1Un peu plus de 15 ans après son unification, l’Allemagne est redevenue un acteur politique et militaire incontournable sur la scène mondiale. Cette évolution n’est pas le fruit du changement politique de 2005. Dès la fin de la première guerre du Golfe en 1991, les Allemands se sont lancés dans un débat sur la « normalisation » de leur politique étrangère et sur l’adaptation de leur outil de défense à la nouvelle donne. En témoignent la présence de l’Allemagne dans le groupe de contact sur l’ex-Yougoslavie à partir de 1993, la demande allemande d’un siège permanent au Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations unies (ONU) la même année, le feu vert de 1994 du Tribunal constitutionnel fédéral de Karlsruhe sur les conditions de participation de la Bundeswehr à des opérations de maintien de la paix « hors zone », suivi de l’envoi de soldats allemands en Somalie et en Bosnie-Herzégovine, enfin les prises de position de la République fédérale d’Allemagne (RFA) en faveur d’un élargissement à l’Est de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) et de l’Union européenne (UE) [1].

2Gerhard Schröder, à la tête d’une coalition rouge-verte a priori pacifiste et multilatéraliste, est allé plus loin encore, insistant dans de nombreux discours sur l’existence d’une « voie allemande » et sur l’affirmation d’une nation aussi « normale » que les autres et en droit de défendre ses intérêts nationaux. La volonté d’assumer des responsabilités internationales élargies a donc sonné le glas de la politique de retenue des chanceliers de Bonn, et permis à l’Allemagne de s’engager à partir de 1999 avec quelque 10 000 soldats dans les Balkans, puis en Afghanistan, au Moyen-Orient et en Afrique – du jamais vu dans l’histoire de la RFA. Parallèlement, Berlin réitérait sa revendication d’un siège permanent au Conseil de sécurité et prenait des positions opposées à celles de son allié américain sur pratiquement toutes les grandes questions internationales et la crise irakienne en particulier. Sous Gerhard Schröder les relations furent parfois plus intenses avec Moscou, Paris ou Pékin qu’avec Washington [2].

3Très critiques à l’égard des orientations internationales de Gerhard Schröder, qualifiées de « wilhelmisme de gauche », les chrétiens-démocrates, de retour au pouvoir en 2005, avaient annoncé leur intention de renouer le dialogue avec Washington et de mieux tenir compte des intérêts des pays centre-européens dans les relations germano-russes. Ces dernières, tout comme les rapports sino-allemands, étaient jugées trop complaisantes et trop peu portées sur le respect des droits de l’homme. Bref, Angela Merkel promettait de revenir à une politique étrangère plus réaliste, plus classique, plus en phase avec les intérêts de tous ses partenaires, sans pour autant renouer avec la culture de retenue et la diplomatie du chéquier qui avait marqué les premiers pas de l’Allemagne unie sur la scène mondiale. La marge de manœuvre de la nouvelle chancelière ne lui a pourtant pas permis de réviser le fond de la politique étrangère de son prédécesseur.

4Angela Merkel dirige une grande coalition Union chrétienne-démocrate/Parti social-démocrate (Christlich Demokratische Union Deutschlands, CDU/Sozialdemokratische Partei Deutschlands, SPD), ce dernier détenant le portefeuille des Affaires étrangères, confié à Frank-Walter Steinmeier, homme de confiance de Gerhard Schröder, ce qui interdit toute rupture radicale avec les orientations précédentes. La dépendance énergétique allemande vis-à-vis de la Russie et l’avis très critique de l’opinion allemande sur l’hôte de la Maison-Blanche laissent peu de chances à une révision radicale des relations entre Berlin, Washington et Moscou. De même, les engagements militaires allemands en Afghanistan et dans les Balkans s’inscrivent dans la longue durée. Pourtant, l’arrivée à la chancellerie d’Angela Merkel coïncide avec la crise européenne née de l’échec de la Constitution et avec le relatif effacement de Londres et de Paris dû à leurs transitions politiques respectives, sans parler des difficultés de George W. Bush.

