1 L’Arctique occupe depuis une dizaine d’années une place de choix dans les priorités du gouvernement russe, ce qui n’était pas le cas pendant la majeure partie des années post-guerre froide. Si les autorités de cette époque en reconnaissaient l’importance, leurs déclarations, celle de 2001 par exemple, n’étaient pas pour autant suivies d’effets [1]. Quelques années plus tard, l’attention croissante suscitée par la région à l’échelon national et international provoqua le regain d’intérêt des Russes.

2 Moscou produit alors une série de documents stratégiques, dont les Principes Fondamentaux de la politique d’État de la Fédération de Russie dans l’Arctique à l’horizon 2020 – document de 2008 définissant intérêts et objectifs politiques du pays –, suivi de la Stratégie pour le développement de l’Arctique russe et pour la sécurité nationale à l’horizon 2020 [2]. Cette stratégie, adoptée en février 2013, est assortie d’un plan de mise en œuvre en octobre 2013. La région arctique figure également dans plusieurs autres documents stratégiques consacrés au développement socio-économique ou aux politiques de transport et d’énergie, pour n’en citer que quelques-uns [3].

3 Ces documents le soulignent, les politiques et intérêts russes dans l’Arctique sont complexes et multidimensionnels ; ils reflètent une large palette de priorités et d’objectifs qui semblent parfois contradictoires, voire incompatibles. Certains ciblent explicitement et exclusivement la région, d’autres s’inscrivent dans le contexte plus général des intérêts nationaux de la Russie et de ses relations internationales. L’objectif stratégique ultime de ces politiques étant de maintenir la position de la Russie comme principale puissance arctique.

Les objectifs économiques de Moscou

4 L’intérêt grandissant de la Russie pour l’Arctique, en particulier depuis une décennie, s’explique d’abord par la perspective de revenus considérables : la région est vue comme un important réservoir de ressources naturelles, notamment de réserves énergétiques et de minéraux convoités. En plus d’offrir de riches pêcheries et de constituer une nouvelle frontière pour un secteur touristique en plein essor, le passage du Nord-Est (Northern Sea Route – NSR) pourrait en outre devenir une voie de communication stratégique entre l’Europe et l’Asie. Entre 11 % et 20 % du PIB de la Russie, et 20 % et 22 % de ses exportations totales, sont d’ores et déjà générés au-delà du cercle polaire arctique [4]. L’un des objectifs essentiels de la décennie écoulée a été d’augmenter cette part rapidement, pour faire de cette région « le principal réservoir stratégique de ressources naturelles » de la Russie d’ici 2020. Selon le ministère des Ressources naturelles et de l’Environnement et le ministère de l’Énergie, le plateau continental arctique pourrait compenser la baisse rapide de la production énergétique des gisements actuellement exploités, à prévoir dans les 20 ans à venir [5]. L’Arctique est donc perçu comme garant du développement futur du pays, et de la position internationale de la Russie comme fournisseur incontournable d’énergie.

5 Des évaluations optimistes du potentiel en hydrocarbures de l’Arctique, conjuguées à des prix de l’énergie record jusqu’en 2008, ont certainement contribué à inciter la Russie à se tourner vers le Nord. Elle détient en effet la plus grande part des ressources de l’Arctique, à la fois sur terre et sur le plateau continental, ainsi que le plus grand potentiel de ressources à découvrir [6]. Les réserves énergétiques totales dans l’Arctique russe dépasseraient les 1 600 milliards de tonnes, alors que le plateau continental recèle près d’un quart de l’ensemble des ressources en hydrocarbures du plateau continental mondial [7]. Le sous-sol est en outre riche de réserves de métaux et de minéraux stratégiques comme le nickel, le cuivre, le cobalt, l’or, les diamants et les apatites.

