Introduction

1Jamais l’intensité du clivage entre Démocrates et Républicains n’a été aussi marquée qu’aujourd’hui. Des analyses comme celles d’Eilperin dans Fight Club Politics et de Brownstein dans Second Civil War font état d’une atmosphère délétère à Washington qui a sapé la coopération, miné le débat public et accentué le blocage [2].

2Mais il y a une vaste différence entre le renforcement de l’esprit partisan au Congrès et l’efficacité de la discipline de parti. Certes, on ne compte plus les anecdotes sur l’autoritarisme des responsables des partis au Congrès, à l’instar de celles qui circulent sur l’ancien leader de la majorité (Majority Leader) Tom DeLay : surnommé « Le Marteau » (The Hammer) par ses collègues de la Chambre des Représentants, il fit plusieurs fois la preuve de sa capacité à faire respecter la ligne du parti au sein des Républicains. Pourtant, il existe aussi un second courant du folklore washingtonien où les chefs de parti s’illustrent par leur faiblesse. À cet égard, l’incapacité où s’est trouvé Harry Reid, sénateur démocrate du Nevada et chef de la majorité au Sénat, de persuader ses camarades démocrates de soutenir la mise en place d’un programme d’assurance-santé publique (public option), dans le cadre de la réforme du système de santé par Obama, fut symptomatique du pouvoir restreint des partis politiques américains.

3La science politique américaine s’interroge depuis longtemps sur la nature et à l’étendue du pouvoir exercé par les partis politiques à la Chambre des Représentants et au Sénat. Contrairement à nombre de leurs homologues européens, les élus du Congrès américain sont issus du scrutin majoritaire uninominal à un tour. Ils n’ont pas besoin de l’accord formel des instances nationales de leur parti pour être candidat et ils doivent financer eux-mêmes leurs propres campagnes électorales Ces éléments essentiels de la vie politique américaine ont pour conséquence que les élus cherchent en priorité à conserver leur soutien populaire dans leurs circonscriptions avant de satisfaire les attentes des instances nationales du parti. Heath Shuler, une Représentante conservatrice et démocrate de Caroline du Nord, avait fait remarquer à l’ancienne Présidente de la Chambre des Représentants (Speaker), Nancy Pelosi : « Ma circonscription est très, très différente de celles des autres Représentants. Et je ne cesserai jamais de voter pour défendre les intérêts de ma circonscription. Et ce vote ne correspondra peut-être pas aux consignes que vous donnez au groupe parlementaire » [3]. La remarque illustre parfaitement l’autonomie dont peuvent faire preuve les élus du Congrès.

4Au niveau théorique, le débat universitaire s’est concentré sur la question de savoir si la décision finale dépend du vote d’un élu « pivot » - l’élu indispensable pour obtenir la majorité nécessaire à l’adoption d’un projet de loi – ou si les chefs de parti disposent de suffisamment de pouvoir pour faire aboutir les choix politiques privilégiés par le seul parti majoritaire [4].

5Cet article défend l’hypothèse d’un Congrès où règnent des « partis forts », à partir d’une étude de cas, le processus d’adoption des projets de lois de finances (appropriation) nécessaires au fonctionnement de l’État fédéral (government) dans le cadre du 108^ème Congrès (2003-2004) [5]. Je montre comment la majorité républicaine a manipulé l’ordre du jour afin de bloquer des initiatives qui pourtant avaient été adoptées en séance plénière à la Chambre et au Sénat, et de promouvoir celles des conservateurs et de l’administration de George W. Bush.

Le vote du budget et les projets de lois de finances (appropriation bills)

6Chaque année, le Congrès adopte un budget pour financer le fonctionnement du gouvernement. Au début de l’année civile, le Congrès adopte une « résolution budgétaire » (budget resolution) qui fixe le niveau des dépenses à venir. Elles sont classiquement divisées en deux catégories, celles qui sont « obligatoires » et celles qui sont « discrétionnaires ». Les dépenses obligatoires couvrent environ 60% du budget et assurent le financement de programmes nationaux comme Medicaid (assurance santé pour les pauvres) et Medicare (assurance santé pour les personnes âgées), Social Security (retraites), et le paiement des intérêts sur la dette nationale. Ces dépenses sont calculées mécaniquement d’une année sur l’autre sans que le Congrès n’agisse. Il en va autrement pour les 40% restants. Il s’agit là de dépenses couvrant le fonctionnement de toutes les autres activités de l’État fédéral, comme la défense, l’environnement et l’éducation. Le traitement des fonctionnaires fédéraux (y compris les soldats) et l’ouverture des services fédéraux au public dépendent de cette partie du budget. À l’inverse des dépenses obligatoires, celles qui sont dites discrétionnaires doivent être votées tous les ans par le Congrès. À cette fin, le Congrès adopte séparément 12 projets de lois de finances qui permettent à l’État fédéral de disposer des fonds nécessaires à son fonctionnement [6]. Chacun de ces projets correspond à un domaine distinct et stable, tel que la défense ou l’agriculture, de sorte que ces lois sont un outil commode pour étudier les évolutions du Congrès. Ces projets de lois sont aussi fréquemment utilisés pour fixer les orientations des agences gouvernementales. Leur adoption annuelle était le plus souvent affaire de routine sans que les considérations partisanes comptent véritablement [7]. En revanche, la situation actuelle est très différente. Les différences aiguës entre les partis rendent plus difficile l’adoption séparée de ces projets de loi. Des désaccords sur des questions qui vont de l’avortement à la prière à l’école ont conduit à des obstructions procédurales, menaçant ainsi de faire échouer l’adoption globale des lois de finances. Concrètement, si le Congrès ne parvient pas à adopter ces projets de lois chaque année, l’État fédéral se retrouve paralysé par manque de financements, une situation dont les conséquences politiques sont graves pour le parti jugé responsable. La dernière paralysie partielle de l’État fédéral au cours de l’hiver 1995-1996 fut ainsi imputée aux Républicains, permettant par là même à Bill Clinton de rebondir malgré les résultats catastrophiques aux élections de mi-mandat de 1994. C’est la raison pour laquelle l’adoption des projets de lois de finances est perçue comme quasi-obligatoire (on parle en effet de « must-pass bills ») : contrairement aux autres lois, leur adoption ne peut être indéfiniment ajournée en jouant sur les artifices de la procédure sauf à envisager des conséquences politiques extrêmement lourdes.

