A – Échecs de la raison dans des circonstances défavorables

24La délibération, dans les cas où les participants sont désireux de prendre les arguments d’autrui au sérieux, possèdent d’égales capacités à délibérer, et sont tous d’accord pour se conformer au choix collectif du groupe, correspond à un cas de figure rare et enviable. Même alors, pourtant, elle correspond à une procédure imparfaite dont les résultats peuvent s’écarter en substance de la justice ou de l’efficacité. De tels échecs peuvent résulter de contraintes informationnelles, d’un manque d’anticipation en ce qui concerne les conséquences des diverses propositions ou de l’inaptitude des arguments qui relèvent de la justice ou de la sagesse à obtenir le soutien approprié [18].

25Imaginons une école publique dans un quartier riche où parents, enseignants, administratifs et autres membres de la communauté délibèrent conjointement sur la façon dont l’école devrait être gouvernée. Ils visent authentiquement à établir un environnement éducatif riche pour tous les enfants. Ceci implique des choix équitables et efficaces sur le cursus, la pédagogie, les activités extrascolaires, le personnel, les infrastructures et les interactions entre école et communauté. Supposons en outre que ceux qui sont concernés adhèrent à la plupart des arguments selon lesquels la gouvernance délibérative de leur école va générer des décisions plus équitables et efficaces que les autres modes de gestion des institutions locales. Les parents et habitants du quartier sont des professionnels et ils possèdent ainsi les compétences et la confiance en soi permettant d’interagir avec les éducateurs sur un pied d’égalité.

26En dépit de cette bonne volonté et de ce contexte égalitaire, ceux qui délibèrent vont sans nul doute faire de mauvais choix et commettre des erreurs dont les enfants vont pâtir. Dans de telles circonstances, cependant, l’activiste de la délibération est censé n’utiliser que des méthodes communicatives pour améliorer la qualité et la justice de la prise de décision. Le principe de fidélité implique que les participants supportent quelques mauvaises décisions comme une conséquence inévitable du mode délibératif de gestion. La foi de l’activiste de la délibération implique la croyance dans le fait que la délibération va néanmoins produire des choix sociaux supérieurs en comparaison des autres méthodes de prise de décision dans ce domaine et que les procédures peuvent être améliorées par un progrès de la qualité de l’information et des capacités des participants.

27L’opposition à la gestion délibérative dans le domaine scolaire peut cependant parfois s’imposer. Il peut en effet ressortir sur la base de faits matériels que des méthodes non délibératives – administration hiérarchique prenant appui sur des formes d’expertise ou nouvelles méthodes de management adossées à des normes standardisées et des critères de responsabilité – produisent des résultats plus justes et efficaces. Celui qui accepte cette idée cesse d’être un activiste de la délibération car il rejette la foi enracinant la fidélité à la délibération dans ce domaine de la vie publique [19]. Les outils fournis par les sciences sociales et l’analyse des politiques publiques sont suffisamment approximatifs néanmoins pour que les défenseurs honnêtes de certains choix spécifiques en matière institutionnelle – qu’ils se réfèrent au marché, qu’ils soient hiérarchiques ou profondément démocratiques – doivent admettre une dose de conjecture et d’acte de foi dans leurs engagements en faveur de certains modes d’organisation.

B – La réciprocité sans l’égalité

28Plus communément, les participants à la délibération peuvent être désireux de s’engager dans une offre réciproque de raisons tout en se confrontant les uns aux autres depuis des positions professionnelles, économiques, politiques et culturelles très inégales. Beaucoup de dispositifs de participation publique ordinaires mais mal organisés – auditions publiques, comités consultatifs, procédure administrative du « notice and comment » [20] – suivent ce schéma. Même avec du respect mutuel et de la bonne volonté, les effets de telles inégalités peuvent impliquer la sous-représentation de certains groupes ou de certains points de vue, l’étouffement de certaines perspectives ou le privilège accordé à certains styles de communication [21]. Dans de telles circonstances, les principes de fidélité, de charité et du dernier recours amènent l’activiste de la délibération à suivre deux stratégies générales qui ne sont pas purement persuasives, mais ne transgressent pas les normes de la politique délibérative.

