1 En 2008, lors de sa première campagne présidentielle, Barak Obama promet une grande réforme de l’immigration. Accaparé lors de son premier mandat par la réforme de l’assurance santé, il remet à plus tard cette promesse. En réponse aux pressions des mouvements de défense des droits des immigrés, il décide cependant, au terme de son premier mandat en 2012, la régularisation temporaire des jeunes majeurs étrangers ayant fait leur scolarité aux États-Unis, une mesure qui profite initialement à près de 750000 d’entre eux. Il faut pourtant attendre 2013 pour qu’une proposition de loi de réforme globale de la politique d’immigration (Border Security, Economic Opportunity, and Immigration Modernization Act, ou S. 744) soit présentée au Congrès. Adoptée par le Sénat, elle est finalement rejetée par la Chambre des représentants, largement dominée par les républicains depuis les élections de mi-mandat en 2010.

2 Face à ce blocage législatif en l’absence d’un consensus bipartisan au Congrès, à une situation qui laisse le champ libre à de multiples initiatives (parfois très répressives) des États et collectivités locales, et sous la pression accrue des défenseurs des droits des immigrés, Barak Obama se décide, fin 2014, à reprendre la main en régularisant par décret plus de cinq millions d’immigrés en situation irrégulière (des jeunes adultes ayant fait leur scolarité aux États-Unis et leurs parents), tout en opérant un ciblage des expulsions. Dans une attitude d’obstruction systématique sur un sujet qui pourtant les divise, les républicains saisissent la justice, bloquant ainsi la mise en œuvre de ces mesures de régularisation temporaire et affaiblissant la portée du tournant opéré par Obama dans la politique d’immigration étasunienne.

3 La politique étasunienne de gestion des flux migratoires et de traitement des immigrés sur le territoire est incapable d’enrayer la croissance du nombre d’immigrés en situation irrégulière (appelés illégaux dans la suite du texte), un objectif rendu plus sensible après les attentats du 11 septembre 2001 et les préoccupations accrues de sécurité intérieure. En 2007, juste avant la « grande récession [1] », leur nombre avait atteint un nouveau pic de 12 millions, redescendu depuis autour de 11 millions.

4 Dans ce contexte, plusieurs débats législatifs sur l’immigration ont, au cours des années 2000, enflammé le Congrès, nourris par la montée, depuis les années 1990, des thèses néo-nativistes et par la « racialisation » des problématiques migratoires, dont les Mexicains et plus largement les « latinos » sont les principales victimes [2]. Plusieurs tentatives de réforme globale visant à régulariser les illégaux, à augmenter le nombre de résidents permanents, voire à répondre aux besoins des intérêts « pro-business » se sont heurtées à l’opposition farouche de la droite néo-nativiste, une coalition influente composée de membres du Congrès au niveau fédéral et de certains États du Sud (Arizona, Oklahoma, Géorgie et Mississippi), de figures politiques de la droite extrême, ainsi que de différents lobbies, think tanks et médias [3].

5 Les attentats du 11 septembre 2001 et la création, en 2002, du ministère de la Sécurité intérieure (Department of Homeland Security) ont modifié la nature du débat. Ils ont contribué à une perception de plus en plus hostile de l’immigration et des immigrés, définis comme une « menace » pour la sécurité du pays. En conséquence, les initiatives législatives fédérales et de l’exécutif ont pris un tournant largement répressif et sécuritaire. Elles ont entraîné une criminalisation des illégaux et des immigrés en général (durcissement du contrôle sur les lieux de travail et à la frontière américano-mexicaine, et guerre contre la drogue qui affecte en premier lieu les communautés noires et d’origine hispanique). En réaction, des millions d’immigrés battent le pavé des grandes villes américaines en mai 2006, revendiquant la régularisation de l’ensemble des illégaux. Leur mobilisation illustre l’émergence d’une voix et d’une capacité d’action autonome des immigrés.

6 Si l’arrivée d’Obama à la présidence en janvier 2009 a pu susciter de nouveaux espoirs de réforme après les échecs précédents, ils ont vite été déçus par les piètres résultats de ses actions (échec du Dream Act en 2010), en même temps qu’il durcissait le contrôle aux frontières et sur les lieux de travail avec comme conséquence, une nette accélération des expulsions. En 2013, le Congrès s’est, en effet, avéré une fois de plus incapable de se mettre d’accord sur les grandes lignes d’une réforme [4], après le rejet par la Chambre des représentants de la proposition de loi adoptée par le Sénat (Border Security, Economic Opportunity and Immigration Modernization Act).

Entraves républicaines

7 Face à cette situation de blocage et soucieux d’accélérer ses initiatives en fin de second mandat, le président Obama prend, à l’automne 2014, plusieurs mesures par décret destinées à infléchir certains aspects les plus critiques de la politique d’immigration étasunienne. Les plus controversées de ces mesures concernent deux programmes destinés à régulariser temporairement une population estimée par le Migration Policy Institute à 5,2 millions d’immigrés, soit la moitié des « illégaux ».