7Cet article traite précisément de la façon dont l’adoption des projets de loi de finance est devenue quasi-obligatoire, et met en avant le rôle des responsables des partis au Congrès. Face à la difficulté sans cesse croissante d’adopter des projets de lois de finances, les leaders du parti majoritaire ont exercé leur autorité sur le processus législatif afin de regrouper des projets de lois de finances dans de vastes projets de lois de programmation budgétaire dits « omnibus », laissant ainsi aux élus peu d’opportunité de les lire, d’en débattre ou de les amender. Si les circonstances sont favorables, ces gigantesques projets de lois permettent de faire taire les dissensions et d’adopter des mesures nettement plus partisanes que si la voie législative normale avait été suivie. Ce nouveau véhicule législatif permet aux chefs de partis de passer outre leur opposition interne, d’ignorer les préférences des élus « pivots », les plus centristes, et en conséquence de faire adopter des politiques partisanes.

Les différences entre la Chambre et le Sénat

8C’est sur les débats concernant les projets de lois omnibus au Sénat des États-Unis que porte principalement cet article. C’est en effet au sein de la Haute Assemblée que l’adoption des projets de loi de finance est la plus problématique pour les responsables des partis. Le règlement du Sénat est unique en ce qu’il prévoit une majorité extraordinaire de 60 voix (sur 100) pour voter la fin des débats (cloture), à moins d’un accord unanime des Sénateurs pour terminer l’examen d’un texte. La tradition sénatoriale, depuis peu, permet aussi aux sénateurs d’empêcher un débat en séance plénière en notifiant leur responsable – Majority ou Minority Leader – de leur opposition au texte [8]. Cette simple menace d’obstruction, qui doit, depuis une réforme procédurale de janvier 2011, être inscrite dans le Congressional Record, permet de bloquer tout débat de façon préventive sans prendre effectivement la parole dans l’hémicycle. La majorité maîtrise d’autant moins l’ordre du jour que les sénateurs ont le droit de proposer un nombre illimité d’amendements [9]. En revanche, le règlement de la Chambre des Représentants prévoit des outils plus efficaces permettant au parti majoritaire de maîtriser le nombre et l’objet des amendements ainsi que le calendrier du vote ; il permet aussi l’adoption d’une loi à la majorité simple. Les spécialistes s’accordent généralement à reconnaître qu’il est maintenant très difficile de faire adopter des lois au Sénat. Cela s’explique notamment par l’usage croissant de la « flibuste » (filibuster), autrement dit, de l’obstruction [10]. Il est impossible de disposer de chiffres exacts sur le nombre de « flibustes » (car beaucoup d’entre elles n’impliquent pas de vote officiel), mais les données fournies par le Sénat (voir figure 1) permettent de dénombrer les occasions où la « cloture » a été demandée (filed), celles où le vote de « cloture » a effectivement eu lieu (taken), et enfin celles où la fin des débats, la « cloture », a été adoptée (invoked). Ces données montrent que le nombre de votes de « cloture » est passé de 4 lors du 87^ème Congrès (1961-1963) à 91 pour le 111^ème (2008-2010), indiquant une montée de l’obstruction.

Figure 1

9Ailleurs, je défends la thèse selon laquelle les difficultés pour adopter des lois au Sénat et l’accroissement des tactiques de déstabilisation telles que l’obstruction sont dus au fossé idéologique qui sépare l’élu moyen du parti majoritaire et les élus « pivots », plus centristes, dont la voix est décisive [11]. Au cours des 30 dernières années, ce fossé est généralement très large étant donné les évolutions du paysage idéologique du Sénat. En réaction, les chefs du parti majoritaire ont eu recours à de nouvelles mesures extraordinaires pour maîtriser l’ordre du jour du Congrès, notamment les projets de lois omnibus.

« Procédure normale » contre « omnibus »

10Le Budget Control and Impoundment Act de 1974 définit une procédure standard pour le vote annuel du budget. Une fois que le Congrès a adopté une résolution budgétaire fixant le niveau total des dépenses, il adopte une série de lois de finance dont le total ne dépasse pas le montant global de la résolution. Ce sont les sous-commissions des Commissions des finances (Appropriation Committee) à la Chambre et du Sénat qui rédigent ces projets de loi [12]. Historiquement, la marge d’action de ces commissions est extrêmement large, même si elles ne peuvent dépasser les limites inscrites dans la résolution [13]. Une fois approuvés par la commission, ces projets sont soumis à la Chambre des Représentants et au Sénat pour être amendés et débattus. Chacune des chambres approuve sa version du projet. Ensuite, les deux chambres désignent des commissions mixtes de conciliation (conference committees) pour résoudre leurs désaccords et rédiger une version finale de compromis, qui est elle-même transmise à nouveau à chacune des chambres pour approbation finale [14].

11Lorsqu’ils le désirent, les leaders des partis majoritaires à la Chambre et au Sénat peuvent décider de rassembler deux ou plusieurs projets de loi au sein d’une même loi de finances - dès lors appelée « omnibus » - [15]. Les leaders bénéficient alors de plusieurs atouts. Tout d’abord, ces projets sont multidimensionnels car ils combinent une variété de domaines politiques (p.ex. le budget de la défense et de l’aide sociale) ; de ce fait, les responsables de la majorité peuvent désarmer une éventuelle opposition en incluant de quoi satisfaire chaque membre du Congrès [16]. Par ailleurs, l’ampleur des projets « omnibus » augmente les coûts politiques des obstructions procédurale jusqu’à les rendre inacceptables. Les législateurs qui seraient prêts à faire de l’obstruction sur un seul projet de loi de finances sont moins enclins à prendre le risque de s’attaquer à un projet d’une dimension susceptible d’entraîner un blocage général. Enfin, selon la procédure retenue pour construire ce « paquet », tout amendement en séance plénière au Sénat peut même être interdit. Tous ces éléments font du projet « omnibus » un moyen efficace pour les leaders de contrôler l’ordre du jour du Congrès, y compris celui d’un Sénat notoirement rétif à toute discipline [17].

