Les relations diplomatiques entre deux puissances régionales

3Au cours des dernières années, le Brésil et l’Iran ont développé leurs relations politiques sur la base d’une coopération économique et d’échanges commerciaux toujours plus importants. Signe de la bonne entente entre les deux pays, l’Iran a invité le Brésil à rejoindre l’Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP) [2] et le gouvernement brésilien a, quant à lui, affiché son soutien rhétorique au programme nucléaire de l’Iran, en dépit de critiques internationales croissantes.

4En juillet 2009, au cours d’audiences publiques sur l’Iran organisées par le Comité brésilien des Relations extérieures et la Défense nationale, Roberto Jaguaribe, sous-secrétaire politique du ministère des Relations extérieures, a souligné l’importance stratégique des relations Brésil-Iran, mettant en garde contre un isolement politique de Téhéran qui, selon lui, « ne sert qu’à radicaliser les positions iraniennes ». À la suite de la réélection de M. Ahmadinejad en juin 2009, il commentait : « des élections véritables ont eu lieu en Iran ; ce n’était pas une affaire de faux-semblants destinés à remplir les formalités d’une démocratie [3] ».

5En novembre 2009, le président israélien Shimon Peres s’est rendu au Brésil dans l’espoir de renforcer les relations entre Israël et le Brésil, et de contrer l’influence iranienne dans la région. Mahmoud Ahmadinejad devait visiter le pays immédiatement après Shimon Peres. En octobre 2009, le grand rabbin d’Israël Yona Metzger avait déjà déclaré au président du Sénat brésilien (et ancien président) José Sarney, que pour Israël, « il [était] regrettable que le Brésil soit prêt à recevoir quelqu’un déclarant publiquement vouloir détruire [son] pays [4] ».

6À l’arrivée de M. Ahmadinejad au Brésil, au seuil d’une tournée sud-américaine, des milliers de manifestants sont descendus dans les rues de Sao Paulo et de Rio de Janeiro pour dénoncer les violations des droits de l’homme en Iran et la position iranienne envers Israël. Une grande partie des médias et du monde académique a également exprimé ses doutes, jugeant la stratégie diplomatique de Luis Inacio Lula da Silva hasardeuse et contre-productive [5]. Après leur rencontre, M. Ahmadinejad et Lula ont souligné devant les journalistes que les perspectives des relations entre les deux pays paraissaient particulièrement « lumineuses » dans divers domaines, soulignant que « les potentialités existantes doivent être exploitées pour développer davantage la coopération bilatérale ». Lula a alors également décrit l’Iran et le Brésil comme « deux grands pays ayant des modèles de développement identiques », ajoutant : « Téhéran et Brasilia continueront d’entretenir des relations solides, avec de grands objectifs en perspective [6] ».

Des relations économiques encore modestes

7Le Brésil et l’Iran ont commencé à élargir leurs relations économiques bilatérales dans les années 1990. En dépit des vastes réserves de pétrole et de gaz naturel des deux pays, leur coopération bilatérale s’est principalement concentrée sur les denrées alimentaires et le développement d’infrastructures communes, et les relations s’étendaient peu au secteur énergétique. Il a fallu attendre les années 2000 pour que les choses changent. En 2003, la National Iranian Oil Company a accordé à Petrobras des droits d’exploration sur les vastes réserves pétrolières offshore du golfe Arabo-Persique. Petrobras a signé un second contrat d’exploration avec l’Iran, en 2004, pour forer dans la mer Caspienne [7].