OTAN, Proche-Orient, Balkans : champs d’action et limites

5Angela Merkel fait preuve d’une grande retenue dans le choix des mots, avec un style marqué par la discrétion et la fermeté. Les termes de normalisation, d’intérêt national et, surtout, de « voie allemande » n’ont pas de place dans un discours ambitieux quant aux objectifs et pragmatique, voire presque formel, quant à la présentation des motivations allemandes. L’année 2006 a ainsi été placée sous le signe d’une continuité dépassionnée, rappelant les grandes lignes de l’ère Helmut Kohl [3]. La priorité est accordée au renouveau des relations transatlantiques et à la mise en avant de la prééminence de l’OTAN sur la politique européenne de sécurité et de défense (PESD), avec l’annonce d’un nouveau concept stratégique pour l’Alliance. L’insistance sur la relance du projet européen pour 2007 montre toutefois les limites de l’engagement transatlantique, l’intégration européenne restant au cœur du projet allemand. Au plan des relations bilatérales, la chancelière s’efforce de retrouver une équidistance entre Paris, Washington et Moscou. Les rapports avec Jacques Chirac sont cordiaux mais sans contenu concret, tandis que le réchauffement des relations entre la chancellerie et la Maison Blanche est quelque peu terni par les critiques d’Angela Merkel sur les violations des principes de l’état de droit à Guantanamo. La situation des droits de l’homme et les difficultés de l’opposition en Russie sont également un point fort des discussions entre le président russe et la chancelière, qui rencontre à Moscou en janvier 2006 des opposants au régime de Vladimir Poutine, ce qui n’empêche pas la mise en place d’un partenariat énergétique privilégié entre l’Allemagne et la Russie [4]. La chancelière, en dépit de ses critiques de la rhétorique et de certaines priorités diplomatiques de son prédécesseur, n’a ainsi nullement tenté de réduire le champ d’action international développé par ce dernier dans son double mandat. C’est donc tout naturellement sous sa double présidence de l’UE et du G8 qu’Angela Merkel compte mettre en exergue le rôle global de l’Allemagne.

6Les objectifs fixés sont à la hauteur des défis. Outre la relance du processus de Kyoto et le sauvetage du Traité constitutionnel, l’Allemagne compte redynamiser le processus de paix au Proche-Orient, consolider la politique européenne de voisinage (PEV) par une stratégie européenne en Asie centrale et une révision de l’accord de partenariat avec la Russie, sans oublier la question du Kosovo [5]. Vu l’ampleur du programme, le résultat ne pouvait être que mitigé. Au Proche-Orient, le duo Merkel-Steinmeier a renoué avec la présence remarquée de Joschka Fischer, interlocuteur recherché à la fois par les Palestiniens et les Israéliens. Après un premier voyage à Washington, où elle tente de convaincre son homologue américain de réactiver le Quartet, la chancelière visite entre février et avril 2007 la quasi-totalité des pays du Proche et Moyen-Orient [6]. Parallèlement, le Quartet se réunit cinq fois au premier semestre 2007 au niveau des ministres des Affaires étrangères, l’Allemagne y étant présente comme membre de la Troïka européenne. L’objectif allemand est d’impliquer tous les pays arabes de la région dans les négociations, en organisant notamment une réunion entre le Conseil « Affaires générales et relations extérieures » (CAGRE) de l’UE, la ministre israélienne des Affaires étrangères et les représentants de la Ligue arabe. Les contacts de la chancelière ont certes permis de maintenir en vie le Quartet [7] et de renouer le dialogue avec les dirigeants arabes, mais le dossier israélo-palestinien n’a guère avancé sur le fond. La radicalisation d’une partie des Palestiniens, les affrontements entre Fatah et Hamas et la prise de contrôle de Gaza par ce dernier en juin 2007 rendent relativement vains les efforts de médiation allemands.

7La politique allemande dans les Balkans a été tout aussi peu couronnée de succès. Alors que la stabilisation de l’Europe du Sud-Est était présentée comme l’une des grandes priorités de la présidence allemande, Berlin n’a pas réussi à améliorer les relations entre l’UE et la Serbie, ni à faire accepter par cette dernière les propositions de janvier 2007 de l’envoyé spécial de l’ONU, Martti Ahtisaari. Non seulement Belgrade refuse d’admettre la perte de 15 % de son territoire, ce qui constituerait en effet un précédent sans équivalent dans l’Europe de l’après-guerre froide, mais surtout l’Allemagne n’a pas réussi à surmonter les divisions de l’UE et du Conseil de sécurité sur l’avenir du Kosovo. Au sein de l’Union, la Slovaquie, la Roumanie, la Grèce, Chypre et l’Espagne s’opposent nettement à une indépendance du Kosovo imposée à la Serbie, position partagée par la Chine et la Russie. Dans l’impasse, Berlin craint une reconnaissance d’indépendance unilatérale des États-Unis et de certains États de l’UE – un scénario lourd de risques, qui n’est pas sans rappeler aux Allemands de mauvais souvenirs. Au sommet d’Heiligendamm, Angela Merkel réussit à écarter ce scénario, au profit d’un délai supplémentaire qui prolonge le statu quo, sans régler la question [8].

