1 Cette promesse de campagne pour la présidence de la Commission européenne de Manfred Weber, tête de liste du parti populaire européen (PPE), met en lumière les débats actuels sur l’avenir d’Europol, l’agence de l’Union européenne (UE) pour la coopération des services répressifs  [2]. L’idée d’Europol a d’abord été pensée et énoncée dans les cercles informels de coopération policière européenne des années 1970 (Bigo, 1996), avant d’être formellement mise sur l’agenda par le Chancelier allemand Helmut Kohl avec sa proposition de créer un « FBI européen » lors de la préparation du traité de Maastricht (Occhipinti, 2003 ; Zanders, 2006). Depuis sa création par le biais de la convention de 1995  [3], d’importants changements d’ordre organisationnel et opérationnel ont été apportés à Europol. Toutefois, plusieurs mécanismes et procédures décisionnelles distinguent encore nettement le contrôle d’Europol de celui effectué sur un grand nombre d’agences européennes  [4]. En outre, Europol reste conçu comme un outil de soutien aux services nationaux de police. Ses agents sont toujours démunis de pouvoirs exécutifs et ne peuvent procéder à aucune interpellation, à aucune saisie ni à aucun interrogatoire.

2 Ces dérogations existantes à la méthode communautaire  [5] et la nature « hybride » d’Europol, et plus largement du domaine « Justice et affaires intérieures » (JAI), ont suscité un fort intérêt des chercheurs s’inscrivant dans une approche néo-intergouvernementaliste (Puetter, 2004 ; Schout et Wolff, 2011 ; Wolff, 2015). En effet, à leurs yeux, ces évolutions confirmeraient l’existence depuis le traité de Maastricht d’un « paradoxe de l’intégration » (Bickerton et al., 2015, 705 ; Puetter, 2004, 1) : un nombre croissant de domaines serait couvert par l’UE, sans que des pouvoirs plus importants soient transférés aux institutions supranationales  [6], ni que la méthode communautaire soit systématiquement appliquée aux domaines intégrés. Pour chercher à dépasser la stricte dichotomie entre intergouvernementalisme et supranationalisme (Schout et Wolff, 2011), six postulats sont au cœur du new intergovernmentalism (Bickerton et al., 2015, 705-717).

3 Premièrement, la délibération et le consensus sont devenus les « normes » du processus décisionnel et ce à tous les niveaux, reflétant ainsi la volonté d’une coordination politique des parties prenantes. Deuxièmement, les institutions européennes font preuve d’une forme de pragmatisme et ne se révèlent pas être des défenseurs obstinés d’une supranationalisation à tout prix. Leur objectif principal est d’obtenir de nouvelles prérogatives, agissant de manière stratégique dans ce sens et sachant éviter des propositions trop ambitieuses qui n’auraient que peu de chance de réussir et d’être acceptées par les États membres. Troisièmement, lorsque les États membres acceptent de déléguer certains de leurs pouvoirs, ils préfèrent les transférer à des « organes de novo » plutôt qu’aux institutions supranationales. La création de ces agences européennes permet aux gouvernements nationaux de poursuivre l’intégration sans supranationalisation dans la mesure où ces agences ont souvent des mandats limités et spécifiques et sont grandement contrôlées par les États membres. Les institutions supranationales ne s’opposent pas à ce processus de délégation et peuvent même le soutenir activement. Quatrièmement, la formation des préférences domestiques joue un rôle essentiel d’input dans le processus d’intégration européenne. Celle-ci est complexifiée par le développement des formes de contestation de la classe politique en Europe et les questionnements croissants des citoyens européens sur la représentation politique. Cinquièmement, de manière relativement proche du postulat précédent, les différences entre les high politics et les low politics se brouillent et s’amoindrissent en raison du sentiment d’euroscepticisme croissant. La question centrale aux yeux des États est surtout celle de leur maintien ou de leur retrait de l’intégration européenne. Enfin, l’UE serait dans un état de déséquilibre à cause de la défiance envers la représentation politique exprimée par les citoyens européens et de leur euroscepticisme croissant. La période post-Maastricht marquerait donc la fin du « consensus permissif » dont bénéficiaient jusque-là les dirigeants nationaux.

4 Le paradoxe de l’intégration au cœur du new intergovernmentalism semble séduisant au premier abord pour comprendre les spécificités d’Europol en tant qu’agence de l’UE et les dynamiques contradictoires de l’intégration européenne récente. Toutefois, il apparaît rapidement que ce courant de recherche tend à adopter des visions rigides du rôle des États membres et des institutions supranationales, principalement guidés par leurs intérêts, tout en occultant le rôle d’autres acteurs. De ce fait, ces travaux visent à élaborer une théorie généralisatrice de l’intégration européenne et proposent une différenciation limitée de l’UE selon ses domaines d’action (Schimmelfennig, Leuffen et Rittberger, 2015). Nous défendons dans le reste de cet article la nécessité d’étudier plus précisément les acteurs, en adoptant une approche de sociologie de l’action publique, dans une perspective de « normalisation » des études européennes que nous présentons dans un premier temps. Puis, nous analysons successivement les deux registres de changement d’Europol mentionnés supra en nous concentrant sur des exemples récents. Premièrement, nous nous intéressons aux enjeux organisationnels d’Europol afin de démontrer la diversité des acteurs et leurs luttes qui expliquent les spécificités de la gouvernance de l’agence, en particulier lors des négociations du règlement de 2016. Deuxièmement, nous tâchons de comprendre les évolutions opérationnelles d’Europol et le renforcement de ses capacités d’action en mettant en exergue les changements effectués récemment à la suite des attaques terroristes et de la pression migratoire.