6 L’objectif d’une transformation rapide de l’Arctique en un nouveau réservoir de ressources pour la Russie s’est néanmoins avéré trop optimiste, comme les autorités elles-mêmes semblent l’avoir admis [8]. Cela tient à plusieurs raisons. Tout d’abord, les chiffres sur les réserves connues et récupérables dans l’Arctique sont incertains [9], et leur exploitation serait coûteuse, dangereuse et extrêmement exigeante sur le plan technologique. De plus, certaines politiques de l’État ont entravé le développement plus qu’elles ne l’ont encouragé. La Loi de 2008 sur les investissements étrangers dans les secteurs stratégiques, par exemple, a favorisé l’exploitation du plateau par les compagnies pétrolières nationales (Gazprom, Rosneft, Zarubezhneft) et interdit l’accès à d’autres [10]. Mais l’engagement initial de ces compagnies a été plutôt limité, et n’a progressé que graduellement, sous forte pression du gouvernement [11]. Le président Poutine a lui-même reconnu que la législation pourrait avoir ralenti le développement [12]. Les autorités russes ont cependant pris d’autres mesures pour faciliter les progrès, en approuvant par exemple une loi de réforme fiscale pour les projets concernant le plateau continental, mais les résultats ont été plutôt médiocres.

7 La Russie ne dispose pas à elle seule des capacités financières, technologiques et industrielles suffisantes pour explorer efficacement les ressources énergétiques du plateau. Le lent développement du champ pétrolier de Prirazlomnoye, dans la mer de Pechora, a bien montré l’ampleur des difficultés. La production a finalement commencé en 2013 – la construction de la plate-forme avait débuté en 1995 –, et quatre millions de tonnes de pétrole ont été livrées aux marchés. En mai 2017, il était toutefois encore le seul champ offshore arctique exploité en Russie [13].

8 Pour atteindre ses ambitieux objectifs de développement économique, la Russie doit donc travailler avec des partenaires privés russes et étrangers. Mais l’Arctique n’est pas à l’abri des répercussions de la situation économique et politique mondiale. Le développement du pétrole et du gaz de schiste, couplé à une demande faiblissant en Asie, a contribué à faire baisser les prix sur le marché de l’énergie, ce qui a nui au développement de l’Arctique. L’économie russe stagne, durement touchée par la crise de 2008 et la chute du prix des matières premières. La situation a été encore aggravée par plusieurs séries de sanctions occidentales et de contre-sanctions russes, déclenchées par la guerre en Ukraine. L’économie russe est entrée en 2014 dans une phase de légère récession, pour se contracter ensuite de 3,7 % en 2015. Des signes de reprise se sont manifestés en 2017 [14], mais les sanctions occidentales empêchent toujours la Russie d’accéder aux marchés financiers internationaux et à des ressources technologiques clés, telles celles qui permettent l’exploitation offshore. Certains projets dans l’Arctique progressent par conséquent au ralenti, tandis que d’autres sont gelés [15]. À moins que les marchés mondiaux de l’énergie connaissent un bouleversement majeur, et que les sanctions soient levées, il est peu probable que l’exploitation offshore dans l’Arctique dépasse dans un avenir proche le stade embryonnaire. À plus long terme, l’essor des sources d’énergie alternatives, et la production dans des régions où les coûts sont moindres, pourraient compliquer encore les objectifs russes [16].

9 L’autre projet-phare de la Russie, la NSR, n’a pas non plus avancé selon les prévisions. Le ministère des Transports prévoyait en 2011 que 64 millions de tonnes de marchandises transiteraient par cette route d’ici 2020, et 85 millions de tonnes d’ici 2030 [17]. Les chiffres ont largement été revus à la baisse quelques années plus tard : le ministre adjoint des Transports Viktor Olerskii reconnaissait en décembre 2013 qu’il était désormais « à 100 % certain » que la NSR ne deviendrait pas une alternative au canal de Suez [18]. En effet, après une période initiale de croissance amorcée en 2009, le trafic atteignait les 71 transits et 1,3 million de tonnes en 2013. L’année suivante, la tendance s’inversait. La fréquentation retombait en 2015 à 18 passages et moins de 100 000 tonnes, puis 19 transits et 214 500 tonnes en 2016 [19], en dépit de la dépréciation du rouble qui faisait chuter de moitié les frais d’assistance des brise-glaces russes. La forte baisse de fréquentation de la NSR est en partie liée à la tendance baissière de l’économie mondiale, avec notamment un affaiblissement de la demande en Chine.

