La menace de l’intervention militaire

6C’est tout naturellement que la CEDEAO prend d’emblée le leadership dans une crise ivoirienne relevant de son champ d’action géographique. Lors d’un sommet extraordinaire des chefs d’État le 7 décembre 2010, la CEDEAO présidée par le président nigérian Goodluck Jonathan prend fermement position en endossant les résultats électoraux proclamés par la Commission électorale ivoirienne et certifiés par l’ONU, qui font de Ouattara le vainqueur légitime, et en appelant Gbagbo à céder immédiatement le pouvoir. Cette position est réaffirmée par le sommet extraordinaire des chefs d’État du 24 décembre. Dans les jours qui suivent, une équipe de médiation de la CEDEAO, constituée de trois chefs d’État (Bénin, Cap-Vert, Sierra Leone), se rend à deux reprises à Abidjan – les 28 décembre et 3 janvier – pour rencontrer les protagonistes de la crise ivoirienne et faire entendre raison à Gbagbo, sans succès. Surtout, le communiqué officiel du sommet du 24 décembre 2010 évoque une nouvelle option, celle de la force. La CEDEAO envisage désormais officiellement une intervention militaire en Côte d’Ivoire pour y faire respecter le verdict des élections si les négociations n’aboutissent pas [2].

7En quelques semaines, l’option militaire s’impose comme un choix satisfaisant, approuvé par les membres de la CEDEAO. Deux réunions des chefs d’état-major de l’organisation se tiennent les 28 et 29 décembre 2010 et du 18 au 20 janvier 2011 pour envisager les modalités pratiques d’une intervention. Par la voix de son ministre des Affaires étrangères, le Nigeria demande officiellement le 24 janvier 2011 une résolution du Conseil de sécurité des Nations unies qui permettrait à la CEDEAO d’user de la force en Côte d’Ivoire en cas d’échec des médiations.

Les causes de la fermeté

8Derrière cette fermeté affichée par la CEDEAO, il faut discerner les intentions du Nigeria. En se positionnant sans ambiguïté en faveur du respect des résultats reconnus par la communauté internationale, le Nigeria se présente internationalement comme un pays légitimiste et pro-démocratie. Pourtant, son propre déficit démocratique (élections régulièrement contestées, entachées de fraudes et de violences meurtrières) est un de ses plus sérieux handicaps dans la compétition qui l’oppose à l’Afrique du Sud pour un poste permanent au Conseil de sécurité. Ce comportement est particulièrement significatif à l’approche des élections législatives (9 avril) et présidentielles (16 avril) nigérianes, dont les dirigeants du Parti démocratique populaire (People’s Democratic Party, PDP) au pouvoir veulent faire une vitrine de la consolidation démocratique du pays [3].

9Pour le Nigeria, il faut également agir de manière décisive et rapide afin de prévenir les risques de déstabilisation régionale. Après des élections ayant traîné en longueur en Guinée, il n’est pas question de laisser s’enkyster une nouvelle crise électorale violente dans la sous-région. Ce d’autant plus que la Côte d’Ivoire est un des pays moteurs de la croissance économique régionale, où vivent environ 4 millions d’immigrés de la CEDEAO. À ce titre, le positionnement du Nigeria dans la crise ivoirienne est à rapprocher de son intervention dans le processus électoral béninois : le 18 mars 2011, jour de l’annonce des résultats de l’élection présidentielle donnant Boni Yayi réélu – résultats vivement contestés par ses adversaires –, le président Goodluck Jonathan se rend à Cotonou pour exhorter l’opposition à accepter pacifiquement les résultats, tout en la menaçant à mots couverts.

