1Consacrer le numéro 50 de Pôle Sud à l’Occitanie relevait à bien des égards de l’évidence. Il était naturel, souhaitable et peut-être même nécessaire qu’une revue consacrée au “Sud” fête ce numéro symbolique en portant son regard sur la région qui en est vraisemblablement la plus emblématique en France, même si ce titre pourrait aussi être revendiqué par la Provence. L’actualité a en outre contribué à cette nécessité puisque la fusion en 2014 des régions Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées en une région nommée Occitanie / Pyrénées-Méditerranée accroissait la légitimité de ce numéro spécial.
2Ce choix est de fait clairement en harmonie avec le numéro 20 qui avait été consacré aux « partis régionalistes et nationalistes » et le numéro 40 qui l’avait été à « La Catalogne sans l’État ? ». C’est en apparence un peu moins vrai pour le numéro 1, par nature le plus programmatique, qui était paru en 1994 sur « Biographies et politiques », le numéro 10 sur les « politiques culturelles en Europe du Sud » et le numéro 30 sur « la Turquie face à l’Europe ». À ne considérer que ces numéros décennaux, apparaissent pourtant des lignes de force qu’on retrouve dans notre dossier : l’intérêt évidemment pour les territoires méridoniaux, mais aussi l’attention portée aux régions et aux régionalismes, aux méthodes, aux politiques publiques et plus généralement aux phénomènes politiques.
3Bien sûr, d’autres thèmes apparaissent aussi au fil des numéros de la revue, comme les négociations (n° 4), les élites (n° 7 et n° 33), les enjeux migratoires (n° 11), l’exclusion (n° 12), la social-démocratie (n° 27), l’État providence (n° 28) ou l’Europe selon le football (n° 47). Pôle Sud n’est ni exclusivement centrée sur un ensemble de territoires ni ne se limite à la science politique. Tout au contraire, l’objectif annoncé en 1994 par Paul Alliès dans l’éditorial du premier numéro était de transcender « les frontières académiques comme géographiques ».
4Après 25 ans de recherches dans cette perspective, notre dossier regroupe de fait des auteurs rattachés à des disciplines très diverses : la science politique, l’aménagement, la sociologie et l’information et la communication. Il a pour objectif de marquer sa fidélité aux orientations thématiques de la revue en se penchant sur le phénomène régional, sur les méthodes d’enquête et en interrogeant les logiques actuelles de fusion et de réforme, ainsi que l’influence du nouveau management public.
Une nouvelle réinvention forcée des régions françaises
5Les auteurs ici rassemblés, fidèles à une autre orientation ancienne et constante de la revue, s’intéressent tout d’abord aux politiques publiques régionales et au phénomène régional dans son ensemble. Un enjeu a longtemps été celui de voir si les régions françaises allaient d’une façon ou d’une autre se constituer comme des gouvernements régionaux, comme cela a été le cas de façon à chaque fois spécifique dans d’autres pays, par exemple en Allemagne ou en Espagne.
6Certes, les régions françaises ont connu des évolutions profondes durant trente ans de décentralisation. Elles ont su développer des politiques publiques et s’approprier des domaines de compétence (Barone, 2011). Elles se sont dans une large mesure transformées (Kernalegenn, Pasquier, 2017) et beaucoup de chemin a été parcouru par rapport au « régionalisme fonctionnel » apparu en France avec la réforme de 1964 et qui visait alors à adapter l’organisation territoriale de l’État aux défis territoriaux et non à reconnaître les identités régionales (Quermonne, 1963).
7Pour autant, on est loin encore des gouvernements régionaux tels qu’on peut les trouver dans d’autres pays, pas toujours fédéraux. Atteindre ce stade aurait supposé en premier lieu de voir les exécutifs régionaux se pencher sur certaines des limites qui grèvent visiblement leur développement et même leur fonctionnement actuel : une très forte prégnance du binôme constitué par le président du conseil régional et son directeur général des services qui dépossède la plupart des autres élus d’une grande part de leur légitimité et de leurs moyens d’action, une insuffisante formation des élus qui ne leur permet que rarement de s’imposer face à des personnels administratifs plus techniciens (Bénéteau, Mallet, Catlla, 2012), etc.
