L’Arctique durant la guerre froide

7 La raison majeure de l’absence de réelle coopération internationale en Arctique tient aux logiques de la guerre froide qui, jusque dans les années 1980, fait de toute la région un terrain d’affrontement potentiel entre les deux blocs. Avec le réchauffement des relations Est-Ouest, l’Arctique change soudain de statut, passant de celui de théâtre d’opérations à la marge du système international à celui de région concentrant une multitude d’initiatives de coopération transnationale. L’universitaire suédoise Carina Keskitalo situe ce changement dans la politique internationale arctique au tournant des années 1970, en décrivant l’« Arctic boom » qui aurait eu lieu au milieu des années 1980 [7]. La période de Détente au début des années 1970 est en effet propice à la coopération entre blocs opposés, parallèlement à l’augmentation de l’exploitation du gaz et du pétrole, à la montée en puissance des mobilisations environnementales, et à l’intensification des revendications des peuples autochtones.

8 Avec l’érosion des logiques de guerre froide, la coopération internationale devient peu à peu envisageable. D’une part, les barrières virtuelles ou matérielles qui empêchaient le mouvement des populations, des biens et des idées entre les deux moitiés de l’Arctique disparaissent. D’autre part, les autorités politiques des gouvernements centraux s’acheminent vers une dévolution des pouvoirs à l’échelle régionale, et des projets locaux développent des contacts croissants entre les différents peuples autochtones de l’Arctique. Les initiatives bilatérales et multilatérales de coopération régionale s’étoffent dans les années 1980, en raison de préoccupations environnementales croissantes [8]. Le chercheur américain Oran Young affirme à l’époque que le monde entre dans the Age of the Arctic  [9], où la région arctique jouerait désormais un rôle prééminent pour la sécurité internationale. Cette prédiction ne s’est cependant jamais vraiment réalisée, en dépit des velléités de coopération qui culminent en 1987 avec le discours de Mikhaïl Gorbatchev qui définit les éléments du paysage actuel de la coopération internationale en Arctique.

9 Le leader soviétique expose à Mourmansk le 1^er octobre 1987 ses vues pour une politique arctique de coopération et de paix. Il détaille six propositions principales pour l’Arctique [10], et appelle à constituer une zone de paix et de coopération, pour que plus jamais les zones polaires ne deviennent une arène de guerre [11]. En septembre 1989, à l’invitation de la Finlande, des représentants des huit pays de l’Arctique se rencontrent à Rovaniemi : l’Arctique apparaît pour la première fois à part entière dans l’agenda multilatéral des pays concernés. Après plusieurs réunions, les ministres des huit pays arctiques adoptent en 1991 la Déclaration de Rovaniemi de l’Arctic Environmental Protection Strategy (AEPS). Au lendemain de la guerre froide, la protection de l’environnement apparaît comme le plus petit dénominateur commun entre les États circumpolaires, et comme un moyen de trouver un terrain d’entente a priori, en dehors des considérations militaires, ou même politiques. De fait, le processus de coopération entre les États est, dès ses prémices, dépolitisé.

Une coopération multilatérale dépolitisée

10 Le Conseil de l’Arctique, dans sa structure comme dans ses objectifs, doit beaucoup à l’AEPS. L’établissement du Conseil amende simplement les précédentes formes de coopération, pour transformer l’AEPS en organisme de coopération plus formel. Quand le gouvernement canadien a initié ce mouvement, il espérait que ce nouveau forum pourrait traiter des questions politiques, et même sécuritaires, concernant l’Arctique. Mais les États-Unis, ainsi que d’autres États nordiques, hésitaient à adhérer à un forum si politique.

11 La déclaration d’établissement du Conseil de l’Arctique, signée à Ottawa le 19 septembre 1996, a en définitive entériné la création d’un simple forum de soft law. À l’instar de l’AEPS, le Conseil de l’Arctique n’est donc pas une organisation internationale, ne dispose pas de ressources ni d’une autorité propres pour prendre des décisions contraignantes au nom de ses membres. Il n’a pas de personnalité juridique en droit international. Les textes qui font suite à ses réunions sont de simples déclarations ministérielles, et non des conventions ou traités qui lieraient les contractants. Selon ses documents fondateurs, le Conseil est défini comme « forum de haut niveau », canal de « coopération, coordination et d’interaction », où les décisions sont prises par consensus.