Une nouvelle Ostpolitik ?

8Non moins ambitieuse s’avère la volonté allemande de développer, dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et avec la Commission, une nouvelle Ostpolitik. Sous sa présidence de 2007, le gouvernement fédéral a lancé trois initiatives : il s’agissait de doter l’UE d’une nouvelle politique européenne de voisinage, de lancer les négociations en vue d’un nouvel accord euro-russe (l’actuel accord de partenariat et de coopération [APC] est arrivé à échéance en novembre 2007), enfin d’élaborer une stratégie pour rapprocher les républiques d’Asie centrale de l’Union européenne. Sur les trois dossiers, l’UE a avancé et force est de constater que Berlin a plus d’une fois mis de côté ses propres intérêts pour faire émerger une position européenne commune. Toutefois il est aussi vrai que les relations euro-russes sont toujours dans l’impasse et que l’Union n’a pas encore trouvé de vraie stratégie pour intensifier les relations avec les États non russes de la Communauté des États indépendants (CEI). Le lancement d’une « PEV plus », souhaitée par Berlin et a priori approuvée par l’Union, avait pour double objectif d’élaborer un accord approfondi avec l’Ukraine (pour remplacer l’APC en vigueur) et un cadre de coopération avec les États riverains de la mer Noire. Sensibles à l’importance de cette dernière quant à l’approvisionnement énergétique, les pays scandinaves et la plupart des pays centre-européens de l’Union soutenaient les initiatives allemandes. L’Allemagne était de surcroît bien placée pour avancer ces deux dossiers, compte tenu de son engagement pour la région et de la qualité des relations germano-russes. Berlin a pourtant dû réviser ses ambitions à la baisse et se contenter d’une simple ouverture des négociations avec les pays de la PEV. Sa relance s’est en effet heurtée à toute une série d’obstacles, à commencer par le fait que le terme Ostpolitik a suscité critiques et interrogations, soupçonné d’exprimer une politique plus allemande qu’européenne. Quant aux pays du sud de l’UE, ils jugent sévèrement le tropisme est-européen de la République fédérale – d’où, peut-être, la proposition française d’Union méditerranéenne ? Enfin, la Commission estime que la PEV relève plus de sa compétence que de celle des États membres. Enfin la Pologne, pourtant favorable à la PEV, se méfie de la présence de Berlin à l’Est. Il s’agit donc d’un terrain miné où l’Union ne parle pas d’une seule voix [9].

9L’avancement du dossier euro-russe s’est avéré plus difficile encore. Censé pousser les travaux du nouvel accord de partenariat et de coopération, le sommet de Samara de mai 2007 est un échec, tout comme la mission de médiation de l’Allemagne [10]. Du blocage russo-polonais à la crise russo-estonienne, en passant par les nombreuses frictions sur l’utilisation par Moscou de l’arme énergétique, sans parler de l’infructueux débat euro-russe sur les « valeurs » et la démocratie, les contentieux étaient trop nombreux, le contexte électoral trop sensible (élections en 2007 et 2008 en Russie). L’Allemagne n’a d’ailleurs pas cherché de résultat à tout prix. À la veille du sommet de Samara, Angela Merkel condamnait une nouvelle fois les violations de la liberté d’expression et des droits de l’homme en Russie, rapprochant la position de l’Allemagne de celle des États centre-européens de l’UE et sacrifiant un rapprochement germano-russe qui eût éventuellement permis un accord euro-russe. Cette dernière option avait les faveurs de Frank-Walter Steinmeier, dont l’approche « réaliste » se heurte souvent à la position plus « idéaliste » de la chancelière, très sensible aux droits de l’homme, qu’il s’agisse de la Russie ou de la Chine (rencontre entre le Dalaï Lama et la chancelière à Berlin en septembre 2007) [11].