10 Parallèlement, l’activité économique russe dans la région devrait entraîner une augmentation significative du transport de marchandises à destination et en provenance de l’Arctique russe d’ici 2020. Cette hausse sera principalement liée à deux projets énergétiques onshore majeurs : le projet Yamal LNG de Novatek, dont la production attendue est de 16,5 millions de tonnes par an, et le projet pétrolier Novyi Port de Gazprom, qui devrait générer jusqu’à 8,5 millions de tonnes [20]. Ainsi, les livraisons aux ports situés le long de la NSR atteignaient les 6,9 millions de tonnes en décembre 2016, un volume inégalé à l’ère post-soviétique [21].

11 La NSR continuera donc de jouer un rôle essentiel dans le transport vers et depuis l’Arctique. Elle jouera peut-être également un rôle de plus en plus important pour la marine russe. Mais étant donné le contexte économique, politique et technologique actuel, son utilisation comme voie maritime majeure reliant l’Europe et l’Asie devrait rester réduite dans un avenir proche.

Les objectifs militaires et stratégiques russes

12 Les responsables russes soulignent depuis des années que l’Arctique est l’une des régions frontalières les plus stables du pays [22]. À l’aune des défis sécuritaires et de l’instabilité rencontrés au Sud dans le Caucase, de l’émergence de la Chine à l’Est, et de l’engagement militaire en Ukraine orientale et au Moyen-Orient, le Nord apparaît en effet comme l’exception, une région pacifique présentant peu de questions juridiques non résolues et bénéficiant de la stabilité d’un réseau de mécanismes de gouvernance.

13 Les projets initiaux de renforcement des capacités de défense étaient plutôt modestes, mais la Russie s’est depuis lancée dans une modernisation militaire à grande échelle de l’Arctique, en particulier dans les domaines maritime et aérien. Sergueï Choïgou, ministre de la Défense, a annoncé en octobre 2014 que des troupes russes seraient stationnées tout le long de la côte arctique, de Mourmansk à Tchoukotka [23]. La Doctrine Maritime de 2015 prévoit que la Russie concentre ses efforts, parmi les six régions maritimes d’intérêt (dont les océans Indien et Pacifique, la mer Caspienne et l’Antarctique) sur l’Arctique et l’Atlantique. Enfin, en 2016, le renforcement des capacités militaires de la région a été déclaré mission prioritaire [24].

14 En dépit de la morosité de l’économie et des coupes budgétaires affectant la quasi-totalité des domaines d’activité de l’État, le budget de la Défense a été sanctuarisé depuis plusieurs années. Les dépenses militaires ont même continué d’augmenter pour atteindre en 2015 une enveloppe de 60 % supérieure, en valeur réelle, à celle de 2010 (91 milliards de dollars [25]). Ces fonds ont contribué à une modernisation continue et ont alimenté une activité militaire intense dans l’Arctique notamment depuis 2007.

15 Les intérêts stratégiques russes dans la région sont multiples. On peut citer d’abord le rôle central de l’Arctique dans la dissuasion nucléaire, comme base et zone opérationnelle principale de la Flotte du Nord, et avec les capacités nucléaires déployées dans la péninsule de Kola. L’Arctique concourt donc au maintien du statut de grande puissance de la Russie. La région constitue en outre une porte d’entrée vers l’Atlantique et le Pacifique, ce qui donne au pays la possibilité d’attaquer les lignes de communication maritimes de l’éventuel ennemi. La Russie a réactivé le concept de « bastion », imaginé à l’époque de la guerre froide. En cas de conflit, l’objectif serait de contrôler étroitement le domaine maritime et l’espace aérien situés dans le voisinage immédiat du territoire russe, pour empêcher toute pénétration des forces ennemies. Dans les zones les plus éloignées, la Russie chercherait à interdire l’accès à ses potentiels adversaires.

16 La priorité absolue des efforts de modernisation a été la construction des sous-marins lance-missiles balistiques de quatrième génération (SSBN) de la classe Borei, qui actualisent des modèles plus anciens tels que les SSBN Delta IV, ainsi que de nouveaux sous-marins d’assaut, y compris le sous-marin nucléaire Severodvinsk. À cela s’ajoutent de nouveaux brise-glaces, frégates et corvettes, même s’il convient de souligner que les chantiers navals ont eu du mal à livrer à temps certains bâtiments de surface. La Russie prévoit de créer une infrastructure complète de défense côtière en Arctique, et de déployer des capacités sophistiquées de déni d’accès et d’interdiction de zone, en employant notamment des armes conventionnelles à longue portée de haute précision, et en renforçant son armée de l’Air et sa défense aérienne avec, entre autres moyens, les systèmes de missiles S-300 et S-400. Ces efforts de modernisation ont amélioré la mobilité stratégique des forces russes dans l’Arctique, ainsi que leur temps de réaction et leur capacité à participer à des opérations interarmées. La portée et le rythme futurs de cette modernisation restent néanmoins incertains, la Russie ne pouvant pas compter sur une croissance économique robuste, ce qui devrait entraîner une réduction des dépenses de défense dans les prochaines années.