10Enfin, le positionnement nigérian ne se comprend qu’en relation avec des enjeux de politique intérieure, ici l’élection présidentielle d’avril 2011. Le président sortant Jonathan est candidat à sa propre succession, mais cette ambition suscite des résistances. En effet, dans ce pays religieusement et ethniquement polarisé qu’est le Nigeria, une règle informelle relative à l’élection présidentielle est essentielleau sein du parti dominant, le PDP: l’alternance géographique au pouvoir. Présidents issus du Nord majoritairement musulman et du Sud chrétien doivent donc alterner. Ainsi, après les deux mandats du chrétien Obasanjo, un musulman du Nord, Umaru Yar’Adua, lui a succédé en 2007. Jonathan, vice-président, a accédé à la magistrature suprême en cours de mandat, à la mort du président Yar’ Adua après seulement trois années au pouvoir, en 2010. Dans la perspective de l’élection d’avril 2011 se pose donc la question de l’interprétation de la règle non écrite et de la légitimité de la candidature du chrétien du Sud Jonathan. En soutenant en Côte d’Ivoire le musulman Ouattara contre le chrétien Gbagbo, Jonathan donne des gages à l’électorat musulman nigérian.

L’abandon de l’option militaire

11L’enthousiasme créé autour de l’option militaire en janvier retombe cependant peu à peu, à mesure que le front uni de la CEDEAO se fissure. Le Ghana, en particulier, lui porte un rude coup. Début janvier 2011, le président John Atta Mills annonce que le Ghana entend rester neutre dans la crise ivoirienne et qu’il ne fournira pas de soldats à une intervention de la CEDEAO. Le pays faisait figure de « maillon faible » de l’organisation depuis le début des tensions: en cause, les affinités idéologiques entre le Front populaire ivoirien (FPI) de Gbagbo et le National Democratic Congress (NDC) au pouvoir au Ghana.

12La réflexion des chefs d’état-major de la CEDEAO bute aussi sur les modalités concrètes d’une intervention, qui paraît logistiquement délicate face à un appareil de sécurité ivoirien alors encore officiellement fidèle au régime Gbagbo [4]. En outre, la CEDEAO n’a jamais été en mesure d’obtenir une résolution du Conseil de sécurité des Nations unies l’autorisant à utiliser la force. Parmi les membres permanents, la Chine et surtout la Russie [5], toujours très sourcilleuses sur la souveraineté étatique, n’étaient pas prêtes à l’autoriser.

13Au sein même de l’État nigérian, des dissensions apparaissent. Le ministre des Affaires étrangères, sans doute plus lucide sur les capacités d’une armée nigériane mal équipée, se montre singulièrement moins va-t-en-guerre que le président et ne paraît guère désireux de voir le Nigeria porter seul le poids militaire et financier d’une intervention. Le secteur commercial et financier se montre tout aussi circonspect. En outre, les élections présidentielles et législatives d’avril se rapprochent: leur organisation nécessite un déploiement massif de l’armée pour pacifier la campagne et le gouvernement nigérian semble de moins en moins enclin à s’investir dans une intervention extérieure.

14Lorsque le sommet de l’UA sur la Côte d’Ivoire s’ouvre fin janvier 2011, la possibilité d’engager militairement la CEDEAO semble être abandonnée.

Une position divergente

17La première réaction de l’Afrique du Sud aux événements en Côte d’Ivoire est très prudente : par un communiqué du 4 décembre 2010, l’Afrique du Sud « prend note » de la situation. Le deuxième communiqué, le 8 décembre, est toujours circonspect (la victoire de Ouattara n’est pas mentionnée), mais suit la même ligne que le Conseil de paix et de sécurité (CPS) de l’UA et que la CEDEAO en demandant le départ de Gbagbo.

18L’Afrique du Sud reste silencieuse pendant plusieurs semaines, jusqu’au coup de théâtre du 21 janvier 2011. Le président Jacob Zuma formule la nouvelle position sud-africaine, qui rompt avec l’UA, la CEDEAO et le reste de la communauté internationale: il remet en cause la validité des résultats électoraux certifiés par l’ONU et estime prématuré de désigner un vainqueur.