5 Afin d’étayer notre critique, cet article est fondé sur une démarche inductive et sur une méthodologie qualitative combinant plusieurs matériaux. D’une part, nous analysons une pluralité de documents officiels publiés et en accès libre, à l’instar des résolutions du Parlement européen et des parlements nationaux, des documents de travail et des comptes-rendus des réunions du Conseil JAI, des communications et propositions de la Commission européenne, des rapports annuels d’activités et évaluations de la menace d’Europol, etc. Notre objectif est de collecter des informations quant au positionnement, aux discours et aux justifications apportées sur les transformations d’Europol. D’autre part, nous mobilisons des entretiens semi-directifs réalisés entre septembre 2015 et juillet 2017 avec une pluralité d’acteurs participant actuellement ou ayant participé depuis les années 1990 au niveau national – représentants nationaux permanents auprès de l’UE, policiers des États membres – et européen – personnel de la direction générale (DG) Home de la Commission européenne, du secrétariat général du Conseil – d’Europol. Ce matériau offre des données sur les cadres cognitifs, les pratiques, les ressources et les trajectoires socio-professionnelles d’acteurs européens et nationaux, issus d’arènes techniques policières et politiques.

Vers une normalisation de l’intégration européenne : l’analyse de l’UE par les outils de sociologie de l’action publique

6 Selon Sophie Jacquot et Cornelia Woll, depuis les années 1990 et encore plus depuis le début des années 2000, les études européennes sont marquées par un double tournant de « normalisation » et de « sociologisation » (Jacquot et Woll, 2008, 164).

7 Premièrement, à l’instar du new intergovernmentalism, de plus en plus de chercheurs cherchent à s’extraire du débat « binaire » (Smith 2010, 18) entre fonctionnalisme et intergouvernementalisme. En effet, ces théories de l’intégration européenne, issues des relations internationales, s’opposent sur un certain nombre de postulats centraux, en premier chef le rôle des États membres et des institutions européennes dans le processus d’intégration européenne. Ce débat entre intergouvernementalistes et fonctionnalistes est pensé au mieux comme « stérile » (Mégie, 2006, 6), dans la mesure où ces chercheurs ne s’intéresseraient en réalité pas aux mêmes objets ni aux mêmes temporalités. Il peut ainsi être résumé à une forme de dialectique autour d’un même verre que certains chercheurs perçoivent à moitié vide et d’autres à moitié plein. Un autre ensemble de critiques de ces approches, s’appliquant également au new intergovernmentalism, porte sur leur point commun qui est de chercher à expliquer l’ensemble des dimensions et des phénomènes de l’intégration européenne en développant une série de pistes explicatives qui devraient s’appliquer de manière uniforme (Saurugger, 2009, 161). Par ce biais, ces « méta-théories », en se focalisant sur la question de savoir pourquoi les États coopèrent, ne permettent pas de saisir ce qu’il résulte de cette coopération, ni les différents facteurs influençant le processus de fabrication des politiques publiques. C’est en tenant compte de ces difficultés qu’une systématisation de l’approche « normalisatrice » des études européennes est développée. Celle-ci ne vise pas tant à considérer l’UE comme une forme de gouvernement similaire à ce qu’il existe au sein des États, mais plutôt à mobiliser les mêmes outils et les mêmes analyses que ceux appliqués à l’action publique domestique (Jacquot et Woll, 2008 ; Hassenteufel et Surel, 2000 ; Smith, 2010).

8 Le recours à des approches sociologiques est donc appréhendé par certains chercheurs comme une possibilité de s’extraire de la « logique de théorisation extrêmement abstraite [et] de mener des études empiriques qui, de manière inductive, contribuent à une meilleure compréhension du système politique et social communautaire » (Saurugger, 2008, 9). Il est difficile d’observer une réelle homogénéité de ces approches sociologiques, mais certains points communs peuvent être identifiés, à commencer par une distanciation commune par rapport aux « méta-théories », comme le résume Sabine Saurugger : « Il ne s’agit pas de s’interroger sur le développement de pouvoirs supranationaux et sur ceux qui restent encore au niveau des États membres, mais d’analyser les processus complexes qui sont au cœur de cette intégration » (Saurugger, 2008, 8). Pour ce faire, les approches sociologiques placent au cœur de leur analyse les acteurs individuels et collectifs, et non les institutions ou les États comme des blocs monolithiques et désincarnés (Smith, 2010). L’objectif est de saisir les logiques d’action des acteurs, leurs pratiques, leurs ressources et leurs contraintes, notamment par le biais de leurs trajectoires, de leurs interactions et de leurs luttes, les règles et normes dominantes (e.g. Guiraudon, 2000 ; Saurugger, 2008 ; Smith, 2010). Ces approches sociologiques amènent à dépasser les clivages existants, notamment entre l’échelon national et européen ou en termes de frontières administratives et institutionnelles, afin de mettre en lumière les circulations et les recompositions à l’œuvre dans le processus d’européanisation saisi de manière dynamique (Jacquot et Woll, 2008 ; Smith, 2010 ; Georgakakis, 2012).

