L’UE et la conquête des espaces vides : la tentation d’exister

3L’engagement africain de l’UE résulte en partie d’une conjonction d’opportunités conduisant l’UE à agir là où elle le peut et où les autres acteurs internationaux ne le font pas. Il s’agit d’une attitude tenant davantage de la volonté de faire exister l’UE à tout prix et de combler les espaces du système international – considérés à tort ou à raison comme vacants – que d’une véritable stratégie préétablie. La première mission de l’UE en Afrique subsaharienne – l’opération Artémis déployée à Bunia en République démocratique du Congo (RDC) en juin 2003 – ne se comprend ainsi que dans le contexte diplomatique européen des mois qui l’ont précédée [14]. Désireuse de s’afficher unie malgré des intérêts parfois divergents entre ses membres, l’UE cherchait à resserrer ses rangs en matière d’action internationale après les violentes divisions entre ses membres sur la question irakienne en 2002-2003. La rédaction d’une stratégie européenne de sécurité sous l’égide du Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), Javier Solana [15], a été un moyen conceptuel de reconstruire un peu cette unité. L’opération Artemis en a été un autre, opérationnel celui-là. La crise humanitaire en Ituri est apparue à un moment où les Européens cherchaient un sujet sur lequel se montrer actifs, où des États membres de l’UE comme la France souhaitaient redynamiser par l’action une PESD que l’on disait voler en éclats en raison de divergences diplomatiques. La décision de mener l’opération dans un cadre et sous drapeau européen – et non national ou multinational hors UE – a reposé aux dires des acteurs impliqués à Paris comme à Bruxelles sur des « raisons politiques » [16] plus qu’opérationnelles, consistant notamment à montrer que « l’UE pouvait agir seule » [17]. Cette première opération de l’UE en Afrique subsaharienne, opportuniste, a été révélatrice de la tendance de l’UE à se positionner et à agir sur des registres ou théâtres stratégiques délaissés par d’autres acteurs, États-Unis et Organisation du traité de l’Atlantique Nord (Otan) en particulier. L’Afrique subsaharienne a fourni un terrain privilégié pour un acteur cherchant parfois avant tout à « faire de la sécurité et de la défense », sans que cela renvoie nécessairement à une stratégie pensée. Cette tentation d’exister répond dans certains cas à une demande réelle d’acteurs locaux ou d’instances internationales comme l’Organisation des Nations unies (ONU). Des interventions de l’UE en Afrique subsaharienne, comme celles en RDC [18], ont ainsi fait suite à des demandes de l’ONU et de son Secrétaire général, sans qu’il soit néanmoins toujours possible de retracer la genèse exacte et la réalité concrète de la « demande d’Europe » [19].

L’UE légitimatrice : la délicate européanisation des politiques africaines des États membres

4L’émergence de l’Afrique subsaharienne comme terrain privilégié de la PESD s’explique aussi par une européanisation [20], timide mais réelle, des politiques africaines de certains États membres. Pays clés dans le lancement de la PESD, le Royaume-Uni et la France l’ont aussi été, non sans arrière-pensées, dans l’émergence du continent africain comme terrain d’attention privilégié de la PESD. Lors des premières années de la PESD, les deux États étaient déjà lancés dans des initiatives destinées à favoriser un développement des capacités africaines de maintien de la paix et permettre ainsi un engagement plus sélectif et moins systématique de leurs propres forces [21]. Ces initiatives incarnaient une volonté des deux pays de diminuer leurs engagements militaires directs en Afrique subsaharienne tout en assurant la permanence d’un engagement plus indirect et limité sous forme de conseil, de soutien et d’assistance aux forces locales. Elles visaient à maintenir leur influence à un moindre coût financier, humain et politique [22]. Une possible européanisation de ces programmes est apparue, aux yeux des responsables français notamment, comme un levier supplémentaire pour satisfaire ces contraintes. Européaniser le programme Recamp en invitant institutions et partenaires européens à y participer, pouvait permettre d’en mutualiser les coûts, et d’en renforcer la légitimité politique en atténuant les critiques décrivant ce programme comme l’instrument d’influence d’une ancienne puissance coloniale [23]. Le Royaume-Uni, qui au tournant des années 2000 cherchait à se positionner en champion de la PESD et de l’attention portée par la communauté internationale à l’Afrique [24], a mené une réflexion quasi-similaire et simultanée. Si cette européanisation ne s’est pas faite sans réticence de la part de certains États membres, elle a attesté d’une certaine capacité d’adaptation de leur part. Ainsi, fin 2002, un diplomate suédois pouvait affirmer au sujet des craintes et attentes de son pays à l’égard de la PESD alors balbutiante : « Ce que nous ne voulons pas, c’est nous retrouver embarqués dans des aventures françaises en Afrique » [25]. Quelques mois plus tard, la Suède était l’un des principaux contributeurs à l’opération Artémis, en RDC : les craintes théoriques de notre interlocuteur avaient été surmontées dans la mesure où il s’agissait d’agir dans un cas concret et un cadre relativement précis. L’Allemagne en revanche, également active dans l’opération Artemis, en est ressortie plus prudente sur de futurs engagements européens en Afrique, se montrant récalcitrante lorsque la France tentera de mettre en place une intervention de l’UE autour du Darfour [26].