8Au-delà de cette coopération en matière énergétique, les entreprises brésiliennes ont trouvé le moyen de contourner les sanctions commerciales que le Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations unies (ONU) a imposées à l’Iran. Ainsi s’est mis en place un réseau de commerce triangulaire : les produits brésiliens font escale à Dubai ou aux Émirats arabes unis (EAU) avant d’entrer en Iran. Le sucre et la viande bovine sont deux des produits les plus significatifs de ces flux commerciaux. L’ambassadeur du Brésil auprès des EAU a révélé au quotidien brésilien O Estado de Sao Paulo qu’il avait fourni des visas à des hommes d’affaires iraniens pour leur permettre d’entrer aux Émirats. Selon un trader interrogé par O Estado de Sao Paulo , « personne ne sait exactement quelle quantité de bœuf et d’autres produits brésiliens sont vendus à l’Iran via Dubai. Mais si l’on considère qu’il n’y a pas de production de viande locale et qu’il existe d’importantes exportations de bœuf à partir de Dubai vers les ports iraniens, on imagine que ces produits ne peuvent venir que du Brésil [8] ». Le commerce triangulaire est difficilement comptabilisable. Mais le commerce bilatéral totalisait, selon le ministère du Commerce extérieur brésilien, plus de 1,2 milliard de dollars (Md$) en 2009, principalement sous la forme d’importations iraniennes (sucre, soja, maïs) [9], le Brésil disposant de ses propres ressources en hydrocarbures.

9Au cours du mois de mai 2009, en présence du président de la Chambre iranienne de Commerce, d’Industrie et des Mines et de l’ambassadeur d’Iran au Brésil, le ministre brésilien des Relations extérieures Celso Amorim qualifiait l’Iran de « partenaire de nouvelles zones géographiques dans la politique du Brésil ». Il créditait les efforts du président Lula du resserrement des liens entre le Brésil et l’Iran : le président brésilien « a défini une nouvelle géographie commerciale, dans un effort de diversification des partenaires du Brésil [10] ».

10En novembre 2009, le voyage de M. Ahmadinejad en Amérique latine visait à renforcer les liens diplomatiques entre son pays et les gouvernements sud-américains, pour contrer la pression internationale sur son programme nucléaire. Mais le renforcement des liens politiques passe aussi par l’accroissement des relations économiques entre les deux zones. Les présidents iranien et brésilien ont ainsi annoncé un objectif commun d’augmentation du volume des échanges commerciaux bilatéral jusqu’à 25 Md$, ainsi que de renforcement de la coopération bilatérale notamment dans l’industrie, le commerce, l’énergie et la recherche [11].

11Les données du Fonds monétaire international (FMI) de décembre 2009 affichent une augmentation du commerce Iran-Amérique latine de 209 % pour 2008, avec un total de 2,9 Md$. Toujours selon le FMI, le Brésil demeure le principal partenaire commercial de l’Iran et son premier exportateur latino-américain, avec un total en valeur de 1,26 Md$ en 2008, chiffre en augmentation de 88 % par rapport à l’année précédente [12].

12L’accroissement des échanges commerciaux vise à créer une base solide dans les relations entre Iraniens et Brésiliens. Ces relations sont aujourd’hui renforcées par un rapprochement diplomatique des deux pays qui poursuivent l’objectif commun de rendre le système international multipolaire. Cette entente diplomatique se manifeste notamment à travers la défense, par Lula, du programme nucléaire civil iranien.

Le programme nucléaire brésilien

14Il faut ici rappeler quelques étapes de ce que fut le programme nucléaire du Brésil. C’est à partir des années 1970 que le pays a commencé à construire sa première centrale nucléaire à Angra dos Reis, sur le littoral de l’État de Rio de Janeiro (un premier réacteur Angra I avec une coopération des États-Unis – Westinghouse/General Electric ; un deuxième Angra II avec une coopération de la République fédérale allemande – Siemens) [13]. Le 27 juillet 1975 était signé à Bonn l’accord de coopération nucléaire germano-brésilien qui prévoyait l’achat par le Brésil de huit réacteurs, ainsi qu’un transfert de technologies sur le cycle de production du combustible nucléaire. Avec cet accord, le Brésil faisait un pas décisif vers le club restreint des puissances nucléaires.

