L’aide est-elle utilisée de façon efficace ?

10La question est évidemment légitime. Paradoxalement, elle est davantage posée sur les politiques publiques d’aide au développement que sur les politiques publiques internes : le gaspillage pour les autres est moins acceptable que le gaspillage pour soi ! On pourrait déduire de la persistance de la pauvreté, de l’exclusion ou du chômage dans les pays industrialisés que les politiques sociales sont inefficaces : qui en conclurait à leur réduction ? Le débat porte plutôt, à juste titre, sur l’allocation (qui mérite d’être aidé ?) et les modalités (comment générer les bonnes incitations ?), deux questions qui sont aussi au cœur des débats sur l’APD.

11Le souci de l’efficacité butte naturellement sur sa définition. La plupart des études sur l’efficacité de l’APD ont pris comme hypothèse de départ que cette dernière devait promouvoir la croissance dans les pays en développement aidés. C’est acceptable dans la mesure où la croissance économique est l’un des objectifs intermédiaires pour la plupart des finalités de l’APD. Les progrès réalisés dans le traitement informatique des données ont permis de conduire des études économétriques « de panel », croisant les données sur les performances économiques d’un grand nombre de pays avec celles de l’APD reçue. Les premières études (Burnside et Dollar 1997, 2000) concluaient à l’absence d’effet visible, et donc à son inefficacité. Les auteurs ont alors eu l’idée de croiser les données d’APD avec des indicateurs de qualité de la gouvernance : ils en ont tiré la leçon que l’aide était efficace dans les pays bien gouvernés.

12Ces travaux ont profondément marqué les débats, et les politiques d’APD de la dernière décennie. Plus récemment, Easterly, Levine et Roodman (2003) ont mis en doute ces conclusions. Leurs travaux suggèrent qu’il est impossible d’associer l’APD à l’amélioration des performances économiques, même dans les pays « bien gouvernés ». Au-delà de cette controverse, il faut noter la difficulté de définir et mesurer la « bonne gouvernance », et l’insuffisante prise en compte, dans tous ces travaux, d’un effet possible de l’APD sur cette « bonne gouvernance », dans deux directions a priori contradictoires. L’aide s’accompagne d’un aléa moral : elle peut affaiblir les incitations à améliorer les politiques et la gouvernance, mais elle peut aussi servir d’aiguillon. Le fait qu’elle n’y soit pas vraiment parvenue dans le passé (le contre-exemple en est le plan Marshall) ne doit pas conduire à questionner son existence, mais à moderniser ses modalités.

13Plus fondamentalement, cette approche n’appréhende l’efficacité qu’en moyenne de la contribution de l’APD au développement. Or, les résultats de l’effort d’aide dépendent de l’usage qu’en font les bénéficiaires et de son interaction avec les conditions et institutions locales : l’approche en moyenne, sur un grand nombre de pays et d’années, n’est donc pas convaincante. Elle a des répercussions sur les comportements des donneurs, en diffusant une culture technocratique fondée sur des normes et des critères, accompagnée d’une conditionnalité exigeante, pénalisant l’échec, approche aux antipodes de la prise de risque qui devrait caractériser le développement – d’autant plus nécessaire que le processus de développement reste mal connu. Si, sur dix pays aidés, un seul se développe, l’approche ci-dessus conclura à l’inefficacité de l’aide : elle surpondérera l’exemple des neuf autres pays alors que ce résultat pourrait être en soi interprété comme un succès significatif. Autrement dit, la question centrale de l’efficacité ne devrait pas être : « les pays se développent-ils grâce à l’APD ? », mais : « l’effort d’APD peut-il être utilisé par les bénéficiaires pour se développer ? ». En affinant leur approche et en introduisant les critères de bonne gouvernance, Burnside et Dollar (1997, 2000), et ceux qui les ont suivis, ont cherché à expliciter les conditions dans lesquelles l’effort d’APD pouvait être utilisé efficacement, mais l’idée de mesurer la gouvernance au regard de normes de « bonne gouvernance » inspirées de l’expérience des pays donneurs peut paraître trop déterministe. On ne sait toujours pas ce qui explique et détermine les processus de développement réussis. L’exemple du décollage chinois montre que les idées reçues occidentales sur la bonne gouvernance n’épuisent pas le sujet.