5Cette émergence stratégique opportuniste de l’UE en Afrique a été concomitante de l’échafaudage des institutions, concepts et outils européens en la matière. Parfois même, l’action a précédé la conceptualisation ou l’institutionnalisation formelle, faisant de l’Afrique subsaharienne non seulement un objet d’attention privilégié, mais bien un laboratoire de la PESD.

Des opérations expérimentales

7L’opération Artemis a ainsi permis aux Européens de tester la possibilité de mener une mission en dehors du continent européen, en l’absence de toute structure commune permanente de commandement et de contrôle, par exemple l’Otan. Elle leur a permis de recourir à une nation cadre [28] – la France dans ce cas [29] – alors que le commandement opérationnel était assuré sur le terrain par un État-major multinational. Artémis a aussi constitué un test grandeur nature pour les relations opérationnelles et institutionnelles UE-ONU ou pour l’interopérabilité des armées européennes, constituant ce que Nyagalé Bakayoko a pu appeler un « terrain de validation du cadre institutionnel de la PESC et de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) » [30]. La littérature sur cette première opération, comme celle sur d’autres missions de l’UE menées depuis, constitue un vaste exercice de retour d’expérience sur ce qui a fonctionné ou au contraire dysfonctionné et sur les améliorations possibles des procédures et mécanismes européens.

8Les opérations de l’UE en Afrique ont aussi été expérimentales sur le plan conceptuel. L’opération Artémis s’est faite sans « concept européen » de maintien de la paix et de stabilisation [31]. La Mission de conseil et d’assistance de l’UE en matière de réforme du secteur de la sécurité en RDC (l’opération Eusec-RDC), lancée en juin 2005 [32] a en effet été menée en l’absence de définition commune de la réforme du secteur de la sécurité (RSS) [33]. Elle l’a même été sur fond de différences persistantes entre États membres sur ce qu’est un secteur de la sécurité efficace, transparent et démocratiquement contrôlé [34]. Des tentatives de clarification conceptuelle ont eu lieu au niveau européen depuis [35]. Comme le soulignait alors le directeur de l’État-major de l’UE (Emue) [36], « Eusec en RDC constitue la première manifestation tangible des actions du conseil en matière de réforme du secteur de la sécurité (SSR), que l’UE s’efforce actuellement de codifier dans le cadre d’un concept SSR de l’UE, en cours de rédaction au sein de l’État-major de l’Union européenne (Emue) » [37]. Ce n’est qu’après cette opération en RDC que les acteurs européens ont adopté des règles communes pour des opérations de RSS de l’UE en se basant sur les leçons tirées, et que la Guinée-Bissau est ensuite apparue comme devant servir de « cas pilote » [38] pour les tester sur le terrain.

Une exportation sans discernement de l’agenda européen de sécurité et de défense ?