8 Le Deferred Action for Childhood Arrivals (DACA), en vigueur depuis juin 2012, a permis à 1,1 million de jeunes adultes, entrés illégalement aux États-Unis avant l’âge de seize ans, d’obtenir un permis de travail de deux ans renouvelable, un numéro de Sécurité sociale et une protection de même durée contre le risque d’expulsion, à condition qu’ils aient moins de 31 ans et aient résidé cinq ans au moins sur le sol étasunien. L’application de ce programme leur a permis de sortir temporairement de l’ombre et d’améliorer grandement leur situation économique et sociale : obtention d’un nouvel emploi, d’un permis de conduire, d’un compte bancaire et d’une carte de crédit et, pour certains, d’une assurance santé. En novembre 2014, le président Obama annonce une extension de ce programme : plus de limite d’âge et allongement de la durée du statut à trois ans. À cette occasion, il prend aussi l’initiative d’un nouveau programme, le Deferred Action for Parents of American and Lawful Permanent Residents (DAPA), cette fois en direction des parents des bénéficiaires du DACA, soit potentiellement 3,7 millions de personnes quand le Daca étendu en concerne 1,5 million.

9 Ces mesures de régularisation temporaire, les premières depuis celles de 1986 qui avaient concerné près de 3 millions d’individus, ont été assorties de mesures propres à satisfaire les républicains et les firmes du secteur « high tech » : pour les premiers, le contrôle à la frontière américano-mexicaine et la politique d’expulsions sont à nouveau durcis ; pour les seconds, le recours à des travailleurs étrangers hautement qualifiés sous visa temporaire est facilité.

10 Ces mesures de régularisation temporaire ont été immédiatement contestées en justice par une coalition de 26 États gouvernés par des républicains, le Texas en tête, au double motif de violation de la Constitution et d’imputation d’une nouvelle charge budgétaire aux États. Le jugement rendu mi-février par un juge d’une cour de district fédéral, confirmé en appel trois mois plus tard, entraîne le gel durable de ces programmes. Il est probable que l’affaire remonte jusqu’à la Cour suprême, ce qui bloquera probablement toute initiative fédérale jusqu’au terme du mandat de Barak Obama fin 2016, voire au-delà.

Villes « sanctuaires »

11 Dès le début de son mandat présidentiel, Barak Obama a continué de faire de l’application des lois sur l’immigration, et notamment du contrôle aux frontières, une priorité nationale, à l’instar de George W. Bush. Ainsi, le budget du ministère de la Sécurité intérieure est-il passé de 47,4 à 60,4 milliards de dollars entre 2008 et 2014 (+ 24 %) en dépit des coupes budgétaires ; celui des deux principales agences chargées de l’application des lois sur l’immigration, U.S. Customs and Border Patrol (CPB) et U.S. Immigration and Customs Enforcement (ICE), est, quant à lui, passé de 14,3 à 18,4 milliards de dollars durant la même période (+ 29 %). Le budget 2014 de ces deux agences est supérieur de près de 20 % à celui des cinq autres principales agences chargées de lutter contre la criminalité réunies (Federal Bureau of Investigation, Drug Enforcement Administration, Secret Service, U.S. Marshals Service et Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms and Explosives). L’administration Obama a également poursuivi la militarisation de la frontière engagée par son prédécesseur. En 2009, première année d’exercice du pouvoir du nouveau président, l’effectif de la police des frontières (Border Patrol) augmentait de 15 % par rapport à l’année précédente, tandis que son budget s’accroissait de 22,7 % [5].

12 Concernant les immigrés présents sur le territoire, l’administration Obama a cependant infléchi la politique de contrôle sur les lieux de travail. À la différence de George W. Bush dont l’administration procédait à des raids effectués par des officiers de police armés, l’administration Obama a davantage mis l’accent sur les contrôles administratifs des employeurs, pour traquer ceux ayant recours à des « illégaux » plutôt que sur les « illégaux » eux-mêmes. En matière de gestion des flux migratoires, les services d’immigration américains auront en revanche expulsé presque autant d’étrangers durant les cinq premières années de gouvernement Obama (1,9 million) que durant les huit années de gouvernement Bush (2 millions) [6]. En 2013, le nombre de ces expulsions s’élevait à 438000, soit plus du double qu’en 2004 (202842), dont 72 % de Mexicains, 11 % de Guatémaltèques, 8,3 % et 4,8 % de citoyens du Honduras et du Salvador [7]. Mais surtout, alors que le nombre de reconduites à la frontière a historiquement toujours largement dépassé celui des expulsions, le rapport s’est inversé à partir de 2011. Or une expulsion nécessite en général une décision de justice ou administrative [8] et laisse des traces (casier judiciaire, empreintes digitales), interdisant le retour pendant au moins cinq ans, à la différence d’une simple reconduite à la frontière.