14Le souci d’efficacité amène aussi à mettre l’accent sur les modalités de mise en œuvre de l’APD, notamment sur la coordination entre bailleurs de fonds. Beaucoup d’efforts ont été faits sur cette « harmonisation » entre donneurs membres du CAD. Ils ont conduit à la définition de bonnes pratiques, mais aussi d’objectifs précis assortis d’indicateurs, adoptés lors du Forum de haut niveau sur l’harmonisation et l’alignement pour une aide plus efficace organisé à Paris en février-mars 2005. On en attend une plus grande cohérence des instruments, en matière d’aide budgétaire aux États ou d’objectifs poursuivis – mieux alignés sur ceux des pays bénéficiaires eux-mêmes. Cependant deux nouveaux enjeux de coordination paraissent aujourd’hui déterminants.

15Le premier concerne la multiplicité des acteurs. Aux côtés des acteurs étatiques on trouve, de plus en plus, des collectivités locales au titre de la « coopération décentralisée » et des acteurs privés (organisations non gouvernementales [ONG], fondations). Comme tout marché, le « marché de l’aide [10] » présente les avantages de la concurrence (innovation, incitation à l’efficacité, multiplicité des approches) et les désavantages des « défaillances de marché », appelant plus de coordination (coûts de transaction liés à la multiplicité des acteurs, coordination nécessaire autour des objectifs des bénéficiaires, etc.) Le champ qui s’ouvre aux donneurs est gigantesque ; il appelle un effort particulier des acteurs de l’aide publique, qui ne représente qu’une partie, certes significative, des ressources disponibles pour les pays aidés. Il est aussi important de mieux coordonner flux publics et privés pour promouvoir les investissements privés : l’idée n’est pas de substituer les fonds publics aux fonds privés, mais de les utiliser comme catalyseurs. L’une des illusions des années 1990 considérait que toutes les infrastructures profitables seraient naturellement financées par le secteur privé. Au-delà de sa contribution au financement des infrastructures et à l’amélioration du climat de l’investissement, une fonction de l’aide publique est aussi d’amener les acteurs privés à produire des biens publics locaux et globaux (prenant notamment en compte les enjeux sociaux et environnementaux).

16Le second enjeu est plus récent : c’est l’arrivée de nouveaux pays donneurs, non membres du CAD, qui ne participent donc pas à l’effort d’harmonisation. La présence accrue de la Chine en Afrique, par exemple, suscite beaucoup de questions et d’inquiétude. Clairement et naturellement, la Chine poursuit en Afrique des objectifs qui ressemblent à ceux des pays donneurs dans les années 1960 et sont donc encore plus loin d’une vision universaliste de l’APD que n’en est l’approche de pays du CAD qui ont appris à coordonner leurs efforts. Il s’agit pour Pékin de garantir un accès au pétrole et aux matières premières, et de gagner des soutiens diplomatiques. La disponibilité de l’aide chinoise affecte la capacité des autres donneurs à coordonner leurs efforts, à faire respecter les principes de conditionnalité, mais aussi à gérer les instruments de financement, les stratégies d’endettement et la réduction de la dette. Il serait bien sûr contraire au bon sens de refuser de prêter aux pays anciennement endettés, de réduire ou d’annuler leur dette pour les voir se précipiter pour emprunter à d’autres bailleurs de fonds.

Quelle allocation pour l’APD ?

17La question est au moins double : qui « mérite » d’être aidé et peut-on ne pas aider ceux qui ne le méritent pas ? Il est frappant de voir comme l’approche technocratique (envoyer l’aide aux pays les mieux gouvernés) ignore les impératifs politiques et parfois moraux : peut-on faire abstraction de la pauvreté ou des risques de conflits et de déstabilisation au prétexte que la société locale est mal gouvernée ? La problématique est donc complexe. Les modalités de l’aide doivent différer d’un pays à l’autre en fonction de la qualité des institutions et des politiques menées, dans un souci d’efficacité et pour mettre en place une structure d’incitations récompensant les comportements « vertueux » des bénéficiaires. Il serait en fait préférable de mettre l’accent sur les résultats plus que sur l’évaluation des politiques par rapport à des critères préétablis. Cette « conditionnalité de résultats [11] » paraît plus prometteuse que la conditionnalité de processus mise en œuvre notamment à travers le « consensus de Washington », mais il faut aussi trouver la bonne façon d’intervenir dans des pays où les politiques et les institutions ne remplissent pas leur rôle, que la gouvernance y soit très insuffisante ou que le pays se trouve en situation de fragilité politique ou se relève d’un conflit. Le bilan pratique est au mieux mitigé, l’approche des donneurs s’étant souvent révélée trop prescriptive, les recettes imaginées n’ayant pas fonctionné de façon satisfaisante – ce qui ne doit pas empêcher de poursuivre l’apprentissage.