9 La sociologisation des études européennes a été particulièrement visible en matière JAI, notamment par le biais des approches critiques en matière de sécurité (e.g. Bigo, 1996 ; Bigo, Bonelli, Chi et Olsson, 2007). Si ces travaux ont apporté de nombreux éléments de connaissance, nous choisissons de nous en éloigner dans une perspective de « normalisation » des enjeux sécuritaires qui pourraient également être saisis par les outils et analyses d’action publique. Un certain nombre de travaux ont déjà été réalisés dans ce sens, que nous proposons de prolonger et d’actualiser au fil de notre article pour questionner la pertinence analytique du new intergovernmentalism. En effet, ceux-ci nous semblent à même d’éclairer les deux registres de supranationalisation d’Europol que les pistes explicatives du new intergovernmentalism peinent à expliquer.

Europol, un objet européen non identifié ?

10 La convention Europol de 1995 crée une organisation intergouvernementale, uniquement contrôlée par les États membres et distincte du cadre communautaire  [7]. Cependant, la décision de 2009 transforme Europol en une agence européenne  [8], bien que disposant d’un fonctionnement et d’une gouvernance sui generis. Le règlement de 2016 atténue encore certaines manifestations de cette nature intergouvernementale  [9], en dépit de la persistance de plusieurs spécificités nous menant à rejeter toute idée de spill-over mécanique. Ce processus semble également contradictoire avec les postulats d’une intégration sans supranationalisation du new intergovernmentalism, liée à la volonté de contrôle des États membres des organes de novo et à l’attitude pragmatique des institutions européennes. Dès lors, une approche de sociologie de l’action publique pourrait apporter des éclairages sur les dynamiques institutionnelles à l’œuvre, ce que nous proposons de réaliser en analysant les négociations sur les transformations de la gouvernance d’Europol prévues par le règlement de 2016.

11 Les discussions sur ce texte débutent formellement avec le projet de règlement de la Commission européenne de 2013  [10] et se terminent le 11 mai 2016. Force est de constater que la Commission a réussi à affirmer dans le texte définitif plusieurs de ses idées proposées dans son projet de 2013, en particulier le renforcement de ses propres prérogatives, mais également de celles du Parlement européen, de la CJUE et du contrôleur européen de protection des données. Ce contenu confirme les velléités supranationales de la Commission, son rôle pro-intégrationniste et de moteur de l’intégration identifiés par la littérature (Haas, 1964 ; Pollack, 1998), notamment en matière de coopération policière (Uçarer, 2001 ; Kaunert, 2007 ; Den Boer, 2015, 125), ainsi que sa capacité croissante d’influence dans le processus décisionnel depuis Lisbonne (Zaun, 2018).

12 En tenant compte des postulats néo-intergouvernementalistes, l’acceptation par le Conseil de nombreuses propositions supranationales de la Commission semble étonnante dans la mesure où cette institution est dénuée du « pouvoir du porte-monnaie ou de la menace » (Kaunert, 2007) et est privée du statut de co-législateur. Toutefois, grâce à son pouvoir d’initiative, elle a pu utiliser une stratégie de first arriver (Kaunert, 2010, 42). Celle-ci lui a permis d’orienter grandement les débats puisqu’il se révèle plus difficile pour les autres parties de modifier un texte et de le vider entièrement de son contenu une fois qu’il est déposé sur la table des négociations (Héritier, 1996, 152-153). En effet, le fait que l’initiative du règlement provienne de la Commission n’est en rien une évidence puisque le traité de Lisbonne prévoit le changement de base légale de toutes les agences dont l’existence ne serait pas fondée sur un règlement européen. Un groupe de sept États membres – un quart des membres composant le Conseil – aurait donc pu proposer un tel texte puisque l’initiative législative reste partagée entre la Commission européenne et les États en matière de coopération policière. Cependant, la DG Home a saisi l’occasion pour revenir sur plusieurs de ses initiatives rejetées lors des négociations de la décision Europol et proposer un texte ambitieux quant aux pouvoirs des institutions supranationales.

13 Pour légitimer cette demande de supranationalisation de la gouvernance d’Europol, la DG Home compétente en matière de coopération policière a utilisé deux registres de ressources. Premièrement, elle a mis en avant des arguments légaux issus de documents déjà adoptés par les eurodéputés et les États membres. D’une part, il s’agit du traité de Lisbonne qui renforce de manière générale le rôle du Parlement européen et qui doit donc être également appliqué dans la législation secondaire relative à Europol. D’autre part, elle a rappelé la nécessaire conformité du règlement Europol à l’approche commune sur les agences décentralisées de l’UE de 2012  [11] et la « simplification administrative  [12] » qui doit mener à un alignement de la gouvernance d’Europol pour résoudre le « patchwork administratif […] et apporter de l’ordre  [13] ». Deuxièmement, la DG Home a également justifié plusieurs de ses propositions en mettant en lumière la consultation des parties concernées et l’expertise que ces dernières ont apportée dans le texte et qui se révèle plus difficilement discutable que les orientations politiques potentiellement imputées à la Commission (Boswell, 2007). Dans ce sens, cette dernière a mis en valeur les rencontres bilatérales et multilatérales organisées dès 2010 avec des représentants des forces de police des États membres, du conseil d’administration d’Europol composé très majoritairement de policiers nationaux, de la communauté de la protection de données, des parlementaires nationaux, des eurodéputés  [14].