10Frank-Walter Steinmeier se voulait aussi l’architecte d’une stratégie pour l’Asie centrale, dont il a visité toutes les républiques en 2006 et 2007. Loin de faire cavalier seul, le ministre allemand s’est étroitement concerté avec la Commission et l’envoyé spécial de l’UE dans cette région. À la place d’une « stratégie », l’UE a fini par mettre au point un document ressemblant à une simple déclaration d’intention, axée sur des intérêts communs (sécurité, coopération économique régionale, intégration de l’Asie centrale dans l’économie mondiale) et des objectifs très généraux (stabilité, prospérité, paix, etc.). Ce document a certes l’avantage de souligner l’importance de l’Asie centrale aux yeux des Européens et de l’inscrire dans un rapprochement global avec les pays de la CEI, mais il est peu explicite sur les modalités de réalisation des objectifs définis et l’émergence d’une culture démocratique et d’une « bonne gouvernance » dans la région, sans parler du fait qu’il ignore la façon dont l’UE pourrait s’accorder avec le Kremlin pour sortir l’Asie centrale de son isolement sans apparaître comme un adversaire potentiel de la Russie dans une région hautement sensible. La stratégie pour l’Asie centrale annoncée par l’Allemagne reste donc à concrétiser [12].

Grandeurs et difficultés européennes

11Outre ces grands chantiers internationaux, deux points ont retenu l’attention allemande en 2007 : la protection du climat et la relance institutionnelle de l’UE. La première a été au cœur du Conseil européen des 8 et 9 mars 2007 et du sommet du G8 à Heiligendamm, en juin de la même année. À Bruxelles, les Vingt-Sept se sont engagés sur la voie d’une réduction des émissions de gaz à effet de serre de 30 % par rapport à 1990, pour tous les pays industrialisés à l’horizon 2020 (et de 60 à 80 % d’ici à 2050). À Heiligendamm, les pays du G8 se sont accordés pour envisager « sérieusement » une division par deux de leurs émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2050. Ces résultats expliquent en grande part la popularité considérable dont jouit Angela Merkel en Allemagne aujourd’hui. Ses exigences en la matière vont plus loin que celles des Verts allemands et rencontrent un écho très favorable outre-Rhin. Le processus de Kyoto a été relancé, y compris au niveau transatlantique : reste à savoir si les intentions de 2007 se traduiront par des actes concrets, contraignants et suffisants en 2020, voire en 2050.

12La relance institutionnelle fut, elle, un indéniable succès. La présidence allemande a permis de sauver l’essentiel du projet constitutionnel de 2003 – au prix de nombreux sacrifices et de frictions avec certains voisins de l’Allemagne [13]. Le futur traité n’aura pas de caractère constitutionnel, contrairement à ce que Berlin avait initialement prévu. La Charte des droits fondamentaux ne figurera pas intégralement dans le texte ; elle aura en revanche un caractère contraignant (sauf pour le Royaume-Uni). La majorité qualifiée deviendra la règle pour 51 domaines supplémentaires, dont la coopération judiciaire et policière (sauf pour Londres). Le nouveau traité instaure une présidence permanente et élargit les compétences du Haut Représentant de l’UE pour la PESC (qui ne porte plus le titre de ministre), comme l’avait prévu le projet constitutionnel. La procédure de codécision est étendue, tout comme le contrôle de la subsidiarité par les parlements nationaux. Enfin, le changement climatique et la sécurité énergétique figurent aussi dans le texte adopté par le Conseil [14] le 22 juin 2007. Autre succès, le Conseil de Bruxelles a adopté un mandat très clair et précis pour la conférence intergouvernementale (CIG) convoquée pour le 23 juillet 2007. Un nouveau texte a ainsi pu être adopté en octobre 2007, qui devrait être ratifié en 2008. Il n’est donc pas exclu que l’UE dispose d’un nouveau traité avant les élections européennes de 2009, comme l’avait souhaité Angela Merkel.