Tableau 1

Historique législatif de l’exercice budgétaire de 1997 concernant les projets de loi de finances

Projet de loi Vote de la Chambre des Représentants Vote du Sénat Compris dans un projet Omnibus Agriculture Oui Oui Approuvé séparément Commerce, justice et affaires étrangères Oui Contourné Oui District de Columbia Oui Oui Approuvé séparément Défense Oui Oui Oui Ressources énergétiques et hydrauliques Oui Oui Approuvé séparément Aide au développement Oui Oui Oui Parcs nationaux Oui Contourné Oui Travail, santé et affaires sociales Oui Contourné Oui Législatif Oui Oui Approuvé séparément Construction militaire Oui Oui Approuvé séparément Trésor public-services postaux Oui Contourné Oui Transports Oui Oui Approuvé séparément Administration des vétérans, logement et développement urbain Oui Oui Approuvé séparément # en procédure spéciale 0 4 6

Historique législatif de l’exercice budgétaire de 1997 concernant les projets de loi de finances

12Le tableau n°1 présente le déroulé de la procédure législative de l’année budgétaire 1997 pour chaque loi de finance. Dans ce cas, la Chambre des Représentants a commencé par suivre la procédure normale : elle a examiné et approuvé chacun des 13 projets de lois de finance individuellement et les a transmis au Sénat. À ce stade, la procédure normale a été interrompue. Le Sénat a approuvé neuf projets de loi, mais aucun accord ne fut trouvé pour quatre d’entre eux : le premier concernait le commerce, la justice et les affaires étrangères ; le deuxième les parcs nationaux, le troisième le travail, la santé et les affaires sociales ; et enfin le dernier traitait du Trésor public et des services postaux. Étant donné que les lois de finance fédérales doivent être approuvées pour financer l’activité publique, le refus du Sénat de voter sur ces projets a forcé les leaders à élaborer un autre moyen pour assurer le financement. Dans ce cas de figure, ils ont choisi de créer, en commission mixte de conciliation, un projet « omnibus ». Ils se sont emparés du projet budgétaire relatif à la défense, qui était déjà en cours de débat en commission mixte, et ont créé un projet « omnibus » à 6 étages en y ajoutant les quatre projets de loi n’ayant pas été approuvés au Sénat ainsi que le projet budgétaire relatif à l’aide au développement. Cette version « omnibus » étant, d’un point de vue formel, le compromis issu de la commission mixte, elle ne pouvait être amendée en séance plénière lorsqu’elle a été soumise au vote final de la Chambre des Représentants et du Sénat (avant d’être transmise au président). Les deux chambres du Congrès l’ont approuvé après un court débat. Les sept projets de loi de finance restants ont tous été approuvés suivant la procédure normale.

Les projets « omnibus » : une manière de contrôler l’ordre du jour du Congrès

13Contrôler l’ordre du jour du Congrès afin de déterminer quelles questions politiques y seront débattues, et à quelles conditions, est un moyen bien connu employé par le parti majoritaire pour influer sur les résultats [18]. La décision de créer un projet de loi « omnibus » vise précisément à contrôler l’ordre du jour. En sautant l’étape du vote individuel sur chaque projet de loi budgétaire, les leaders choisissent de contourner le débat avec ce que cela signifie en termes d’amendements et d’obstruction. En rassemblant les projets budgétaires dans un texte « omnibus », ils créent un nouveau support multidimensionnel qui réoriente les préférences des législateurs, réduit les risques d’amendements et rend les obstructions politiquement plus coûteuses pour les élus qui seraient enclins à y avoir recours. Comme l’indique la figure 2, les projets « omnibus » sont devenus de plus en plus nombreux au fur et à mesure que le Sénat devenait indiscipliné.

Figure 2

14Les conséquences des projets « omnibus » sont troublantes. Certes ils permettent d’éviter les blocages tout en assurant au parti majoritaire d’atteindre ses objectifs. Mais ils sont employés au mépris de méthodes traditionnelles ayant fait leurs preuves. Ils ne respectent pas le processus normal d’adoption du budget fédéral, ils sont rédigés à huis clos et ils permettent aux leaders du Congrès de contourner les décisions prises en séance plénière en faveur de politiques plus partisanes.

15L’ironie c’est que la plupart des membres du Congrès ne cachent pas leur mépris pour les projets « omnibus ». Robert Byrd, un sénateur démocrate de Virginie occidentale, qui a été une des figures les plus folkloriques de la haute assemblée, avait occupé pendant longtemps le poste de président de la commission des finances (Appropriations Committee) du Sénat. Il avait exprimé son souhait de voir les projets omnibus « disparaître » après avoir proclamé son opposition à l’une de ces « monstruosités » de 3000 pages, portant sur 388 milliards de dollars [19]. De la même façon, le républicain John McCain (sénateur de l’Arizona) a qualifié ce processus de « détraqué » après qu’un assistant ait ajouté dans un projet de loi omnibus, une disposition embarrassante que les membres du Congrès n’ont découverte qu’après l’approbation du projet [20]. Pourtant, les projets de loi omnibus continuent d’être employés très régulièrement par les élus des deux chambres car ils sont un moyen efficace de contourner les obstacles en séance plénière.

Le 108^ème Congrès (2002-2004) : étude de cas

16Comment s’est déroulé le processus budgétaire lors du 108^ème Congrès de 2003 à 2004 ? Pendant le 108^ème Congrès, les Républicains contrôlaient à la fois la Chambre des Représentants et le Sénat, et le président George W. Bush entamait son deuxième mandat. Malgré le contrôle des Républicains sur les institutions nationales, le Sénat demeurait pour eux une institution peu sûre. Leur majorité était étroite. Le 60^ème élu dont ils avaient besoin pour mettre fin à une obstruction parlementaire ne pouvait provenir que d’un groupe démocrate relativement uni et marqué à gauche, qui plus est profondément opposé aux objectifs politiques des Républicains. La menace venait également de leur propre parti, puisque leur majorité dépendait de quelques républicains centristes que les démocrates pouvaient rallier à leur cause.

17Ces deux menaces se sont concrétisées lorsque la majorité républicaine tenta de faire approuver les projets de loi de finance des années 2003 et 2004. Confrontés à une minorité démocrate qui accumulait les victoires en séance plénière et qui usait habilement de l’obstruction procédurale, les leaders républicains ont décidé de sauter l’étape du vote sur chacune des lois de finance et de rédiger des projets omnibus en commission mixte de conciliation. Leur stratégie visait à supprimer toute possibilité d’amendement afin d’adopter des politiques reflétant davantage la position médiane au sein de leur parti. Les tentatives des Démocrates pour s’opposer à ces projets par l’obstruction n’aboutirent pas certains de leurs membres ne voulaient pas être tenus pour responsables de perturbations dans le financement de l’État.

