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2Il aura fallu plus de quatre années pour que le référendum britannique du 22 juin 2016 sur le Brexit soit mis en œuvre sous la forme tout d’abord d’un accord de retrait, puis d’un accord organisant la relation future entre le Royaume-Uni –devenu un État tiers– et l’Union européenne (UE). Les débats au Royaume-Uni et les négociations avec l’Union européenne ont suscité un flot régulier de controverses et de tensions politiques. Il n’est dès lors guère étonnant que le Brexit ait donné lieu à une vaste littérature de science politique. Certains travaux portent plutôt sur les aspects internes du référendum (Evans et Menon, 2017 ; Diamond, Nedergaard et Rosamond, 2018 ; Rose, 2020). D’autres, moins nombreux, sont consacrés plus spécifiquement à l’impact du Brexit sur les 27 États-membres restants et le processus de l’intégration européenne (Kassim et Usherwood, 2018 ; Oliver, 2018 ; Martill et Staiger, 2018, Jacobs, 2018). Plusieurs travaux portent sur les implications de la sortie de l’UE sur la politique étrangère du Royaume-Uni (Duke, 2018 ; Hill, 2019 ; Martill et Sus, 2018 ; Whitman, 2020). Mais rares sont, en revanche, les recherches quant à l’impact du Brexit sur la politique étrangère de l’UE.

3Début 2021, une recherche sur le moteur Google Scholar conduit au résultat suivant : les mots-clefs « politique étrangère » et « Union européenne » ou encore « politique étrangère européenne » sont compris dans le titre de 2050 publications en anglais, mais tombent vite à 30 si l’on y associe le terme « Brexit ». La même recherche indique 199 articles en français dont les titres comportent les termes « politique étrangère » et « européenne », mais se réduit à un seul si l’on y associe le terme « Brexit » ; il s’agit en l’occurrence d’un document de travail de deux pages produit en 2016 par un doctorant (Féron, 2016).

4C’est la raison pour laquelle ce numéro spécial de Politique Européenne fait le choix de consacrer un dossier complet à l’impact du Brexit sur la politique étrangère de l’UE. Il vise à comprendre dans quelle mesure le Brexit appelle à un réajustement de la politique étrangère de l'UE en tant qu’entité politique propre, mais aussi de la politique étrangère de ses États-membres. Les articles prennent en compte trois types d’acteurs dans le champ de leur analyse : l'UE en tant que telle, les 27 États membres, et le Royaume-Uni sortant. Ils résultent des travaux d’un réseau de chercheurs appartenant à plusieurs universités européennes (Allemagne, France, Italie, République tchèque et Royaume-Uni). Le point de départ du projet fut une conférence consacrée au phénomène général du Brexit, organisée en novembre 2017 par le laboratoire ESPOL de l’Université Catholique de Lille à l’initiative de Julien Navarro et Michael Holmes [1]. Une partie des interventions de cette conférence traitait de l’impact du retrait du Royaume-Uni sur la politique étrangère de l’UE. Cette entreprise incita les chercheurs qui avaient présenté leurs premières réflexions à les poursuivre et à les développer en interagissant à l’occasion d’autres panels dans plusieurs conférences internationales, d’abord l'University Association for Contemporary European Studies (UACES) à Bath en septembre 2018 [2], puis l’International Studies Association (ISA) à Toronto en mars 2019 [3], qui ont permis à la réflexion de mûrir et d’aboutir à ce numéro de Politique Européenne.

Politique étrangère de l’UE : retour sur un objet hybride

5La politique étrangère de l’UE a donné naissance à une vaste littérature scientifique en langue anglaise (Jorgensen, 2004 ; Wong and Hill, 2012 ; Telo et Ponjaert, 2013 ; White, 2017). Le corpus a toujours été moins fourni en langue française (Terpan, 2010 ; Petiteville, 2011 et 2013). En général, l’analyse de la politique étrangère de l’UE continue de poser à la science politique un double défi : sémantique d’une part, et théorique d’autre part.

6Premièrement, le défi sémantique : de quel objet parle-t-on exactement lorsque l’on évoque la politique étrangère de l’UE ? S’agit-il seulement de l’action extérieure de l’UE conçue comme une entité politique propre ou y inclut-on aussi les politiques étrangères des 27 États-membres ? Dans ce numéro spécial, notre choix est clairement large et inclusif. La politique étrangère de l’UE comprend à la fois toutes les actions extérieures de l’UE et les politiques étrangères des 27 États membres. Ensuite, le domaine couvert par la politique étrangère de l’UE répond à la définition multisectorielle qu’en donnent Christian Lequesne et Hugo Meijer dans leur ouvrage (Lequesne et Meijer, 2018) : il s’agit à la fois des actes et programmes relatifs à ce que les praticiens appellent parfois le domaine « diplomatico-stratégique », mais aussi les domaines de « soft power » tels que le commerce, l’aide au développement ou encore les politiques environnementales et énergétiques. C’est d’ailleurs dans ces derniers domaines à forte implication économique et sociale, plus que dans le « diplomatico-stratégique », que l’UE s’est vue dotée des délégations de compétences les plus développées de la part de ses États membres (Van Vooren, Blockmans et Wouters, 2013).