29Premièrement, il devrait tenter de mettre entre parenthèses l’effet de ces inégalités sur la délibération en faisant appel à la bonne volonté et aux engagements normatifs des participants [22]. L’investissement constant dans une délibération équitable devrait conduire les groupes les plus puissants, lorsqu’ils y sont pressés, à rejeter la fiction de l’égalité en reconnaissant qu’ils tirent des avantages de leurs positions relatives en matière économique, culturelle et de statut. Cette reconnaissance, à son tour, devrait les amener à accepter, voire à endosser, des mesures visant à atténuer ces avantages dans les délibérations publiques. Un tel programme d’action positive délibérative pourrait inclure une aide organisée visant à garantir une communication ouverte et équitable, ainsi que des dispositions permettant aux partis les plus faibles de faire les premiers pas en matière de définition de l’agenda ou d’énonciation de propositions [23].

30On peut illustrer ceci en observant les délibérations publiques de l’Oregon concernant l’extension des soins médicaux aux résidents pauvres. Au début des années 1990, la législature de l’État propose d’étendre la couverture de santé publique à tous les résidents dont les revenus étaient descendus en dessous du seuil de pauvreté officiel [24]. Pour satisfaire des contraintes budgétaires, toutefois, le plan de santé publique a été limité de façon à couvrir certaines conditions et à fournir certains traitements tout en en écartant d’autres. L’Oregon Basic Health Care Act a créé une commission d’expertise en matière de services de santé, de onze membres, chargée de déterminer quelles conditions et quels traitements seraient inclus ou exclus. La loi exigeait aussi que la commission prenne ces décisions en se fondant sur les valeurs émergeant d’un processus participatif au sein de la communauté.

31Au début des années 1990, 1003 résidents se sont assemblés en une série de quarante-six réunions communautaires tenues dans tout l’État pour « construire un consensus sur les valeurs à mobiliser pour orienter les décisions des services de santé en matière de répartition » [25]. Au dire de tous, les délibérations ont été bien structurées et facilitées. Les participants ont reçu du matériel d’information, regardé un diaporama destiné à les orienter, et ont reçu des questionnaires individuels concernant les priorités en matière de soins de santé. Les groupes ont très bien classé la prévention et la qualité de vie, suivies par la rentabilité, la capacité de fonctionner et l’équité. La santé mentale et la dépendance chimique, le choix personnel, la compassion de la communauté, l’impact sur la société, la durée de vie, et la responsabilité personnelle ont été considérés de moindre importance [26]. Les derniers classements des membres de la Commission de Services de Santé reflétaient assez bien les valeurs exprimées au terme de ce processus [27].
Le principal défaut de ces délibérations, cependant, réside dans la nature de ceux qui ont participé. 67 % étaient diplômés de l’université et 34 % avaient un revenu de ménage supérieur à 50 000 dollars. 70 % (!) des participants étaient des travailleurs de la santé, y compris mentale. En revanche, les personnes non assurées médicalement ne composaient que 9,4 % des participants [28]. Ce biais extrême de participation reflétait deux types d’inégalités sous-jacentes. Les inégalités socio-économiques ont permis aux plus riches, aux individus les plus instruits, de participer plus facilement que les pauvres et les moins instruits. Les inégalités d’expertise et le professionnalisme ont permis aux professionnels de la médecine de participer plus facilement que les non-professionnels.
Ce biais de participation, toutefois, n’était pas un élément inévitable du processus délibératif. Même sans niveler les inégalités sous-jacentes, des mesures auraient pu être prises pour recruter un ensemble de participants plus représentatif sur le plan démographique. Jack Nagel, par exemple, suggère que le biais de participation aurait pu être éliminé par le recours à un processus de sélection aléatoire similaire à celui employé dans les sondages délibératifs de James Fishkin [29]. D’autres groupes confrontés à des situations similaires ont, pour atténuer ces biais, ciblé leurs efforts de sensibilisation et de recrutement sur des communautés défavorisées – dans ce cas, des pauvres, peu scolarisés, et non assurés. Les biais extrêmes de participation dans les délibérations relatives au plan de santé publique de l’Oregon étaient quasi certainement imprévus (bien que certainement prévisibles). Les législateurs et les groupes civiques se seraient probablement montrés réceptifs aux arguments en faveur de mesures telles que le recrutement des participants par sélection aléatoire ou par des mesures d’action positive, en vue d’améliorer la qualité du processus délibératif.