18En 2003, l’essor économique des années 1990 et les surplus budgétaires qu’il avait engendrés étaient révolus. Les baisses des impôts fédéraux décidées par George W. Bush et les dépenses qui ont suivi les attentats terroristes du 11 septembre créèrent un déficit de sorte que les pressions sur le Congrès se sont accrues afin que l’équilibre budgétaire soit rétabli. À ces débats sur le niveau des dépenses se sont ajoutées des controverses sur des questions politiques : le paiement des heures supplémentaires pour les travailleurs, les possibilités de voyager à Cuba pour les citoyens américains, la privatisation d’une partie des emplois fédéraux, les chèques-éducation et la concentration des médias.

Tableau 2

Historique législatif des projets de loi de programmation budgétaire en 2003. 1^ère session, 108^ème Congrès

Projet de loi Vote de le Chambre des Représentants contourné Vote du Sénat contourné Projet de loi inscrit dans un Omnibus Agriculture X Commerce, justice et affaires étrangères X X District de Columbia X Défense Énergie et eau Aide au développement X Parcs nationaux Travail, santé et affaires sociales X Législatif Construction militaire Administration des vétérans, logement et développement urbain X Sécurité intérieure Transports-Trésor public X Total 0 1 7

Historique législatif des projets de loi de programmation budgétaire en 2003. 1^ère session, 108^ème Congrès

19Cette année-là, le projet de loi de finance sur le travail, la santé et les affaires sociales ainsi que la proposition de l’administration Bush de limiter l’indemnisation des heures supplémentaires des employés furent au centre de la polémique [21]. À la Chambre des Représentants, le débat fut particulièrement partisan. Lorsque le projet fut présenté en séance plénière le 10 juillet 2003, le Représentant démocrate David Obey (Wisconsin), un membre de la Commission des finances (Appropriations Committee), proposa un amendement pour empêcher son application. La manœuvre échoua de justesse : 210 voix contre 213, avec la quasi-totalité des Démocrates et 14 Républicains en faveur de l’amendement [22]. Le projet de loi de finance sur le travail, la santé et les affaires sociales fut approuvé par la Chambre des Représentants par une majorité étroite de 215 voix contre 208, avec des Démocrates unanimes dans leur opposition [23].

20Au Sénat, les Démocrates bénéficiaient du soutien du Sénateur centriste Arlen Specter (un républicain de Pennsylvanie), président de la sous-commission sur le travail, la santé et les affaires sociales et ils eurent plus de succès [24]. Le 5 septembre, le sénateur Tom Harkin, un démocrate de l’Iowa, par ailleurs chef de la minorité (ranking minority member) au sein de la sous-commission du Travail, de la santé et des affaires sociales, proposa un amendement qui reprenait le contenu de celui de son collègue à la Chambre et bloquait le projet de l’administration sur les heures supplémentaires [25]. Lors du débat en séance plénière, le premier mouvement des Démocrates fut d’utiliser la procédure pour contraindre les leaders républicains à autoriser un vote sur l’amendement. Le sénateur Harry Reid (Démocrate du Nevada) ouvrit le débat en défiant les dirigeants républicains : auraient-ils l’audace de retirer le projet de loi de finance sur le travail, la santé et les affaires sociales ? « Ils voudront peut-être retirer ce projet de loi et dire qu’ils ne vont pas permettre au Congrès des États-Unis de voter. Dans ce cas, nous savons qu’il y a d’autres projets de loi de finances, qu’il y a d’autres questions qui surgiront (…). Peut-être que cet amendement ne sera pas recevable, peut-être qu’il ne sera pas pertinent mais nous le proposerons de toute façon à la moindre occasion. Nous entendons bien continuer sur notre lancée » [26]. Face aux menaces des Démocrates de jouer la montre sur d’autres votes importants, le leader de la majorité républicaine, Bill Frist, accepta d’autoriser le vote et le 10 septembre, la minorité démocrate enregistra une victoire rare lorsque le Sénat approuva l’amendement Harkin par 54 voix contre 45. Six Républicains se rallièrent aux Démocrates qui soutinrent le texte dans leur ensemble à une seule exception près [27].

21Ce ne fut pas la seule victoire démocrate du moment. À propos du projet de loi de finance sur les Transports et le Trésor, l’administration Bush et les dirigeants républicains au Congrès subirent une rebuffade sur les mesures régissant les voyages à Cuba [28]. La Chambre et le Sénat se montrèrent sensibles à l’idée d’ouvrir de nouveaux marchés commerciaux. Elles approuvèrent toutes deux des amendements auxquels la majorité des Républicains étaient hostiles et qui visaient à lever l’interdiction sur les voyages à Cuba. À la Chambre, 53 Républicains se rallièrent à la plupart des Démocrates pour adopter l’amendement par 227 voix contre 188, tandis qu’au Sénat, 19 Républicains s’allièrent avec la plupart des Démocrates pour faire échouer une motion visant à enterrer un amendement analogue par 36 voix contre 59 [29]. L’amendement au Sénat fut ensuite adopté oralement. De même, les propositions de l’administration Bush visant à privatiser une partie des emplois fédéraux furent contestées. La Chambre adopta un amendement destiné à bloquer la proposition de privatisation par 220 voix contre 198, 26 Républicains se joignant à un groupe démocrate pratiquement uni pour l’occasion [30]. Un amendement analogue au Sénat échoua d’une voix dans le cadre d’un vote où la discipline partisane fut presque parfaitement respectée ; mais une version édulcorée de l’amendement, qui remettait en cause certains aspects du projet de l’administration, fut adoptée par 95 voix contre 1 [31].

22Les Démocrates du Sénat ont également enregistré une victoire sur le projet de loi de finances du District de Columbia [32]. Les leaders républicains, agissant avec le soutien du maire de Washington D.C., inclurent dans le projet de loi une disposition permettant au District de mettre en œuvre un programme de chèques-éducation. Cette disposition survécut de justesse à la Chambre des Représentants, où elle se heurta à l’opposition de la Représentante démocrate du District de Columbia Eleanor Holmes Norton [33]. Mais elle s’enlisa lorsqu’au début septembre 2003 le projet de loi fut présenté au Sénat. Les opposants aux chèques-éducation disposaient de suffisamment de votes pour éviter que la « cloture » des débats ne soit acceptée. Après que le projet eut été laissé en souffrance durant cinq jours, les Républicains demandèrent qu’un accord unanime du Sénat permette de clore le débat et de voter. Les Démocrates émirent tout de suite des objections. Le Sénateur Reid expliqua la position démocrate : « Je pense que si nous supprimions du projet de loi le point litigieux des chèques-éducation […] ce projet de loi serait adopté, non pas en quelques heures, mais en quelques minutes » [34]. Au lieu d’essayer de passer en force avec un vote de « cloture », les leaders républicains retirèrent le projet de loi. Ils le représentèrent, débarrassé de la disposition relative aux chèques-éducation, sept semaines plus tard et il fut alors rapidement adopté.