7Deuxièmement, le défi théorique : Bastien Irondelle et Franck Petiteville soulignaient en 2005 que « la notion de politique étrangère européenne demeure une catégorie énigmatique » (Irondelle et Petiteville, 2005, 5). Elle revêt en effet un caractère hybride, dans la mesure où elle inclut dans un même ensemble –comme nous l’assumons plus haut- à la fois la politique étrangère d’une entité supra-étatique investie de compétences propres à l’égard des États tiers, mais aussi les politiques étrangères de 27 États souverains qui influencent l’élaboration de la première, tout en devant s’y adapter en permanence. La politique étrangère de l’UE est donc davantage que la simple addition des politiques étrangères des États-membres. Nous faisons le choix dans ce numéro spécial de mobiliser la notion théorique « d’européanisation », qui connaît aujourd’hui une forme de définition normalisée dans les études européennes (Exadaktylos, Graziano et Vink, 2020) pour l’appliquer à la politique étrangère comme on le ferait pour n’importe quelle autre politique publique (Hadfield, Manners et Whitman, 2017 ; Tonra, 2018). Il s’agit ainsi de mieux comprendre comment les États membres développent des stratégies d’adaptation et, à l’inverse, de résistance à l’européanisation de leur politique étrangère nationale (Manners, Whitman et Allen, 2000 ; Tonra et Christiansen, 2004 ; Jørgensen et Hellmann, 2015 ; Hadfield, Manners et Whitman, 2017). Le degré d’européanisation est très variable selon les domaines considérés de l’action extérieure, comme ceci a déjà été évoqué précédemment (Hadlfield, Manners, Whitman, 2017, 11).

8Le choix théorique de l’européanisation de la politique étrangère conduit à en assumer un autre : celui de la gouvernance multi-niveaux dont la principale caractéristique est précisément l’imbrication permanente des échelles supranationale et nationale rendant difficile le traçage exact des processus de décision (Smith, 2010). La politique étrangère de l’UE se caractérise ainsi par sa nature hybride qui relie le niveau européen et le niveau des États-membres [4] dans un processus d’adaptation qui diffère selon les domaines d’action et selon les États. Elle est le marqueur d’une relation à la fois symbiotique et malaisée (Hadfield, Manners et Whitman, 2017, 1).

9Enfin, des travaux ne réduisent pas l’étude de la politique étrangère de l’UE sur le plan théorique à un simple phénomène institutionnel, mais les conçoivent parfois aussi comme un ensemble de pratiques sociales qui fait une place de choix à la prise en compte des facteurs cognitifs (Tonra, 2003).

Mesurer l’impact du Brexit sur la politique étrangère de l’UE 

10Le Brexit permet d’analyser l’évolution de la politique étrangère de l’UE en retrouvant la double échelle supranationale et nationale. Les questions de recherche que soulève ce numéro à propos du Brexit sont dès lors doubles.

11Premièrement, le Brexit permet de mesurer les effets du retrait d’un État membre sur l’évolution globale de la politique étrangère de l’UE. Delphine Deschaux-Dutard montre ainsi, dans ce numéro spécial, comment l’Allemagne et la France trouvent dans le Brexit une fenêtre d’opportunité politique pour faire inscrire à l’agenda de l’UE une institutionnalisation accrue de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC), à laquelle la Royaume-Uni était fréquemment opposé lorsqu’il était membre. De même, Fabien Terpan analyse les effets du Brexit sur la dynamique des négociations au sein du Conseil de ministres de l’UE, sur le fonctionnement du SEAE, mais aussi celui d’une Commission européenne amenée à endosser un rôle accru d’entrepreneur politique dans le domaine de la PSDC dont elle se sentait auparavant largement marginalisée.