8Cela aurait demandé en second lieu, et dans une vision bien sûr très idéale, à voir les métropoles régionales organiser les espaces autour d’elles dans une logique de déconcentration, attribuant ainsi à telle ville moyenne telle agence régionale et à telle autre tel équipement structurant (Jouve, Spenlehauer, Warin, 2001). Il est clair désormais que les métropoles régionales se sont perçues comme en concurrence entre elles au niveau national et même européen et ont plutôt cherché à concentrer les pouvoirs et les institutions.
9En outre, compte tenu des regroupements de régions opérés en 2014, le questionnement sur les gouvernements régionaux implique avant tout aujourd’hui de s’intéresser aux défis qui ont été ainsi imposés aux régions fusionnées. En effet, une nouvelle fois, les autorités gouvernementales ont contraint les régions françaises à se réinventer. Depuis la décentralisation initiée au début des années 1980, elles étaient déjà confrontées aux défis de la cohérence et de la légitimité. Paradoxalement, alors qu’il était à peu près acquis que les régions existantes, à quelques exceptions près, n’étaient ni cohérentes ni uniformes, elles le deviennent pourtant, au moins relativement, dès lors qu’elles sont fusionnées avec d’autres régions de fait encore plus différentes.
10Arnaud Huc et Emmanuel Négrier mettent ainsi en évidence que les cultures politiques territoriales ne sont pas anecdotiques et que les comportements politiques ne sont réductibles ni à des logiques nationales, ni a priori à des logiques européennes ou globales. Chaque région a selon eux sa culture politique qui se marque par des fiefs électoraux, des modes singuliers d’exercice du politique, des comportements partisans qui ne sont pas exactement les mêmes que pour un même parti dans une autre région. Pourtant, l’essor du Front national montre que la permanence n’est pas totale, de même que la forte différenciation des logiques de vote dans les villes et les espaces périurbains ou ruraux qui est apparue depuis environ trente ans.
11Contre toute attente, ce n’est par conséquent selon les auteurs pas en matière d’étude des logiques électorales, mais en ce qui concerne l’analyse des politiques publiques régionales que l’influence des cultures politiques est la plus éclairante. La fusion du Languedoc-Roussillon et de Midi-Pyrénées permet même de révéler à un degré insoupçonné combien les politiques culturelles conduites dans ces deux régions étaient en fait différentes et se révèlent aujourd’hui difficiles à harmoniser.
12De façon très convergente avec ce constat, Philippe Estèbe et Marie-Christine jaillet portent leur regard sur l’une des conséquences des fusions de régions françaises : la coexistence et souvent la concurrence de deux voire trois métropoles sur un même territoire régional. Dans le cas de l’Occitanie, les deux métropoles sont au cœur de systèmes de relation très différents avec le reste du territoire régional : Montpellier est perçue comme la capitale incontestée d’un ensemble de territoires peu hiérarchisés tandis que Toulouse est considérée en Midi-Pyrénées comme un danger pour les autres villes de la région qu’elle contribuerait à vider de leur population et de leurs ressources.
13La fusion de ces deux régions change le regard en imposant à l’ensemble du nouvel ensemble territorial la logique plus équilibrée de l’ex Languedoc-Roussillon. En revanche, c’est au contraire le référentiel d’action élaboré dans l’ex Midi-Pyrénées, celui qui proclame un objectif d’équilibre territorial, qui s’étend à l’ensemble de l’Occitanie. Comme d’autres études (Négrier, Simoulin, 2018), cet article montre donc que la fusion des deux régions conduit à des combinaisons de traits hérités de chacune des deux régions et non à la victoire globale du modèle d’action de l’une ou de l’autre.