14 De ce fait, la Commission a intégré dans son projet plusieurs critiques de ces derniers relatives au manque de contrôle démocratique d’Europol  [15]. Contrairement au postulat néo-intergouvernementaliste, par cette valorisation dans le processus décisionnel du Parlement européen, la DG Home ne cherche pas uniquement à s’assurer que sa proposition soit adoptée en satisfaisant les demandes des eurodéputés, devenus co-législateurs depuis le traité de Lisbonne. Plus qu’une simple stratégie, ce renforcement parlementaire correspond aux représentations supranationales de la Commission qui a déjà proposé un tel accroissement du rôle du Parlement européen par le passé alors même qu’il n’était pas encore co-législateur  [16]. De plus, à l’encontre des postulats néo-intergouvernementalistes, ces propositions de la Commission n’ont pas été sans risque, puisque la détermination des prérogatives des eurodéputés constitue l’une des principales controverses institutionnelles entre les États membres dans le domaine de la coopération policière. Elle cristallise la représentation sociale de certains gouvernements d’un contrôle parlementaire comme nuisible à l’efficacité d’Europol (Trauner, 2012 ; Den Boer, 2015 ; Trauner et Ripoll Servent, 2016).

15 Pour autant, la relation entre la Commission et le Parlement européen s’est avérée précaire et à sens unique. Les eurodéputés ont principalement valorisé les impératifs de contrôle judiciaire et parlementaire d’Europol, entendu au sens large et exercé dans un brouillage des frontières entre l’échelon national et européen  [17]. Conformément à la littérature existante (Wolff, 2015, 143) et au postulat du new intergovernmentalism, les eurodéputés ont été perçus par les représentants nationaux comme cherchant à « gagner des parts de marché  [18] » sur le contrôle d’Europol et n’ont pas été pensés par le personnel de la DG Home comme un soutien majeur de l’expansion des pouvoirs de la Commission  [19] :

16

Avec l’approche commune nous espérions plus de soutien du Parlement européen dans la mesure où les trois institutions étaient d’accord […] Le Parlement européen n’était pas tellement en faveur de renforcer le rôle de la Commission concernant Europol du fait de la spécificité de l’agence qui est très opérationnelle et j’avais l’impression personnelle que le rapporteur  [20] était très spécialisé sur les questions policières […] Je ne crois pas qu’ils voyaient la Commission comme très opérationnelle, comme capable de bien comprendre la complexité du travail opérationnel  [21].

17 De manière encore plus surprenante, un certain rapprochement vers le Conseil a été opéré par la majorité du Parlement européen lors des négociations du règlement Europol, tandis que depuis les années 1990 des tensions ont été visibles entre ces deux institutions. En effet, par le passé, le Parlement européen a reproché à plusieurs reprises au Conseil de le marginaliser et d’interpréter de manière minimaliste les pouvoirs qui lui étaient accordés par les traités et les bases légales d’Europol (Trauner, 2012). Cette reconfiguration des relations entre les deux institutions européennes, observée plus largement dans la littérature consacrée à la « lisbonisation » du Parlement européen (Carrera, Hernanz et Parkin, 2013 ; Ripoll Servent, 2018) a été clairement perçue par les représentants des États membres lors des discussions sur le règlement Europol : « Le Parlement européen qui est parfois perçu comme posant des problèmes avait finalement très fréquemment des positions proches des nôtres, il y avait pas mal de points communs entre le Parlement européen et les États membres, même si pas tous  [22]. » Cette convergence a dès lors nui à plusieurs points du projet de règlement Europol de la Commission  [23] et peut être expliquée par différents facteurs.

18 Premièrement, le règlement Europol devait se conformer à un certain nombre de dispositions formalisées par le traité de Lisbonne tendant à accroître le rôle du Parlement européen et diminuant de ce fait les demandes des eurodéputés. Deuxièmement, une forme d’autocontrainte de la part de ces derniers est décelable puisque le règlement Europol a été négocié et adopté dans un contexte global de sentiment d’urgence, lié à l’intensification des flux migratoires à destination de l’Europe et aux attaques terroristes de Paris de 2015 et de Bruxelles de 2016. Cette nouvelle base légale d’Europol a été considérée comme devant être mise en vigueur rapidement pour permettre à l’agence d’exercer pleinement les nouvelles prérogatives qui lui sont octroyées par ce texte. Par conséquent, une forme de pression politique a été exercée par le Conseil ainsi que par certains eurodéputés sur le reste de l’hémicycle pour éviter tout blocage du processus décisionnel, perçu comme trop coûteux en termes de crédibilité politique (Trauner et Lavenex, 2015, 232 ; Ripoll Servent, 2018). Troisièmement, les divergences internes du Parlement européen ont facilité cette orientation. Les élections européennes de 2009 et 2014 ont été marquées par le succès de partis politiques de droite et de centre-droit qui ont dominé l’hémicycle, en particulier le PPE dont le rapporteur du Parlement européen chargé du règlement Europol est issu, entourés de partis radicaux et eurosceptiques, au détriment des partis de gauche (Trauner et Ripoll Servent, 2016, 15 ; Ripoll Servent, 2018). Cette donne partisane a favorisé un rapprochement de la majorité des eurodéputés vers le Conseil de l’UE (Ripoll Servent, 2018).