15Angra I a commencé à être exploitée en 1982 et Angra II en 2001, après une longue paralysie au moment de sa construction. Angra II a une puissance de?1 300 mégawatts (MW), ce qui représente le double d’Angra I, et équivaut aux?plus gros réacteurs français, qui tournent autour de 1300-1500 MW [14]. Le complexe d’Angra, administré par l’entreprise d’État Electronuclear, est aujourd’hui prêt à recevoir son troisième réacteur. Grâce à l’accord signé avec l’Allemagne, les équipements de l’infrastructure d’Angra III sont déjà achetés et stockés. Son montage n’est donc qu’une question de temps, et dépend d’une décision de l’exécutif. Sa construction a pris du retard, notamment à cause des opposants au projet, tels Marina Silva, ministre de l’Environnement de Lula jusqu’en 2008, ou encore les groupes écologistes.

16L’objectif actuel du programme nucléaire serait, selon le ministre de la Science et de la Technologie, Sergio Rezende, de faire en sorte que l’énergie nucléaire réponde à 5 % des besoins énergétiques du pays, contre 1 % à 3 % aujourd’hui. On est bien sûr très loin des 80 % d’énergie fournis par le nucléaire en France, ou même des 17 % au niveau mondial.

17Parallèlement à la coopération avec des pays tiers, le Brésil développe depuis la fin des années 1970 un programme strictement autonome – appelé Programme de développement de la technologie nucléaire (PDTN) – qui répond à l’objectif national d’indépendance technologique [15]. Ce programme a eu des résultats significatifs, puisqu’aujourd’hui le Brésil maîtrise le cycle complet de production du combustible fournissant les réacteurs, à travers l’enrichissement d’uranium dans le complexe de Resende, qui se situe également dans l’État de Rio (3 % d’enrichissement pour les réacteurs de puissance, 20 % pour les réacteurs de recherche [16]). Il faut enfin préciser que le Brésil possède la neuvième réserve géologique d’uranium exploitable au monde. Il est aussi l’un des trois pays au monde à posséder à la fois des réserves d’uranium sur son territoire, une technologie d’enrichissement et des réacteurs nucléaires [17].

Le Brésil et l’arme nucléaire

18Qui dit nucléaire, dit naturellement : spectre de la bombe. Sur ce point, la législation brésilienne actuelle interdit l’usage de la technologie nucléaire à des fins non pacifiques. Mais dans les années 1970, durant la dictature et la concurrence exacerbée avec l’Argentine, on a craint que le Brésil ne développe des armes, sachant que le pays n’avait pas adhéré au Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP). Pour les militaires de l’époque, l’accès à la connaissance de la technologie atomique devait permettre non seulement la construction de sous-marins nucléaires, mais également d’armes nucléaires. L’existence d’un programme secret (le programme Solimoes [18]), a ainsi été divulguée des années plus tard : il laissait bien entendre les intentions de la dictature de dominer rapidement le cycle complet du combustible. Un haut enrichissement de l’uranium (à 90 %) aurait ainsi permis le développement d’armes nucléaires.

19Mais à partir des années 1980, et avec la transition démocratique, le Brésil a manifesté à diverses reprises son intention de développer cette technologie à des fins exclusivement pacifiques :

20

• la Constitution de 1988 prohibe l’usage militaire du nucléaire ;

21

• en 1991 est créée l’agence brésiliano-argentine de décompte et de contrôle des matières nucléaires ;

22

• en 1994 est ratifié le traité de Tlatelolco, qui entend créer une zone exempte d’armes nucléaires en Amérique latine et dans les Caraïbes ;

23

• en 1998, le Brésil signe le TNP [19].

24Depuis lors, le Brésil a respecté les traités sur l’énergie nucléaire mais, en 2004, le pays s’est embourbé dans une polémique avec l’AIEA qui s’est plainte de n’avoir qu’un accès partiel à l’usine d’enrichissement d’uranium de Resende. Les Brésiliens soutenant, eux, qu’un accès complet à leurs centrifugeuses d’uranium ferait courir au pays le risque de devenir la cible d’actes d’espionnage industriel [20]. Les désaccords entre l’AIEA et les officiels brésiliens ont néanmoins été résolus en quelques mois. L’entente trouvée permet aux inspecteurs de l’AIEA d’examiner le matériel entrant et sortant des centrifugeuses, mais pas l’équipement lui-même [21].