9Une logique d’exportation exploratoire des priorités européennes s’est produite en matière d’agenda de sécurité et de défense. Sous couvert d’appropriation africaine et d’africanisation des enjeux de sécurité et de défense [39], les acteurs européens (l’UE en tant que telle, à travers les institutions bruxelloises, mais aussi les États membres), expriment des attentes à l’égard de l’Afrique subsaharienne. Ils encouragent sur le sous-continent des projets correspondant davantage à ce que les institutions en charge de la PESC et de la PESD et les administrations nationales compétentes considèrent comme devant être du ressort des États africains qu’aux aspirations de ces États eux-mêmes. Comme le reconnaissait un membre de la délégation de la Commission européenne (CE) à Abuja (Nigeria) auquel nous demandions de décrire sa vision de l’élaboration « en partenariat » d’un agenda de coopération UE-Cedeao en matière de sécurité : « Durant les négociations, la CE et la Cedeao s’accordent sur des priorités […]. Nous sommes dans un partenariat, mais c’est nous qui tenons le stylo » [40]. Le discours européen sur l’africanisation des enjeux de sécurité et de défense est biaisé, les enjeux sur lesquels les Européens cherchent à favoriser un développement des capacités africaines (capacités de maintien de la paix et de gestion des crises par exemple) n’étant pas forcément des priorités locales, ni en tant que telles ni en tant que domaines de coopération avec l’UE et ses États membres [41]. Ce sont les institutions européennes, aux dires mêmes des acteurs européens concernés, qui fixent l’agenda des discussions et négociations. D’où une distorsion possible entre l’agenda local de sécurité et l’agenda de coopération UE-Afrique. La contribution aux opérations de maintien de la paix, notamment dans le cadre de l’Union africaine (UA), n’est pas une priorité pour de nombreux États africains [42]. Elle constitue pourtant la pierre angulaire d’une politique de l’UE poussant les Africains à faire ensemble ce que les Européens ne souhaitent pas ou plus faire. Certains observateurs le regrettent :

« Insister sur la gestion des crises, financer les brigades régionales, c’est une façon de financer les armées africaines pour qu’elles tentent de répondre à des problèmes, ce qui empêche de s’attaquer aux causes de ces problèmes […]. Si l’on entraîne et forme des gens pour du maintien de la paix, cela signifie qu’ils ne seront pas capables de faire autre chose ensemble. Mais la RDC, par exemple, ce n’était pas du maintien de la paix, c’était de la guerre. On cherche à entrainer des gens pour quelque chose de différent de ce qu’ils feront sur le terrain… » [43]

Une vision régionaliste préconçue

10L’UE affiche un attachement sans faille à l’organisation de l’architecture africaine de paix et de sécurité autour d’une organisation panafricaine – l’UA – et de communautés régionales censées en être les relais locaux et les composantes. L’UE a souhaité que chaque région constitue une brique du puzzle africain en matière de gestion de crise, dans la cadre de la Force africaine en attente (FAA) [46] agissant sous la direction politique et stratégique de l’UA. Cette architecture est en apparence séduisante, dans la mesure où elle offre à l’UE un partenaire principal, l’UA. Mais au dire d’observateurs locaux comme européens, l’UE et ses États membres se trompent à la fois d’agenda et de méthode en appliquant sans discernement à l’ensemble du continent africain une telle vision régionaliste. Cette approche peut donner lieu à des relations et débuts de partenariats timides entre Européens et Africains dans certaines régions [47], mais elle ne peut fonctionner en présence d’acteurs locaux plus prudents, pour ne pas dire réticents, à l’égard tant de l’UA que de l’UE. C’est en particulier ce que démontre la résistance de la Communauté de développement de l’Afrique australe (Southern African Development Community, SADC) à devenir le partenaire régional que l’UE souhaiterait. Au lieu de partir des dynamiques de régionalisation propres à l’Afrique et diversifiées selon les régions du continent, l’approche de ces régions sous forme d’exportation du « modèle régional européen » sur le continent africain – exemple le plus évident de tentative d’exportation d’un agenda diplomatique et sécuritaire bruxello-centré – se heurte aux réalités du contexte africain lui servant de terrain d’expérimentation. Diversité et inégalités des intégrations régionales en Afrique subsaharienne, diversité des rapports aux interventions et coopérations extérieures en matière de sécurité et de défense, impacts différenciés des puissances régionales dans les différentes organisations [48] se conjuguent alors pour rendre inopérante toute exportation de schémas de coopération interrégionale préconçus [49].