12Deuxièmement, en prenant en compte les interdépendances entre les échelles nationale et européenne, l’étude du Brexit permet d’entrevoir les stratégies d’adaptation et de changement de chaque politique étrangère nationale face à l’européanisation. Pour ce faire, le numéro spécial s’intéresse non seulement aux effets du Brexit sur les politiques étrangères des grands États fondateurs (Allemagne, France, Italie), mais aussi des États plus petits et/ou entrés plus récemment dans l’UE, tels que la République tchèque, la Slovaquie et la Pologne. Cette attention portée aux politiques étrangères nationales permet de s’interroger sur plusieurs phénomènes de changement. Le premier concerne les politiques étrangères des États membres en général. On verra ainsi que le Brexit encourage un renforcement des stratégies individuelles de tous les États membres dans leurs politiques à l’égard du reste du monde. Le second concerne l’un ou l’autre État membre en particulier. Lorenzo Cladi et Andrea Locatelli montrent ainsi dans leur contribution comment les gouvernements italiens se sont saisis du Brexit pour redéfinir les intérêts italiens de politique étrangère et adopter une politique étrangère plus nationale au sein de l’UE. Le troisième, enfin, a trait au renforcement des liens stratégiques bilatéraux entre certains États membres de l’UE et le Royaume-Uni dans l’après-Brexit. L’existence de l’accord de défense bilatéral entre la France et le Royaume-Uni signé à Lancaster en 2010, par exemple, permettra de pallier la plupart des effets du retrait britannique de l’UE en matière de coopération militaire (Pannier, 2016 ; Howorth, 2017 ; Martin et Sus, 2018). De même, le gouvernement conservateur polonais du PiS utilise le Brexit pour accentuer ses priorités stratégiques en faveur de l’Alliance atlantique au détriment d’un plus grand engagement dans la politique de défense de l’UE. On assiste ainsi, comme le montre Amélie Zima dans son article, à un renforcement du « flexilatéralisme » dans la politique étrangère de la Pologne.

Les contributions du numéro spécial

13Ce numéro spécial renvoie à un ensemble de questions qui se situent à l’interaction entre les études européennes et l’analyse de la politique étrangère (Hill, 2015), ce deuxième domaine ayant été davantage négligé par la science politique française que le premier. Du point de vue des études européennes, nous souhaitons que les contributions viennent consolider l’édifice de la littérature grandissante sur le Brexit, mais aussi celle –plus abondante– consacrée à l’UE et ses États-membres comme acteurs de politique étrangère.

14Les contributions sont présentées en faisant le choix d’une focale descendante : elles interrogent d’abord le niveau européen avant de se pencher sur les différents États-membres. L’article de Daniel Schade se penche sur les conséquences du Brexit sur les institutions « bruxelloises » chargées de mettre en œuvre la politique étrangère de l’UE, en s’intéressant plus spécifiquement à la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et à la PSDC. L’auteur analyse ainsi l’impact différencié du Brexit sur le Service européen pour l’action extérieure, selon les secteurs de politique étrangère concernés, en s’appuyant sur la notion de « désengagement sélectif ». Cette dernière notion sert à identifier la perte d’influence globale de l’UE en matière de politique étrangère en fonction de l'éloignement variable du Royaume-Uni selon les domaines, mais aussi de sa participation plus ou moins active aux structures de décision avant le Brexit. Ensuite, Fabien Terpan analyse les manières dont le Brexit impacte la Commission européenne dans un domaine dont elle était jusque-là largement marginalisée : la défense. Il s’appuie sur les théories de l’intégration européenne et l’analyse des politiques publiques pour montrer comment la Commission européenne endosse peu à peu un rôle d’entrepreneur politique en la matière du fait du Brexit.

15Les articles qui font suite sont consacrés aux manières dont différents États-membres utilisent le Brexit pour articuler leurs priorités de politique étrangère nationale à la politique étrangère de l’UE, soit en renforçant l’échelle européenne, soit en misant sur la création de liens bilatéraux avec le Royaume-Uni afin de préserver une relation avec l’anglosphère. Delphine Deschaux-Dutard montre ainsi comment la France et l’Allemagne se sont saisies du Brexit pour promouvoir davantage le niveau européen dans leurs discours de politique étrangère et de défense. Au contraire, Andrea Locatelli et Lorenzo Cladi concluent que le gouvernement italien a utilisé le Brexit pour redéfinir ses intérêts nationaux de politique étrangère et adapter la politique étrangère italienne post-Brexit à une redéfinition de l’équilibre des puissances au sein de l’UE. Un tel changement transparaît également dans les deux études de cas portant sur les États-membres d’Europe centrale et orientale : l’article d’Amélie Zima sur la Pologne et celui de Monika Brusenbauch-Meislova sur la République Tchèque et la Slovaquie. Enfin, le dossier se termine par la contribution d’Amelia Hadfield qui propose une analyse du recalibrage de la politique étrangère britannique dans le contexte du Brexit et évalue si l’aspiration à une forme de puissance globale (« Global Britain ») constitue un gain ou une perte d’influence pour le Royaume-Uni.

16En définitive, l’ensemble des contributions démontre un impact différencié du Brexit sur la politique étrangère de l’UE. Le retrait du Royaume-Uni aboutit en effet tantôt à renforcer l’échelle du pouvoir supranational, tantôt au contraire, à renforcer le caractère national de la politique étrangère nationale des États.