19 En outre, en dépit de la consultation des délégations nationales opérée par la Commission, cette dernière a également rencontré une résistance de la part du Conseil. Nous n’entendons pas ici une homogénéité totale des États membres sur la gouvernance d’Europol et sur l’intégration européenne. Nous pensons, contrairement au postulat néo-intergouvernementaliste, que tous les États ne sont pas des opposants systématiques à la supranationalisation de la coopération en matière JAI et que les interactions entre Commission et Conseil en matière JAI ne peuvent se résumer à une simple compétition (Mégie, 2006)  [24]. Néanmoins, nous postulons que la composition du Law Enforcement Working Party (LEWP), en charge des discussions sur le règlement Europol au sein du Conseil JAI, a mené à une résistance aux propositions de la DG Home. En effet, force est de constater la domination de l’expertise technique dans les discussions au sein du Conseil JAI de l’UE, accordant une importante autonomie et un rôle central aux représentants nationaux au niveau des groupes de travail dans le processus décisionnel (Maillard et Smith, 2010 ; Nilsson et Siegl, 2010). Ainsi, le LEWP, chargé des négociations et dont les propositions ont été reprises par les strates supérieures du Conseil JAI, est numériquement dominé par des policiers qui appartiennent à des « réseaux relativement denses, stabilisés, de professionnels ayant l’habitude de se rencontrer et de travailler ensemble, partageant valeurs et normes d’action publique » (Maillard et Smith, 2007, 9). Or, cette spécificité est loin d’être neutre sur le résultat des négociations, comme le reflète l’extrait suivant d’entretien avec un membre du secrétariat général du Conseil : « C’est très caractéristique de ce domaine et différent des autres, les personnes qui négocient dans le groupe de travail sont celles auxquelles le futur règlement s’applique et qui vont l’appliquer […] les négociateurs essaieront de maximiser leur propre zone de confort  [25]. » Ces policiers sont donc principalement guidés par une légitimité pensée en termes d’outputs, de résultats, plutôt que d’inputs, de la nature du processus décisionnel (Majone, 1996, 291-292). De la sorte, les changements en faveur d’une supranationalisation de la gouvernance d’Europol ont été perçus comme faisant intervenir des facteurs exogènes éloignés de leurs attentes en termes opérationnels :

20

Le traité est négocié par les ministres des affaires étrangères et les diplomates et les ministres avec le Parlement pour certains enjeux […] Je pense que si vous demandez au LEWP s’ils auraient aimé inclure le contrôle parlementaire dans le traité de Lisbonne, la réponse aurait probablement été non […] Ils partaient d’un organe totalement intergouvernemental avec aucune implication de la Commission à quelque chose qui était perçu comme une très forte implication de cette dernière […] Les experts venant des ministères de l’Intérieur se moquaient totalement de l’approche commune entre trois institutions de Bruxelles sur les agences de l’UE […] Ils voient qu’Europol a toujours fonctionné d’une certaine façon et que les choses se sont bien passées, donc ils ne comprennent pas pourquoi soudainement vous voulez imposer le Parlement européen et la Commission  [26].

21 De ce fait, ces représentants nationaux ont principalement défendu l’idée d’une spécificité d’Europol, impliquant des dérogations par rapport au traité de Lisbonne et à l’approche commune de 2012 qui abordent les agences de manière générique. Ces deux textes ont été perçus par ces acteurs nationaux comme une forme de « barrière juridique que la Commission a réussi à faire prévaloir […] vu l’importance de l’agence, ses effectifs, son caractère stratégique, les informations données cela justifiait qu’elle ait un régime particulier par rapport aux autres agences  [27]. » Par conséquent, ces représentants des États membres ont cherché autant que possible des aménagements des dispositions prévues par ces deux textes qu’ils ont présentés comme des « solutions palliatives  [28] ».

22 En outre, la forte permanence des représentants nationaux au sein du LEWP a créé pour les membres de ce dernier « une dynamique de groupe qui est productive, on ne reste pas seulement les représentants de nos États […] de l’intelligence collective, parfois vous avez des délégations butées sur des positions qui bloquent, mais c’est assez rare […] Peu de sujets restent des irritants prolongés  [29]. » Cette stabilité a dès lors favorisé la constitution d’une « logique de justesse » (March et Olsen, 1989), de comportements attendus intégrés par les acteurs, quant à la continuité de la prise de décision par consensus, en dépit des changements formels d’un vote à la majorité qualifiée (Lewis, 2005 ; Roos, 2018). La quête de consensus a ainsi mené à la domination de la conception d’une « intégration sans (plutôt qu’avec) supranationalisation » (Maricut, 2016, 546), même si certaines délégations nationales ont pu défendre ponctuellement des propositions de la Commission  [30]. Cette dynamique a été indirectement renforcée par la quête d’un accord entre les délégations nationales par le secrétariat général du Conseil, dont le rôle d’arbitrage des négociations par sa mémoire institutionnelle a été reconnu comme central par la littérature existante (e.g. Christiansen 2002 ; Maillard et Fouilleux, 2004 ; Roos, 2018) :

23

Nous savions ce qu’il s’était passé avant et quelles étaient les étapes nécessaires pour faire avancer les négociations […] Aux dernières étapes du processus, nous avons conseillé la présidence sur le fait que tel texte de compromis n’irait pas car nous savons qu’il y a un an et demi il y a eu de très fortes oppositions des États membres disant que c’était la ligne rouge […] et que si vous allez trop loin, ils pourraient revenir à leur position initiale  [31].