18Derrière ce débat, on retrouve aussi l’une des caractéristiques de l’APD : elle est pour l’essentiel une relation de gouvernement (donneur) à gouvernement (bénéficiaire). Nombre de barrières informationnelles, administratives et politiques empêchent d’allouer directement l’aide au bénéficiaire final. De plus en plus, les donneurs s’intéressent aux financements non souverains ou « sous-souverains », à destination de collectivités ou secteurs privés locaux. Rien ne garantit, cependant, que l’aide sera dans ce cas mieux utilisée, ni qu’elle facilitera la production de biens publics locaux. Cette orientation, pour prometteuse qu’elle soit, ne permet pas le renforcement des capacités étatiques, pourtant souhaitable.

19Enfin, la proposition de rénovation du projet politique de l’APD faite ci-dessus suggère que cette dernière – dont il faudrait peut-être changer l’appellation – a aussi un rôle à jouer dans les pays émergents qu’elle peut inciter à participer à l’action internationale autour des BPG – alors même que ces pays deviennent donneurs à leur tour. La recherche de l’efficacité énergétique apparaît comme un enjeu prioritaire du développement de grands pays émergents comme la Chine et cet enjeu ne concerne pas seulement les Chinois puisqu’il est au cœur de la problématique de l’émission de gaz à effet de serre et du réchauffement climatique. Le gouvernement chinois ne définira pas sa politique en fonction de l’aide internationale, mais cette dernière peut jouer un rôle fondamental de soutien, de partage d’expériences et de liant diplomatique. En ce sens, l’aide est un instrument de gestion de la mondialisation.

Quel volume pour l’aide ?

20La première approche met l’accent sur les « besoins » des bénéficiaires. Avec pour référence les objectifs du Millénaire, on peut construire des estimations des financements, qui révèlent la nécessité d’accroître très significativement les flux d’aide publique. C’est clairement la logique dans laquelle se situe le rapport de l’économiste Jeffrey Sachs (2005), remis en janvier 2005 au secrétaire général des Nations unies.

21L’autre approche consiste à partir de la capacité des pays bénéficiaires à mettre en œuvre de nouveaux financements, de leur « capacité d’absorption » de l’aide. Prisée par les opérationnels de l’APD, qui ont une longue expérience du terrain et des difficultés liées au financement du développement, cette démarche conduit à une plus grande réserve sur la possibilité d’utiliser efficacement de nouveaux et importants volumes d’aide.

22La capacité d’absorption n’est pas aisée à mesurer et renvoie à l’existence de projets d’investissements et à la qualité des politiques et des institutions gérant les ressources fournies par l’APD. Une des dimensions du débat concerne l’impact macroéconomique de l’aide. Dans un mécanisme qui s’apparente au « syndrome hollandais », l’afflux de ressources externes dans un pays peut conduire à une hausse des coûts locaux et à une surévaluation réelle du taux de change, pénalisant la compétitivité du pays et ses exportations.

23Ces deux approches se complètent plus qu’elles ne s’opposent. Tant l’impératif de solidarité internationale que le souci de corriger les défaillances de marché sont des arguments forts pour accroître le volume d’aide publique au développement bien au-delà des niveaux actuels. Pour autant, l’accroissement de l’aide doit se gérer dans le cadre d’objectifs précis et avec le souci d’obtenir des résultats. Ses modalités doivent prendre en compte les risques, notamment le risque macroéconomique de perte de compétitivité qui amène à orienter les utilisations de l’aide vers le développement des importations et le financement de capacités d’exportations.