Le marché du nucléaire mondial convoité par le Brésil

25Le Brésil possède en matière nucléaire des avantages certains, faisant partie du groupe des dix pays détenteurs du savoir-faire en matière d’enrichissement de l’uranium. Le pays aura la capacité d’en produire à une échelle industrielle et entièrement sur son sol aux alentours de 2015. La technique brésilienne originale d’enrichissement est particulièrement compétitive, nécessitant 25 fois moins d’énergie que les technologies d’enrichissement américaine ou française. Le Brésil pourrait donc parfaitement devenir, dans les décennies à venir, un concurrent exportateur sérieux [22].

26La tendance dominante de relance de la technologie nucléaire dans l’agenda énergétique international pourrait ainsi bénéficier au Brésil. Plus de 440 réacteurs fonctionnent aujourd’hui dans 32 pays, produisant environ 17 % de l’électricité mondiale. La demande énergétique croissante, ainsi que l’obligation de respecter le protocole de Kyoto, ont provoqué cette dernière décennie la résurgence du débat sur la contribution du nucléaire à la production globale d’énergie. Depuis 2005, sont ainsi entrés en construction 8 réacteurs nucléaires en Inde, 4 en Russie, 4 en Chine (ce dernier pays prévoyant d’en construire 16 de plus d’ici à 2020), 1 en Argentine et 1 au Japon [23]. Un constat qui renforce l’argument – économique et stratégique – de la possible participation brésilienne au marché de l’uranium enrichi avec, en prévision, une augmentation de la demande, et des prix.

27Le dossier iranien constitue une opportunité pour les Brésiliens de s’affirmer comme une puissance présente sur les questions nucléaires de par ses compétences technologiques en la matière et son engagement diplomatique dans les dossiers épineux. Le principal problème que soulève le nucléaire iranien, selon les puissances occidentales, tient au processus d’enrichissement. Les Occidentaux redoutent que l’Iran n’enrichisse son uranium à un degré autorisant le développement d’armes, notamment depuis que Téhéran a manifesté son intention d’enrichir de l’uranium à 20 % pour l’un de ses réacteurs de recherche médicale [24].

28L’une des solutions avancées par l’AIEA (soutenue par les États-Unis, la Russie, la Chine, la Grande-Bretagne, la France et l’Allemagne) est de fournir de l’uranium enrichi à l’Iran depuis l’étranger, ce qui permettrait un contrôle total du cycle d’enrichissement. Le chef de l’Organisation iranienne de l’énergie atomique (OIEA), Ali Akbar Salehi, a affirmé que les tentatives de son pays pour acheter le combustible à l’étranger s’étaient heurtées à la volonté occidentale de conditionner l’échange à la sortie préalable de l’uranium faiblement enrichi (à 3,5 %). L’Iran a refusé dans un premier temps de transférer ses stocks d’uranium en Russie puis en France, afin de le convertir en combustible nucléaire [25]. En février 2010, la position iranienne sur cette proposition a évolué lorsque M. Ahmadinejad s’est dit prêt à trouver un compromis pour des transferts à l’étranger d’une partie de l’uranium iranien faiblement enrichi. Manouchehr Mottaki, chef de la diplomatie iranienne, a par ailleurs indiqué que l’enrichissement de l’uranium iranien pourrait aussi bien être réalisé dans d’autres pays comme la Turquie, le Brésil ou le Japon, confirmant ainsi l’abandon par Téhéran de son exigence de procéder à l’opération sur le sol iranien [26]. Les Iraniens semblent vouloir démontrer à travers ces divers signaux que les décisions se prennent toujours à Téhéran.

29Officiellement, les Brésiliens ont démenti que des négociations soient en cours pour la mise en place d’une coopération visant la fourniture d’uranium enrichi à l’Iran depuis le Brésil. Tout semble indiquer que Lula désire ménager ses partenaires du Nord, tout en suggérant à ces derniers qu’une telle coopération pourrait constituer une solution viable à la crise iranienne. L’Iran, pour sa part, en refusant que l’enrichissement se fasse en Russie et en France et en proposant dans le même temps l’option brésilienne, peut espérer « court-circuiter » l’action diplomatique des puissances siégeant au Conseil de sécurité, tout en incitant les Brésiliens à s’investir toujours plus dans la résolution de la crise.