24 Dès lors, la nature hybride de la gouvernance d’Europol peut être comprise au prisme des luttes entre les trois institutions européennes, des ressources déployées et des contraintes rencontrées. Cette approche sociologique plus fine permet d’apporter des éclairages sur des processus peu compréhensibles à la lumière des « méta-théories » qui n’offrent pas non plus de réponse satisfaisante aux transformations opérationnelles d’Europol.

Le renforcement opérationnel d’Europol à la conjonction des demandes exprimées par différents acteurs

25 Depuis la convention de 1995, le mandat et les capacités d’action limités d’Europol ont été grandement étendus  [32] et cette dynamique a encore été visible très récemment. En effet, après les attaques terroristes commises en France et en Belgique entre 2015 et 2016, Europol a accueilli le centre européen de lutte contre le terrorisme – l’European Counter-Terrorism Centre (ECTC) – en janvier 2016. De même, à la suite de l’intensification des flux migratoires à destination de l’Europe à partir de 2013, labellisée comme « crise migratoire », un centre européen d’expertise en matière de lutte contre le trafic de migrants – l’European Migrant Smuggling Centre (EMSC) – a été inauguré dans les locaux d’Europol en février 2016. Plus que de simples réorganisations administratives, la création de ces deux centres, dont l’existence a été institutionnalisée par le règlement Europol, a impliqué l’octroi de moyens financiers et humains supplémentaires à cette agence pour mener à bien ses activités dans des domaines régaliens. Cette dynamique de supranationalisation paraît contradictoire avec le troisième postulat du new intergovernmentalism. Les États membres ont accepté de déléguer certains pouvoirs à un organe de novo qu’ils ne contrôlent pas pleinement, comme démontré supra. Pour autant, l’absence de linéarité dans cette évolution et les résistances ne se révèlent pas conformes à la dynamique de spill-over mécanique au cœur du fonctionnalisme. Ainsi, pour comprendre ces évolutions opérationnelles précises d’Europol, nous nous intéressons à la multiplicité d’acteurs prenant part à ce processus, à leurs représentations et à leurs interactions.

26 Une telle approche nous permet de démontrer la fausse évidence présentée par les discours politiques, médiatiques et certains travaux académiques d’une réponse européenne presque spontanée face une « crise » qui serait également européenne. À l’instar des travaux sur la construction des problèmes publics (sur ce point, cf. Sheppard, 2014), nous pensons qu’il n’existe aucun problème naturellement européen et que ce processus traduit des représentations et des pratiques. Dans ce sens, plusieurs travaux se sont interrogés sur cette tendance à « naturaliser des représentations de « la crise » qui, pourtant, n’ont rien de « naturel » ou d’inéluctable » (Smith, 2014, 139, voir aussi Mégie et Vauchez, 2014), notamment en matière de sécurité intérieure (Neal, 2009 ; Jeandesboz et Pallister-Wilkins, 2014 ; Dravigny, 2017).

27 Ce secteur d’action publique est particulièrement sujet à une mobilisation des professionnels de la politique, puisque garantir la sécurité intérieure est devenu un enjeu électoral majeur (Maillard, 2010, 57)  [33]. Par conséquent, confrontés à des problèmes sécuritaires, ces acteurs tendraient de manière récurrente à adopter le prisme de la crise, en insistant sur le caractère exceptionnel des événements, hors de leur contrôle car liés à des éléments exogènes et dépassant les frontières nationales, et nécessitant des sacrifices en termes de libertés fondamentales (Edelman, 1977, 44). Certains travaux ont dès lors principalement mis en lumière les considérations stratégiques d’évitement du blâme (Weaver, 1986) par un report au niveau européen de problématiques nationales (Monar, 2001).

28 Toutefois, cette perspective d’« usages » plus stratégiques de l’Europe peut être complétée par l’idée d’usages cognitifs (Jacquot et Woll, 2004), en lien avec la représentation par une partie des citoyens européens et des décideurs politiques  [34] d’une menace transfrontalière qui nécessiterait une réponse de même échelon et plus largement de l’UE comme solution aux problèmes domestiques. Or, cette perception n’est pas pleinement partagée, ni nullement spontanée et le rôle d’Europol apparaît central dans la construction de cette représentation  [35]. À première vue, cette mise en lumière de la dimension européenne par le personnel d’Europol pourrait être interprétée comme une quête d’expansion bureaucratique favorable au renforcement de l’agence. Une telle vision nous semble toutefois devoir être également rapprochée des trajectoires socio-professionnelles de ces agents. Ces derniers sont très majoritairement des policiers appartenant aux mêmes réseaux de professionnels stabilisés que les représentants nationaux au sein des groupes de travail. Ces acteurs partagent dès lors une même croyance en l’internationalisation de la criminalité et en la nécessité de la coopération entre États  [36].

