Genèse de l’émigration malienne vers la France

5Aux côtés des originaires des régions de Bakel et Matam au Sénégal et des régions du Gidimaka et du Hodh Baydân en Mauritanie, les Soninké de la région de Kayes au Mali ont été les pionniers de l’immigration noire africaine en France.

6Historiquement, c’est l’essor considérable du trafic maritime entre l’Afrique de l’Ouest et l’Europe, rendant nécessaire l’embauche de travailleurs africains, qui a été à l’origine de l’émigration soninké vers la France [5]. À la veille de la Première Guerre mondiale, les grandes compagnies françaises de navigation n’employaient en effet pas moins de 3 000 travailleurs africains, généralement employés comme soutiers, graisseurs, aide-cuisiniers ou matelots [6]. La guerre de 1914-1918 a rendu encore plus indispensable cette main-d’œuvre d’appoint. Suite au déclenchement du conflit, les recrutements dans la marine marchande se sont accélérés, tandis que, dans le même temps, l’Afrique occidentale française, contrainte de participer à l’effort de guerre, a fourni les premiers contingents de tirailleurs africains.

7Il a fallu cependant attendre les années 1950 pour assister à l’arrivée massive d’immigrés en provenance d’Afrique noire. La reconstruction et l’industrialisation de la France d’après-guerre ont en effet fortement accru les besoins en main-d’œuvre non qualifiée et conduit les industriels français à faire appel à des travailleurs étrangers. Les Soninké ont été d’autant plus nombreux à saisir les opportunités d’emploi offertes par l’industrie française que le secteur d’autosubsistance, dans leurs régions d’origine, ne pouvait plus satisfaire les besoins en produits alimentaires. Ces migrations vers la France ont rapidement débouché sur la mise en place d’une véritable filière migratoire caractérisée par d’actifs réseaux de solidarité, familiaux ou communautaires. Officiellement 15 000 en 1956, les immigrés d’Afrique noire étaient entre 22 000 et 30 000 en France en 1963 [7]. En 1958, ils étaient environ 1 000 à arriver chaque mois, presque tous originaires de la Haute Vallée du fleuve Sénégal [8]. Les séjours en migration s’étalaient alors sur de courtes durées, cinq à six années tout au plus, et étaient le fait de jeunes célibataires venus se constituer une épargne et gagner ainsi leur autonomie financière.

8Au début des années 1970, la sécheresse au Sahel se traduisit par une seconde vague d’immigration portant le nombre d’immigrés d’Afrique noire à 65 000 personnes, dont 64 % d’origine soninké [9]. Confrontés à une progression très forte du chômage, c’est à la même époque que les pouvoirs publics français proclamèrent la « fermeture des frontières », mettant ainsi fin à quinze années de relations privilégiées entre la France et ses anciennes colonies africaines. Dès 1963, des accords bilatéraux avaient été signés avec la Mauritanie, le Sénégal et le Mali, afin de réglementer la circulation des travailleurs migrants. Si ces accords mettaient officiellement fin à la libre circulation entre la France et ces trois pays, instaurée seulement trois ans auparavant, ils n’avaient eu que peu d’effet sur le nombre de nouvelles arrivées. Ils s’étaient traduits en revanche par une baisse des taux de régularisation, qui passèrent de 82 % à 44 % entre 1968 et 1972, et par la hausse concomitante du nombre de sans-papiers voués à la clandestinité.

9La véritable rupture est en réalité intervenue en juillet 1974, sous la présidence de M. Giscard d’Estaing, avec l’adoption d’une circulaire suspendant l’immigration de travail. Les restrictions imposées à l’entrée et au séjour des étrangers vont alors modifier non seulement le volume et la destination des flux migratoires en provenance d’Afrique noire, mais encore le comportement des quelques dizaines de milliers d’immigrés ouest-africains présents en France. En réponse aux limitations réglementaires opposées à l’entrée des étrangers, la migration ouest-africaine est en effet devenue une migration d’installation. Les séjours de courte durée se sont transformés en séjours plus longs, ne prenant souvent fin qu’à la retraite (graphique 1). Ce passage d’une migration temporaire ou circulaire à une migration d’installation s’est accompagné d’un accroissement fort du nombre de demandes de regroupement familial (graphique 2). L’arrêt de l’immigration économique légale a donc donné lieu à un accroissement sensible de la proportion de femmes et d’enfants au sein de la communauté immigrée ouest-africaine: alors qu’en 1982, il y avait 81 % d’hommes contre 19 % de femmes, les recensements de 1990 et de 1999 faisaient état respectivement de 32 % et 38 % de femmes au sein de la population immigrée malienne.