17 La modernisation militaire de l’Arctique a été motivée par la nécessité de renforcer la sécurité et la défense de la Russie en réponse à la perception d’une vulnérabilité croissante dans cette région en cours d’ouverture, et à l’intensification que vont y connaître les activités humaines. Parmi les risques auxquels la Russie estime devoir se préparer figurent de potentiels accidents environnementaux et catastrophes naturelles. Moscou a donc accordé une attention particulière au renforcement de ses capacités dans le domaine des opérations de recherche et de sauvetage, de l’assistance humanitaire et du secours aux sinistrés. Les autorités russes se préparent également à ce que la région puisse à l’avenir être confrontée au terrorisme, à diverses formes de contrebande, ou à l’exploitation illicite de ressources biologiques. Par conséquent, le contrôle et la surveillance des vastes frontières terrestres et maritimes, de l’immense zone économique exclusive et du plateau continental sont considérés comme autant d’objectifs prioritaires.

18 De surcroît, l’intérêt international de plus en plus marqué à l’endroit de l’Arctique a amplifié le sentiment d’urgence sur la nécessité de renforcer la position de la Russie, et donc d’occuper le terrain militairement [26]. Il existe aujourd’hui peu de sources potentielles de conflit interétatique dans l’Arctique, par rapport à beaucoup d’autres régions du monde. Le cas délicat de l’archipel norvégien du Svalbard fait peut-être exception. La Russie, avec plusieurs autres pays, a remis en question certaines modalités de l’exercice de la souveraineté de la Norvège sur ces îles et les eaux qui les entourent, et la possibilité d’une escalade sur ce différend ne peut être écartée.

19 En outre, la région pourrait jouer un rôle important dans un scénario de conflit régional à l’extérieur de l’Arctique. Dans le cas d’une confrontation majeure impliquant de grandes puissances, la Russie pourrait ouvrir un front dans l’Arctique, en s’appuyant sur ses ressources conventionnelles et nucléaires pour gérer l’escalade. De tels scénarios ont fait à plusieurs reprises l’objet d’exercices dans le cadre de manœuvres militaires de grande envergure, dont « Kavkaz-2012 », « Zapad-2013 » ou « Kavkaz-2016 ». La Russie est par ailleurs consciente que ses moyens militaires et infrastructures critiques dans l’Arctique pourraient constituer des cibles, et qu’il est donc nécessaire de les protéger. Si les tensions, comme la probabilité d’un conflit, sont aujourd’hui faibles, la situation pourrait évoluer en cas de confrontation ouverte entre la Russie et une ou plusieurs grandes puissances.

20 En outre, la place centrale et symbolique de l’Arctique dans l’identité nationale russe en fait un théâtre de choix pour afficher la puissance militaire de la Russie, sur le plan national et international. L’image de la Russie comme principale nation arctique s’inscrit parfaitement dans le roman officiel de « la Russie comme grande puissance », et trouve un écho favorable surtout auprès du public nationaliste qui soutient Vladimir Poutine.

Les objectifs de coopération internationale

21 La coopération internationale constitue un autre pilier fondamental de la stratégie arctique russe. La Russie est partie prenante à divers cadres de collaboration, à de multiples niveaux : bilatéral (commission de pêche russo-norvégienne, activités de coopération des garde-côtes, opérations de sauvetage, etc.), sous-régional (Conseil euro-arctique de Barents), régional (Conseil de l’Arctique) et international (Organisation maritime internationale [27]). De plus, la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM) constitue un cadre critique pour les relations internationales dans l’Arctique.