29 Le personnel d’Europol dispose de plusieurs canaux pour véhiculer sa propre perception et son diagnostic. De prime abord, l’agence bénéficie d’une place clé dans l’identification des menaces criminelles et terroristes au niveau européen. Celle-ci lui est permise par son rôle de centralisation des informations lui offrant une capacité de régulation par l’information (Majone, 1996), en lien avec son expertise transnationale, distincte de celle existant au niveau national (Stampnitzky, 2013), et son travail d’analyse stratégique (Carrapiço et Trauner, 2013). Si ces analyses sont au cœur de divers mécanismes décisionnels, notamment par le biais des cycles politiques, elles sont également de plus en plus diffusées par les médias à un public plus large. De plus, outre la proximité cognitive entre le personnel d’Europol et les représentants nationaux au niveau des groupes de travail du Conseil JAI, des représentants de l’agence assistent fréquemment à ces réunions, ou encore des membres de la direction sont souvent conviés au niveau ministériel. Ces rencontres représentent par conséquent autant d’opportunités d’accroître la régulation par l’information d’Europol grâce à sa forme d’expertise transnationale constituée, et non disponible au niveau national, et à l’offre de solutions aux problèmes rencontrés.

30 Les propositions d’Europol reçoivent une attention particulière lorsque les professionnels de la politique doivent apporter des réponses dans de très brefs délais, à l’instar des évènements récents. En dépit des possibles divergences nationales, il se révèle difficile de résister au renforcement opérationnel de l’agence dans cette temporalité pensée comme critique : « Si ça a été présenté après 2001, quel État va dire « non, je ne veux pas d’un dispositif de lutte contre le terrorisme. » C’est un suicide politique, c’est être prisonnier des évènements. On ne peut pas s’opposer à la création du centre [européen de lutte contre le terrorisme] par exemple, quitte à ne pas l’utiliser ensuite, c’est un acte politique  [37]. » À cet égard, il s’avère intéressant de noter que plusieurs des transformations opérationnelles d’Europol évoquées supra avaient en réalité déjà été soumises par le personnel de l’agence, mais n’avaient pas su créer un consensus au sein du Conseil  [38]. C’est notamment le cas de l’ECTC  [39] selon un conseiller JAI de la représentation permanente française auprès de l’UE qui « est quelque chose qu’Europol voulait faire et qu’il voulait faire endosser par les ministres, il avait déjà l’idée dans les cartons, et quand on en est à ce niveau-là on prend les contributions de chacun  [40] ».

31 Cette offre d’expertise d’Europol a également été grandement valorisée par la DG Home de la Commission européenne. Plusieurs travaux ont démontré comment cette dernière justifie ses initiatives et défend sa légitimité en ayant recours à l’expertise (Boswell, 2007), processus accentué en matière JAI (Boswell, 2008 ; Douillet et Maillard, 2010). Ainsi, les entretiens réalisés avec le personnel d’Europol et avec des membres de la DG Home convergent vers l’idée d’un « partenariat  [41] » noué dans la mesure où Europol offrirait « un conseil stratégique de fourniture de document  [42] » afin d’« aider la Commission à préparer la politique et nous dire ce dont ils ont besoin de la part de la Commission pour remplir leurs missions  [43] ». Cependant, la DG Home ne s’est pas contentée de recevoir les idées d’Europol et a pu se comporter en réel entrepreneur politique supranational  [44], initiant le renforcement opérationnel de l’agence, y compris en matière d’antiterrorisme (Kaunert, 2010). Ce dynamisme tient à la perception d’Europol par le personnel de cette DG comme un « outil très utile […] [disposant d’une] position unique au sein de l’architecture policière  [45] » pour aider les enquêtes nationales. Néanmoins, plus qu’un simple positionnement idéologique sécuritaire, ce soutien de la Commission à Europol s’inscrit dans le mandat et les objectifs politiques de la Commission de renforcer l’intégration européenne (Zaun, 2018). En effet, de manière plus large, la littérature existante a montré que « l’ELSJ de l’UE constitue le domaine principal d’éléments politiques des processus d’intégration européenne. Il joue aussi un rôle vital dans la valeur ajoutée et la légitimité de l’UE pour les individus (citoyens et résidents) au sein de l’Union » (Guild et Carrera, 2010, 12). Dans ce sens, selon des policiers nationaux interrogés, Europol peut être pensé par la Commission comme une sorte de « frontshop […] dans l’état actuel de sensibilité de l’opinion publique quant aux institutions européennes […] de démonstration que les institutions européennes peuvent apporter quelque chose aux citoyens européens en matière de sécurité  [46] ».

