1La politique de dérégulation, pilier du programme économique de Ronald Reagan, demeure l’un des éléments constitutifs du credo du Parti Républicain. Elle procède d’une idée simple : pour favoriser la croissance et l’emploi, l’initiative économique doit être libérée des entraves imposées par l’interventionnisme de l’État fédéral. Sur le ton d’évidence qui sied à ce type de document, la plate-forme du parti lors de l’élection présidentielle de 2012 affirmait ainsi : « La diminution des impôts favorise une croissance économique substantielle et la réduction de la régulation encourage la création d’entreprises et d’emplois [1]. » Inspirée, en apparence, par le bon sens le plus élémentaire, une telle affirmation ne rend pas justice à la complexité et à l’ampleur des enjeux d’une politique lourde de conséquences pour l’ensemble de l’économie.

2Le mot anglais regulation désigne l’ensemble des politiques publiques mises en œuvre par l’État fédéral américain pour assurer le bon fonctionnement d’un marché de biens ou de services et, le cas échéant, prévenir les effets jugés socialement indésirables du libre jeu de ce marché [2] ; la deregulation, a contrario, vise à restaurer la situation qui prévalait antérieurement, c’est-à-dire l’autorégulation par les acteurs du marché. La traduction vers le français soulève quelques difficultés. Traditionnellement, le mot « régulation » s’appliquait au cours d’un fleuve ou à des instruments techniques ; pour traduire le mot anglais regulation, il fallait recourir au français « réglementation », au singulier ou au pluriel. Ce n’est que récemment que s’est imposée l’équivalence entre regulation et régulation dans le vocabulaire des professionnels, des juristes, des journalistes et des hommes politiques [3]. Certains, cependant, considèrent cette traduction comme fautive et font le choix de s’en tenir à « réglementation » ; les économistes partisans de « l’école de la régulation », notamment, défendent, dans leurs travaux, une acception différente [4]. Dans la suite de cet article, c’est le mot « régulation » qui est adopté, au motif qu’il est celui qu’utilisent couramment les premiers concernés.

3Le champ de la régulation inclut des domaines très divers : les transports, les télécommunications ou encore les activités bancaires et financières. Elle peut prendre des formes tout aussi diverses, telles que l’interdiction de pratiques contraires à la concurrence, la protection des consommateurs au moyen de l’obligation faite aux acteurs du marché de publier certaines informations, ou la définition de normes applicables aux processus de production ou aux relations sociales. Ces règles ou réglementations sont le plus souvent mises en œuvre par des agences fédérales créées à cet effet. D’un point de vue économique, la régulation n’est pas neutre – elle se traduit par un coût qui doit être supporté par les producteurs, les consommateurs ou les contribuables – et son efficacité doit en permanence être réévaluée. L’absence de régulation, bien entendu, a aussi un coût, celui des dysfonctionnements qui auraient pu être évités. Au même titre que les décisions en matière budgétaire ou monétaire, elle est un élément de la politique économique mise en œuvre à l’échelle fédérale.

4La régulation des activités bancaire et financière est un enjeu majeur du débat public, ce dont témoignent, à titre d’exemple, les controverses qui ont accompagné le vote du Dodd Frank Act en 2009-2010. C’est en réaction au krach boursier d’octobre 1929 et à la crise bancaire du début de la Grande Dépression qu’ont été posées, pendant les premiers mois de la présidence de Franklin D. Roosevelt, les fondations législatives d’un édifice qui s’est ensuite enrichi et complexifié au gré des lois votées par le Congrès et de l’activité des agences fédérales chargées de les appliquer. Après plusieurs décennies de relatif consensus, la stagflation des années 1970 a ouvert la voie à des politiques en rupture avec l’héritage rooseveltien [5] : la dérégulation a ainsi figuré au premier rang des objectifs de la Reaganomics, la politique économique mise en œuvre par Ronald Reagan pendant ses deux mandats [6]. Si le bilan du 40^e président est resté, sur ce point précis, somme toute assez modeste, le démantèlement du système de régulation hérité du New Deal s’est poursuivi pendant les mandats de ses successeurs ; dans le même temps, sous l’effet de l’innovation financière permise par les nouvelles technologies et stimulée par la concurrence, de nouveaux risques sont apparus sans que les agences fédérales de régulation n’interviennent pour les maîtriser. La crise financière de 2007-2008, dont les origines et les mécanismes de propagation à l’économie mondiale s’expliquent en partie par l’absence d’une régulation efficace des risques apparus au cours des années 1980 et 1990, a contraint l’État fédéral à intervenir massivement pour assurer la survie du secteur bancaire et relancer l’économie. Si la dérégulation peut en effet, comme la plate-forme 2012 du GOP l’affirmait, « encourager la création d’entreprises et d’emplois », elle peut aussi, si elle est mise en œuvre sans discernement dans les domaines bancaire et financier, favoriser l’apparition et le développement d’une récession majeure, destructrice d’entreprises et d’emplois.

5Pourquoi les Républicains persistent-ils, en dépit des enseignements de l’histoire récente, à s’opposer au renforcement et à la modernisation de l’architecture du système de régulation américain ? Pour apprécier le caractère éminemment politique de cette attitude, il est tout d’abord nécessaire de rappeler les circonstances du moment fondateur des années 1930. La dérégulation doit ensuite être située dans un mouvement plus vaste qui dépasse le cadre strict de la banque et de la finance et s’inscrit dans la « révolution Reagan » des années 1980. Si la poursuite de ce mouvement pendant la présidence Clinton a semblé accréditer l’idée d’un changement durable de paradigme politique, les années 2000 ont au contraire été marquées par de grands textes législatifs qui témoignent à la fois des défis posés par l’innovation financière et des difficultés, pour l’État fédéral, à assumer ses responsabilités dans ce domaine. Huit ans après le début de la « Grande Récession », le GOP reste prisonnier de la contradiction entre son opposition déterminée à toute tentative de re-réguler la finance et sa dénonciation non moins radicale de l’intervention massive rendue nécessaire par la situation d’urgence de 2007/2008.

L’héritage du New Deal

6Pendant les années 2000, des auteurs de sensibilité conservatrice se sont proposé de détruire aux yeux du grand public le « mythe du New Deal » en dressant un bilan négatif de chacune de ses composantes – le soutien fédéral à l’agriculture, le National Industrial Recovery Act de 1933 [7], les grands travaux ou encore le tournant keynésien de 1938 [8]. Si les réformes bancaires et financières semblent échapper à leur effort de déconstruction systématique, c’est qu’ils admettent que ces réformes ont contribué à la survie du système capitaliste à un moment décisif de son histoire [9]. Lorsque Roosevelt a prêté serment le 4 mars 1933, la Grande Dépression avait atteint son paroxysme : les prix agricoles étaient au plus bas, la production industrielle continuait de se contracter, le chômage avait atteint son maximum historique de 25 % [10], les faillites bancaires se multipliaient et les indices boursiers ne s’étaient pas relevés du krach d’octobre 1929 [11]. Cette situation exceptionnelle a contraint l’État fédéral à inventer de nouvelles formes d’intervention dans la vie économique et lui a donné la légitimité politique pour le faire.