22 Les grands projets économiques évoqués précédemment font que la Russie a tout intérêt à coopérer avec les autres États arctiques pour maintenir une stabilité globale. Les autorités russes se sont en effet efforcées de préserver la coopération des répercussions des tensions qui affectent d’autres régions (Ukraine, Moyen-Orient), et d’offrir l’image d’un acteur responsable. Elles ont en outre manifesté leur volonté de reprendre le cours normal des activités le plus rapidement possible. À l’exception de certains aspects militaires et sécuritaires, la coopération dans l’Arctique n’a globalement pas été perturbée et n’a cessé de progresser.

23 Grand pays doté d’un littoral étendu, la Russie est l’un des principaux bénéficiaires du régime de la CNUDM, à la fois en termes de zone économique exclusive et de plateau continental. Elle défend donc ce régime, y compris dans l’Arctique. La CNUDM et son article 234 sur les zones recouvertes par les glaces donnent à la Russie le droit d’exercer sur la NSR un contrôle allant au-delà des règles et normes internationales généralement admises. Moscou définit cette route comme une voie maritime nationale soumise à la juridiction russe, alors que les États-Unis, le Royaume-Uni et d’autres États de l’Union européenne considèrent la NSR comme un détroit international.

24 Le droit de la mer constitue également pour la Russie un cadre privilégié pour atteindre l’un de ses objectifs stratégiques les plus importants dans l’Arctique : fixer les frontières encore incertaines, et obtenir l’extension des limites du plateau continental russe au-delà des 200 milles marins. Dans le droit fil de cet objectif, la Russie a signé avec la Norvège un accord sur la délimitation de la frontière dans la mer de Barents en 2010, après plus de 40 ans de négociations [28]. Par la suite, après des reports répétés et 14 années passées à rassembler des preuves scientifiques, Moscou a finalement soumis les données supplémentaires requises par la Commission des limites du plateau continental de l’ONU (CLCS), à l’appui de sa demande initiale de 2001 [29]. S’il est fait droit à cette requête, 1,2 million de km² du plateau arctique passeront sous juridiction russe [30]. Le ministère russe des Ressources naturelles estime que cette zone abrite probablement d’importantes réserves, dont 4,9 milliards de tonnes d’équivalent pétrole [31]. Les demandes russes recoupent largement les revendications du Danemark et il y aura sans doute chevauchement avec celles du Canada. Des négociations bilatérales ou multilatérales entre les parties concernées seront dès lors indispensables pour parvenir à une solution.

25 ***

26 Moscou a de multiples intérêts à défendre dans l’Arctique. L’attention soutenue portée par les autorités russes à la région, en particulier depuis 2007, montre qu’elles ont conscience de l’importance de l’évolution de l’environnement naturel et du contexte sécuritaire. Cette évolution pourrait avoir, de façon plus large, un impact sur l’équilibre des puissances dans l’Arctique et dans l’Atlantique Nord. La position clé de la Russie, dont le territoire s’étend sur près de la moitié du cercle polaire, le rôle important de l’Arctique dans l’économie nationale, la politique de défense et la stratégie militaire, lui confèrent un rôle unique et alimentent la détermination de Moscou à peser sur l’avenir de la région.

27 Les politiques mises en œuvre dans la dernière décennie ont permis de faire avancer certains objectifs stratégiques, en particulier dans les domaines de la défense, de la compétence juridictionnelle et de la coopération internationale, et dans une moindre mesure en matière économique. Alors que l’Arctique devrait continuer à s’ouvrir du fait du changement climatique, le développement économique devrait suivre, même s’il sera sans doute non linéaire. Il dépendra en effet d’un éventail de facteurs internes et externes, dont les limites de l’économie russe, les priorités de politique étrangère de Moscou, et les répercussions de la conjoncture économique et politique mondiale. Ces facteurs contribueront à façonner le contenu, la portée et les progrès de mise en œuvre des objectifs stratégiques russes dans l’Arctique.

28 Moscou devrait persévérer dans la voie de la coopération internationale, dans des domaines variés et en s’appuyant sur une rhétorique globalement conciliatrice, tout en poursuivant des objectifs apparemment contradictoires de concurrence et de renforcement de la défense et de la dissuasion. Or la frontière entre défense et attaque est traditionnellement floue dans la stratégie militaire russe. Bien que son approche puisse parfois paraître déconcertante, la Russie s’est néanmoins révélée parfaitement capable d’assumer cette ambivalence.