23Entretemps, le projet de loi de finances sur le Commerce, la Justice et les Affaires Étrangères capota sur l’enjeu des télécommunications [35]. L’objet de la controverse était évident : la Commission des finances de la Chambre (House Appropriations Committee), avait adopté un amendement démocrate annulant une décision de la Commission Fédérale des Communications (Federal Communications Commission – FCC). Celle-ci permettait à de grands groupes de médias d’étendre leurs parts du marché américain. L’administration Bush appuyait fermement la décision de la FCC et indiqua qu’elle opposerait son veto si l’amendement démocrate était maintenu. Toutefois, les dirigeants républicains à la Chambre ne disposaient pas de voix suffisantes pour retirer l’amendement en séance plénière, de sorte que celui-ci demeura dans le projet de loi lorsqu’il fut adopté par la Chambre, le 23 juillet. Entretemps, la Commission des finances du Sénat (Senate Appropriations Committee) inclua une disposition identique à sa propre version du projet de loi. Le Sénateur Ted Stevens (Républicain de l’Alaska), président de ladite commission, exprima son opposition à la décision de la FCC et fit observer que l’accord de la commission avec la Chambre impliquait que la question n’aurait pas besoin d’être réexaminée dans le cadre d’une commission mixte de conciliation.

24Mais en fin de compte ce qui enterra définitivement le projet de loi fut une question tout à fait différente, celle des candidats républicains aux postes de juges. Le texte fut présenté en séance plénière au Sénat le 10 novembre. Le projet y subit les foudres des Démocrates, irrités par la tactique républicaine sur la question des nominations judiciaires [36]. Au lieu de débattre du projet de loi de finance, les Démocrates organisèrent une obstruction de neuf heures contre les nominations judiciaires. Après avoir annoncé qu’il allait s’exprimer durant les quatre à cinq heures qui suivraient, le Sénateur Henry Reid (Démocrate du Nevada) expliqua le raisonnement démocrate : « À la Chambre des Représentants, le parti majoritaire peut court-circuiter le parti minoritaire, mais c’est impossible au Sénat […] Ceci est une mise en scène pour indiquer que le Sénat ne pourra fonctionner que si nous travaillons ensemble » [37]. Pendant le reste de l’après-midi, les Démocrates poursuivirent leur marathon rhétorique. Lorsqu’ils eurent terminé, le leader de la majorité républicaine Bill Frist retira le projet de loi qui dès lors ne pouvait plus être examiné seul.

25En 2003, le jour de Thanksgiving, tous les projets de loi budgétaire sauf celui portant sur le commerce, la justice et les affaires étrangères avaient été adoptés, tant par la Chambre que par le Sénat, mais les Républicains avaient subi une série de défaites politiques embarrassantes. Plutôt que d’essayer d’organiser une commission mixte de conciliation sur chaque projet de loi et de l’adopter à titre individuel, les dirigeants républicains adoptèrent une approche peu orthodoxe. Ils créèrent un projet de loi omnibus en commission de conciliation : ils ajoutèrent six lois budgétaires au projet de loi de finances pour l’agriculture, qui était déjà en commission de conciliation. Cette stratégie avait pour conséquence que le projet de loi omnibus définitif serait présenté en tant que version de compromis et ne serait donc pas susceptible d’amendements par l’une ou l’autre des deux chambres. Les membres du Congrès auraient seulement la possibilité de voter par oui ou par non sur l’ensemble du texte.

26Les membres de la commission de conciliation parvinrent à un accord bipartisan sur le projet omnibus [38]. Puis, durant le week-end des 22-23 novembre, les dirigeants républicains de la Chambre, soutenus par le président Bush, intervinrent et annulèrent les compromis trouvés par les élus démocrates et républicains de la commission des finances (House Appropriations Committee) pour rajouter à nouveau les projets présidentiels. Concernant le projet de loi sur le travail, la santé et les affaires sociales, l’interdiction de la proposition présidentielle sur la rémunération des heures supplémentaires fut abandonnée. Quant au projet de loi sur le commerce, la justice et les affaires étrangères, l’interdiction relative à la concentration des médias fut assouplie pour revenir sur la position de l’administration. Sur le projet relatif au Trésor et aux transports, les restrictions sur les voyages à Cuba et sur la privatisation des emplois fédéraux furent respectivement éliminées et atténuées. Enfin, concernant le projet de loi sur le district de Columbia, le financement des chèques-éducation pour les écoles privées fut rétabli. Chaque victoire remportée de haute lutte par les Démocrates fut ainsi annulée.

27Les Démocrates des deux chambres se préparèrent à combattre le projet définitif. À la Chambre, comme on pouvait s’y attendre, l’opposition démocrate fit long feu. Conformément aux règles rigoureuses qui y régissent les débats, la version de compromis fut adoptée sur le champ, le 8 décembre 2003, dans le cadre d’un vote essentiellement partisan, par 242 voix contre 176 [39]. En revanche, au Sénat, où les Démocrates avaient la possibilité de faire obstruction, le projet de loi omnibus suscita un tollé [40]. Le 9 décembre, le leader de la majorité républicaine, Bill Frist, s’efforça tout d’abord de demander un débat sur la version de compromis mais le leader démocrate Tom Daschle s’opposa à la demande de consentement unanime [41] et empêcha de la sorte le Sénat de voter sur le projet de loi. Citant des dispositions du projet de loi omnibus allant de la rémunération des heures supplémentaires à la concentration des médias, Daschle souligna les préoccupations des Démocrates :

28

« Ce qui fait de ce projet de loi omnibus une exception des plus regrettables, c’est son mépris total de la volonté exprimée par chaque chambre du Congrès. Cette procédure est un affront. Elle était largement fermée aux Démocrates, elle s’est déroulée dans l’ombre, et elle est uniquement destinée à satisfaire les desiderata d’intérêts particuliers. Rien de tout ceci n’était obligé. Le Sénat a adopté 12 lois de finances sur 13 à une large majorité bipartisane. La Chambre a adopté 13 lois de finances à une large majorité. Aucun de ces projets de loi n’a posé de difficultés. La seule raison pour laquelle les Républicains ont adopté cette procédure est qu’il fallait faire passer en force des dispositions controversées et des dépenses électoralistes qui n’auraient jamais pu obtenir seules le soutien du Congrès ». [42]