Une approche régionale battue en brèche par des résistances sous-régionales et nationales

12La vision régionaliste de l’UE à l’égard de l’Afrique considère a priori ce qui vient d’en haut (continent, région) comme plus efficace, légitime et pertinent que ce qui vient d’en bas (États et acteurs nationaux). Sans être dénuée de pertinence diplomatique et stratégique vue de l’UE, cette approche est inégalement partagée à travers l’Afrique subsaharienne. La question de la répartition des rôles entre l’organisation panafricaine qu’est l’UA et les organisations régionales se pose notamment. Des États, soucieux d’être les principaux acteurs de la médiation et de la résolution des crises surgissant dans leur région, privilégient le cadre régional, ce que les statuts et principes fondamentaux de l’UA garantissent a priori. Dans une région comme la SADC, les acteurs locaux montrent une forte volonté de gérer entre eux les crises régionales [50] et opposent une résistance réelle aux tentatives de médiation ou d’intervention extrarégionales perçues comme des ingérences tierces, qu’elles émanent de l’UA ou de l’UE. Cette dernière se heurte alors à une forme alternative de régionalité ne se définissant ni par une organisation régionale très approfondie et bureaucratiquement performante, ni par l’émergence d’un partenaire régional comme les acteurs européens en recherchent, mais comme un sentiment exclusif vis-à-vis des acteurs tiers. Cet exemple, qu’explique l’histoire politique de cette sous-région, rappelle au passage qu’il existe autant de définitions et de manifestation de la régionalité que de « régions » institutionnellement définies. La perception bruxelloise d’une régionalisation réussie peut être en décalage avec les aspirations régionales des États africains [51]. Le thème de la différenciation interrégionale africaine mérite ici d’être soulevé. Les attentes des acteurs locaux à l’égard des différentes organisations ne peuvent en effet être les mêmes [52], tant les processus régionaux et les rapports des acteurs locaux à l’UA et aux partenaires extérieurs sont hétérogènes. L’impact inégal des organisations régionales sur leurs propres États membres [53] constitue aussi une limite indéniable de l’approche européenne régionaliste du continent africain [54]. Les politiques mises en œuvre au niveau des institutions en charge de la PESC et de la PESD à Bruxelles peinent à prendre la mesure de cette difficulté, alors même que les acteurs européens opérant sur le terrain en ont de plus en plus conscience [55]. Cet état de fait rend envisageable une approche bottum up qui viserait à saisir les besoins des acteurs locaux plutôt que de vouloir leur faire partager des ambitions et concepts conçus à Paris, Bruxelles, ou même à Addis-Abeba.

Le mythe d’un besoin d’Europe contrecarré par des expressions de la souveraineté africaine