7Dans son premier discours d’investiture, Roosevelt dénonçait avec force « les marchands du Temple » responsables des excès spéculatifs des années 1920 [12]. Au même moment, la commission d’enquête sénatoriale, dite « Commission Pecora », dévoilait les pratiques de certains grands banquiers d’affaires de Wall Street. Le président pouvait compter sur le soutien d’une opinion publique exaspérée et traumatisée. Pendant les longs mois de « l’interrègne », entre son élection et son investiture, les déposants qui se précipitaient aux guichets des banques pour retirer leur épargne trouvaient porte close : le système bancaire était paralysé. La première décision prise par Roosevelt a été de proclamer une National Bank Holiday, c’est-à-dire la fermeture de toutes les banques sur le territoire américain [13] ; seules les plus solides ont été autorisées à rouvrir leurs portes. Le 16 juin 1933, le Congrès a voté le Glass-Steagall Act, qui séparait les activités de banque de dépôt (commercial banking) de celles de banque d’investissement (investment banking). Cette stricte séparation devait empêcher que l’épargne des particuliers ne soit mise en danger par des prises de risque excessives sur les marchés boursiers. En juin 1933 a été créé de Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), qui instaurait la garantie fédérale des dépôts. En août 1935, le Banking Act a renforcé l’indépendance et les pouvoirs de la Fed, créée en 1913 pendant la présidence du Démocrate Woodrow Wilson [14].

8Dans le domaine des marchés financiers, deux lois majeures ont été votées pendant le premier mandat de Roosevelt [15] : le Truth in Securities Act ou Securities Act (27 mai 1933), qui imposait des obligations rigoureuses aux entreprises faisant un appel public à l’épargne, et le Securities Exchange Act (6 juin 1934), qui établissait la Securities and Exchange Commission (SEC). Elles étaient inspirées par la philosophie juridique du juge Louis D. Brandeis, nommé par Wilson à la Cour suprême en 1916 : dans son ouvrage Other People’s Money, paru en 1914, Brandeis dénonçait la concentration excessive du pouvoir financier et défendait l’idée de la protection des investisseurs par la diffusion de l’information financière.

9Agence fédérale chargée de la surveillance des marchés boursiers sur l’ensemble du territoire américain, la SEC se compose depuis sa création de cinq commissaires nommés pour un mandat de cinq ans par le président des États-Unis avec approbation du Sénat ; pas plus de trois commissaires ne peuvent appartenir au même parti politique. S’appuyant sur un personnel déterminé et compétent, la SEC, dont les pouvoirs ont été étendus par le Investment Company Act de 1940, a construit progressivement une jurisprudence qui lui a permis d’asseoir sa crédibilité. Elle est très vite apparue comme l’une des réalisations les plus efficaces et les moins contestées du New Deal :

10

Pendant et immédiatement après la période du New Deal, la SEC a acquis la réputation d’être l’une des agences fédérales de régulation les mieux administrées, en raison, principalement, de la compétence de son personnel, de son rôle dans la restauration de la confiance dans les investissements en titres pendant les années 1935-1937, du rôle qu’elle a joué dans la réorganisation de la gouvernance du New York Stock Exchange en 1937-1938 et de son action dans la mise en œuvre des dispositions du Public Utility Company Act relatives à l’intégration territoriale et à la simplification des structures des sociétés holding chargées d’un service public [16].

11Dans le reste du monde, des commissions analogues, directement inspirées de l’exemple américain, ont été créées pendant les décennies d’après-guerre – cela a notamment été le cas de la France, qui a décidé en 1967 d’instituer la Commission des Opérations de Bourse (COB).

12Conçu lors du New Deal, le système américain de régulation repose sur la Fed et la SEC. La Fed est chargée de la surveillance prudentielle du système bancaire, y compris celle des filiales et agences des banques étrangères présentes aux États-Unis : avec pour objectif la solvabilité des institutions soumises à son autorité, elle procède à des contrôles destinés notamment à s’assurer du respect des ratios de fonds propres valables pour l’ensemble de la profession, ou encore de l’application de procédures rigoureuses dans l’octroi de crédit. La SEC est chargée du bon fonctionnement des marchés boursiers, de la protection des investisseurs et de l’édiction de normes comptables. La supervision des compagnies d’assurances, quant à elle, est partagée avec les États.

La dérégulation, un des piliers de la « Reaganomics »

13Au cours des décennies qui ont suivi la Seconde Guerre mondiale, la régulation n’a pas été remise en cause par les acteurs de la finance qui, comme ceux d’autres secteurs d’activité, se sont accommodés du cadre défini pendant les années 1930. L’intervention de l’État fédéral dans l’activité économique, cependant, a très tôt fait l’objet d’une critique argumentée de la part des défenseurs du libéralisme, tout particulièrement des tenants de l’école de Chicago. Dès 1964, le futur « Prix Nobel » George Stigler a contesté l’efficacité de l’action de la SEC en vue de protéger les investisseurs ; il a avancé qu’elle était au contraire conçue pour satisfaire les besoins du secteur financier [17]. Pendant les années 1970, caractérisées par l’inflation et la montée de la concurrence internationale, la régulation a été accusée de contribuer à la hausse des prix et de détériorer la productivité de l’économie américaine. Elle était aussi perçue comme un puissant outil de protection des situations établies, car les grandes entreprises des secteurs les plus régulés s’étaient accoutumées, dans de nombreux cas, à leur environnement réglementaire, et n’envisageaient pas favorablement l’émergence de concurrents rendue possible par son assouplissement : c’est à ce titre que certains Démocrates, tels que le sénateur Ted Kennedy, ont défendu l’idée de déréguler le transport aérien [18]. L’idée d’introduire davantage de flexibilité était alors très largement partagée. Le mandat du Démocrate Jimmy Carter a amorcé un tournant dans plusieurs domaines : après l’accession de Paul Volcker à la présidence de la Fed en 1979, la banque centrale américaine a pratiqué un monétarisme vigoureux pour combattre l’inflation ; c’est aussi Carter qui a entrepris de déréguler le secteur des transports. Mais la dérégulation est devenue une composante majeure de la politique économique fédérale pendant la présidence de Ronald Reagan.