12 Les compétences du Conseil sont sectorielles, limitées aux questions environnementales, et excluent explicitement les problématiques militaires. Le Conseil de l’Arctique n’a donc jamais eu l’opportunité de traiter des questions de sécurité qui ont émergé dans la région au milieu des années 2000. À cette époque, l’économie russe commençait à se remettre de la crise consécutive à l’effondrement de l’URSS. Vladimir Poutine consolidait son autorité politique et renforçait les capacités militaires russes dans la région. Mais le mandat du Conseil de l’Arctique ne souffre aucune ambiguïté : à aucun moment il n’a été créé pour endiguer ou limiter les conflits dans la région, et ses capacités sont limitées par sa structure peu contraignante juridiquement. Cette structure flexible peut néanmoins, par son caractère inclusif, amener les différents acteurs à une coopération fonctionnelle, qui réduit de fait les risques d’escalade des conflits.

Travail scientifique et apaisement géopolitique

13 Au sein du Conseil, la majorité des travaux sont réalisés par des working groups produisant des rapports scientifiques volumineux, qui participent à une meilleure compréhension du milieu arctique. Ces groupes de travail sont composés principalement de scientifiques internationaux, de membres de gouvernements et représentants des peuples autochtones. Selon Oran Young, la science contribue effectivement à la gouvernance de l’Arctique [12] : les activités scientifiques jouent un rôle pacificateur dans les problématiques porteuses de conflits.

14 C’est par exemple le cas du problème de la délimitation des lignes côtières arctiques et de la souveraineté au-delà des Zones économiques exclusives (ZEE). Ainsi, le Canada, le Danemark et les États-Unis ont-ils joint leurs forces pour conduire des recherches cartographiques pour apporter à la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM) les preuves de la présence de plateaux continentaux étendus. Ils ont ainsi pu légitimer l’extension de leurs ZEE jusqu’aux limites de ces plateaux.

15 De même, alors que la notion de sécurité environnementale apparaît comme un nouveau défi auquel sont confrontés les États dans un contexte de bouleversements climatiques [13], le Conseil de l’Arctique a joué un rôle important, avec des rapports scientifiques sur l’impact du changement climatique dans la région, proposant des solutions coopératives. Il a ainsi contribué à l’élaboration de la Convention de Stockholm sur les polluants organiques de 2001, signée par 154 pays, et du Code polaire de l’Organisation maritime internationale (OMI), entré en vigueur le 1^er janvier 2017.

Une forme de gouvernance non coercitive

16 Dans la situation présente, où les États n’entendent pas subordonner leur souveraineté à une organisation qui pourrait les contraindre, la structure de soft law favorise la coopération et l’absence de conflits. En dépit de sa structure non coercitive, le Conseil permet de créer des normes qui, si elles ne sont pas contraignantes en droit international, peuvent cependant être engageantes d’un point de vue politique ou moral, et influer ainsi sur le comportement des États. Chaque menace de conflit ou de dispute est écartée pour permettre au système de poursuivre sa coopération. Dans une perspective fonctionnaliste, la coopération arctique mène à plus de coopération dans un cercle vertueux, au fur et à mesure que les acteurs apprennent à mieux se connaître, et bâtissent des relations de confiance. Ainsi, la souplesse et l’aspect non coercitif du Conseil peuvent-ils apparaître comme des avantages. Si le Conseil avait été une structure beaucoup plus rigide et juridiquement contraignante, les États ne se seraient sans doute pas engagés dans un tel processus de coopération multilatéral régional.