13Mais à quel prix ! Les négociations entre les Vingt-Sept ont révélé une crise dans les relations germano-polonaise sans équivalent depuis 1945. Varsovie, frustrée de n’être pas traitée en égale par Berlin, profondément irritée par les relations étroites entre la chancellerie et le Kremlin, considère, sans s’en cacher, l’Allemagne comme une menace révisionniste et hégémonique. L’ancien gouvernement des frères Kaczynski s’est donc systématiquement opposé à toutes les propositions institutionnelles et de politique étrangère émanant de l’Allemagne, évoquant tantôt les agissements des associations d’expulsés allemands, tantôt le nombre de morts polonais de la dernière guerre quand il s’agit de la repondération des voix au sein du Conseil [15]. Cette position, sans doute extrême, trouve quand même quelque écho, notamment en République tchèque, où l’on n’est pas loin de partager l’analyse polonaise.

14Si la relation germano-polonaise est difficile, celle de Paris et de Berlin n’est pas simple non plus. Certes, le succès du sommet de Bruxelles doit beaucoup à l’intervention de Nicolas Sarkozy auprès des frères Kaczynski et à sa proposition, plus ancienne, d’un traité simplifié pour remplacer une Constitution rejetée par un bon quart des États membres. Les Allemands se sont pourtant irrités d’entendre le nouveau président français revendiquer la paternité du succès de Bruxelles, de le voir missionner son épouse en Libye (où les négociations entre Tripoli et Bruxelles étaient déjà sur le point d’être conclues), sans parler de la proposition française d’Union méditerranéenne (dont l’Allemagne, comme les autres États membres du nord de l’UE, serait exclue), ni des diatribes élyséennes contre l’indépendance de la Banque centrale européenne (BCE) et la politique de l’euro fort (l’une et l’autre défendues par Berlin) [16]. Parler d’une « dégradation » des relations franco-allemandes serait pourtant exagéré. Le rapprochement entre la France et l’OTAN, entre Paris et Washington, est vu d’un très bon œil en Allemagne, tout comme la prise en compte du fait que l’état de l’économie française nécessite des réformes structurelles et impose une politique d’assainissement budgétaire. Cependant la rapidité des processus de décision à l’Élysée et la volonté manifeste de Nicolas Sarkozy de voir la France assumer de nouveau un rôle international de premier plan, fût-ce par le biais d’actions unilatérales, suscitent des interrogations à Berlin.

15Le développement d’une politique étrangère globale risque ainsi de faire passer au deuxième plan l’état des relations bilatérales entre l’Allemagne et ses principaux voisins et partenaires européens. Les rapports avec ces derniers s’inscrivent dans une dimension communautaire qui constitue un cadre approprié et rassurant pour endiguer ou surmonter d’éventuelles frictions d’un autre âge. Toutefois ce cadre est loin de suffire, d’autant que ce sont précisément les ambitions globales de l’Allemagne qui peuvent susciter des réactions négatives dans les autres capitales européennes. En témoigne notamment le froid revenu entre Berlin et Rome sur la candidature allemande à un siège permanent au Conseil de sécurité. En 2003 déjà, cette candidature s’était heurtée à une opposition orchestrée de Rome et Madrid, et avait provoqué une détérioration notable des relations germano-italiennes. Dans son premier discours à l’ONU, le 25 septembre 2007, Angela Merkel a réitéré sa demande. Or l’initiative est non seulement vouée à l’échec tant que Washington n’accorde son soutien qu’à la candidature japonaise, mais elle s’oppose très exactement à la position de Romano Prodi, qui s’était prononcé contre une réforme du Conseil de sécurité quelques minutes à peine avant le discours de la chancelière allemande, ce qui témoigne mal, une fois de plus, de la capacité des Européens à parler d’une seule voix !

Entre maintien et rétablissement de la paix : les dilemmes militaires de l’Allemagne

16La candidature allemande à New York serait plus aléatoire encore si la République fédérale n’avait entrepris depuis une bonne dizaine d’années déjà de réels efforts de modernisation militaire et fait passer à l’arrière-plan sa sacro-sainte culture de retenue. Même si Berlin n’a pas suivi Paris vers la professionnalisation des armées, les réformes adoptées sous les gouvernements Kohl et Schröder ont fait passer la Bundeswehr d’une époque marquée par la primauté de la défense territoriale à l’ère de la prévention et de la gestion des crises. Sous la coalition rouge-verte, l’Allemagne a participé à la guerre contre la Serbie en 1999 et engagé quelque 10 000 soldats dans des missions de maintien de la paix dans les Balkans, en Afghanistan et en Afrique. Le gouvernement Merkel, loin de revenir sur cette politique, cherche à développer des forces militaires qui reflètent la puissance économique mondiale de l’Allemagne. Aujourd’hui, Berlin s’efforce même d’augmenter les capacités de projection de forces de la Bundeswehr pour pouvoir déployer d’ici à 2010 jusqu’à 14 000 soldats dans cinq missions internationales différentes. Il s’agit de traduire une volonté de présence sur la scène internationale et d’assurer un rôle majeur au plan de la gestion des crises [17].