14Porte-parole de l’aile conservatrice du Parti républicain, Reagan professait, de longue date, des idées bien arrêtées dans le domaine de l’économie – en 1964, le discours qu’il avait prononcé en soutien à la candidature de Barry Goldwater comportait déjà une attaque en règle contre ces « bureaux qui prolifèrent avec leurs milliers de règles [qui] nous ont coûté nombre de nos protections constitutionnelles [19] ». Sa pensée politique s’inscrivait dans le cadre de l’école néolibérale (Hayek, Mises, etc.) favorable à l’individualisme, au libre jeu du marché et à un gouvernement limité. En matière monétaire et fiscale, elle portait la marque des travaux de Milton Friedman, qui serait, pendant sa présidence, membre du Conseil Consultatif de Politique Économique (Economic Policy Advisory Board). L’ancien gouverneur de Californie avait été séduit par les propositions de l’économiste Arthur Laffer, dont la « courbe » suggérait qu’une baisse du taux d’imposition se traduirait mécaniquement par une augmentation des recettes fiscales ; en permettant aux contribuables les plus aisés de réinjecter dans l’économie les sommes ainsi libérées, elle aurait aussi pour effet de stimuler la croissance [20].

15Pendant la campagne présidentielle de 1980, Reagan a présenté avec conviction et éloquence un programme économique prétendant rompre avec l’héritage du New Deal. Il comportait notamment une diminution de l’impôt sur le revenu et sur les sociétés, une baisse des dépenses fédérales – à l’exclusion des dépenses militaires, appelées à augmenter –, et une action volontariste pour déréguler l’économie [21]. Au tout début de son premier mandat, le 22 janvier 1981, Reagan a confié au vice-président George H. W. Bush la présidence d’une commission (task force) chargée d’éliminer les « règles irrationnelles et absurdes [22] » ; il a donné instruction aux agences de régulation de procéder à une analyse de leur impact financier préalablement à la définition de toute nouvelle règle. Un communiqué de presse rendu public en juin 1981 témoigne de l’engagement du président sur ce point :

16

Des réglementations fédérales excessives et inefficaces font peser un fardeau injustifiable sur notre société. Elles limitent les possibilités d’emploi, augmentent les prix et réduisent les revenus des Américains. Pendant la campagne présidentielle, j’ai promis une action rapide et décisive. Depuis que j’ai pris mes fonctions, j’ai placé l’allègement de la régulation en tête de mes priorités. C’est l’une des pierres angulaires de mon programme de redressement économique [23].

17La mise en œuvre de cette politique s’est aussi traduite par la réduction du budget des agences fédérales concernées. Reagan a nommé à leur tête des partisans de la dérégulation – ainsi John S. R. Shad à la présidence de la SEC [24].

18La politique de dérégulation du début du premier mandat de Reagan a rapidement cessé de susciter l’enthousiasme. Comme l’a souligné Herbert Stein, ses artisans étaient convaincus qu’un allègement des contraintes réglementaires contribuerait à restaurer le dynamisme de l’économie américaine, mais ils étaient conduits à défendre des mesures très impopulaires : ainsi, si les consommateurs bénéficiaient de la baisse du prix des billets d’avion, ils n’étaient pas insensibles aux préoccupations de sécurité ou de qualité du service fourni par les compagnies aériennes [25]. La dérégulation, enfin, n’a joué qu’un rôle marginal dans la reprise de l’activité économique qui s’est dessinée après la récession du début du premier mandat de Reagan [26].

19La politique de dérégulation visait à affranchir l’économie américaine des contraintes édictées par les agences fédérales. À la fin des années 1980, la crise des caisses d’épargne (Savings and Loans, S&L) en a illustré les périls dans les secteur bancaires et financier. Les S & L finançaient à taux fixe les prêts immobiliers à long terme d’emprunteurs souvent modestes ; elles collectaient par ailleurs une épargne à court terme dont la rémunération était plafonnée. Dans le contexte des taux d’intérêt très élevés pratiqués par la Fed pour combattre l’inflation [27], elles étaient structurellement pénalisées et souffraient de la concurrence des money market funds, qui offraient à leurs clients une meilleure rémunération [28]. Dès 1980, le Congrès a augmenté le montant des dépôts bancaires bénéficiant d’une garantie fédérale et assoupli les règles plafonnant leur rémunération. En 1982, les S & L ont été autorisées à diversifier leurs investissements et à financer des opérations immobilières plus risquées ; l’agence fédérale chargée de les superviser, le Federal Home Loan Bank Board (FHLBB), a rendu moins contraignantes les règles comptables qui encadraient leur activité. La dérégulation des S & L a contribué au boom immobilier des années 1980, sans que l’action de leurs dirigeants ne fasse l’objet d’une véritable surveillance de la part des régulateurs ; le boom s’est accompagné de nombreuses malversations, dont certaines ont impliqué des personnalités politiques. Au milieu des années 1980, l’environnement est devenu beaucoup moins favorable aux S & L, notamment lorsqu’ont été éliminés, à partir de 1986, les avantages fiscaux qui expliquaient en partie la surévaluation des biens immobiliers commerciaux. L’effondrement du prix de ces derniers a provoqué la faillite de plusieurs centaines de S & L. C’est à l’administration de George H. W. Bush qu’il est revenu de mettre en œuvre un plan de sauvetage : la Resolution Trust Corporation, instituée par le Financial Institutions Reform, Recovery, and Enforcement Act de 1989, a procédé à la liquidation des S & L en faillite pour un coût total d’environ 125 milliards de dollars pour le contribuable américain [29].

20Les enjeux étaient tels que les pouvoirs publics ne pouvaient rester indifférents à une crise affectant, de manière systémique, un segment entier des secteurs bancaire et financier. Le dénouement de la crise des S & L aurait pu leur rappeler, ainsi qu’à l’opinion, le caractère préventif de la régulation fédérale. Tel n’a pas été le cas. Paradoxalement, la popularité de Reagan n’a pas durablement souffert d’un drame dont l’intrigue s’était nouée, pour l’essentiel, pendant sa présidence ; sa rhétorique du « moins d’État » a continué d’inspirer ses successeurs, dans un environnement caractérisé par une instabilité et des risques croissants.