17 Cela est apparu clairement quand le Conseil de l’Arctique a poursuivi ses travaux malgré les sanctions imposées à la Russie par d’autres États. La crise ukrainienne n’a eu que peu d’impact sur la coopération au sein du Conseil. Certes, les États-Unis et le Canada ont remplacé leurs représentants par les ambassadeurs locaux à plusieurs réunions des groupes de travail en Russie, et le Premier ministre russe ne s’est pas rendu à la réunion ministérielle d’Iqaluit au Groenland. Mais les tensions sont restées relativement faibles, et les conflits feutrés. Les intérêts partagés en matière de prévention de la pollution, de navigation commerciale, de développement humain et de protection de la biodiversité, sont trop forts. Durant cette crise, qui a eu de lourdes répercussions internationales, les États arctiques ont agi comme s’ils étaient isolés des soubresauts géo-politiques du reste du monde.

Une politisation progressive des enjeux arctiques

18 En théorie, le Conseil ne traite pas d’enjeux sensibles comme les questions de sécurité, ou liées à la pêche. En réalité, la politique est présente dans le forum par d’autres moyens. Le Conseil de l’Arctique se réunit régulièrement dans le pays assumant sa présidence tournante, pour les réunions des Senior Arctic Officials (SAO) – représentants de haut niveau des huit États membres. Il s’agit parfois d’ambassadeurs, mais souvent d’anciens ministres des Affaires étrangères, désormais chargés des affaires arctiques. Les réunions ministérielles représentent ce que le juriste de l’université de Laponie Waliul Hasanat nomme « le plus haut corps de policy-making » du Conseil de l’Arctique [14]. Tous les deux ans, le pays qui occupe la présidence tournante organise une réunion ministérielle de clôture qui illustre l’aspect éminemment politique d’un forum qui refuse officiellement de traiter les problèmes politiques.

19 Lors de la réunion ministérielle qui s’est tenue en avril 2015 à Iqaluit, dans le Nunavut, pour clore la présidence canadienne, la Russie a décommandé son représentant habituel, le ministre des Affaires étrangères Sergueï Lavrov, et envoyé son ministre de l’Environnement Sergueï Donskoï [15]. Ce changement faisait suite à l’annulation de la réunion préparatoire du Conseil à Ottawa : le gouvernement canadien, en froid avec Moscou depuis le début de la crise ukrainienne, ne souhaitait pas accueillir de diplomates russes dans la capitale. Au fil du temps, alors que le Conseil de l’Arctique se renforce, il tend à devenir progressivement un organe plus politique.

La consolidation de la structure juridique et politique

20 Au cours des années 1990, le changement de perception de la région arctique a fait évoluer les formes de coopération. Timo Koivurova, professeur à l’université de Laponie, développe cette idée en affirmant que l’Arctique, longtemps perçu comme un « désert gelé », est désormais vu comme une zone en mouvement. La métaphore du « désert gelé » fait référence au travail de l’AEPS, qui s’est construit sur l’idée de protéger un écosystème vulnérable aux activités humaines. Pour Koivurova, ce n’est pas tant la fondation du Conseil de l’Arctique qui est à l’origine de ce changement de paradigme, que le rapport de l’Arctic Climate Impact Assessment (ACIA), un working group qui a mis en avant pour la première fois en 2004 les graves conséquences du changement climatique, sur les écosystèmes comme sur les communautés humaines [16]. En conséquence, la région a cessé d’être considérée comme une terre vierge et isolée, pour apparaître au contraire comme le centre de bouleversements environnementaux et géopolitiques mondiaux nécessitant de strictes mesures de gouvernance [17]. L’attention étant renforcée par des annonces médiatiques sur d’éventuels conflits émergents pour l’appropriation des ressources, et l’intérêt de puissances extérieures comme l’Union européenne ou les pays asiatiques pour le développement de la région.

21 Le Conseil s’est rapidement adapté à cette évolution en renforçant ses capacités juridiques. En effet, si durant plus de 15 ans, la coopération arctique a fonctionné avec les mêmes mécanismes, le Conseil s’est progressivement institutionnalisé en consolidant sa structure et ses outils. Le passage de la présidence tournante de la Suède au Canada en 2013 a scellé le premier cycle de 16 ans où chacun des huit États membres a exercé la présidence. Ce changement a joué un rôle symbolique fort, en marquant le début d’une nouvelle phase pour le Conseil. À cette occasion, le Conseil a établi un nouveau secrétariat permanent à Tromso, qui a contribué à son institutionnalisation, rapprochant sa structure de celle d’une organisation internationale classique. Le nombre de nations non arctiques admises en tant qu’observateurs a doublé, avec six nouveaux membres. La même année, le Conseil a mis en place des task forces qui ont ouvert la voie aux premiers accords contraignants. Il a aussi aidé des structures extérieures à se former, comme le Conseil économique arctique.