17Cependant, de la théorie à la pratique, le chemin est parfois long, semé d’embûches. Si l’engagement « global » des Allemands est une réalité, il n’en reflète pas moins une forte priorité accordée aux opérations de type onusien de maintien de la paix et de state-building. Le rôle du soldat allemand est plus celui d’un agent civil en uniforme, chargé d’opérations de police et de missions s’inscrivant dans l’aide au développement, que celui d’un combattant. S’ajoute à ce constat le manque total de soutien de l’opinion publique allemande pour les opérations du type EUFOR en République démocratique du Congo (RDC) ou ISAF [18] en Afghanistan – d’où le peu d’enthousiasme des parlementaires allemands, dont l’accord est un préalable, à accepter la première en mars 2006 et à prolonger la seconde en octobre 2007. Cernées de multiples garde-fous et restrictions nationales (national caveats), les opérations de la Bundeswehr suscitent parfois un vrai malaise au plan politique et ne constituent nullement la traduction militaire d’une diplomatie aventuriste, menée sans ambages et sans amarres.

18Une évaluation des missions en cours reflète ces états d’âme [19]. Les opérations dans les Balkans occidentaux sont considérées comme un succès par Berlin. Malgré l’incertitude à propos du statut final du Kosovo, la KFOR et la SFOR ainsi que les opérations « Althea », « Amber Fox » et « Concordia », menées dans le cadre de missions OTAN/UE, ont stabilisé la région. Les combats ont cessé et la Bundeswehr, qui compte en 2007 quelque 3 000 soldats dans les Balkans, n’est pas dépourvue de stratégie de sortie, ce qui est jugé crucial par les dirigeants allemands. Avec la contribution des forces navales allemandes (960 soldats) à la nouvelle Force intérimaire des Nations unies au Liban (FINUL II) et la prise en charge du commandement de la Maritime Task Force (MTF) au large des côtes sud du Liban, le gouvernement Merkel a clairement franchi un seuil. Il a justifié cette participation en soulignant que la protection de l’existence de l’État d’Israël relevait des principesfondamentaux de la politique étrangère allemande. Même si le calme est revenu à la frontière israélo-libanaise, rien n’est pourtant réglé du conflit entre Israël, le Liban et la Syrie. Le Hezbollah libanais, qui n’a pas été désarmé, s’est redéployé au nord du pays, dont les côtes sont hors de portée de la MTF. Les trafics d’armes que cette dernière est censée interdire empruntent des voies qu’elle ne peut contrôler, notamment terrestres au long de la frontière de 375 km qui sépare la Syrie du Liban. Le bilan de la MTF est donc plus que mitigé, ce qui pose à terme la question d’une présence terrestre de la Bundeswehr en cas de crise aggravée et si le gouvernement israélien le demandait.

19La participation de soldats allemands à l’EUFOR en RDC, loin de refléter un engouement soudain des Allemands pour la résolution des conflits en Afrique, a aussi été mise en œuvre avec beaucoup de circonspection. Le Parlement allemand n’a donné son accord qu’après de longues discussions et parce que le gouvernement s’est fait forcer la main, notamment par Paris (qui avait pris le commandement de l’opération « Artémis » en 2003). A priori, l’opération a été un succès, mais elle n’en reflète pas moins elle aussi de nombreuses réticences de la part du gouvernement fédéral. L’opération EUFOR a été menée avec 2 400 soldats (dont un tiers d’Allemands), pour un pays grand comme l’Europe de l’Ouest. Une partie d’entre eux, notamment les unités combattantes, étaient stationnés à Libreville, au Gabon. La présence « congolaise » de l’EUFOR s’est limitée à quelques quartiers de Kinshasa. Enfin, et peut-être surtout, la durée du mandat approuvé par le Bundestag était extrêmement courte, limitée à quatre mois (du 30 juillet au 30 novembre 2006) et s’achevait donc quelques jours à peine après le deuxième tour des élections congolaises, dont il s’agissait d’assurer le bon déroulement. Si les élections avaient donné lieu à des affrontements, ceux-ci se seraient produits au moment du retrait des forces européennes – scénario qui ne s’est heureusement pas produit, mais qui eût pu être considéré lors de la mise au point du mandat et de sa durée.

