groupe de travail « déontologie » [41] appelé à se prononcer sur ces questions a produit une conclusion très ambiguë :

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« En conclusion, les participants ont estimé qu’il n’y avait pas de raisons déontologiques de séparer les missions de développement et de protection de l’environnement au niveau d’une structure administrative, mais que ces mêmes missions ne pouvaient pas coexister au niveau d’un agent pris individuellement. Cela justifie la spécialisation des agents qu’il convient de définir dans le cadre de l’organisation et des méthodes de l’inspection. »

69La volonté de promouvoir un nouveau modèle de l’inspection est symbolisée en outre par la promulgation d’une charte de l’inspection en janvier 2001. Très descriptif, le texte rappelle avec beaucoup de minutie la « mission de service public définie par la loi » selon le code de l’environnement et affiche « quatre grandes valeurs fédératrices » : la compétence, l’impartialité, l’équité et la transparence. La portée de cette charte n’est pas décisive sur les pratiques des inspecteurs, mais elle constitue pour le ministère l’ultime étape de la spécialisation des inspecteurs et donc de l’évolution décrite dans cet article.

Vers une inspection procédurale ?

70L’histoire récente de l’inspection des installations classées semble être celle de la disparition progressive des ressources qui avaient permis l’émergence de la figure de l’inspecteur des installations classées au début des années 1970 : la spécificité de la compétence technique des ingénieurs de la DRIRE tend à se banaliser, l’arsenal juridique encadre de plus en plus les pratiques, tandis que des règles édictées par le ministère de l’Environnement rendent caduques certaines formes anciennes de négociation avec les industriels. Plus que la disparition de chacune de ces ressources, on doit analyser le changement de la nature des compétences mises en œuvre par les inspecteurs : leur activité devient en effet de plus en plus procédurale.

71Placés dans la position d’être des experts, les inspecteurs sont en effet d’abord vus comme des individus-ressources qui viennent apporter leur savoir technique ou réglementaire, dans les situations diverses où une réponse doit être apportée, ou dans le cadre d’une décision administrative. Dans ce contexte, faire appel à eux, c’est faire appel à un jugement techniquement informé. On trouve là la définition classique de la figure de l’expert, défini « par rapport au professionnel, au profane et au politique [42] ». Qualifier les inspecteurs d’« experts », ou de « spécialistes » de la protection de l’environnement est cohérent avec la présentation que l’inspection fait d’elle-même, par exemple au travers de la charte de l’inspection. Cette dernière comprend tous les éléments caractéristiques de la rhétorique de l’expertise : en réponse à un besoin de la population, (et de l’environnement), l’inspection propose « un traitement scientifique et technique, appuyé sur un savoir neutre et universaliste [43] », conforme au principe de l’intérêt général. L’examen attentif de la charte conduit à mettre l’accent sur deux aspects particuliers : d’une part la compétence revendiquée par l’inspection est à la fois technique et réglementaire [44], et d’autre part il s’agit d’une compétence « partagée », répartie entre divers membres de l’inspection. C’est collectivement, et non individuellement, que l’inspection revendique une maîtrise des domaines qui sont les siens, ce qui conduit à examiner ce qu’est cette compétence « collective » et en quoi elle est garantie par l’organisation.

72Pour l’inspection, garantir la compétence des inspecteurs pose des problèmes qui tiennent à la variété des installations à contrôler (le travail mécanique des métaux n’a pas grand-chose à voir avec la chimie, ni avec le traitement de surface ; les activités pétrolières sont bien éloignées du travail du bois) et aussi à leur technicité : les inspecteurs, qui sont des généralistes, traitent avec des industriels qui peuvent avoir établi des techniques ou des procédés de référence [45] dans leur secteur. Dans ce contexte, un des enjeux de l’inspection des installations classées tient à ce que des décisions doivent être prises, alors même que le contexte est marqué par la forte dimension d’incertitude qui caractérise les installations à risques, notamment parce que les dangers potentiels inhérents au fonctionnement de telle ou telle installation ne sont pas forcément connus de façon détaillée ou exhaustive.

73Cette incertitude dans le travail des inspecteurs tient surtout aux nombreux cas d’inadéquation entre le domaine technique et le domaine réglementaire, à « l’impossible codification » décrite par M. Pollak [46]. L’ensemble des acteurs de l’inspection évolue en effet dans un univers où toutes les connaissances ne sont pas stabilisées : il peut arriver qu’un problème technique émerge sans être pris en compte sur le plan juridique, ou au contraire que des seuils réglementaires, pourtant fixés depuis quelque temps, ne correspondent plus à la réalité du fonctionnement industriel. Le travail des inspecteurs est donc caractérisé par une modification constante des cadres cognitifs, alors même qu’ils doivent arrêter des décisions et fixer des limites techniques ou réglementaires. La prise en compte de la dimension d’incertitude propre à l’activité d’inspection entraîne une délimitation nouvelle de l’analyse de la compétence des inspecteurs. Toute connaissance visant à la maîtrise des risques environnementaux et sanitaires, via les connaissances scientifiques techniques, (même élargies à des éléments qui concernent l’organisation, ou les facteurs humains) apparaît comme provisoire et contingente. Pour autant, cela ne signifie pas que l’évaluation des risques soit laissée à l’arbitraire des uns et des autres, mais simplement qu’il n’existe pas de savoir spécialisé en soi. Dès lors, sur quoi reposent les jugements des inspecteurs ?