29La stratégie de Daschle consistait à retarder le projet de loi omnibus suffisamment longtemps pour attirer l’attention du public sur les dispositions contestées. Les Démocrates pressentaient qu’elles seraient impopulaires et que les Républicains les abandonneraient si une pression publique suffisante était exercée. C’était un jeu dangereux : les perturbations dans les services publics qui pourraient résulter de l’absence de vote seraient politiquement dommageables au parti qui serait tenu responsable. Néanmoins, la stratégie se déroula comme prévu au début. L’effet du refus de Daschle de souscrire à un consentement unanime contraignit Frist à déposer une motion de clôture, qui, selon le règlement du Sénat, ne pourrait pas être, en l’occurrence, soumise au vote avant le 20 janvier 2004.

30Au 20 janvier, Daschle rallia son parti pour que le Sénat s’oppose au projet « omnibus ». Intervention après intervention, les Démocrates critiquèrent la façon dont le processus « omnibus » avait été utilisé pour insérer des clauses controversés (riders). Le chef de la majorité républicaine, Frist, répondit par une mise en garde : le rejet du texte « omnibus » obligerait le Congrès à adopter une simple résolution budgétaire qui maintiendrait le financement au niveau de l’année précédente, réduisant ainsi à néant tout le travail effectué sur les projets de loi en 2003 [43]. En fin de compte, les Démocrates remportèrent une nette victoire. La majorité républicaine avait besoin de 60 votes pour clore les débats et le leader de la majorité, Bill Frist, n’obtint que 48 votes en faveur de la « cloture » [44].

31La victoire fut de courte durée. Dans les jours qui suivirent, les accusations réciproques fusèrent au Sénat. Les Républicains continuèrent à agiter la menace du manque de financement en soulignant qu’une simple résolution budgétaire se contenterait de proroger les budgets des années précédentes. Le chef de la majorité républicaine au Sénat, Bill Frist, déclara que toute réduction des dépenses serait à mettre au compte des Démocrates :

32

« Si nous ne parvenons pas à adopter cette mesure, les résultats seront très clairs. La lutte contre le terrorisme sera affaiblie. Nous n’aurons plus un système d’inspection des aliments aussi sûr et solide. Nous créerons des difficultés pour des millions de vétérans, ce qui est inutile. C’est aussi de cela qu’il s’agit avec ce vote. Nous mettrions en danger la vie de millions de personnes qui souffrent du SIDA et nos efforts pour lutter contre l’un des problèmes humanitaires et de santé publique les plus graves de notre temps. Nous porterions atteinte aux besoins de nos écoles, de nos quartiers, de nos États et des Américains défavorisés ». [45]

33Les Démocrates continuèrent à exiger le retrait des clauses controversées qui avaient été ajoutées au projet de loi ; mais dans les coulisses, le soutien à la stratégie de Daschle s’effritait. Alors que le Sénat s’acheminait vers un deuxième vote de « cloture » des débats, Daschle réalisa qu’il ne disposait plus des votes suffisants pour continuer à faire obstruction au projet de loi. Peu avant le vote, il exprima sa frustration au Sénat:

34

« Je m’inquiète de ce précédent pour le devenir de l’institution. Qu’est-ce que cela signifie pour une démocratie, lorsque 100 Sénateurs et 435 Représentants votent et prennent position, puis qu’une cabale, tirant les ficelles en catimini, peut annuler cette position comme si de rien n’était, sans vote par appel nominal (roll call), sans apparaître sur les comptes-rendus officiels, sans laisser aucune trace, et ainsi remettre en cause les actions prises par les chambres elles-mêmes ? (…) Mais je sais pourquoi nous allons probablement obtenir la clôture des débats aujourd’hui. Personne ici ne veut être accusé de fermer l’État fédéral. Tout le monde comprend la profondeur du soutien aux vétérans, et à bien d’autres projets qui nous tiennent à cœur, exprimé dans ce texte. Les sénateurs sont mis dans une position très difficile. J’en suis conscient. Est-ce que vous soutenez les vétérans ou est-ce que vous soutenez la prévention contre la vache folle ? Est-ce que vous êtes favorables à la construction d’autoroutes et au développement des transports ou est-ce que vous préférez vous attaquer à cette disposition extrêmement dure sur les heures supplémentaires ? Est-ce que vous soutenez le logement ou est-ce que vous privilégiez la position du Sénat sur la concentration des médias ? C’est une position très délicate pour n’importe qui, tout particulièrement les responsables politiques. C’est pourquoi il se peut que nous perdions le vote de clôture aujourd’hui. Je crains que ce ne soit le cas. Et j’en comprends les raisons ». [46]

35Le décompte des voix de Daschle était juste. Lors du second vote de clôture, 11 Démocrates qui avaient d’abord voté pour soutenir l’obstruction parlementaire de Daschle contre le projet de loi « omnibus » ont préféré voter avec les Républicains pour mettre fin au débat. Frist a gagné le vote à 61 voix contre 32 [47]. Avec la fin de l’obstruction, le projet de loi omnibus fut adopté par le Sénat le jour même et envoyé pour signature au Président Bush.

36La défaite des Démocrates fut tout particulièrement remarquable car dans pratiquement tous les cas, leurs positions étaient soutenues par une majorité des membres de la Chambre ou du Sénat, voire par les deux assemblées. L’amendement sur le paiement des heures supplémentaires avait le soutien de la totalité du Sénat et n’avait été rejeté qu’à une faible majorité à la Chambre. Tant la Chambre que le Sénat avaient adopté les amendements levant l’interdiction de voyager à Cuba ; les chambres avaient aussi adopté des restrictions sur la privatisation des emplois fédéraux et sur les nouvelles règles de propriété des médias proposées par l’administration Bush. La seule exception était la loi sur le District de Columbia. Les Démocrates avaient menacé de faire obstruction pour bloquer la proposition de chèques-éducation, mais cette position, soutenue seulement par une minorité de sénateurs, a disparu dans le projet de loi omnibus. Dans tous les autres cas, la décision finale a été réorientée : la position soutenue par un grand nombre d’élus dans les deux chambres a été finalement désavouée au profit d’une position répondant aux seules attentes des Républicains.