24Au-delà de la question du volume se pose celle de la disponibilité de l’aide. D’abord sa disponibilité temporelle : vaut-il mieux fournir un effort massif aujourd’hui, quitte à le diminuer demain, ou fournir un effort constant ? La question a été au cœur du débat sur l’initiative britannique sur la facilité financière internationale (International Financial Facility, IFF), proposition visant à titriser les promesses d’augmentation future de l’APD, c’est-à-dire à emprunter aujourd’hui sur les marchés un montant important, rétrocédé sous forme d’APD, gagé par les promesses qui garantissent le remboursement futur. L’initiative suggère une double question : est-il justifié de ramasser ainsi l’effort de financement en début de période et que se passera-t-il, après quelques années, lorsque les pays donneurs devront rembourser l’emprunt à partir duquel ils auront pu accroître les disponibilités présentes ? Cette initiative revient-elle à repousser dans le futur le poids du financement de l’APD ? En fait, cette réflexion amène à reconnaître la nécessité de prévoir deux types de financements : d’une part, des financements immédiats et massifs, pour lutter par exemple contre la pandémie du VIH-sida ou financer l’éducation de masse ; d’autre part, des financements récurrents dont il faut garantir la disponibilité et la stabilité, et qui relèvent davantage d’une approche de type taxation internationale, projet porté par la France et qui a débouché, par exemple, sur la taxe sur les billets d’avion.

Quels instruments pour l’aide ?

25Les instruments de l’aide publique au développement sont indissociables du débat sur ses finalités et son efficacité. Ils sont figés par la définition que le CAD donne de l’aide publique au développement. Pour pouvoir être appelée APD, l’aide doit être l’émanation de structures publiques, financer des objets de développement, et prendre la forme de dons ou de prêts concessionnels (incorporant une subvention afin de réduire le coût pour l’emprunteur par rapport aux conditions des prêts de marché) comportant au moins 25 % d’éléments dons [12].

26Cette définition restrictive et binaire de l’APD a, dans le contexte de la crise de la dette, alimenté le débat récent sur le choix entre prêts et dons, notamment à l’occasion de la reconstitution des fonds de l’Association internationale pour le développement (AID), bras concessionnel de la Banque mondiale. La gravité de la crise de la dette a en effet conduit à l’idée – d’universitaires conservateurs ou d’ONG – que l’aide devait seulement prendre la forme de dons, ces derniers pouvant être conditionnels et, par définition, n’alimentant pas l’endettement des pays. Ce raisonnement à courte vue ne prend pas en compte les contraintes de ressources et la structure des incitations qui diffèrent sensiblement entre un don, qui ne sera pas remboursé, et un prêt, qui implique de gérer le service de la dette [13]. Il paraît aussi anachronique dans un contexte où de grands pays émergents ne s’encombrent pas de scrupules pour prêter aux pays pauvres, quelle que soit la qualité de leur gouvernance. Plutôt que de raisonner sur cette alternative simpliste, il est souhaitable d’engager le débat dans deux directions.

27La première consiste à remarquer que la crise de la dette n’est pas seulement, ni même d’abord, due à la mauvaise gouvernance des débiteurs, mais à leur vulnérabilité aux chocs économiques ou aux catastrophes naturelles. Dès lors, il est possible de mettre en place des prêts préservant la solvabilité des emprunteurs : plusieurs formules permettent de réduire la charge de la dette face à un choc. Ces innovations sont essentielles si l’on veut éviter que la reprise inévitable, et d’ailleurs souhaitable, des prêts aux pays en développement n’alimente une nouvelle crise de la dette. Ce qui a manqué à la stratégie de prêts, c’est de prévoir la faillite possible des débiteurs et les mécanismes pour la traiter.

28La seconde, liée, consiste à mettre l’innovation financière au service du financement du développement. Les prêts et dons caractéristiques de l’APD sont grossiers et datés face à l’extraordinaire richesse des instruments de financement disponibles. La vraie question n’est pas de savoir s’il faut prêter ou donner. Il faut découvrir comment utiliser l’argent du contribuable pour mettre en place les solutions de financement les plus efficaces pour le développement, en le combinant à tout instrument utile et disponible sur les marchés. L’ingénierie financière est le chaînon manquant de l’APD.

29***

30L’aide publique au développement est devenue une importante politique publique. Elle souffre cependant d’être cantonnée à une logique technocratique contradictoire avec sa nature inévitablement politique. Il faut lui redonner son sens politique, qui replace la quête légitime d’intérêts nationaux dans le cadre d’un projet collectif lié à la bonne gouvernance de la mondialisation. Cette approche appelle un renouveau de la réflexion sur l’aide, ses pratiques, son allocation et ses instruments.