Graphique 1

Graphique 1

Durée en migration selon la date de départ en France (courbes de Kaplan-Meier)
Note : ces courbes ont été établies grâce aux données d’une enquête réalisée auprès de 305 familles de la région de Kayes contenant un module visant à recueillir rétrospectivement les biographies migratoires de tous les individus âgés de plus de 18 ans. Voir F. Gubert, Migration et gestion collective de risques. L’exemple de la région de Kayes, Mali, thèse de doctorat, Université de Clermont-Ferrand 1, Cerdi, 2000.
Lecture du graphique : parmi les individus ayant migré en France avant 1965, 40 % ont mis un terme à leur séjour au bout de 5 ans et plus de 50 % au bout de 15 ans. Ces proportions sont respectivement de 4 % et de 8,5 % chez les individus partis entre 1970 et 1975. Ce dernier chiffre signifie que 91,5 % des migrants qui sont arrivés en France entre 1970 et 1975 y résident encore.

Graphique 2

Graphique 2

Nombre de personnes originaires du Mali entrées en France au titre du regroupement familial, 1975-2002

Des politiques d’immigration « contre » le développement ?

10Ces changements ont-ils eu un impact sur la contribution de la migration au « développement » du Mali ? Ont-ils mis la politique d’immigration en porte à faux avec les orientations de la politique de développement et des instruments d’aide français ? En d’autres termes, les entraves à la libre circulation ont-elles altéré les retombées positives de la migration parmi lesquelles figurent notamment les envois de fonds des migrants et la diffusion des connaissances qu’occasionne leur retour au pays ?

11Concernant les transferts, on peut penser que la fin de l’immigration du travail a concouru à réduire le montant des fonds envoyés par migrant. En effet, en contribuant à fixer en France des personnes qui n’en avaient pas initialement le projet et qui ont fait venir leur famille, les restrictions à l’immigration ont vraisemblablement eu pour conséquence d’accroître les charges financières pesant sur les migrants et ont fragilisé les liens unissant les migrants à leur pays d’origine. Par ailleurs, en réduisant les possibilités d’allers et retours entre le Mali et la France, elles ont sans doute aussi contribué à réduire les possibilités d’échanges de connaissances ou de compétences entre les migrants et ceux qu’ils laissaient derrière eux, en altérant dans le même temps la volonté des migrants d’entreprendre dans leur pays. Faute de données chiffrées sur ces différents aspects, il est malheureusement impossible d’étayer ces hypothèses à partir d’analyses empiriques précises et tout aussi délicat d’établir un verdict définitif. En tout état de cause, la politique française d’immigration a été en l’espèce totalement contre-productive : en cherchant à réduire – sans grand succès – le volume de l’immigration, elle a incité des migrants qui ne le souhaitaient pas forcément à s’installer définitivement en France, et elle a encouragé les passages clandestins.

12En dépit de ce constat d’échec, la levée des restrictions à l’immigration n’est pas à l’ordre du jour et le scénario « migrations sans frontières » sur lequel réfléchit l’Unesco est encore une utopie [10]. Néanmoins, les autorités françaises ont réalisé qu’une réponse essentiellement sécuritaire était insuffisante. Cette prise de conscience a débouché sur la mise en œuvre, au milieu des années 1990, d’une politique de codéveloppement dont le Mali, et plus particulièrement la région de Kayes, à l’ouest du pays, sont un des champs d’expérimentation.

Le codéveloppement : de l’assistance au retour à la valorisation de l’action des migrants en faveur de leur pays d’origine

14En France comme dans d’autres pays européens, la prise en compte de la problématique migratoire dans les politiques d’aide s’est faite très progressivement et selon des modalités variables. Dans les années 1980, les initiatives se limitaient au versement d’une aide au retour. Quel qu’ait été le dispositif (la prime Stoléru de 1977 à 1981, l’aide publique à la réinsertion de 1984 à 1986, l’aide à la réinsertion des étrangers en situation régulière depuis 1987, etc.), le principe consistait à verser une indemnité aux migrants prêts à retourner seuls ou avec leur famille au pays et visait à favoriser leur réinstallation grâce à la réalisation d’un projet de réinsertion. Ces procédures d’aide au retour n’ont toutefois pas eu les effets escomptés, d’une part parce que les incitations financières proposées n’ont jamais intéressé que la très petite minorité d’immigrés qui nourrissait déjà un projet personnel de retour, et d’autre part, parce que l’absence de suivi des porteurs de projet s’est traduite par un fort taux d’abandon des projets financés, et ce d’autant plus que les candidats au retour se sont le plus souvent avéré être des individus ayant eu une expérience migratoire malheureuse plutôt que des entrepreneurs ambitieux [11]. En outre, le montant de l’aide au retour (plafonné à 3 600 euros par migrant, puis à 7 000 euros à partir de 2003) est toujours apparu très faible en comparaison avec les transferts envoyés chaque année par les migrants. D’après un rapport récent de la Banque africaine de développement, les familles restées au Mali recevraient annuellement 7 700 euros de la part de leurs migrants en France [12].