19Plusieurs facteurs ont provoqué le revirement de l’Afrique du Sud. Le principal est la dimension fortement idéologique de la diplomatie sud-africaine, marquée par l’anti-impérialisme affirmé de l’African National Congress (ANC, le parti dominant au pouvoir), qui fut formé au marxisme tiers-mondiste pendant les années de lutte anti-apartheid. Cette conviction le rend suspicieux face à tout ce qui pourrait s’apparenter à une interférence extérieure, en particulier occidentale, dans les affaires africaines. L’ANC est notamment très réceptif à la rhétorique antifrançaise du régime Gbagbo. C’est ce qu’expliquait la ministre des Relations internationales Maite Nkoana-Mashabane dans un tête-à-tête avec son homologue français Alain Juppé, lors de la visite d’État du président Zuma en France (les 2 et 3 mars 2011) : la crise ivoirienne est un problème africain à régler entre Africains, et les ingérences occidentales sont intolérables [9]. La diplomatie sud-africaine post-apartheid était originellement très « idéa-liste » et favorisait activement les droits de l’Homme. Cependant, après quelques déboires initiaux dans sa politique africaine (notamment au Nigeria de Sani Abacha), elle a été amenée à privilégier systématiquement la souveraineté étatique face aux ingérences internationales, afin d’obtenir le soutien de ses pairs africains pour ses grandes initiatives continentales (Renaissance africaine, UA, NEPAD). Son premier mandat – controversé – au Conseil de sécurité des Nations unies (2007-2008) en a témoigné, puisque l’Afrique du Sud s’est opposée à des sanctions internationales contre plusieurs dictatures. Cette combinaison d’anti-impérialisme et de sanctification de la souveraineté étatique a grandement contribué à faire évoluer la position de l’Afrique du Sud, qui a ainsi très mal vécu l’ultimatum du président Nicolas Sarkozy à Gbagbo [10] le 17 décembre 2010.

20En outre, au cours de leur quête d’informations sur la situation en Côte d’Ivoire, les autorités sud-africaines ont été « intoxiquées » par les lobbyistes pro-Gbagbo. Ceux-ci, organisés à Pretoria autour de l’ambassade ivoirienne, ont parfaitement su vendre leur vision de la crise aux autorités sud-africaines et leur ont fourni une expertise totalement biaisée. Le meilleur exemple est le rocambolesque épisode de la lettre falsifiée. Les supporters de Gbagbo soutenaient qu’il y avait eu ingérence occidentale dans le processus électoral ivoirien. Pour preuve, les diplomates sud-africains ont fourni une lettre adressée par le président Sarkozy à la Commission électorale indépendante, lui enjoignant de valider la victoire de Ouattara. Cette lettre, que la ministre Nkoana-Mashabane a personnellement présentée à une délégation de parlementaires [11] de l’UE le 24 février 2011, s’est révélée être un faux grossier, sans doute concocté par les soutiens de Gbagbo.

21Enfin, le repositionnement sud-africain semblait stratégiquement judicieux. D’une part, il permettait à l’Afrique du Sud de se présenter comme un médiateur neutre et acceptable pour les deux parties, Gbagbo et Ouattara. D’autre part, il avait l’avantage de rapprocher l’Afrique du Sud des vues de ses nouveaux collègues des BRICS, la Russie et la Chine, mais aussi de l’Angola. Ce dernier, principal soutien africain de Gbagbo, faisait en effet l’objet d’une offensive de charme de la part de l’Administration Zuma, offensive motivée principalement par des perspectives économiques. À ce titre, c’est aux alentours de la visite d’État du président José Eduardo dos Santos en Afrique du Sud (du 13 au 15 décembre 2010) que Zuma commença à repenser sa position sur la crise ivoirienne.

Le sommet de l’UA du 24 au 31 janvier 2011: l’instable compromis

23Le 16^e sommet de l’UA qui s’ouvre le 24 janvier 2011 à Addis-Abeba doit traiter de la crise ivoirienne et s’annonce comme un « clash » entre d’un côté la CEDEAO et le Nigeria, et de l’autre l’Afrique du Sud, soutenue par d’autres États de la Communauté de développement de l’Afrique australe (Southern African Development Community, SADC) tels l’Angola, le Zimbabwe ou la Namibie.