Le défi de l’innovation financière

21En juin 1987, à la fin de son second mandat, Reagan a choisi Alan Greenspan pour succéder à Volcker à la présidence du conseil des gouverneurs de la Fed. Cet ancien conseiller économique de Gerald Ford a souvent été rattaché au courant libertarien, l’une des composantes principales de la coalition conservatrice rassemblée par le 40^e président [30] – servie par une indéniable force de persuasion, la pensée complexe du nouveau responsable de la politique monétaire américaine ne saurait cependant être enfermée dans une catégorie trop étroite. Bien plus que les hommes qui se sont succédé à la tête du Trésor américain pendant les administrations de Ronald Reagan, George H. W. Bush, Bill Clinton et George W. Bush, Greenspan a incarné pendant près de vingt ans (1987-2006) la volonté des pouvoirs publics américains de laisser les acteurs de la finance auto-réguler leurs activités. Ben Bernanke, son successeur à la tête de la banque centrale américaine, a bien résumé dans ses souvenirs leurs visions divergentes de la régulation :

22

[Greenspan] ne croyait pas vraiment à l’efficacité de la régulation bancaire et de la supervision pour éviter que les banques n’aient des problèmes. Il estimait que, tant que les banques mettaient en jeu, sous forme de capital, un montant suffisant de leurs fonds propres, les forces du marché les dissuaderaient de prêter de manière inutilement risquée. Et, alors que je soutenais que la régulation et la supervision devraient être la première ligne de défense contre les bulles spéculatives, il était plus enclin à ne pas intervenir et à recourir après coup à des baisses de taux d’intérêt pour amortir les conséquences de l’éclatement d’une bulle [31].

23Or les années Greenspan ont coïncidé avec une phase d’accélération de l’innovation financière : les produits dérivés (instruments à terme, swaps, options) n’étaient pas nouveaux, mais ils se sont diversifiés et sont devenus de plus en plus complexes (avec notamment l’émergence des credit default swaps (CDS) ou « dérivés de crédit ») [32]. L’utilisation d’outils de modélisation et de transmission de l’information toujours plus performants a donné aux acteurs de la finance les moyens de concevoir des « produits structurés », c’est-à-dire des instruments d’investissement complexes qui associent souvent plusieurs techniques financières et qui sont échangés de gré à gré (over the counter, OTC) plutôt que sur un marché organisé surveillé par une autorité de contrôle [33]. Dans le même temps, se sont développées des activités ou des entités situées en marge du périmètre des organes de régulation traditionnels : contrevenant au principe du Glass Steagall Act, des banques ont pu s’engager dans des opérations risquées qui n’apparaissaient pas à leur bilan ; les fonds d’investissement non traditionnels (par exemple les hedge funds, « fonds de couverture », ou, de manière moins littérale, « fonds spéculatifs », les private equity funds, « fonds d’investissement dans le capital de sociétés non cotées en Bourse ») se sont multipliés et ont acquis, dans certains cas, une taille considérable [34]. L’ensemble de ces activités et de ces entités non régulées est qualifié de shadow banking system, expression que l’on peut traduire en français par « finance de l’ombre » ou, de manière moins imagée, par « système bancaire parallèle ». Les avis émis par les grandes agences de notation Moody’s et Standard and Poor’s, enfin, ont acquis une valeur quasi prescriptive : la mise sur le marché de produits nouveaux ne pouvant avoir lieu sans qu’elles aient préalablement émis un rating, certains investisseurs, dépassés par la technicité des nouveaux produits, en sont venus à leur déléguer, dans les faits, la responsabilité d’évaluer le risque de leurs investissements – pour compte propre ou pour compte de tiers.

24La titrisation est à l’origine d’un très grand nombre de « produits structurés ». Elle consiste à transformer des actifs de toutes natures (crédits hypothécaires, prêts étudiants, créances commerciales, recettes futures d’exportation, etc.) en titres de créances négociables. Le mécanisme repose sur la vente de ces actifs par leur « originateur » (le plus souvent une banque commerciale) à une entité juridiquement indépendante qui finance cet achat en émettant des titres sur le marché obligataire à moyen et long terme, ou sur celui du « papier commercial » à court terme. Ces émissions comportent plusieurs tranches caractérisées chacune par un niveau de risque, et donc de rémunération, symbolisé par la notation émise par les grandes agences. Le risque des actifs sous-jacents est alors transféré aux acheteurs des titres, qui peuvent se positionner à des niveaux différents en sélectionnant l’une ou l’autre des tranches de l’émission. Dans la mesure où les entités émettrices ne sont pas soumises à l’autorité des agences de régulation, la titrisation revient à exclure du périmètre de ces dernières une portion considérable de l’actif des « originateurs ».

25Les prêts hypothécaires, qui constituaient un gisement particulièrement riche d’actifs à titriser, ont été massivement transformés en titres négociables, les mortgage backed securities (MBS) ; leur achat par des investisseurs internationaux a abouti à mutualiser à l’échelle mondiale le risque immobilier américain. La structuration et le placement de ces transactions, de taille parfois considérable, sont assurés par les grandes banques d’investissement de Wall Street. Un niveau supplémentaire de sophistication a été atteint, au début des années 2000, par les opérations de titrisation « synthétiques » combinant la technique de la titrisation à celle des « dérivés de crédit ». La complexité des nouveaux instruments financiers a contribué, paradoxalement, à renforcer l’idée de l’autorégulation : les régulateurs, dépassés par des techniques qu’ils ne comprenaient pas, devaient laisser les professionnels libres de concevoir et de mettre en œuvre des outils de régulation efficace. Comme le souligne Élie Cohen :

26

La création de produits financiers est au départ utile. C’est le désarmement réglementaire, d’une part, et l’idée d’autorégulation, d’autre part, qui ont posé problème. On s’est interdit d’encadrer ces activités nouvelles, parfois d’en prohiber certaines. On s’est même interdit de regarder ce qui se passait et de disposer des signaux d’alerte nécessaires pour éventuellement intervenir [35].

27Le mouvement d’innovation financière n’a pas été initié par les administrations républicaines des années 1980 et 1990 ; il s’est déployé indépendamment des alternances politiques. La présidence du Démocrate Bill Clinton aurait pu être le moment d’une extension et d’une modernisation de l’appareil de régulation bancaire et financière. Tel n’a pas été le cas, bien au contraire – dans ses mémoires, le secrétaire au Trésor Robert Rubin (1995-1999) s’attarde peu sur la question, se contentant d’évoquer, par euphémisme, « la mise en œuvre d’une approche rationnelle de la régulation [36] ». L’administration Clinton a décidé de ne pas placer le marché des produits dérivés OTC sous l’autorité de la Commodity Futures Trading Commission (CFTC), l’agence de régulation des marchés à terme ; elle a aussi consenti à la dernière étape du démantèlement de l’une des lois les plus importantes du New Deal, le Glass-Steagall Act. En 1998, la fusion entre la banque Citicorp et l’assureur Travelers Group a donné naissance à Citigroup, « la plus grande entreprise de services financiers au monde ». La naissance de Citigroup, dirigé par l’influent Sandy Weill, a « [relancé] les appels à la réforme du système bancaire américain et, en particulier, à l’abolition du Glass Steagall Act ». [37] Les grandes banques, bien entendu, disposent de moyens considérables pour se faire entendre. Joseph Stiglitz, « Prix Nobel » d’économie en 2001, pointe la dépendance du système politique américain et de ses acteurs envers les donateurs qui financent les campagnes électorales :

28

Cela a permis à Wall Street d’exercer l’énorme influence qu’elle a eue, de faire pression pour le démantèlement de la régulation et [cela a conduit] à la nomination de régulateurs qui ne croyaient pas à la régulation – avec les conséquences prévisibles et prévues que nous avons vues [38].