13Les acteurs africains valident inégalement la volonté de l’UE d’être un acteur politique et stratégique sur leur continent. Si ses velléités de nouer des relations interrégionales dans le domaine de la sécurité et de la défense ont été plutôt bien accueillies au sein de la Cedeao, la résistance à laquelle l’UE s’est heurtée dans une région comme la SADC a désarçonné les responsables européens en charge du dossier [56]. Interrogés à ce sujet, les acteurs européens oscillent entre scepticisme et désillusion [57]. Une inadéquation entre ce que Bruxelles avait à offrir et les attentes locales est admise par certains acteurs opérationnels après plusieurs années de piétinement des discussions UE-SADC. Concernant la faiblesse des coopérations concrètes entre les deux organisations, certains admettent que « dès que l’UE arrive avec des perspectives ou des projets de coopération en matière de sécurité et de défense, elle tombe un peu à côté, dans le vide » [58]. Accumulation de maladresses diplomatiques, incompréhension de réalités politiques et diplomatiques locales (solidarités avec le Zimbabwe de Robert Mugabe au sujet duquel l’activisme de l’ancienne puissance coloniale britannique dans la mise en place de sanctions européennes a été mal perçu) ou rôle prépondérant de l’Afrique du Sud [59] ont réduit le potentiel de coopération de la région dans les domaines de la sécurité et de la défense avec l’UE. Des erreurs diplomatiques sont parfois admises après coup et du bout des lèvres [60]. Certains attribuent aussi la responsabilité de cette difficulté européenne [61] aux faiblesses intrinsèques de la SADC, expliquant les difficultés de la relation interrégionale UE-SADC par les faiblesses internes à cette organisation : « Les États membres de la SADC n’en attendent rien en matière de sécurité et de défense. À partir de là, pourquoi la SADC demanderait-elle quoi que ce soit à l’UE en la matière ? » [62]. C’est omettre que les États membres de la SADC ont, à l’égard de leur organisation de rattachement, des attentes bien différentes de celles qu’ont les acteurs européens [63]. La « jeunesse » de la SADC dans les domaines étudiés ici en fait certes un partenaire incertain. Des acteurs européens soulignent, dans une approche institutionnelle très européenne que « la SADC n’est pas encore organisée, elle n’a pas les structures » [64], tandis que des acteurs locaux reconnaissent : « Nous n’avons pas accompli beaucoup. Nous sommes encore en apprentissage et en cours de standardisation en tant que région » [65]. En réalité, dans une région comme la SADC, l’UE avance sur un terrain politique plus mouvant, délicat et résistant qu’elle ne le fait lorsqu’elle traite avec l’UA ou la Cedeao [66]. Comme le reconnaissent les fonctionnaires européens interrogés sur la timidité des coopérations avec la SADC, « les relations UE-SADC ne sont pas très bonnes […], tout cela est très compliqué » [67], ou encore « le dialogue demeure très difficile à établir… » [68]. Si l’utilisation classique des aides techniques et financières du Fond européen de développement (FED) a pu avoir une influence sur les choix et progrès institutionnels et organisationnels de la Cedeao ou de l’UA par exemple, elle se révèle plus difficile dans le cas de la SADC. Ses membres adoptent en effet parfois une logique que l’un d’entre eux exprime ainsi : « Nous ne pouvons pas accepter d’argent extérieur parce que cela veut dire qu’ils vont vouloir nous dire ce que l’on doit faire » [69]. Toute tentative des représentants européens de s’exprimer trop directement sur l’usage des fonds issus de la coopération européenne est très négativement perçue et source de difficultés diplomatiques [70]. Les institutions européennes en charge de la PESC et de la PESD déplorent l’absence de demandes de coopération avec l’UE en matière de sécurité et de défense, quand ils ne font pas face à des résistances farouches lorsqu’une telle coopération est proposée [71]. Cette forme de résistance par absence de réceptivité à l’égard de ce qui vient d’en haut (la communauté internationale) et non d’en bas (les acteurs locaux) s’adresse tant à l’UE et à ses États membres qu’à d’autres acteurs comme les États-Unis [72]. Le projet Africom [73] a ainsi été accueilli de façon très froide, la SADC déclarant que « les pays frères de la région ne devraient pas accepter d’accueillir Africom et, en particulier, des forces armées, car cela aurait un effet négatif » [74], tandis que la presse de plusieurs États de la région qualifiait ce projet de dangereux, déstabilisateur ou de basse tentative de contrer l’influence grandissante de la Chine sur le continent [75].

14Ces diverses formes de résistances à des coopérations et influences extérieures sont l’expression d’une souveraineté africaine amenant des pays à refuser, notamment, de servir de laboratoire ou de faire-valoir aux ambitions d’acteurs tiers [76].