La méthode textométrique et l’analyse historique : au croisement de la profondeur résonnante et du bruit de fond sans portée
14L’intérêt pour les méthodes est illustré dans ce dossier par l’article de Pierre Aigouy-Campoy, Pascal Marchand et Pierre Ratinaud sur le choix du toponyme “Occitanie”. L’analyse textométrique d’un corpus d’articles de la presse quotidienne régionale sur les débats liés à ce choix est ici tout autant destinée à nous fournir des résultats et des informations sur ce sujet qu’à nous exposer une méthode d’analyse de contenu qui est encore peu utilisée par les politistes et pourtant riche de perspectives pour les recherches conduites dans ce domaine. Les “dendogrammes” que les auteurs présentent nous montrent ainsi que le terme “Occitanie” est peu présent avant son adoption pour désigner la nouvelle région, appuyant ainsi les thèses établissant la faiblesse du régionalisme en France (Pasquier, 2012). Ils nous confirment aussi le rôle joué par la presse quotidienne régionale, soit qu’elle légitime et accélère l’adoption du toponyme, soit au contraire qu’elle la freine ou la rende presque impossible.
15En science politique, et déjà en philosophie politique, la maîtrise du discours a toujours été considérée comme une source fondamentale du charisme et de la domination. Il nous semble que la mise en œuvre d’analyses fondées non seulement sur de vastes corpus, mais aussi corrélativement sur des textes dont beaucoup sont relativement anodins et n’ont eu aucune portée notable change sensiblement la façon dont on peut désormais envisager le pouvoir du verbe. Par rapport à des analyses qui se centrent sur les textes “historiques”, ceux qui ont eu un sillage et qui constituent une ressource identitaire, les logiciels textométriques montrent combien, même s’ils confirment les processus de mise à l’agenda ainsi opérés, la profondeur historique se fossilise aussi dans des appellations dont on ne sait plus si elles sont totalement mortes et sans effet ou au contraire si elles nous influencent au quotidien.
16Dans le cas de l’Occitanie, il apparaît ainsi que, contrairement à ce que l’on aurait pu penser a priori, le terme apparaît moins dans un registre militant et dans les discours de partis ou d’associations régionalistes que comme soubassement invisible à des activités municipales ou associatives qui se déroulent dans des lieux comprenant d’une façon ou d’une autre le terme “Occitanie”. La musique et les concerts, la vie locale et les informations pratiques apparaissent à ce titre comme une face de “l’ordre du discours” (Foucault, 1971) dont on ne soupçonnait guère jusqu’alors la prégnance. Encore doit-on souligner que l’article met également en évidence la forte territorialisation des usages du terme “Occitanie”. Alors qu’on assimile parfois l’Occitanie à l’ensemble du Sud-Ouest français, la prise en compte de nombreux titres de la presse quotidienne régionale fait ressortir combien ce “bruit de fond” associatif est très différencié localement.
17L’étude historique de Paul Alliès prend en compte différemment la profondeur historique, en retraçant des trajectoires politiques. Il montre combien un même terme peut être saisi par des mouvements et des auteurs opposés avec le temps. Il analyse les processus de politisation lexicaux comme l’alternance de phases de consolidation d’usages relativement stabilisés et de phases de débat et de confrontation d’usages différents, voire opposés. Des “trajectoires” linguistiques et politiques (le régionalisme idéologique et traditionaliste/le régionalisme institutionnel) se croisent ainsi parfois, et s’influencent alors, tout en suivant chacune leur logique propre et en s’incarnant dans des territoires et des “subcultures” qui coexistent les uns à côté des autres plus qu’ils ne s’opposent : le “Midi rouge”/le “Midi blanc” dans le cas de l’Occitanie.
18Il est d’ailleurs frappant à cette lumière de voir combien l’on pourrait voire devrait minorer des composants que l’on attribue fréquemment à notre postmodernité. Notre époque de gouvernance, terme auquel l’on reproche si vivement sa polysémie et son ambivalence, est-elle ainsi si différente en matière de flottement d’un même terme d’un usage idéologique à un autre, de la République naissante au XIXe siècle que nous décrit Paul Alliès ? N’y a-t-il pas au contraire là un trait fondamental de l’activité politique, une imprécision sémantique nécessaire dès lors que l’on aspire à mobiliser des collectifs nombreux, hétérogènes et aux intérêts en partie opposés ?