29En novembre 1999, le Gramm-Leach-Bliley Act a levé les derniers obstacles à la constitution de groupes de taille considérable combinant les activités de banque commerciale, de banque d’investissement, d’agent de change et de fournisseur de services financiers variés – pendant la crise de 2007-2008, certains, tel la banque d’investissement Bear Stearns ou la compagnie d’assurances American International Group (AIG), seront jugés « trop importants pour faire faillite » (too big to fail), ce qui contraindra l’État fédéral à leur venir en aide pour éviter une crise systémique.

Les dilemmes de George W. Bush

30Dès les premiers mois de son mandat, le président George W. Bush a été confronté à une série de scandales retentissants qui ont ébranlé la confiance des investisseurs dans la transparence des marchés financiers : la faillite d’Enron en décembre 2001, celle de Global Crossing en janvier 2002, la mise en examen du cabinet d’audit Arthur Andersen en mars, la faillite de Worldcom en juillet. L’affaire Enron, notamment, concentrait plusieurs types d’irrégularités comptables pratiquées par certaines grandes entreprises : conflits d’intérêts, profits gonflés artificiellement, financements non consolidés alors qu’ils auraient dû l’être. Elle a mis en lumière les risques d’une situation d’autorégulation laissant trop de liberté aux équipes dirigeantes, aux conseils d’administration, aux auditeurs, aux juristes, aux banquiers. À la suite de ces affaires, plusieurs dirigeants d’entreprises ont été arrêtés – certains, comme Jeffrey Skilling (Enron) ou Bernard Ebbers (Worldcom), ont ensuite été condamnés à des peines d’emprisonnement. La crédibilité des agences de notation était mise en doute, tandis qu’apparaissait un nouvel acteur de la vie des affaires : le whistleblower ou « lanceur d’alerte ».

31Pour surmonter la crise de confiance, le Sarbanes-Oxley Act (officiellement le Corporate and Auditing Accountability, Responsibility and Transparency Act), promulgué par le président le 30 juillet, a introduit des réformes majeures dans les domaines de la comptabilité et de la gouvernance d’entreprise [39]. À titre d’exemple, les dirigeants de sociétés faisant appel public à l’épargne ont désormais l’obligation de certifier par écrit non seulement que les informations financières rendues publiques sont complètes et exactes, mais encore qu’ils ont mis en œuvre les procédures et les contrôles devant encadrer la publication de ces informations. Parallèlement, un ensemble de textes normatifs a été élaboré et mis en application par le Financial Accounting Standards Board (FASB) et la SEC, dont les pouvoirs sur les auditeurs ont été renforcés au moyen de la création du Public Company Accounting Oversight Board (PCAOB). Soulignant l’ampleur des obligations nouvelles imposées aux sociétés émettrices de titres cotés ainsi qu’aux auditeurs, le président Bush l’a qualifiée de « plus ambitieuse réforme des pratiques du monde des affaires américain depuis l’époque de Franklin Delano Roosevelt [40] ».

32Si les scandales du début de la décennie ont rendu nécessaire un rappel – et une mise à jour – du vieux principe brandeisien de protection des investisseurs par la diffusion d’une information fiable et complète, ils n’ont pas provoqué de choc économique majeur. Tel n’a pas été le cas de la crise des subprime qui a déstabilisé durablement l’ensemble de l’économie mondiale. Son déroulement met en évidence les failles du système de régulation bancaire et financière américain au début des années 2000 [41].

33Le financement de l’immobilier fait partie des activités traditionnelles des banques commerciales ; de longue date, les pouvoirs publics, aux États-Unis comme dans d’autres pays, ont voulu développer l’accession à la propriété du plus grand nombre. Cette politique a bénéficié d’un assez large soutien bipartisan : le Community Reinvestment Act de 1977 visait à favoriser l’accès au crédit des catégories les plus défavorisées de la population américaine ; George W. Bush a vigoureusement encouragé la constitution d’une « société de propriétaires » – ownership society – un des fondements du conservatisme compassionnel, son slogan de campagne en 2000. Prenant la parole en juin 2002 dans une église d’Atlanta, il faisait de la propriété immobilière un élément constitutif du « rêve américain » :

34

Je crois au rêve américain. […] Et je crois que ceux d’entre nous à qui il a été donné d’exercer des responsabilités doivent tout faire pour mettre ce rêve en lumière et pour faire en sorte qu’il brille dans toutes les communautés, partout dans notre pays. Posséder une maison fait partie de ce rêve, oui vraiment. Ici en Amérique, si vous possédez votre propre maison, vous réalisez le rêve américain [42].

35La promotion de la « société de propriétaires » par le président n’a pas été accompagnée par un renforcement de la surveillance du marché immobilier par les régulateurs fédéraux [43]. La politique de crédit bon marché pratiquée par la Fed au lendemain de la récession de 2001-2002 a contribué au développement d’une bulle spéculative [44] ; des emprunteurs à faibles revenus se sont endettés à long terme à taux variable (les subprime credits, ainsi nommés parce qu’ils étaient de qualité inférieure aux prêts moins risqués dont le taux de référence était le prime rate) ; les « originateurs » de prêts hypothécaires ont assoupli leurs procédures d’octroi de crédit ; le prix des actifs immobiliers a augmenté de manière spectaculaire. Lorsque la Fed, à partir de 2004, a décidé de relever les taux d’intérêt, la bulle spéculative a éclaté et le marché s’est retourné [45]. Pour un grand nombre d’emprunteurs, les conséquences ont été dramatiques : incapables de payer des mensualités dont le montant augmentait à mesure que la Fed relevait ses taux, ils ont été expulsés de leur domicile. Les établissements de crédit « originateurs » se retrouvant propriétaires d’un grand nombre de logements à revendre, la chute des prix s’est accélérée. Logiquement, les acheteurs de MBS ont été appelés à supporter le montant cumulé de ces pertes. Pour certains d’entre eux, surexposés à ce type d’actifs, les montants à provisionner ont été considérables.