37Avec la fin du vote des lois de finance pour 2003, le Congrès se tourna vers le budget pour l’année suivante. Le contexte était particulièrement difficile. Les Républicains contrôlaient certes l’ensemble des institutions nationales, mais 2004 était aussi une année électorale marquée par une insurrection de plus en plus forte en Irak ainsi qu’une faiblesse persistante de l’économie nationale. Le Président George W. Bush était donc vulnérable. D’autant que les restrictions budgétaires drastiques demandées par le Président Bush semblaient irréalistes au Congrès, y compris pour les Républicains. Le refus des Républicains modérés au Sénat de soutenir la résolution budgétaire n’a pas permis son adoption, de sorte que le Congrès ne pouvait pas définir le niveau de dépenses pour 2004 [48].

Tableau 3

Historique législatif sur des projets de loi de programmation budgétaire en 2004. 2^ème Session, 108^ème Congrès

Projet de loi Vote de le Chambre des Représentants contourné Vote du Sénat contourné Projet de loi inscrit dans un Omnibus Agriculture X X Commerce, justice et affaires étrangères X X District de Columbia Défense Énergie et eau X X Aide au développement X Parcs nationaux X X Travail, santé et affaires sociales X X Législatif X Construction militaire Administration des vétérans, logement et développement urbain X X X Sécurité intérieure Transports-Trésor public X X Total 1 7 9

Historique législatif sur des projets de loi de programmation budgétaire en 2004. 2^ème Session, 108^ème Congrès

38Les responsables républicains au Congrès ont néanmoins tenté de suivre les recommandations restrictives de Bush lorsqu’ils transmirent les projets de financement à la Commission des finances (Appropriations Committee). À la Chambre des Représentants, cette stratégie fut efficace puisque la Chambre a adopté tous les projets de loi de finance un à un à une exception près. Au Sénat, la situation était nettement plus compliquée. Plutôt que de faire face avant l’élection à des débats difficiles sur le niveau des dépenses et les politiques qui en dépendent, le chef de la majorité républicaine Bill Frist prit l’initiative extraordinaire de ne pas présenter au vote sept des mesures budgétaires en débat au Sénat. Frist attendit la session intermédiaire [49]. Une fois que les élections présidentielles furent remportées sans encombre par le Président Bush et que les Républicains élargirent leur majorité au Congrès (en partie grâce à la défaite du chef de file démocrate au Sénat Tom Daschle après une lutte acharnée), la configuration était en effet plus simple. Frist contourna alors les débats en séance plénière et le vote sur les sept projets de loi restants et les incorpora directement dans la version de compromis du projet de loi budgétaire sur l’aide au développement qui avait été votée dans les deux chambres [50]. Étant donné qu’aucun de ces 7 projets de loi n’avait jusqu’alors fait l’objet d’un débat au Sénat, leur incorporation dans une version de compromis par définition non amendable assurait qu’il serait impossible de les modifier et que la seule option était d’approuver ou de rejeter le projet de loi omnibus dans son ensemble. Cette stratégie permit aux Républicains de respecter les restrictions budgétaires drastiques demandées par le Président et d’éviter tout débat sur le contenu des politiques menées, par exemple sur les échanges commerciaux avec Cuba et le paiement des heures supplémentaires, qui menaçaient de ressurgir [51].

39Comme en 2003, la caractéristique la plus remarquable des débats sur ces projets de loi de finance était l’opposition entre des coalitions d’élus des deux partis et la direction du parti républicain au Congrès, soutenue par l’administration Bush. En ce qui concerne le projet de loi de finance sur l’agriculture, la Commission des finances de la Chambre (House Appropriations Committee) avait adopté un amendement démocrate autorisant la réimportation depuis le Canada de médicaments prescrits sur ordonnance ; la Commission des finances du Sénat (Senate Appropriations Committee) quant à elle avait adopté les termes utilisés par les Démocrates pour promouvoir les échanges commerciaux avec Cuba [52]. Pour le projet de loi budgétaire sur le travail, la santé et les affaires sociales, un amendement démocrate bloquant la réglementation du paiement des heures supplémentaires portée par l’administration Bush fut adopté par la Chambre en séance plénière ; sur le même sujet, la Commission des finances du Sénat (Senate Appropriations Committee) adoptait un amendement similaire [53]. En ce qui concerne le projet de loi budgétaire sur le Trésor et les transports, la Chambre avait adopté, au niveau des sous-commissions, un amendement démocrate interdisant la privatisation des emplois fédéraux ; en séance plénière, la Chambre avait aussi adopté des amendements assouplissants l’embargo contre Cuba. Côté Sénat, des amendements limitant le transfert au privé de fonctions publiques et atténuant l’interdiction des échanges commerciaux avec Cuba avaient été adoptés en commission [54]. Toutes ces dispositions ont été modifiées ou rejetées lorsque le projet de loi a été examiné par la commission mixte de conciliation ; la version de compromis de la Commission, non modifiable, a été renvoyée à chaque chambre pour y être adoptée ou rejetée, sans possibilité d’amendement, le 20 novembre [55].

40Démoralisés, les Démocrates ne réussirent pas à se mobiliser véritablement contre ce projet de loi « omnibus » en dépit des défaites politiques qui en résultait pour eux. À la chambre, le projet de loi fut adopté par 344 voix contre 51 [56]. Au Sénat, la résistance des Démocrates fut plus marquée. Le président de la minorité démocrate de la Commission des finances (Appropriations Committee), le Sénateur Robert Byrd (Virginie occidentale) prit la tête de la lutte. Qualifiant ce projet de loi de 3000 pages et de 388 milliards de dollars de « monstruosité » aux orientations controversées et n’ayant fait l’objet d’aucun débat, Byrd expliqua pourquoi il voterait contre :