Les régions face aux réformes et au nouveau management public
19Pour autant, s’il y a une certaine constance à voir la polysémie lexicale se conjuguer avec des trajectoires politiques fluctuantes et parfois surprenantes, force est de constater que notre époque correspond plutôt à un moment de clarification conceptuelle en matière de politiques publiques régionales. Si les régions françaises sont aujourd’hui mises en demeure de se réinventer, elles le sont en effet dans une logique très spécifique qui est celle d’une part d’une interrogation sur les relations entre taille et compétitivité, et d’autre part d’une remise en cause profonde de l’action publique française.
20Les interrogations sur la capacité des exécutifs régionaux à se transformer en gouvernements régionaux demeurent certes, mais elles s’accompagnent aujourd’hui de nouveaux questionnements urgents et cruciaux qui portent sur la façon dont les régions françaises vont, ou non, résister et s’adapter aux réformes menées dans la perspective du nouveau management public ou de la nouvelle gouvernance publique, étant entendu qu’elles sont tout spécifiquement exposées à l’une des principales, à savoir la logique de fusion et de recherche de la “taille critique” (Bouba-Olga, Grossetti, 2018).
21Les recherches ont pourtant montré que le changement d’échelle territoriale était une entreprise difficile qui supposait certaines conditions, était soumise à une “contingence” territoriale et requérait des temps d’apprentissage (Négrier, 2005). Il y a certes des évolutions massives des politiques régionales, notamment le passage de politiques publiques à une logique d’action publique, mais aussi une prégnance des politiques redistributives qui s’efface au profit des politiques substantives,
22Anaïs Lafage Coutens, Clémentine Prenat-Ville et Vincent Simoulin prolongent eux aussi cette analyse de l’Occitanie en tant qu’elle résulte de la fusion de deux régions précédentes. Ils montrent que la construction d’une nouvelle région, d’autant qu’elle est de grande taille, soulève des défis considérables pour les élus et les fonctionnaires régionaux. Elle impose de nouer de nouvelles alliances politiques, d’harmoniser les organigrammes, les instruments et les politiques régionales, ou d’en concevoir et d’en adopter d’autres qui ne soient originaires d’aucune des deux régions qui fusionnent. Il convient en outre de concevoir et de diffuser un nouveau récit territorial qui donne un sens à la nouvelle région et justifie son existence. Imaginer et adopter de nouvelles institutions, l’Assemblée des Territoires dans le cas étudié, est également une possibilité pour rassurer les élus et les territoires sur la prise en compte de leurs spécificités.
23Mais la fusion de deux régions qui avaient leurs habitudes offre aussi des opportunités, elle ouvre un moment de réflexion et de rénovation possible des pratiques et des modalités d’action. Car l’ensemble des problèmes que doit affronter en urgence la région nouvellement créée se posaient au fond, même si c’était sous une forme moins aigüe et moins visible, aux régions précédentes. Les régions Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées devaient elles aussi depuis trente ans trouver un équilibre entre l’intégration de tous les territoires infrarégionaux dans une même région tout en préservant le respect des spécificités de chaque territoire et les possibilités d’expression et de défense de celles-ci.
24La fusion ouvre en fait une fenêtre d’opportunité (Kingdon, 1984) pour remettre en cause les arrangements existants. Dans le contexte actuel, il est frappant de voir combien les réagencements s’opèrent désormais dans une perspective managériale (Cole, 2010). Dans les régions comme dans les autres institutions touchées par des fusions, celles-ci sont mises en œuvre par le recours à des consultants et à des experts et par le déploiement de logiques qui ne sont plus sectorielles, mais transversales. Il n’est plus besoin d’être spécialiste du domaine de la culture ou de celui de la recherche pour harmoniser les pratiques et les politiques entre deux institutions fusionnées ou pour en adopter de nouvelles pour éviter toute jalousie.
25Au fond, notre dossier retrouve toutes les questions qui ont été posées à chaque étape de l’histoire des régions françaises et dont les principales portent sur la nature politique des régions et des institutions régionales, sur leur fonctionnement et sur leur rôle dans le fonctionnement politique global. Sont-elles seulement des victimes des évolutions globales telles que le nouveau management public ou les logiques de fusion ? Ont-elles au contraire une autonomie, peuvent-elles impulser et animer des dynamiques propres ?