36Dans le courant de l’année 2007, plusieurs établissements de crédit opérant sur le marché de l’immobilier ont fait faillite. Il n’y avait plus aucune liquidité sur le marché des MBS, ce qui rendait impossible l’évaluation des portefeuilles détenus par les investisseurs et contribuait à propager l’inquiétude. Bear Stearns fut la première grande banque d’investissement de Wall Street à annoncer des pertes importantes. La Federal National Mortgage Association (FNMA ou « Fannie Mae ») et la Federal Home Loan Mortgage Corporation (FHLMC, « Freddie Mac »), deux government sponsored entities (GSEs) dont les encours de MBS dépassaient plusieurs milliards de dollars, étaient à leur tour affectées, au point d’éprouver des difficultés à se refinancer.

37Au cours des mois suivants, la détérioration de la situation a fait planer la menace d’une crise systémique. En mars 2008, Bear Stearns a été racheté par JP Morgan dans le cadre d’un accord aux termes duquel la Fed assurait le financement d’une partie des actifs douteux de la banque. Deux hommes ont joué un rôle crucial dans l’opération : le président de la Fed Ben Bernanke, qui avait remplacé Greenspan en février 2006, et le secrétaire au Trésor Hank Paulson, nommé à ce poste en juillet 2006. Ils avaient en commun d’être des Républicains modérés et passaient l’un et l’autre pour des hommes du sérail : Bernanke, économiste spécialiste de la Grande Dépression, ancien membre du conseil des gouverneurs de la Fed (2002-2005), avait accompagné et soutenu la politique mise en œuvre par son prédécesseur [46] ; Paulson quant à lui était l’ancien directeur général (Chief Executive Officer) de Goldman Sachs. Pendant les derniers mois du mandat de George W. Bush, ce duumvirat a inspiré et mis en œuvre la politique fédérale face à la crise – avec l’assentiment d’un président quelque peu dépassé par les événements, comme il semble, involontairement, le reconnaître dans ses mémoires :

38

J’étais surpris par la crise soudaine. Mon attention s’était concentrée sur des problèmes économiques du quotidien, comme l’emploi ou l’inflation. Je supposais que tout problème de crédit majeur aurait été signalé par les régulateurs ou les agences de notation. Après tout, j’avais renforcé la régulation financière en signant le Sarbanes-Oxley Act en réponse à la fraude comptable d’Enron et à d’autres scandales d’entreprises. Néanmoins, les mauvaises décisions d’investissement de Bear Stearns laissaient ce dernier au bord de l’effondrement. Dans ce cas, le problème n’était pas un manque de régulation de la part de l’État, mais un manque de jugement de la part des dirigeants de Bear [47].

39Le rôle joué par la Fed dans la prise de contrôle de Bear Stearns par JP Morgan lui a attiré de vives critiques : elle a été accusée d’avoir créé un précédent et contribué ainsi à aggraver l’aléa moral. Pendant les mois qui suivirent, Paulson a présenté au Congrès un plan de sauvetage de Fannie Mae et Freddie Mac ; le 30 juillet, le président a promulgué le Housing and Economic Act qui créait une nouvelle agence de régulation, la Federal Housing Finance Agency, et imposait de nouvelles règles aux deux GSEs ; en septembre, ces dernières ont été placées sous la tutelle de l’État fédéral, avec une prise de participation au capital des deux entités. À la fin de l’été, deux autres grandes banques d’investissement, Merril Lynch et Lehman Brothers, devenaient à leur tour l’objet de rumeurs alarmantes. Alors que Merril Lynch devait finalement être absorbée par Bank of America, les négociations entre Barclays et Lehman Brothers ont échoué. L’État fédéral, cette fois, n’est pas intervenu pour sauver la banque, dont la faillite, le 15 septembre 2008, a provoqué une onde de choc sur les marchés mondiaux. Les banques devaient assumer des pertes significatives et étaient incapables de se refinancer sur des marchés privés de liquidité ; les entreprises industrielles, fragilisées par la tension sur les spreads [48], voyaient leur accès au crédit se restreindre. D’exclusivement financière – mais déjà mondiale – la crise des subprimes s’est transformée fin 2008 en une récession affectant l’ensemble de l’économie. Dès mars 2008, le chômage atteignait 5 % aux États-Unis ; il s’élevait à 7,3 % en décembre et devait culminer à 10 % en octobre 2009 [49].

40Comme cela avait été le cas en 1933 pendant les auditions de la « Commission Pecora », la colère de l’opinion publique envers les grandes banques de Wall Street a été alimentée par la révélation des bonus que certains banquiers s’étaient accordés, ainsi que par des scandales financiers dont le plus retentissant fut l’affaire Madoff, du nom d’un gestionnaire de fonds arrêté en décembre 2008 et condamné, en juin de l’année suivante, à une peine de cent cinquante ans d’emprisonnement pour avoir escroqué ses clients trop crédules au moyen d’une classique « pyramide de Ponzi [50] ».

41Quelles qu’aient été les motivations de la Fed et du Trésor lorsqu’ils ont décidé de ne pas intervenir en faveur de Lehman Brothers, ils ont bel et bien été contraints de voler au secours de la compagnie d’assurances AIG, qui était devenue l’un des acteurs majeurs du marché des dérivés de crédit. Bernanke et Paulson ont soumis au Congrès un plan de rachat de créances douteuses d’un montant autorisé de 700 milliards de dollars, le Troubled Asset Relief Program (TARP), qui a été rejeté par la Chambre des Représentants le 29 septembre. Une version révisée a été approuvée dans le cadre de l’Emergency Economic Stabilization Act promulgué par le président le 3 octobre. Divers reproches ont été formulés à l’encontre du TARP, dont la mise en œuvre ne s’est pas déroulée comme c’était prévu initialement – une portion des fonds a servi à prendre une participation directe au capital de certaines banques ; plusieurs milliards ont été alloués à des financements d’urgence au bénéfice de grands constructeurs automobiles comme General Motors et Chrysler.

Réguler Wall Street au xxi^e siècle

42La crise financière a joué un grand rôle pendant la campagne présidentielle de 2008. Comme la plupart des présidents américains, ni le Républicain John McCain ni le Démocrate Barack Obama n’étaient des économistes ou des hommes d’affaires. McCain a accumulé les maladresses : en déclarant, au moment de la faillite de Lehman, que « les fondamentaux de notre économie [restaient] forts [51] », il a donné l’impression de répéter les propos les plus lénifiants du président Hoover en 1932 ; son attitude au moment du vote du programme TARP a paru pour le moins illisible. Quant à Obama, il n’avait pas besoin de prendre ses distances avec l’héritage de l’administration Bush et n’était pas, à la différence de son adversaire des primaires démocrates Hillary Clinton, susceptible d’être accusé de collusion avec Wall Street. Il n’est donc pas surprenant qu’il ait fait de la réforme financière un des thèmes de ses discours de campagne.