15Suite à ces expériences, la Direction de la population et des migrations du ministère des Affaires sociales et les services du Secrétariat d’État à la coopération ont conçu en 1994-1995 le Programme Développement Local Migration (PDLM). Lancé à titre expérimental dans trois pays (Mali, Sénégal et Mauritanie), ce programme finançait le démarrage de microprojets présentés par des migrants et assurait le suivi sur le terrain. Ce financement était conjugué à une contribution au développement local, signe que l’État français attachait de l’importance au développement des régions à forte émigration situées dans la vallée du fleuve Sénégal.

16Lancé dans un contexte marqué par une réforme de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra), dans le sens d’un durcissement dans la politique d’asile, et par l’introduction de mesures d’« invitation » à quitter le territoire français, ce programme a beaucoup été critiqué. Beaucoup de migrants et d’associations de migrants l’ont ainsi perçu comme une « aide compensatoire destinée à atténuer les conséquences de décisions autoritaires prises par les autorités françaises [13] », si bien que peu d’entre eux ont collaboré à sa mise en œuvre. Au Mali, certains ont également trouvé contestable que la Coopération française fasse de la région de Kayes la cible principale de ses actions. Il a en outre été reproché au programme d’avoir, dans ses premières années, négligé l’action de nombreuses associations d’immigrés sahéliens établis en France en faveur de leurs familles restées au pays [14]. Les évaluations de ce programme concluent à un impact limité [15] : à l’image des autres dispositifs d’aide au retour, le volet réinsertion du programme est notamment loin d’avoir comblé les espoirs de ses promoteurs – 155 projets ont été financés en 1998, 49 en 1999 et seulement 35 en 2000 et 2001 (tableau 1). Côté français néanmoins, l’expérience du PDLM et les évaluations successives qui en ont été faites ont fait progressivement évoluer les orientations de la politique française de codéveloppement. En décembre 1997 est paru le rapport de Sami Naïr dans lequel, pour la première fois, l’immigration était considérée comme un vecteur de développement pour les pays d’origine [16]. Cette reconnaissance du rôle des migrants a débouché sur un certain nombre de propositions nouvelles en vue de soutenir les projets de développement impliquant des migrants, de soutenir et renforcer l’action du mouvement associatif ou encore de favoriser une plus grande mobilité des migrants, etc. Proposition a également été faite de ne plus conditionner le soutien aux migrants à leur retour au pays. Le versement des aides était en effet jusque-là conditionné par le départ du migrant, de son conjoint et, le cas échéant, de ses enfants mineurs, lorsque ces personnes séjournaient irrégulièrement sur le territoire français.

Tableau 1

Nombre de projets de réinsertion financés au Mali dans le cadre du PDLM

Année 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Nb. de projets financés 155 49 35 36 47 92 124 129

Nombre de projets de réinsertion financés au Mali dans le cadre du PDLM

17Malgré la forte médiatisation de ce rapport, l’emphase a continué d’être mise sur le retour au pays avec la création, par la circulaire du 4 novembre 1998, du Contrat de réinsertion dans le pays d’origine (CRPO) ouvert à tous les ressortissants maliens, marocains ou sénégalais invités à quitter la France ou faisant l’objet d’un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière. La même année, la Mission interministérielle pour le codéveloppement et les migrations internationales a désigné le Mali, la Mauritanie et le Sénégal comme pays pilotes pour la mise en œuvre d’une politique de codéveloppement. En 2000, une convention de codéveloppement a été signée entre la France et le Mali avec l’objectif de soutenir de manière concertée les initiatives de la diaspora malienne en matière d’investissements productifs, le développement des régions d’origine des émigrants maliens et l’intégration des jeunes issus de l’immigration malienne en France. Cette convention a finalement été rendue opérationnelle par l’établissement, à la fin 2001, d’un Fonds de solidarité prioritaire (FSP) Codéveloppement d’un montant de 2,6 millions d’euros pour trois ans, destiné en priorité à la région de Kayes. Pour lui succéder, un deuxième FSP doté du même montant a été lancé en juin 2006, avec pour objectif d’étendre le dispositif à tout le territoire malien et de renforcer le volet d’appui aux initiatives des jeunes issus de l’immigration.