26Et, comme toujours en France, poser ces questions à propos des régions, c’est aussi les poser à propos de l’État. Vit-il toujours sur cette illusion du jacobinisme, cette croyance que le centre a réellement les capacités à concevoir, décider et agir pour le compte de l’ensemble des territoires ? La force et l’efficacité de ce système de gouvernement par le centre ont pourtant été souvent interrogées et même mises en doute (Hayward, Wright, 2002 ; Crespy, Simoulin, 2015). Selon ces observateurs critiques, ce qui caractériserait la France serait moins en réalité la capacité de l’État central à affirmer l’unité, l’indivisibilité et l’homogénéité du territoire national que la croyance des fonctionnaires et des citoyens dans cette capacité. Autrement dit, l’unité politique et administrative de la France serait un mythe plus qu’une réalité.
27Il est bien trop tôt pour imaginer le thème du numéro 100 de Pôle Sud. Gageons pourtant qu’il pourrait porter sur un thème proche de ceux auxquels nous consacrons notre regard aujourd’hui. De nouvelles approches méthodologiques seront sans doute développées et la revue y sera sans nul doute attentive. Elle se penchera aussi sur les élites, les mouvements sociaux ou les migrations. Mais le phénomène régional restera vraisemblablement l’un des principaux sujets à l’agenda. Parce que les régions changent si souvent, et parce que les réformes gouvernementales se succèderont selon toute probabilité sans temps mort. Dans notre époque d’accélération permanente (Rosa, 2010), les évolutions régionales ne nous intéresseront pas seulement pour elles-mêmes, mais pour mieux comprendre l’action publique, les logiques de la citoyenneté, les piliers de l’identité … Car si les régions changent, les questions à leur propos n’évoluent pas au même rythme et les réponses se caractérisent souvent par leur incomplétude. Oublions donc l’espoir d’atteindre des vérités définitives, mais ne nous lassons pas de toujours poser les mêmes questions, car les réponses nous confrontent à nos espaces de vie et finalement à nous-mêmes.
Références / References
- Barone S. (2011), Les politiques régionales en France, Paris, La Découverte.
- Bénéteau A., Mallet L., Catlla M. (2012), Les régions françaises au milieu du gué. Plaidoyer pour accéder à l’autre rive, Paris, L’Harmattan.
- Bouba-Olga O., Grossetti M. (2018), « La mythologie CAME (Compétitivité, Attractivité, Métropolisation, Excellence) : comment s’en désintoxiquer ? », <hal-01724699v2>.
- Cole A. (2010), “State reform in France : From Public Service to Public Management ?”, Perspectives on European Politics and Society, vol. 11, n° 4, p. 343-357.
- Crespy C., Simoulin V. (2015), « Le gouvernement à crédit. Tâtonnements des gouvernants, aveuglement des gouvernés ? », L’Année sociologique, vol. 66, n° 2, p. 467-492.
- Foucault M. (1971), L’ordre du discours, Paris, Gallimard.
- Hayward J., Wright V. (2002), Governing from the Centre : Core Executive Coordination in France, Oxford, Oxford University Press.
- Jouve B., Spenlehauer V., Warin P. (2001), La région, laboratoire politique. Une radioscopie de Rhône-Alpes, Paris, La Découverte.
- Kernalegenn K., Pasquier R. (2017), Les trente ans des régions démocratiques, Paris, Éditions Berger-Levrault.
- Kingdon J. W. (1984), Agendas, Alternatives and Public Policies, Boston, Little, Brown and Company.
- Négrier E. (2005), La question métropolitaine. Les politiques à l’épreuve du changement d’échelle territoriale, Grenoble, PUG.
- Négrier E., Simoulin V. (2018), « Fusionner des politiques régionales. La recomposition des régions françaises au prisme de l’Occitanie », Droit et société, vol. 1, n° 98, p. 91-110.
- Pasquier R. (2012), Le pouvoir régional. Mobilisations, décentralisation et gouvernance en France, Paris, Presses de la FNSP.
- Quermonne J.-L. (1963), « Vers un régionalisme fonctionnel ? », Revue française de science politique, vol. 13, n° 4, p. 849-876.
- Rosa H. (2010), Accélération. Une critique sociale du temps, Paris, La Découverte.