32 Si le Conseil et la Commission européenne ont grandement soutenu le renforcement des moyens d’action d’Europol, en particulier en période de « crise », le rôle du Parlement européen semble plus surprenant. Pensé comme l’institution européenne défendant les positions les plus libérales (Tacea, 2018), il a été attendu, à la suite de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne qu’il se saisisse de son nouveau rôle de co-législateur pour imposer une vision moins sécuritaire du secteur JAI. Toutefois, cette conception occulte les divisions partisanes préexistantes sur l’équilibre entre les volets « sécurité » et « liberté » (Wolff, 2015, 143). Depuis les années 1990, certains groupes politiques du Parlement européen, à l’instar du PPE ou l’Alliance des Démocrates et des Libéraux pour l’Europe, ont souligné l’imminence du danger que représentent la criminalité internationale et le terrorisme. Ces parlementaires ont donc très clairement soutenu le développement accéléré d’Europol comme solution, se rapprochant de ce fait des orientations du Conseil. D’autres groupes parlementaires, situés plutôt à la gauche de l’hémicycle européen, comme le parti socialiste européen, ne se sont pas clairement opposés dans les années 1990 et 2000 au renforcement d’Europol, mais ont rappelé qu’un grand nombre de conditions devait être rempli à cette fin et que le sentiment d’urgence ne devait pas primer sur une extension incontrôlée d’Europol.

33 La représentation d’une « crise » de la sécurité intérieure, couplée aux reconfigurations internes du Parlement évoquées supra, a brouillé ces clivages et davantage rapproché les eurodéputés du Conseil puisqu’ils ont reçu l’injonction d’« agir de manière responsable » (Trauner et Lavenex, 2015, 232 ; Ripoll Servent, 2018). Les députés européens jusque-là plus résistants à la dynamique d’expansion opérationnelle d’Europol n’ont alors pas voulu se voir imputer le manque d’action en matière de lutte contre la criminalité. Plus que la simple levée des blocages, certains revirements d’eurodéputés ont même été observés. Dans ce sens, des parlementaires socialistes et démocrates, pourtant généralement plus réticents à l’octroi de capacités d’action à Europol, ont proposé de transformer l’agence en un FBI européen à la suite des attaques terroristes de Paris  [47]. De même, le Passenger Name Record (PNR), discuté par les députés européens depuis 2011, a été soudain débloqué après les attaques terroristes de 2015 : « Avec le 13 novembre ils ont dit « bon on va accepter quelque chose. » Si les politiques disent : « on a besoin d’un PNR pour lutter contre le terrorisme », les parlementaires ne peuvent pas dire : « on bloque cet outil », c’est inaudible politiquement, c’est un suicide politique, mais il y a un combat  [48]. »

34 Ainsi, l’analyse sociologique des évolutions opérationnelles d’Europol permet de dépasser les considérations a priori du rôle des acteurs en considérant leurs représentations et leurs interactions dans une temporalité spécifique de « crise ». Cette dernière joue le rôle d’accélérateur des transformations en restreignant les réticences possibles des participants au processus décisionnel aux mutations de l’agence.

35 En définitive, nous postulons que toute théorisation abstraite de l’intégration européenne est difficile à la lumière de la forte différenciation sectorielle, et nous privilégions une analyse de l’Europe au concret par l’étude des acteurs, de leurs représentations, de leurs interactions. Celle-ci n’empêche pas de remarquer de possibles convergences avec les travaux existants ni ne fait obstacle à une certaine montée en généralité, par l’observation de récurrences liées aux acteurs et à l’institutionnalisation de pratiques et de représentations. C’est en particulier le cas du poids des configurations partisanes sur les orientations du Parlement européen et du rôle d’entrepreneur politique supranational de la Commission européenne, deux éléments sous-estimés par le new intergovernmentalism. Pour autant, la coopération policière reste marquée par certaines spécificités. En premier lieu, la place très forte accordée à l’expertise technique explique notamment les dynamiques décisionnelles à l’œuvre au sein du Conseil JAI marquées par la quête de consensus entre des acteurs détenteurs d’une expertise technique. Par ce biais, nous avons donc nuancé l’idée d’un positionnement intergouvernementaliste systématique et inéluctable des États membres en considérant les trajectoires socio-professionnelles des représentants nationaux. Leur conception d’une légitimité d’Europol par outputs plutôt que par inputs permet dès lors de saisir leur soutien au renforcement opérationnel d’Europol et leur réticence à toute perte de contrôle sur la gouvernance de l’agence qui serait imposée par d’autres arènes de négociation. Cette caractéristique permet également de tenir compte du rôle important du personnel d’Europol, ignoré par le new intergovernmentalism. En effet, par son savoir transnational de plus en plus valorisé, l’agence est en mesure de contribuer activement à la construction des problèmes publics et des solutions. En outre, la sécurité intérieure représente un enjeu électoral essentiel. De ce fait, dans un climat plus général d’euroscepticisme et de remise en question de l’UE, force est de constater le soutien des citoyens européens à la coopération européenne dans ce domaine et l’absence de crise uniforme de l’Europe supposée par le New Intergovermentalism. Ainsi, la quête de solutions dans une temporalité perçue comme critique tend à renforcer le poids des acteurs techniques qui peuvent fournir rapidement des réponses, et à diminuer les possibles réticences politiques au sein du Conseil et du Parlement européen. Ces éléments démontrent par conséquent la difficulté à considérer les institutions comme des blocs monolithiques agissant de manière stratégique, mais incitent plutôt à considérer des groupes mouvants d’acteurs aux ressources asymétriques, aux frontières poreuses et aux interactions multiples.