20C’est surtout la présence de la Bundeswehr en Afghanistan qui suscite critiques et interrogations, en Allemagne et à l’étranger, quant au décalage entre la volonté de la République fédérale d’assumer ses responsabilités et les moyens dont elle se dote pour y parvenir. Depuis l’intensification des combats dans le sud-est du pays, les Américains et leurs partenaires reprochent aux Allemands d’avoir choisi avec le commandement de l’« équipe provinciale de reconstruction » (EPR) de Kunduz, au nord-ouest, une sorte d’abri lui assurant confort moral et engagement limité. Berlin justifie son refus de fournir une assistance aux troupes britanniques et canadiennes assiégées par les Talibans (abstraction faite de l’envoi de quelques avions de reconnaissance Tornado) en insistant sur le caractère humanitaire, civilo-militaire, de la mission allemande à Kunduz et à Kaboul. Le gouvernement Merkel souligne également que les opérations à Kunduz et à Helmand relèvent de deux mandats différents. Kunduz s’inscrit dans le mandat de l’ISAF, qui entend stabiliser et reconstruire le pays, tandis que les forces engagées dans les EPR de Helmand et Kandahar combattent également dans le cadre de l’opération « Liberté immuable » qui relève d’une tout autre philosophie. La position allemande est juridiquement irréfutable et, par ailleurs, une participation à des opérations de combat en Afghanistan, dans le cadre du mandat approuvé par le Bundestag, susciterait de vives critiques en Allemagne, voire sans doute une crise politique au sein du gouvernement. Il n’en demeure pas moins que l’OTAN joue sa crédibilité, et peut-être son avenir, en Afghanistan – une donnée à laquelle le très pro-atlantique gouvernement Merkel ne peut se montrer insensible.

21***

22La présence de l’Allemagne comme acteur politique et économique dans le système international est indéniable. Profondément attachée aux structures multilatérales, elle s’efforce néanmoins de sauvegarder, sinon d’élargir, sa propre marge de manœuvre, afin de peser sur les processus de décision en cours. L’objectif n’est pas tant de défendre des positions exprimant l’« intérêt national » ou obéissant à des considérations de prestige, voire de « grandeur ». Les Allemands seraient sans doute les premiers à dénoncer pareille dérive, digne d’un autre âge. La politique étrangère menée depuis 1990 reflète l’existence d’une vraie vision des relations internationales, une sorte de Weltanschauung, très marquée par l’histoire de l’Allemagne et influencée par les théories libérales et les concepts néoréalistes.

23Mais qui trop embrasse mal étreint. Candidate permanente à un siège au Conseil de sécurité, l’Allemagne aspire à une présence globale, dans les structures de l’UE et de l’OTAN, qui s’étendrait du monde arabe à la CEI en passant par l’Afrique, sans oublier sa participation à la lutte contre le terrorisme islamiste et la prolifération nucléaire. Dicté par la logique de la mondialisation, ce volontarisme est louable – l’Allemagne n’étant pas une grande Suisse – mais il se heurte évidemment à des obstacles régionaux considérables, qui dépassent ses capacités d’action financières [20] et militaires. L’omniprésence globale de l’Allemagne entre de surcroît parfois en conflit avec les intérêts de ses partenaires européens, affaiblissant la cohérence d’une PESC à laquelle Berlin est pourtant très attaché.

24Enfin, la politique étrangère allemande subit en permanence les conséquences d’une ambiguïté qu’elle n’a toujours pas su lever. Le gouvernement fédéral ne se contente plus d’agir à l’échelle régionale, considérant que sa défense se joue aussi sur les bords de l’Hindou-Kouch, mais il refuse d’en tirer les conséquences et donne en permanence l’impression d’être bridé par les réticences de l’opinion publique. Or cette dernière n’est pas convaincue que l’Afghanistan vaille que l’on y risque les os d’un soldat allemand, et elle estime que la carte de l’Afrique se trouve bien en Europe [21].