1De Washington à Tokyo en passant par Paris, la lutte contre la pauvreté est devenue le nouveau mot d’ordre universel des agences d’aide publique au développement. Leurs responsables ne cachent pas que cette priorité dispose de vertus marketing qui tombent à pic au moment où les budgets des politiques de coopération traversent une passe difficile. Il serait pourtant réducteur de n’y voir qu’un slogan. Car la mise en œuvre concrète des politiques de lutte contre la pauvreté, telles qu’elles sont présentées aujourd’hui, impose une remise en cause profonde des pratiques de l’aide. Une véritable révolution qui suppose une implication politique directe des agences d’aide dans les pays où elles interviennent, ainsi que l’introduction d’une dose significative de sélectivité. Deux choix que les institutions multilatérales et bilatérales d’aide ne peuvent pour l’instant assumer, du fait de l’inadaptation de leurs instruments à ces deux objectifs.

Un mot d’ordre médiatique

2Les années 1990 ont été marquées par une « fatigue de l’aide » de la part des pays donateurs, qui s’est traduite concrètement par un effort budgétaire en diminution. Une remise en cause qui ne provenait pas tant d’une supposée désaffection des opinions publiques, toujours difficile à évaluer, que de la réticence croissante, ici, des ministres des Finances, là, des parlementaires, à nourrir des transferts financiers à fonds perdus. Car la dernière décennie a connu une profusion des bilans de l’aide dont les résultats mettaient tous en évidence son inefficacité à promouvoir des stratégies réussies de développement à long terme [1]. La fin des années 1990 a même vu la montée d’une contestation internationale organisée et systématique des principaux bailleurs de fonds multilatéraux, accusés d’être peu respectueux des hommes et de l’environnement.

3Cette perte de légitimité a suscité en réaction la mise en avant du slogan de la lutte contre la pauvreté, promu au rang de priorité conceptuelle et pratique. Banque mondiale, Fonds monétaire international, Commission européenne, bailleurs de fonds bilatéraux, toutes les institutions d’aide ont eu recours à ce nouveau message. Pourquoi ce thème plutôt qu’un autre ? Les institutions multilatérales ont joué un rôle leader en la matière. Certes, le thème est porteur : quoi de plus justifié, en termes politiques et moraux, au regard de l’opinion publique et auprès de ceux qui décident les budgets d’aide, que de lutter contre la pauvreté ? Ces institutions ont surtout procédé comme elles l’ont toujours fait dans leur histoire, prenant à leur compte, après les avoir interprétées, les critiques essentielles dont elles sont victimes. Ainsi, critiquées dans les années 1980 pour forcer les pays victimes de la « crise de la dette » à s’engager dans des programmes d’austérité de court terme oublieux du développement de long terme, elles ont répondu par la mise en œuvre de l’ajustement structurel. Critiquées dans les années 1990 pour forcer les pays à réformer leur économie sans considération des coûts humains, elles ont promu l’obligation de lutter contre la pauvreté.

4Les spécialistes de l’aide n’ont pas tardé à dénoncer un tel slogan, renforcés en cela par les prises de position des bailleurs de fonds qui n’ont pas hésité à reconnaître la dimension publicitaire de leur nouvel engagement [2]. Tout en n’oubliant pas de l’habiller d’un discours intellectuel (référence systématique de la Banque mondiale à Amartya Sen), stratégique (la pauvreté déstabilise les gouvernements et accroît les risques de conflits), ou humanitaire.

5Ce serait pourtant une erreur d’en rester à la simple condamnation de l’aspect médiatique de cette nouvelle approche. Car elle s’inscrit, avec l’initiative de réduction de la dette des pays pauvres très endettés (PPTE) et la promotion du thème de la « bonne gouvernance », dans un changement radical de perspective, de la part des bailleurs de fonds multilatéraux, qui mérite d’être débattu.