24L’objectif de l’Afrique du Sud lors du sommet est double:

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• faire formellement « monter » le dossier de la CEDEAO à l’UA, ce qui permettrait à l’Afrique du Sud de marginaliser la CEDEAO et le Nigeria, inflexibles, puis de promouvoir ses analyses et solutions alternatives à travers l’UA ;
• obtenir une reformulation de la position officielle de l’UA quant aux résultats des élections, consistant à dire que « ceux annoncés par la CEI et l’ONU n’étant pas fiables, il n’y a pas de vainqueur ».

26Pour le Nigeria et la CEDEAO, les objectifs sont inverses: faire respecter la prééminence de la CEDEAO sur le dossier afin d’éviter une intrusion de l’UA, c’est-à-dire du rival sud-africain; et maintenir la position actuelle de l’UA sur le verdict des urnes.

27Lors de la réunion du 28 janvier, les discussions du CPS de l’UA sont houleuses. Le communiqué qui en résulte [12] apparaît comme un compromis, cependant très empreint des positions sud-africaines. Ainsi réaffirme-t-il la victoire de Ouattara mais, précision importante voulue par l’Afrique du Sud, « sur la base des résultats certifiés par le représentant spécial du secrétaire général des Nations unies » (résultats contestés par l’Afrique du Sud). Autre considérable réussite sud-africaine, l’UA publie dans ce communiqué sa décision de prendre en charge le dossier. Comme le préconisait l’Afrique du Sud, un Groupe de haut niveau pour le règlement de la crise est nommé. Constitué de Zuma ainsi que des présidents burkinabé, mauritanien, tanzanien et tchadien, et assisté d’une équipe d’experts, ce panel de cinq chefs d’État reçoit de l’UA un mandat d’un mois pour étudier la situation et proposer des conclusions qui seront contraignantes pour les parties ivoiriennes.

UA vs CEDEAO, Afrique du Sud vs Nigeria

28Contre les positions de la CEDEAO, l’Afrique du Sud va tenter d’utiliser ces chefs d’État pour imposer une autre lecture de la situation : les résultats de l’élection sont « non concluants » [13]; la solution politique qui en découle est le partage du pouvoir entre les deux camps Gbagbo et Ouattara.

29L’argument sud-africain invoque des bases juridiques: l’élection ne permet pas de dégager légalement un vainqueur, car ses résultats ont été faussés par une CEI ne respectant pas ses attributions. Il faut, pour sortir de l’impasse, mettre sur pied une solution de partage du pouvoir associant les deux leaders. L’adhésion de l’Afrique du Sud à une telle formule de power sharing , modèle consacré de résolution de crise qu’elle a cherché à exporter au Burundi, au Zimbabwe, au Soudan ou au Kenya, vient de sa croyance inébranlable en l’universalité de son propre modèle de transition post-apartheid [14]. Fondé sur le compromis et la négociation, le power sharing constitue désormais un élément central du soft power sud-africain et joue un rôle essentiel dans la construction de son image de puissance pacifique attachée au dialogue. En Côte d’Ivoire, une telle option signifiait un maintien de facto de Gbagbo au pouvoir et avait donc les faveurs de son camp, qui avait déjà commencé à élaborer des réflexions en ce sens [15].

30Pour faire prévaloir ses vues, l’Afrique du Sud essaie de passer en force, avec des initiatives parfois irréfléchies. Ainsi l’épisode mystérieux du SAS Drakensberg. La presse sud-africaine révèle début février que ce navire de guerre sud-africain évolue depuis quelques jours au large des côtes ouest-africaines. À Pretoria, les différents ministères s’enferrent dans des explications successives, parfois contradictoires. L’Afrique du Sud entendait vraisemblablement utiliser ce bateau comme plateforme de négociation offshore pour accueillir des discussions entre les parties ivoiriennes dans un cadre neutre et pacifié, à l’image de ce qu’elle avait fait en RDC. L’affaire tourne au fiasco diplomatique: face aux protestations de la CEDEAO, le président Zuma doit appeler son homologue de l’organisation et du Nigeria Jonathan pour calmer les esprits – le SAS Drakensberg bat en retraite.