74Dans cette conjoncture, on constate que les inspecteurs disposent de références, qui ne relèvent pas seulement de connaissances particulières (sur les questions techniques, réglementaires ou environnementales), ni même de l’ordre du savoir-faire (savoir rédiger un arrêté ou un procès-verbal), mais plutôt d’un savoir essentiellement procédural, c’est-à-dire appuyé sur des méthodes. C’est bien ce que garantit le ministère de l’Environnement : « Nous avons besoin de guides, de référentiels, de formations », déclare par exemple le Directeur de la Prévention de la Pollution et des Risques, P. Vesseron, qui ouvre en janvier 2002 la journée d’étude sur « L’évaluation de l’impact des installations classées sur la santé des populations [47] ». Ainsi, la lecture des études d’impact, de leurs volets sanitaires, ou des études de dangers, repose sur des guides, qui visent à identifier tous les aspects importants, quel que soit le type d’installations concerné. À la fin des années 1990, ce sont les inspecteurs de terrain, et notamment ceux qui devaient contrôler des établissements chimiques, qui ont été à l’origine des premiers guides. Partant de l’idée qu’ils ne pouvaient pas tout connaître du fonctionnement des entreprises, ils ont cherché à leur appliquer des grilles d’analyses, qui s’adaptaient à la nature diverse des productions. Par exemple, la prévention des risques technologiques majeurs, via les « études de danger » a constitué un temps une nouveauté pour laquelle l’inspection n’avait pas d’expérience. Pour juger « malgré tout », les inspecteurs, réunis en groupe de travail avaient élaboré collectivement des « outils » de jugement :

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« On avait listé une centaine de questions dans différents domaines. L’idée, c’est : “Est-ce que le dossier nous apporte des réponses sur ces questions ?” Et après, on pouvait se poser la question de savoir si la réponse était satisfaisante, mais dans un premier temps, c’était : “Est-ce que le dossier apporte une réponse ?” Donc on passait en revue toutes les questions : “Est-ce que la question est pertinente dans le cas de l’entreprise ? Si oui, le dossier apporte-t-il des réponses ? Et ensuite, est-ce que la réponse est suffisante ?” Et pour ça, c’était un peu plus variable, c’était l’expérience de chacun. » (Ingénieur)

76Ces pratiques conduisent à redéfinir la notion de compétence « technique » : c’est aussi la maîtrise des outils de lecture critique qui fait qu’un inspecteur est efficace dans son travail et dans ses réactions. Et d’ailleurs, c’est bien le sens de l’« appui technique » proposé aux inspecteurs par le ministère de l’Environnement, qui s’avère être constitué essentiellement d’une bonne connaissance du contenu et du maniement des guides divers qui gouvernent l’action de l’inspection. Les études de sol (ESR : études simplifiées des risques ou EDR : études détaillées des risques) sont notamment évaluées de cette manière. Pour le ministère de l’Environnement, qui promeut cette approche et y joue un rôle central en tant que producteur des instruments d’analyse, la compétence spécifique des inspecteurs est donc à chercher dans la maîtrise de techniques précises, objectivables, transmissibles, fondées sur des guides, des codes, et des outils d’évaluation des situations, et organisées selon des procédures de lecture et d’évaluation. Cette perspective n’accorde qu’une faible place à l’expérience de terrain, ce qui semble contradictoire avec l’étymologie du mot « expert [48] », et entre de ce fait en opposition avec l’ancien modèle de l’expérience, qui légitimait la « débrouille » du terrain, et reste omniprésent dans l’organisation de l’inspection [49]. Cette friction entre deux modèles se traduit dans la bouche de certains inspecteurs par l’expression d’un sentiment de dépossession de la qualification technique : « On fait de plus en plus un boulot administratif. » Plus fondamentalement, il s’agit d’une modification de la nature de l’activité d’inspection.

77L’autre dimension importante de la redéfinition procédurale de la compétence des inspecteurs tient à ce qu’elle tend à brouiller la distinction entre compétence technique et compétence juridique. Examiner le cas d’un établissement selon une procédure formalisée et préétablie n’a de sens que si cette dernière est cohérente avec le cadre réglementaire. Et de fait, les guides et autres codes ou méthodes intègrent une composante réglementaire qui leur préexiste. Enfin, le changement de la nature de l’activité conduit à renforcer, dans la pratique quotidienne de l’inspection, la place du ministère de l’Environnement, qui est le producteur des guides procéduraux et qui peut orienter les pratiques, via des méthodes spécifiques.