De l’économique au politique

6Une révolution théorique et pratique conduit aujourd’hui la Banque mondiale et le FMI à devenir des acteurs politiques directement impliqués dans les rapports de force et les compromis locaux des pays dans lesquels ils interviennent. Pour bien comprendre le caractère inédit de cette transformation, un bref retour en arrière est nécessaire.

7La séparation de l’économique et du politique marque l’architecture institutionnelle internationale mise en place au sortir de la Seconde Guerre mondiale. D’un côté, les Nations unies, et plus particulièrement le Conseil de sécurité, doivent servir à définir et à gérer l’action politique internationale légitime. D’un autre côté, échoit aux institutions de Bretton Woods le soin d’apporter des solutions pragmatiques à une économie internationale ne posant que des questions techniques, dégagées des conflits politiques, et auxquelles un savoir économique rationnel est supposé apporter les réponses nécessaires.

8Cette dichotomie est spécifiquement inscrite dans les statuts des deux organisations. Ceux du FMI l’indiquent par défaut, en ne faisant jamais mention d’un éventuel rôle politique de l’institution. À l’inverse, les statuts de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) soulignent expressément l’interdiction faite à l’institution de s’aventurer sur le terrain politique. La section 5b de l’article III indique que « la Banque prendra des dispositions en vue d’obtenir que le produit d’un prêt soit consacré exclusivement aux objets pour lesquels il a été accordé, compte dûment tenu des considérations d’économie et de rendement et sans laisser intervenir des influences ou considérations politiques ou extra économiques ». Le message est ensuite explicitement réaffirmé à la section 10 de l’article IV intitulée « Interdiction de toute activité politique » : « La Banque et ses dirigeants n’interviendront pas dans les affaires politiques d’un État membre quelconque, ni ne se laisseront influencer dans leurs décisions par l’orientation politique de l’État membre (ou des États membres) en cause. Leurs décisions seront fondées exclusivement sur des considérations économiques, et ces considérations seront impartialement pesées… » Ce refus de la prise en compte de toute dimension politique les conduisait à vouloir occulter, derrière un discours technicien, tout ce qui pouvait donner lieu à un débat politique [3].

9Néanmoins, l’histoire a montré que cette séparation était illusoire. La violation des statuts de la Banque mondiale, sous la pression des États-Unis, dès le premier prêt de la BIRD, garde ainsi valeur de symbole. La première aide distribuée, qui devait revenir à la France, a été retardée jusqu’à ce que, selon la formule du Département d’État américain, la situation politique française soit « corrigée », c’est-à-dire que les communistes n’appartiennent plus au gouvernement. Lorsque ceux-ci ont quitté la coalition gouvernementale en mai 1947, les fonds de la Banque mondiale sont arrivés dans les heures qui ont suivi. On peut trouver bien d’autres exemples d’intervention politique « anticommuniste » ou du rôle politique de la Banque mondiale sous l’influence directe des intérêts stratégiques américains [4]. Diane Kunz a également montré comment les États-Unis ont utilisé le FMI pour faire pression sur le gouvernement britannique lors de la crise de Suez [5]. De la même façon, il est banal de souligner combien les bailleurs de fonds bilatéraux ont toujours su utiliser l’aide comme un instrument servant les intérêts stratégiques et politiques des États.

10La révolution en cours, dont il est question ici, dépasse ce genre de comportement pour donner une nouvelle dimension à l’action politique des institutions multilatérales et bilatérales d’aide. Il s’agit de revendiquer, au nom de l’efficacité, la prise en compte des rapports de force sociaux locaux dans la définition, la légitimation, la mise en œuvre et le contrôle de l’aide [6]. On a pu montrer ailleurs que FMI et Banque mondiale n’ont eu de cesse, à partir de la fin des années 1980, de s’engager dans cette voie et de la revendiquer [7]. Les bailleurs de fonds bilatéraux leur ont emboîté le pas. Après celle de la gouvernance, l’étape actuelle se fait sous la bannière de la nécessaire « appropriation » (ownership) des réformes. La mise en avant de la lutte contre la pauvreté et l’accélération, à la fin de l’an dernier, de l’initiative PPTE, en sont deux illustrations.