18En termes de réalisations, la première phase du FSP Codéveloppement fait état, pour la composante Investissements productifs, de 216 projets individuels de réinsertion cofinancés en 2003 et 2004 pour un montant global de 1,7 million d’euros. Les principaux domaines d’activité des projets ont été le commerce (45 % des projets), le transport (17 %) et l’artisanat (14 %), et le nombre estimé d’emplois créés en deux ans a été de 500 environ. Concernant la composante Développement local, 22 projets ont été financés dans la même période, pour un montant global d’un million d’euros, dont 31 % a été fourni par les migrants et les bénéficiaires des projets. Concernant la composante Jeunesse et Codéveloppement enfin, dix projets ont été financés, principalement dans le domaine culturel.

Vers une plus grande cohérence ?

19Quel bilan de la politique de codéveloppement française peut-on dresser dix ans après le rapport Naïr ? D’un point de vue strictement quantitatif d’abord, il est certain que le nombre de réalisations cofinancées demeure trop modeste pour avoir un impact notable sur le développement économique. En ce sens, le FSP Codéveloppement ne fait pas beaucoup mieux que les programmes qui l’ont précédé.

20Par ailleurs, le dispositif témoigne d’une connaissance encore trop parcellaire des raisons ayant conduit les migrants au départ et des fonctions que remplissent la migration et les envois de fonds qui lui sont associés. Cette méconnaissance des mécanismes à l’œuvre explique sans doute en partie le bilan en demi-teinte du programme. Parmi ces fonctions, il y a de toute évidence l’assurance. De nombreux travaux micro-économiques portant sur des pays en développement ont en effet montré que le montant des envois de fonds des migrants était fonction des chocs subis par les familles restées au pays [17] : les transferts tendent à augmenter lorsqu’une mauvaise récolte fait peser le risque d’une perte de revenu ou qu’un épisode de maladie nécessite des dépenses imprévues, et à diminuer dans les cas inverses, permettant ainsi un lissage de la consommation de ceux qui les reçoivent. Cette réaction suggère que la migration constitue, pour les familles, une stratégie de diversification de leurs sources de revenu. Grâce aux transferts qu’ils effectuent, les migrants pallient l’absence ou les défaillances des systèmes formels d’assurance dans des régions où les revenus d’activité sont souvent d’une variabilité extrême, les maladies plus fréquentes et plus dommageables qu’ailleurs, l’instabilité politique, économique ou sociale plus forte, etc. Bien sûr, cette fonction d’assurance des transferts peut avoir des effets pervers. Lorsque le mécanisme d’assurance est en effet tel que les migrants envoient des fonds à leurs familles à chaque fois que celles-ci perdent la garantie de pouvoir accéder à une quantité suffisante de nourriture et que l’effort des familles est non observable par les migrants, les familles peuvent par exemple être incitées à « tricher » en réduisant leur effort et à s’en remettre aux migrants pour leur subsistance.

21Un tel phénomène, dit d’« aléa moral », a déjà été mis en évidence par plusieurs auteurs [18]. Néanmoins, en assurant leurs familles, les migrants jouent un rôle important. Reconnaître cette fonction d’assurance, c’est admettre que les transferts ne constituent pas une source de capitaux comme les autres puisqu’une partie d’entre eux sont « pré-affectés » à des dépenses par essence non directement productives. Cette part des transferts destinée à l’assurance à la famille est variable (selon les migrants, les années…), mais les résultats d’une enquête menée au Mali auprès de familles de migrants montrent qu’elle est généralement élevée. Les données collectées ont en effet permis d’établir qu’en 1996, le montant des transferts destinés à couvrir le déficit céréalier (et arachidier) des familles représentait près de 48 % du total des transferts au cours des douze mois précédant l’enquête. Au regard de ce résultat, il paraît clair que tant qu’incombera aux migrants la charge fondamentale d’assurer les leurs, toute mesure visant à orienter les envois de fonds vers des investissements productifs ou à encourager les migrants à retourner dans leur pays d’origine ne pourra avoir que des résultats mitigés.