Le soutien de l’administration Lula au programme nucléaire civil iranien

31Le Brésil s’est engagé dans la normalisation de ses relations avec Téhéran, en dépit des condamnations récurrentes de la communauté internationale à l’encontre de son programme nucléaire. La position officielle de Brasilia repose sur un principe : il incombe à l’AIEA, et non au Conseil de sécurité, de résoudre le différend concernant ce programme. En septembre 2007, le président Lula précise clairement : « l’Iran a le droit de procéder à des recherches nucléaires pacifiques, et ne doit pas être puni seulement du fait?de soupçons occidentaux [30] ». L’opinion de l’exécutif brésilien est réaffirmée en novembre 2008 par C. Amorim : « Le Brésil ne reconnaît pas les sanctions unilatérales imposées à l’Iran, que ce soit par les États-Unis ou l’Union européenne (UE), [et] le gouvernement iranien devrait coopérer pleinement avec l’AIEA car c’est la meilleure façon d’éviter les sanctions [31] ».

32En juillet 2009, le ministre des Affaires étrangères israélien Avigdor Lieberman effectuait une visite de 10 jours dans plusieurs pays latino-américains, dont le Brésil. S’exprimant lors d’une conférence de presse avec Lula et Amorim, il insistait sur le fait que le Brésil devait user de son influence pour ralentir le programme nucléaire iranien. Lula lui répondit en critiquant le refus d’Israël de signer le TNP...

33À la fin du mois de novembre 2009, l’AIEA a publié un rapport dénonçant la construction secrète par l’Iran d’une deuxième usine d’enrichissement d’uranium. La résolution des 35 membres du Conseil de l’AIEA de décembre 2009 appelle l’Iran à cesser l’enrichissement et à geler immédiatement la construction des installations nucléaires de Qom. Les Brésiliens se sont néanmoins abstenus de voter cette résolution. L’ambassadeur brésilien à l’AIEA, Antonio Guerreiro, expliquait son abstention en soulignant que « la résolution ouvre la voie à des sanctions, et les sanctions ne feront que conduire à un durcissement de la position iranienne [32] ».

34Le Brésil s’efforce donc d’avoir une position claire sur la question iranienne. Lula désire instaurer le dialogue avec les autorités de Téhéran, au lieu d’isoler l’Iran sur la scène diplomatique (par un discours similaire à celui qui est tenu sur le problème nord-coréen). À travers cette posture, le président brésilien souhaite faire du Brésil un acteur crédible pour contribuer, plus généralement, à la paix au Moyen-Orient. Sur le thème précis du nucléaire iranien, le géant sud-américain peut espérer se poser comme arbitre légitime, en tant que pays du Sud développant un programme nucléaire civil à des fins exclusivement pacifiques. Le Brésil défend le droit iranien à l’énergie nucléaire tout en affirmant rester attentif à ce que ce programme ne dérive pas vers des visées belliqueuses [33]. Les autorités brésiliennes ne cessent de rappeler que l’accès au nucléaire civil constitue un droit inscrit dans le TNP, auquel est partie l’Iran, comme le Brésil.

35Le Brésil critique la non-adhésion israélienne au TNP, confirmant ainsi une position qui s’applique aux armes nucléaires en général, quel qu’en soit le détenteur [34]. Le discours, pour le moins intransigeant, des puissances occidentales à l’encontre de l’Iran serait dès lors décrédibilisé, ces dernières s’offusquant peu de la capacité nucléaire israélienne dans une région pourtant sous haute tension. Le 15 mars 2010, lors d’un discours à la Knesset, le président Lula en appelait ainsi à « un Moyen-Orient libre d’armes nucléaires, comme c’est le cas en Amérique latine [35] ». En 2005, lors du sommet Amérique du Sud/pays arabes (America do Sul/Paises arabes, ASPA), Lula avait déjà réaffirmé « l’importance de l’adhésion au TNP de tous les pays, sans exception [36] ».