11Dans les deux cas, les États du Sud, interlocuteurs traditionnels des bailleurs de fonds, se voient inclus, par ces derniers, dans un ensemble d’acteurs politiques qui comprend également les oppositions politiques aux gouvernements en place, les représentants des forces sociales nationales et ceux des Organisations non-gouvernementales (ONG) du Nord. Le déblocage de l’aide, aussi bien dans le cadre de la lutte contre la pauvreté que dans celui de l’initiative PPTE, oblige les gouvernements concernés à trouver des formes de compromis nationaux sur lesquelles les agences d’aide vont devoir porter un jugement politique. Elles seront ainsi amenées elles-mêmes à engager des négociations politiques avec un large ensemble d’acteurs.

12Comme l’indique un récent document de travail du FMI, au-delà des ministères des Finances et des banques centrales, le personnel du Fonds monétaire peut aussi jouer un rôle « by holding substantive discussions with other groups, including other ministries, trade unions, industry representatives, and local nongovernmental organizations [8] ».

13Cette pratique de l’aide pose immédiatement trois problèmes. Remplies d’économistes et d’ingénieurs, les institutions d’aide publique au développement ne disposent pas des compétences adéquates à ce genre d’activités. « Les institutions de Bretton Woods doivent apprendre à faire de la politique […], cela veut dire apprendre à former des consensus », soulignait récemment Jean-Michel Severino, ancien vice-président de la Banque mondiale [9]. Elles ne savent pas le faire aujourd’hui, et ce n’est pas le moindre défi qui leur est posé. Le suivi à long terme des politiques locales anti-pauvreté suppose aussi que les pays du Sud, soit disposent d’une administration efficace, soit bénéficient d’une aide technique conséquente et efficace, à même d’encadrer des politiques sectorielles sur une longue durée. Deux conditions qui ne sont pas remplies actuellement. Les bailleurs de fonds devront également pouvoir réagir au cas des « déviants ». Les dirigeants des pays du Sud ont montré qu’ils étaient tout à fait capables de « s’approprier » les réformes négociées avec les institutions d’aide pour les transformer en ressources destinées à nourrir leurs combats internes [10]. Que faire lorsque qu’un gouvernement suivra à peu près la politique définie de réduction de la pauvreté, tout en détournant le reste des mesures liées à l’ajustement économique ?

14Ce genre de questions fait maintenant l’objet d’un débat important au sein des institutions internationales, que la Banque mondiale a réglé par la mise en avant du thème de la sélectivité. Le principe en est simple : réserver les financements publics d’aide aux gouvernements qui souhaitent véritablement utiliser ces fonds pour développer leur pays. Puisque nous devons porter un jugement politique global, dit la Banque mondiale, portons le ex ante, avant de démarrer toute aide, et, plutôt que d’essayer d’imposer des changements par la multiplication des conditions, sélectionnons les pays qui sont des réformateurs crédibles.

15Le thème de la lutte contre la pauvreté aboutit ainsi à faire jouer un rôle politique, direct, aux bailleurs de fonds, mais les amène également à évoluer de la conditionnalité vers la sélectivité. Une transformation que l’on peut juger souhaitable mais qui fait pour le moins débat et mérite d’être discutée plutôt que d’être imposée par le biais de la lutte contre la pauvreté.

Conditionnalité ou sélectivité ?

16En mars et avril dernier, Fonds monétaire et Banque mondiale ont publié des travaux séparés, mais dont les conclusions pointent dans le même sens d’une remise en cause de la conditionnalité. Les deux institutions soulignent l’inefficacité de ce qui a représenté l’instrument phare de leurs interventions pendant les vingt dernières années. Là où le FMI montre les errements de l’approfondissement de la conditionnalité économique, la Banque mondiale appelle clairement à l’élargissement des critères de sélection des pays récipiendaires de l’aide sur la base de données politiques.