31Au sein du Groupe de règlement de crise, l’Afrique du Sud tente de forcer la main aux autres chefs d’État et au camp Ouattara pour qu’ils se convertissent à la solution du partage du pouvoir. Ainsi, alors que les négociateurs sont en pleine visite à Abidjan pour s’entretenir avec les protagonistes de la crise (21-22 janvier 2011), le vice-ministre sud-africain des Relations internationales, Ebrahim Ismail Ebrahim, déclare aux médias internationaux (AFP , BBC , etc.) que le panel s’est d’ores et déjà prononcé pour un partage du pouvoir, avec une présidence alternée entre les deux leaders: un pieux mensonge visant sans doute à peser sur l’issue des négociations.

32La CEDEAO n’est pas dupe de l’intention sud-africaine d’utiliser les mécanismes de l’UA pour la contourner et combat cette manœuvre avec acharnement. Ainsi l’épisode du SAS Drakensberg lui donne-t-il l’occasion de manifester publiquement son mécontentement contre l’UA et l’Afrique du Sud lors d’une conférence de presse du président de sa Commission, James Victor Gbeho [16], le 8 février 2011, puis d’un communiqué officiel, le 10 février [17]. La CEDEAO dénonce notamment l’appropriation par l’UA d’un dossier ivoirien relevant de sa compétence et critique les États qui utilisent le panel pour remettre en cause le verdict des urnes, encourageant Gbagbo à se maintenir – l’allusion est transparente.

Le revirement sud-africain

33La table ronde des chefs d’État rend finalement son rapport lors d’un sommet extraordinaire du CPS de l’UA, le 10 mars 2011 à Addis-Abeba. Leurs conclusions apparaissent comme une défaite cinglante pour l’Afrique du Sud, autant dans l’analyse que dans les recommandations. En effet, elles attribuent la responsabilité de la crise au Conseil constitutionnel ivoirien, qui aurait agi de manière inappropriée, et jugent valables les résultats de l’élection tels que certifiés par l’ONU. Le rapport reconnaît, sans réserve, la victoire de Ouattara et appelle Gbagbo à quitter le pouvoir. Aucune possibilité de partage du pouvoir n’est évoquée. Un délai de deux semaines est accordé pour organiser les négociations sur la passation de pouvoir.

34Quelques jours plus tard, l’Afrique du Sud prend acte de l’évolution du rapport de force et « lâche » Gbagbo: le 15 mars, le ministère des Relations internationales endosse la position de l’UA, reconnaît la victoire de Ouattara et demande à Gbagbo de passer la main [18]. Le même jour, le président Zuma l’appelle pour le convaincre de céder.

35Plusieurs facteurs permettent d’expliquer ce revers et ce revirement. L’explication principale est tout simplement que l’Afrique du Sud a été mise en minorité dans le panel. Le président burkinabé Blaise Compaoré, intransigeant sur la position de la CEDEAO, et le président tanzanien Jakaya Kikwete, seul protagoniste majeur capable de rivaliser avec Zuma, ont largement influencé cette issue. La visite du panel à Abidjan aurait également fait vaciller les convictions de Zuma. La démonstration de Choi [19] aurait notamment convaincu le président sud-africain du sérieux de la certification du scrutin par l’ONU. La visite d’État de Zuma en France (2-3 mars 2011) aurait aussi contribué à infléchir sa position, en particulier son entretien avec le président Sarkozy (avec qui il s’entend à merveille), qui portait principalement sur le dossier ivoirien [20].

36Faisant le constat de son isolement international sur le dossier et confrontée aux exactions croissantes du régime Gbagbo, l’Afrique du Sud a pragmatiquement battu en retraite. Il est apparu aux autorités sud-africaines que s’entêter aurait seulement contribué à miner leur crédibilité auprès de leurs partenaires occidentaux traditionnels (UE notamment). Pour la CEDEAO, il s’agit à l’inverse d’une victoire complète. L’UA est restée sur ses positions et Gbagbo est désormais totalement isolé diplomatiquement.