43Les premiers mois de l’administration Obama ont été marqués par le vote d’un plan de relance d’environ 800 milliards de dollars, le American Recovery and Reinvestment Act, promulgué dès le 17 février 2009. Le nouveau secrétaire au Trésor, Tim Geithner, était l’ancien président de la Federal Reserve Bank de New York, la plus importante des douze banques de réserve fédérales régionales qui constituent le Federal Reserve System ; à ce titre, il avait été associé à toutes les étapes de la gestion de la crise financière par l’équipe sortante. Le sauvetage des banques américaines, malgré sa démarche itérative, a finalement porté ses fruits – en juin 2009, plusieurs grands noms de Wall Street annonçaient qu’ils commençaient à rembourser les financements publics dont ils avaient bénéficié. Alors que le chômage continuait à croître, ce retour à meilleure fortune a contribué à accroître l’impopularité de Washington, accusé d’être venu en aide à des privilégiés (les fat cats) et de rester indifférent aux difficultés du plus grand nombre. L’ampleur des plans de sauvetage a alimenté l’accusation de « socialisme » formulée à l’encontre d’Obama [52]. Dès l’année 2009, le Tea Party movement a donné voix aux adversaires de l’intervention de l’État fédéral dans la sphère économique – pour les activistes de ce mouvement, Reagan est demeuré, malgré la progression spectaculaire du déficit fédéral pendant sa présidence, la figure tutélaire du combat contre l’État-Léviathan (Big Government).

44C’est pourtant le moment qu’Obama a choisi pour annoncer son intention de remplir un engagement de sa campagne, la « réforme de Wall Street », qui pouvait apparaître comme la contrepartie à l’aide financière accordée aux banques :

45

C’est un fait indiscutable que l’un des facteurs les plus significatifs de notre crise économique [actuelle] a été le délitement d’institutions financières de première importance, ainsi que le manque de structures de régulation appropriées pour prévenir les abus et les excès. Une culture d’irresponsabilité a pris racine de Wall Street à Washington et à Main Street. Et un système de régulation mis au point, pour l’essentiel, à la suite d’une crise économique du xx^e siècle – la Grande Dépression – a été dépassé par la vitesse, l’étendue et la sophistication de l’économie globale du xxi^e siècle [53].

46La réforme a été portée au Congrès par deux Démocrates, le sénateur du Connecticut Christopher Dodd et le représentant du Massachusetts Barney Frank, présidents des commissions spécialisées des deux chambres (respectivement le Senate Committee on Banking, Housing, and Urban Affairs et le House Financial Services Committee). Les débats ont été longs et techniques, les représentants du secteur bancaire ne ménageant pas leurs efforts de lobbying auprès des législateurs. La Chambre des représentants a voté un premier texte en décembre 2009, le Sénat en mai 2010. Les deux versions comportaient de notables différences, qu’il a fallu surmonter pour parvenir au texte définitif. À l’exception de trois d’entre eux – les sénateurs Scott Brown du Massachusetts, Olympia Snowe et Susan Collins du Maine –, tous les sénateurs républicains ont voté contre la loi [54]. Le président l’a promulguée le 21 juillet 2010. Le Dodd-Frank Act, bien que très détaillé et très complexe techniquement, renvoie à un ensemble de textes ultérieurs destinés à en préciser les modalités d’application, ce qui a suscité la crainte que ces derniers ne soient rédigés dans l’intérêt des lobbies de la banque et de la finance.

47La loi vise à rationaliser l’architecture du système de régulation bancaire et financière pour prévenir le risque systémique. Afin d’éviter que des pans entiers de l’activité financière, comme les produits dérivés, ainsi que certaines catégories d’intervenants non régulés (le shadow banking system) échappent à la surveillance des régulateurs, un Financial Stability Oversight Council a été institué (Title I, Subtitle A). Présidé par le secrétaire au Trésor, il rassemble tous les régulateurs déjà existants. Une nouvelle entité a été créée, le Consumer Financial Protection Bureau (CFPB), dont la mission est de protéger les « consommateurs de produits financiers » (Title X, Subtitle A). Bien que le CFPB fasse partie de la Fed, son président doit être nommé par le président et confirmé ensuite par le Sénat. Il s’agit d’éliminer les pratiques qui ont conduit de nombreux emprunteurs, sous la pression des organismes de crédit, à s’endetter au-delà de leur capacité de remboursement. À l’instigation de l’ancien président de la Fed Paul Volcker, et dans l’esprit du Glass Steagall Act, les banques collectant des dépôts et bénéficiant de la garantie du FDIC devront désormais se séparer de leurs activités de trading pour compte propre ou du moins les limiter et les encadrer strictement (Title VI, Section 619 - Prohibition on proprietary trading and certain relationships with hedge funds and private equity funds). La loi entend aussi prévoir le démantèlement en bon ordre d’établissements « systémiques » – en d’autres termes, éviter qu’ils ne soient considérés too big to fail (Title II – Orderly Liquidation Authority). Diverses mesures doivent enfin améliorer la transparence des marchés financiers, contraignant par exemple les sociétés cotées à publier de manière plus détaillée qu’auparavant les modalités de rémunération de leurs dirigeants (Title IX, Subtitle E – Accountability and Executive Compensation).

48Texte de compromis, le Dodd Frank Act a été critiqué par l’aile gauche du Parti Démocrate, qui lui a reproché de manquer d’ambition [55] – il n’a pas désarmé les protestataires du mouvement Occupy Wall Street à l’automne 2011. S’il a été salué par l’ancien secrétaire au Trésor Hank Paulson, il a en revanche suscité l’opposition radicale de la quasi-totalité des Républicains – Greenspan, quant à lui, a fait connaître son scepticisme au sujet de l’efficacité de la réforme dans le livre de réflexions qu’il a fait paraître en 2013 [56]. La nouvelle majorité issue des élections de novembre 2010 s’est efforcée de retarder son application. Elizabeth Warren, fervente avocate de la régulation financière et future sénatrice démocrate du Massachusetts, a fait les frais de cet obstructionnisme : le Sénat a refusé de confirmer sa nomination à la tête du CFPB et a considérablement retardé celle de Richard Cordray à ce poste. En 2012, la plate-forme présidentielle du GOP condamnait sans appel la réforme de 2010 :

49

[…] le Congrès, contrôlé par les Démocrates, a adopté le Dodd-Frank Act, un labyrinthe massif de coûteuses régulations nouvelles qui dissuadent les prêteurs de prêter à des acquéreurs solvables de biens immobiliers et qui nuisent de manière disproportionnée aux petites banques et aux banques de proximité. Par voie de conséquence, les ventes de biens immobiliers restent faibles, l’investissement immobilier reste insuffisant, les emplois dans le secteur de la construction n’augmentent pas, et le volume des crédits immobiliers n’est pas revenu à son niveau d’avant la crise [57].