22Un dernier problème auquel se heurte le dispositif, et non des moindres, est un déficit d’incitation. Il en est ainsi non seulement parce que les aides proposées demeurent faibles en comparaison des sommes envoyées par les migrants mais aussi parce que les opportunités d’investissement dans la région de départ sont extrêmement limitées. Les familles dont la subsistance est assurée par les migrants sont de leur côté bien souvent réticentes à s’impliquer activement dans les projets promus par ces derniers.

23Dans sa philosophie néanmoins, la politique actuellement mise en œuvre témoigne d’un changement d’approche par rapport à il y a dix ans. D’un dispositif originel consistant pour l’essentiel à aider au retour pour inverser les flux migratoires, les autorités françaises sont progressivement passées à un dispositif visant à accompagner les initiatives prises par les migrants en faveur du développement de leur pays d’origine. Plus important encore, le soutien apporté aux migrants n’est aujourd’hui plus subordonné à leur retour au pays. Le Programme Migrations et initiatives économiques (PMIE) propose par exemple des aides aux migrants désireux d’investir à distance dans leur pays d’origine en délivrant des bourses d’étude de faisabilité ou en garantissant un appui technique par une structure locale au cours de la première année d’activité. Il est également possible pour des migrants d’investir leur épargne dans le développement du secteur privé malien à travers la Banque nationale de développement agricole dont l’Agence française de développement est l’un des actionnaires. L’épargne du migrant est rémunérée à 3,5 % et permet à un promoteur sur place d’emprunter 4 millions de francs CFA (6 100 euros environ) à 14 % [19]. L’approche actuelle reconnaît donc le rôle des migrants en tant qu’acteurs de développement ; elle ne suppose plus que l’aide puisse se substituer à la migration comme facteur de convergence, mais plutôt que migration et aide puissent être complémentaires. Pour finir, le FSP Codéveloppement dans sa version rénovée ne cible plus les seules régions d’origine des migrants mais est étendu à l’ensemble du territoire malien. La majorité des migrants de retour ne se réinstallant pas dans leur région d’origine, cette inflexion était souhaitée depuis longtemps par les opérateurs de développement intervenant au Mali.

24Tous ces changements sont-ils une réponse satisfaisante apportée à la quête d’une plus grande cohérence entre politiques migratoires et politique d’aide ? Certes, la volonté de lier coopération et migration pour le développement en prenant appui sur des dynamiques existantes (la part active prise par les immigrés et les associations de migrants dans le développement de leurs villages et régions d’origine, la décentralisation et l’autonomisation progressive des communautés villageoises, la multiplication des partenariats entre associations d’émigrants et collectivités locales dans le cadre de la coopération décentralisée, etc.), est novatrice et, à cet égard, doit être saluée. Cette forme nouvelle que revêt la politique française de coopération trouve d’ailleurs aujourd’hui un certain écho auprès des autres pays européens. Il y a néanmoins plusieurs raisons de rester sceptique vis-à-vis du codéveloppement. D’abord parce que sa version rénovée tient moins à un changement d’appréhension des migrations internationales qu’à la prise de conscience qu’on ne peut « inverser » les flux migratoires en incitant les migrants à retourner dans leur pays d’origine. Ensuite parce que le dispositif reste faiblement doté au regard des montants parallèlement mobilisés pour lutter contre l’immigration clandestine. À cet égard, le codéveloppement fait encore bien souvent figure de monnaie d’échange lors des négociations bilatérales entre la France et les principaux pays africains pourvoyeurs de migrants. Or, si le codéveloppement ne devait être utilisé que pour servir de discours d’appui aux orientations actuelles de la politique d’immigration et pour rendre légitimes ses aspects les plus contestables (et il y a fort à parier qu’il le soit), alors politiques de développement et d’immigration devraient rester profondément contradictoires. Comment concevoir en effet qu’un projet de développement porté depuis la France par un migrant, avec le soutien financier et l’accompagnement technique des services de coopération, puisse aboutir si son promoteur ne peut librement circuler entre la France et son pays d’origine, ne serait-ce que pour s’assurer de la bonne marche de ses affaires ? Comment concevoir que la contribution des migrants au développement de leur pays d’origine puisse augmenter si leurs droits individuels en France sont sans cesse restreints ? Pour soutenir les efforts de développement menés par les migrants, la politique d’immigration devrait ainsi aspirer à faciliter la mobilité et non à la restreindre. Le rattachement du codéveloppement à un ministère chargé principalement de gérer les flux migratoires et de l’« identité nationale » fait néanmoins craindre que cette orientation ne soit pas à l’ordre du jour.