41

« Sur les neuf projets de loi de finances que comporte ce texte, deux seulement ont fait l’objet de débats au Sénat. La version de compromis renferme une section « Divers » contenant 32 dispositions sans lien entre elles, la plupart n’ayant jamais été examinées par le Sénat. Il n’y a pas un seul membre de cette institution qui peut dire qu’il ait lu ce projet de loi. Il renferme des questions complexes et controversées…. Et aujourd’hui, samedi, 51 jours depuis le début de l’année budgétaire, nous sommes contraints de voter sur cette monstruosité qui se présente sous la forme d’une version de compromis de la Commission mixte qui n’a pas été lue et qui ne peut être amendée, portant sur 388 milliards de dollars. Ce projet de loi est dénommé « loi de finances consolidée » pour 2005 mais il devrait plutôt s’appeler « loi de finances bidon »… C’est malheureusement devenu presque un rituel de devoir nous colleter chaque année à ces monstruosités fourre-tout. Ce n’est pas bon - ce n’est pas bon pour le Sénat, ce n’est pas bon pour le peuple américain et ce n’est pas bon pour notre système politique. Nous l’avons fait en 1996, 1997, 1999, 2000, 2001, 2003 et 2004. Lorsque j’étais président de la Commission, de 1989 à 1994 et de nouveau en 2001, nous produisions 13 projets de loi individuels chaque année. C’est comme cela que l’on protège le pouvoir de contrôle des dépenses dont dispose le Congrès. C’est comme cela que l’on protège le peuple américain. C’est comme cela que l’on respecte les droits des membres à débattre des textes législatifs importants. Nous ne devons pas emprunter à nouveau ce même chemin l’an prochain. Le mammouth laineux s’est éteint il y a des milliers d’années. J’espère que l’on pourra un jour dire la même chose de ce genre de mastodonte qu’est ce projet de loi de finances. » [57]

42Comme en 2003, un grand nombre de sénateurs démocrates ont pris la parole pour dénoncer l’abandon de dispositions telles que l’interdiction de la règle de paiement des heures supplémentaires voulue par l’administration Bush dans la version de compromis. Mais les Démocrates n’ont pas essayé d’empêcher le projet de loi omnibus d’être soumis au vote. Il fut adopté plus tard dans la même journée par 65 voix contre 30 [58].

Quelles conséquences ?

43L’un des résultats les plus remarquables du processus de vote des crédits lors du 108^ème Congrès est le succès de la majorité républicaine. Elle a réussi à imposer des mesures plus conservatrices que celles qui étaient initialement défendues à la Chambre et au Sénat. Dans pratiquement tous les cas étudiés, les orientations soutenues par la plupart des Démocrates et par une poignée de Républicains et qui furent adoptées soit en commission soit en séance plénière dans l’une ou l’autre chambre, ont été ensuite annulées par les responsables républicains dans le cadre de la procédure de conciliation pour répondre aux attentes de la majorité des seuls membres républicains. Ces responsables républicains n’ont pas seulement eu raison des membres de la minorité démocrate mais aussi des membres importants du groupe majoritaire comme le sénateur républicain Ted Stevens (Alaska), président de la Commission des finances, sur une question comme la propriété des médias. D’un point de vue théorique, ces résultats sont significatifs. Un des débats importants au sein de la communauté des analystes du Congrès consiste à étudier jusqu’à quel point le parti majoritaire peut infléchir les résultats législatifs au détriment des préférences des « électeurs pivots », centristes, pour les rapprocher de celles du seul parti majoritaire. Cette étude de cas montre qu’un parti majoritaire unifié peut se servir de projets de loi omnibus pour faire adopter des orientations plus extrêmes idéologiquement que ne le prévoient certaines analyses, comme celles de Keith Krehbiel [59].

Conclusion

44L’examen des projets de loi de programmation budgétaire durant le 108^ème Congrès montre comment une majorité déterminée peut utiliser son pouvoir pour passer outre le choix des chambres au profit de ceux du seul parti majoritaire. Confrontée à quelques défections dans ses rangs et à des Démocrates pratiquant l’obstruction, la majorité républicaine a abandonné le processus législatif régulier pour rassembler les projets de loi de finances au sein de projets de loi omnibus. Cette stratégie a permis d’inverser les défaites politiques des Républicains en séance plénière et de désamorcer l’obstruction parlementaire des Démocrates.

45En ayant recours à ce processus, le Congrès a ignoré les modes éprouvés du travail législatif. En 2004, le Sénat n’a pas réussi à examiner séparément sept des treize projets de loi de finances adoptés cette année-là, se privant ainsi de la possibilité de débattre ou d’amender les textes. De même, le projet de loi omnibus final portant sur 388 milliards de dollars ne pouvait pas être modifié, obligeant les membres à voter oui sur l’ensemble du texte même si peu d’entre eux avaient eu la possibilité de lire ou de digérer ses 3000 pages. Un vote négatif pouvait aboutir à la fermeture pure et simple de l’État fédéral, un risque que peu d’élus sont prêts à prendre. Cette évolution, assez similaire au « vote-bloqué » en France, constitue une évolution inquiétante pour un Sénat qui se targue d’être « la plus grande institution délibératrice au monde ».

46Le processus régulier peut-il être restauré ? La plupart des observateurs du Congrès estiment que le processus normal consistant à adopter des projets de loi de finance séparément offre davantage de possibilités de délibération et d’examen rigoureux que le processus « omnibus ». Les membres du Congrès eux-mêmes assurent qu’ils préfèrent aussi le processus normal aux lois « omnibus ». Pourtant, il semble probable que les lois « omnibus » resteront d’actualité tant qu’elles permettront de contrôler une chambre aussi notoirement indisciplinée que le Sénat des États-Unis. La meilleure façon de mettre fin aux lois omnibus et de revenir au processus législatif normal serait de rendre le déroulement de la séance plénière au Sénat plus gérable en abolissant la flibuste. Si un parti majoritaire pouvait garantir l’adoption de projets de loi simplement en se fiant à ses propres membres plutôt qu’à ceux de l’autre parti, il serait plus aisé de suivre le processus normal et d’offrir des possibilités de débats, d’amendement et de vote sur des projets de lois de finance. Néanmoins, la leçon de ce 108^ème Congrès est que les lois « omnibus » peuvent être utilisées à la fois pour désamorcer le filibuster et pour contrer des mesures qui obtiennent le soutien d’une coalition en séance plénière en dépit des souhaits du parti majoritaire. Supprimer le filibuster n’aurait eu aucun effet sur la capacité des Démocrates en 2003 et 2004 à obtenir le soutien des Républicains modérés sur des questions comme le paiement des heures supplémentaires. Les dirigeants républicains ont sans doute conçu une loi omnibus parce qu’il s’agissait là d’un moyen efficace de faire adopter les orientations préférées d’une majorité de leur parti en passant outre les objections de quelques membres rétifs. C’est la raison pour laquelle ces lois « omnibus » sont sans doute appelées à demeurer.