Quand l’Afrique révèle une Union européenne composite

15Le contexte africain a aussi servi de révélateur des limites et incohérences de l’UE elle-même en tant qu’acteur international. Le laboratoire a agi comme un miroir. La nature composite de l’UE, associant plusieurs institutions et surtout vingt-sept États, a en premier lieu été mise en évidence [77]. Les échanges d’informations entre capitales européennes présentes sur le continent africain tout comme les échanges entre ces capitales et les représentations de l’UE sur place sont discontinus et incomplets, conduisant à un flou certain, les États membres ne sachant pas toujours précisément ce que font les uns et les autres dans telle ou telle région. Des membres des délégations de la CE en Afrique subsaharienne admettent parfois, comme dans cet exemple à propos de la SADC, que « les États membres ne sont pas vraiment enclins à dire exactement quels genres de discussions ou de coopération ils ont avec la SADC et ses États membres », et que « si l’on sait que des États membres comme le Royaume-Uni, l’Allemagne, la France nouent des relations de sécurité et de défense avec des acteurs locaux », la délégation n’a « aucune idée sur ce qu’ils font exactement » [78]. Ce sentiment de confusion au niveau des relations bilatérales et politiques entre les États membres de l’UE et les acteurs locaux ne facilite pas la capacité de l’UE à apparaître comme un interlocuteur crédible et uni auprès des acteurs africains. Si les acteurs et observateurs européens mettent souvent en exergue les faiblesses institutionnelles ou politiques des États et organisations africaines pour justifier les limites aux relations UE-Afrique dans les domaines de la sécurité et de la défense, ses expériences africaines montrent aussi à l’UE qu’elle n’est pas non plus toujours parfaitement outillée et compétente. Comme le reconnait un membre de la délégation de la CE – chargée des relations avec la SADC – à Gaborone : « La délégation n’a actuellement aucun rôle en matière de sécurité et de défense. Mais puisque je suis là et que j’avais participé à l’élaboration de la Peace Facility, je m’y intéresse… » [79]. Jusqu’à présent, ce n’est que de façon informelle que des membres de délégations européennes dans les pays tiers peuvent s’intéresser et nouer des contacts avec des acteurs locaux en matière de sécurité et de défense car telle n’était pas leur prérogative [80]. La division entre institutions et acteurs européens en Afrique a parfois tourné à la caricature, comme lorsque la CE et le Conseil de l’Union européenne ont fait appel à la Cour de justice de l’Union européenne pour savoir lequel des deux était compétent pour mener la lutte contre la prolifération des armes légères et de petits calibres en Afrique de l’Ouest [81]. Ce manque d’unicité, de cohérence et de cohésion, déjà révélé dans d’autres régions d’intervention de l’UE, est problématique dès lors qu’il s’agit d’influencer les acteurs locaux pour qu’ils acquièrent eux-mêmes un peu plus ces qualités. Le déficit européen en la matière conforte l’image d’une élaboration exploratoire des politiques européennes en matière de sécurité et de défense en Afrique subsaharienne, l’action précédant la consolidation de l’acteur européen et dépassant donc la simple « validation » [82] des institutions et procédures européennes.

16L’Afrique subsaharienne est devenue en quelques années le terrain d’expérimentation privilégié de la PESD balbutiante de l’UE. Des acteurs européens – États, institutions, individus – ont vu en elle un laboratoire possible et porteur pour favoriser l’émergence de l’UE comme acteur international. Certes, des effets d’opportunité multiples, l’accueil bienveillant de certains acteurs africains et la coopération d’acteurs tiers comme l’ONU se sont conjugués pour permettre à l’UE de tester ses ambitions politiques et stratégiques. Cette dynamique a eu pour effets positifs de favoriser un début d’européanisation des politiques africaines de certains États membres et de contribuer au renforcement des relations euro-africaines. Pour autant, au regard des difficultés rencontrées par l’UE, elle devrait aussi avoir pour effet d’amener cette dernière à repenser plusieurs postulats, solidement ancrés mais plus ou moins inopérants, de son action internationale tout en favorisant une rationalisation de celle-ci. Ce statut de laboratoire soulève en tout cas des interrogations quant à une exceptionnalité africaine dans le jeu international, qui ferait de l’Afrique un continent sur lequel des acteurs tiers s’autorisent à mener une action expérimentale qu’ils ne se permettraient pas sur d’autres continents. La résistance de certains acteurs africains aux propositions de coopérations européennes invite à une rénovation de l’approche européenne des réalités africaines. Celle-ci implique d’inverser les conditions d’élaboration et de conceptualisation des politiques européennes, pour les faire partir des aspirations et des demandes des acteurs locaux et non plus d’outils et de concepts préétablis. À l’heure où l’Union européenne devient à nouveau – crise de la dette et de l’Euro aidant – un objet de préoccupation pour la communauté internationale, une telle rénovation participerait d’une introspection plus large et sans aucun doute très utile de l’UE sur elle-même.