50De manière très révélatrice, la plate-forme dénonçait avant tout les conséquences du Dodd-Frank Act sur le marché de l’immobilier. Sans entrer dans le détail des dispositions de la loi affectant les grandes banques de Wall Street, elle accusait l’administration Obama d’intervention excessive dans la marche de leurs affaires et se contentait de rappeler qu’aucune banque ou institution financière ne devait être considérée too big to fail.

51Pendant les primaires républicaines de 2016, les principaux candidats ont tous dénoncé le Dodd Frank Act et demandé son abrogation, sans pour autant accompagner cette exigence d’une réflexion argumentée sur les moyens d’éviter à l’avenir une autre crise financière [58]. En juin, le Speaker de la Chambre des représentants, Paul Ryan, a présenté un « agenda économique » de 57 pages intitulé A Better Way [59]. Ce document accuse le « fardeau croissant de la régulation fédérale » d’avoir ralenti le retour de la croissance américaine après la crise de 2009, et prétend prendre la défense des consommateurs qui en supportent le coût – dès l’introduction, le Dodd Frank Act y est explicitement pris pour cible. A Better Way en appelle à une réforme d’envergure, fondée sur quelques principes simples : préférer les solutions non réglementaires, privilégier les solutions locales, limiter le budget alloué aux agences de régulation, définir strictement le mandat de ces dernières ou encore revaloriser le rôle du Congrès. Dans le domaine financier, il se propose notamment de renforcer le contrôle du Congrès sur le CFPB, de libérer les petites banques de dépôts locales (community banks) de la tutelle tatillonne des agences fédérales, de mettre un terme à l’application du principe too big to fail qui rend impossibles les plans de sauvetage des grandes institutions de Wall Street, et d’exiger des agences de régulation qu’elles rendent des comptes sur leur activité. Lors de la présentation du document, Ryan s’est déclaré confiant que Donald Trump, alors encore candidat républicain présomptif, serait « à l’aise » avec son contenu [60]. Il est vrai que sur d’autres sujets de première importance, tels que la politique fiscale, la politique commerciale ou la politique d’immigration, les désaccords sont patents [61].

52La plate-forme du parti pour l’élection de 2016 reprend, sur un ton encore plus offensif, la charge contre la régulation en général et le Dodd Frank Act en particulier. Qualifiant la « sur-régulation » de « tyrannie silencieuse de “l’État-nounou” » (the quiet tyranny of the “Nanny State”), elle vise aussi bien l’agence fédérale chargée de la protection de l’environnement (Environmental Protection Agency, EPA) que le Department of Health and Human Services, le Department of Labor et, bien entendu, le Dodd Frank Act, « le Godzilla législatif des Démocrates, [qui] écrase les petites banques de dépôts locales et les autres prêteurs » :

53

Plutôt que de traiter les causes de la crise – la politique du logement conduite par l’État lui-même – la nouvelle loi a étendu le contrôle étatique sur l’économie en créant de nouvelles bureaucraties qui n’ont de comptes à rendre à personne. Comme il était prévisible, la planification centralisée de notre secteur financier n’a pas créé des emplois, elle les a détruits. Elle n’a pas limité les risques, elle en a créé davantage. Elle n’a pas encouragé la croissance économique, elle l’a entravée [62].

54Enfin, au risque de l’incohérence, la plate-forme se prononce en faveur d’un retour au Glass Steagall Act afin d’interdire les investissements trop risqués aux banques commerciales – cela reviendrait à restaurer l’un des piliers de l’édifice réglementaire hérité du New Deal [63].

55*

56Douze ans après sa mort, plus d’un quart de siècle après la fin de son second mandat, le 40^e président demeure, pour les Républicains, une figure tutélaire. Pour datée qu’elle soit, la rhétorique reaganienne est un répertoire d’idées simples et efficaces – la dénonciation du Léviathan régulateur, notamment, est l’un de ces lieux communs qui assurent une popularité certaine à ceux qui aspirent à des fonctions électives.

57Reagan, pourtant, n’a pas été l’initiateur de la dérégulation ; elle a commencé avant lui, pendant la présidence de son prédécesseur Carter, et s’est poursuivie pendant celles de ses successeurs immédiats. Dans les domaines bancaire et financier, cette politique a contribué à désarmer l’État fédéral au moment où, par le jeu de l’innovation financière et de la concurrence, des risques nouveaux apparaissaient. Les origines de la crise financière de 2007/2008, les mécanismes et la rapidité de sa propagation au reste de l’économie américaine et mondiale résultent en partie de ce vide réglementaire. Dès la fin du second mandat du Républicain George W. Bush, l’État fédéral a dû intervenir dans l’urgence pour sauver les banques en difficulté et relancer l’économie.

58L’élection d’Obama est apparue comme une sanction des échecs de son prédécesseur immédiat, qu’il s’agisse de l’enlisement en Irak et en Afghanistan ou de la Grande Récession. Il n’y eut pas, cependant, de solution de continuité pour ce qui concerne les mesures d’urgence de la fin 2008 – l’itinéraire de Geithner, associé aux décisions de Paulson et Bernanke avant d’être nommé à la tête du Trésor, en témoigne. Si le nouveau président pouvait légitimement affirmer avoir reçu, lors de l’élection présidentielle, un mandat pour « réformer Wall Street », le soutien populaire lui a rapidement fait défaut. D’importants secteurs de l’opinion, en effet, ont perçu le sauvetage du secteur financier et les plans de relance comme une extension abusive des pouvoirs et du périmètre de l’État fédéral ; la réforme emblématique du système de protection sociale a contribué à renforcer cette perception.

59Le Parti Républicain a repris à son compte la rhétorique et le programme anti-Washington du Tea Party ; ce faisant, il s’est enfermé dans une contradiction difficile à surmonter : il souhaite désarmer l’État fédéral et dénonce simultanément le coût et les conséquences des interventions rendues sinon inévitables, du moins plus probables, par ce désarmement. Sur ce point, la victoire de Donald Trump n’est pas de nature à clarifier la situation ; il est peu vraisemblable que les références incantatoires à Ronald Reagan suffisent à dissimuler les contradictions d’un GOP en mal d’idées neuves.