Une coopération qui s’étend et se renforce

22 Le Conseil de l’Arctique n’est pas resté otage de son format de soft law, et a réussi à initier des traités internationaux. La plupart du temps, les productions du Conseil consistent en des rapports d’experts. Mais on voit émerger lentement une forme de policy-making dans la coopération arctique, même si tous les observateurs soulignent la difficulté de cette évolution. L’adoption des premiers accords juridiquement contraignants aux réunions ministérielles de Nuuk (2011), Kiruna (2013) et Fairbanks (2017) ont changé la donne. Le premier accord porte sur la recherche et le sauvetage aérien et maritime en Arctique ; le deuxième sur la lutte contre les pollutions marines par les hydrocarbures ; le troisième sur le renforcement de la coopération scientifique. L’Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic 2011  [18] joue un rôle majeur, comme premier accord contraignant négocié par le Conseil de l’Arctique, en dépit de sa structure de soft law. Cet accord organise les conditions nécessaires à un sauvetage en mer dans la région polaire, qui passent par une coordination des moyens de secours, y compris militaires, et une coopération entre les États. En plus de constituer une contribution importante au droit polaire, cet accord manifeste un nouveau niveau de confiance et de coopération entre les États arctiques, et illustre leur capacité croissante à s’entendre sur de telles problématiques, en augmentant le niveau d’attente à l’égard du Conseil.

23 Ces avancées significatives montrent que même si le Conseil n’est pas une organisation internationale, ses moyens politiques se sont renforcés, ce processus est souvent décrit comme le passage d’une organisation qui dessine le contour des normes à une qui prend la décision de les appliquer, du policy-shaping au policy-making.

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25 Le Conseil de l’Arctique est une organisation récente, limitée à bien des égards, mais il n’a jamais eu l’ambition d’être un gouvernement arctique. Il a le mérite d’exister et de permettre une forme de coordination entre les intérêts d’acteurs très divers. On peut se demander à quoi ressemblerait une région aussi fragile que l’Arctique si elle était livrée, sans aucune régulation, aux intérêts nationaux et aux rapports de force.

26 Le Conseil de l’Arctique a joué un rôle important en améliorant la nature coopérative des relations internationales dans la région arctique. Les efforts pour déterminer la limite du plateau continental ou la négociation d’un régime de pêche pour un océan Arctique possiblement libre de glaces, en sont l’illustration. En un temps où les tensions entre la Russie et les pays occidentaux se ravivent, et où le doute subsiste quant à la politique du nouveau président américain en direction de l’Arctique, la flexibilité du Conseil peut être sa plus grande force. Cette structure demeure une plate-forme pour la coopération entre des États qui s’affrontent dans d’autres parties du monde.

27 La théorie du sociologue américain Mark Granovetter sur « la force des liens faibles [19] » s’applique bien au Conseil de l’Arctique : la coopération s’y révèle relativement forte pour une structure en apparence faible. Dans les années à venir, le rôle du Conseil sera sans doute celui d’un facilitateur de relations entre les acteurs, plutôt que celui d’un régulateur. Une approche flexible de la construction des normes dans le cadre juridique actuel apparaît comme le moyen le plus sûr d’améliorer la gouvernance régionale. Si ce n’est pas la seule organisation à prétendre s’atteler aux questions arctiques, le Conseil est néanmoins le forum le plus crédible, pertinent et important pour instaurer un système de gouvernance dans la région. La grande force du Conseil de l’Arctique est donc, en définitive, sa capacité à rester flexible en raison de sa structure permanente d’organisation de soft law, et d’être malgré tout un organe fort de policy-making.