13 Toutefois, deux mesures prises par l’exécutif en novembre 2014, mais passées relativement inaperçues et n’ayant fait l’objet d’aucunes obstructions judiciaires à la différence du DACA et du DAPA, sont entrées en application le 1^er juillet 2015. Et ces mesures, bien que d’application trop récente pour juger de leurs retombées, devraient, en principe, empêcher l’expulsion des illégaux entrés sur le territoire avant le 1^er janvier 2014 et n’ayant pas commis de crimes [9], soit la très grande majorité de la population d’illégaux (86 %). Il s’agit d’une part de l’adoption par le ministère de la Sécurité intérieure de nouvelles orientations visant à cibler certaines catégories d’illégaux susceptibles d’être expulsés en priorité (ceux qui menacent la sécurité nationale, les membres de gangs, les criminels et les illégaux entrés récemment et illicitement dans le pays) ; et, d’autre part, de l’arrêt du programme Secure Communities, mis en place depuis 2006 mais très controversé, remplacé par un nouveau programme, Priority Enforcement Program (PEP). « Secure Communities » autorisait le partage d’informations et certaines délégations d’autorité entre les services de l’immigration et des douanes (ICE), le FBI et les polices locales (État, comté et municipalité) dont les effectifs sont beaucoup plus nombreux, afin de mieux identifier les détenus dans les prisons suspectés d’être illégaux [10] et de les remettre aux agents de l’ICE pour in fine les expulser. Entre 2006 et 2011, ce programme a abouti à la multiplication par 2,5 du nombre d’expulsions d’immigrés résidant aux États-Unis pour des délits souvent mineurs et a donné lieu à de nombreux abus de la part des polices locales, qui ont conduit plus de 360 juridictions (4 États, 32 villes appelées « villes sanctuaires » et 326 comtés) à émettre des ordonnances visant à limiter ou à refuser cette collaboration entre autorités fédérales et locales.

14 Avec ce nouveau programme (PEP), les services de l’ICE continueront à identifier les immigrés expulsables grâce à l’aide des polices locales et des fichiers d’empreintes digitales du FBI, mais limiteront leurs demandes de transfert et d’expulsion à ceux qui ont commis des crimes ou qui sont supposés menacer la sécurité du pays. En outre, il devrait permettre aux juridictions locales d’avoir une politique plus coopérative avec le ministère de la sécurité intérieure, afin d’éviter la tragédie survenue à San Francisco, que les pourfendeurs de l’immigration illégale et notamment l’un des candidats républicains aux primaires, Donald Trump, n’ont pas manqué d’exploiter [11].

15 Quoi qu’il en soit, la « grande récession » a entraîné un ralentissement marqué des flux migratoires et du nombre d’« illégaux » présents sur le sol américain, qui n’ont toujours pas accès aux grands programmes fédéraux de protection et d’aide sociale, voire aux services publics comme l’éducation. Ces restrictions à l’échelon fédéral ont cependant pu être compensées par les initiatives prises dans plusieurs États et collectivités locales : ainsi, une vingtaine d’États leur offrent l’accès au programme d’aide sociale (TANF), une dizaine à l’assurance santé pour les plus démunis (Medicaid) ; le maire de New York, Bill de Blasio, a même mis en place, début 2015, un programme créant une carte d’identité municipale pour les illégaux, leur ouvrant l’accès aux services de la ville et d’autres institutions (logement, aide juridique, écoles, hôpitaux, compte bancaire), suivant l’exemple d’une douzaine d’autres villes américaines comme New Haven, Washington D.C., San Francisco ou Los Angeles.

16 À un an du terme de son second mandat, le bilan de Barak Obama en matière d’immigration est donc mitigé. Il est vrai qu’il a dû affronter un Congrès très divisé idéologiquement et particulièrement revêche à toute initiative sur cette question. Dans ces conditions, il a tardé à chercher l’amorce d’une solution durable pour ces « illégaux » vivant pour la plupart depuis de nombreuses années aux États-Unis, dans une situation de plus en plus précaire et vulnérable, et dans la peur permanente d’être expulsés.

17 La question de l’immigration sonne donc comme un échec répété de la politique d’Obama, tout en émergeant comme un enjeu central des prochaines élections présidentielles en 2016. Un récent sondage montre un large soutien de la population en faveur de la régularisation des « illégaux » (72 %). Mais il a fallu que la force montante du mouvement activiste en faveur des droits des immigrés fasse pression pour que Barak Obama, pendant longtemps trop hésitant et trop timide, prenne des initiatives dans ce sens en fin de mandat, non sans donner des gages aux républicains dans la recherche permanente mais illusoire d’un compromis (renforcement de l’arsenal répressif contre l’immigration illégale). Mais l’obstruction systématique des républicains aura en partie eu raison de ces initiatives qui auraient pu constituer un début de tournant dans la politique d’immigration, sinon une rupture marquée d’avec son prédécesseur.◆