36Si le Brésil suit de près les échanges concernant le programme atomique iranien, c’est aussi qu’il en redoute les répercussions sur son propre programme. Si les grandes puissances mondiales imposent des limitations et des contrôles de plus en plus rigides à l’Iran, on est en droit de penser que le Brésil pourrait, dans l’avenir, être victime de ces mêmes mesures. Rappelons que, voici quelques années, le Brésil a déjà dû subir des critiques des puissances occidentales sur son programme nucléaire, ces dernières soupçonnant les Brésiliens de vouloir développer une bombe à partir de l’enrichissement de leur uranium. En défendant l’Iran et les solutions diplomatiques pour résoudre le conflit, Brasilia défend aussi son propre droit à se développer industriellement et militairement en toute autonomie (notamment pour la construction de son premier sous-marin à propulsion nucléaire).

Des implications diplomatiques

37Le développement des relations Brésil-Iran constitue une opportunité pour les Brésiliens de surpasser le Venezuela comme interlocuteur privilégié des Iraniens en Amérique latine, par une double manœuvre : éloigner l’Iran de l’orbite vénézuélienne en contribuant à la gestion de la crise du nucléaire iranien. Le Brésil s’assure ainsi d’un leadership régional tout en renforçant son image globale.

38À travers son soutien aux Iraniens, le Brésil pourrait également se rapprocher indirectement de la Chine, qui a toujours critiqué les sanctions contre l’Iran. Les Chinois y ont en effet des intérêts importants, dépassant l’UE comme partenaires commerciaux des Iraniens (les flux commerciaux sino-iraniens représentent plus de 37 Md$, contre 35 Md$ pour le commerce UE-Iran) [37]. Pékin n’a guère envie de voir Téhéran doté de l’arme nucléaire, mais elle craint encore plus l’hypothèse d’un conflit armé qui aurait des conséquences désastreuses sur la sécurité et la stabilité de la région, et donc sur l’approvisionnement en pétrole. La Chine voit ainsi d’un bon œil le fait de ne pas être la seule puissance du Conseil de sécurité (le Brésil est membre non permanent depuis janvier 2010) à aller à l’encontre des positions des États-Unis, de l’UE, mais aussi de la Russie, sur le programme nucléaire iranien.

39Le fossé diplomatique pourrait donc se creuser entre le Brésil et les États-Unis. Brésiliens et Américains n’en sont pas à leur premier désaccord (échec du projet nord-américain de Zone de libre-échange des Amériques (ZLEA) ; différends commerciaux à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) ; dénonciation de la présence de bases américaines en Colombie et de la réactivation de la IV^e flotte américaine en Atlantique sud, etc.). Sur la question spécifique du nucléaire iranien, le dialogue est des plus délicats entre Brasilia et Washington et constitue désormais un facteur d’irritation majeur dans leurs relations. Ce désaccord n’est que l’une des plus flagrantes manifestations de la perte d’influence des États-Unis dans la région.

40Les relations privilégiées avec la France, pays avec lequel le Brésil a récemment conclu un partenariat stratégique, pourraient également être mises à mal. Ces dernières années, les relations économiques franco-brésiliennes se sont intensifiées, notamment dans le domaine de l’armement (acquisition par les Brésiliens du porte-avions Foch rebaptisé Sao Paulo  ; vente par la France de sous-marins classiques Scorpène  ; coopération pour la construction du premier sous-marin nucléaire brésilien ; achat d’hélicoptères et d’avions de chasse). Cette nouvelle entente franco-brésilienne est telle que la France a consenti à de larges transferts de technologie. Si bien que se pose la question de l’évolution des rapports entre Français et Brésiliens, si ces derniers continuent de ne pas soutenir les efforts de la diplomatie française sur le front de la dénucléarisation de l’Iran.