C – Échecs de la réciprocité et de l’égalité

32Des incrédules pourraient objecter que les acteurs puissants font rarement appel aux faibles avec la volonté de se limiter eux-mêmes, en accord avec les normes de la délibération. Notre troisième catégorie de cas, encore moins propice, concerne ceux dans lesquels les groupes se rencontrent à partir de positions très inégales et où les acteurs les plus puissants ne sont pas disposés à délibérer. Une condition importante définit cette catégorie, toutefois : c’est que les acteurs initialement réfractaires à la délibération puissent vraisemblablement être amenés à adopter une tendance plus délibérative, par la persuasion, par la mise en accusation publique, ou par une modification de l’équilibre du pouvoir politique ou économique.

33L’activiste de la délibération vise à établir des processus décisionnels basés sur la communication, même dans de telles conditions difficiles. Selon le principe du dernier recours, il tente d’abord de persuader les groupes réticents à s’engager dans une délibération sur les questions publiques. Dans de nombreux cas, ces appels ne sont pas reçus chaleureusement. Une fois que les appels persuasifs ont été épuisés, le principe de proportionnalité permet à des formes d’action non-délibératives de contraindre les groupes refusant de délibérer. De façon modérée, l’activiste de la délibération pourrait tenter de générer une pression politique en s’appuyant sur l’argent, le soutien populaire, l’attention des médias, ou la pression juridique ou administrative. Puisque de nombreux acteurs puissants dans les démocraties contemporaines approuvent publiquement le principe de la délibération, même lorsqu’ils n’acceptent pas en pratique ses exigences, certains peuvent être ébranlés par ces pressions et par leur propre embarras à prendre au sérieux la délibération. Lorsque ces méthodes échouent en raison de la profondeur de la résistance à la délibération, et que les injustices qui en résultent sont importantes, l’activiste de la délibération peut recourir à la désobéissance civile.

34Pour illustrer cette forme d’activisme délibératif, prenons l’exemple de l’occupation pendant 21 jours des bureaux administratifs de l’Université d’Harvard, en 2001, par des étudiants et des travailleurs exigeant que l’institution paye à tous ses employés un « salaire décent ». Pour beaucoup, cette action était l’antithèse de la délibération : un pur et simple bras de fer politique entre, d’un côté, les étudiants et travailleurs organisés, et de l’autre, l’administration. Cela semblait être le point de vue du président d’Harvard de l’époque, Neil Rudenstine, qui écrit :

35

« L’année passée […] j’ai rencontré de nombreuses fois les étudiants défendant la mise en place d’un salaire-plancher obligatoire, tout comme l’ont fait plusieurs membres de l’administration. […] Les étudiants qui sont maintenant à l’intérieur du Massachussetts Hall continuent d’être en désaccord avec l’approche de l’Université, et c’est leur droit. Il est également de leur droit d’exprimer leur point de vue, avec vigueur et passion. Mais il n’est pas de leur droit d’occuper un bâtiment de l’Université, d’interférer avec la poursuite du travail en son sein, et de perturber la vie des étudiants résidant à proximité, dans le but de contraindre à une décision différente. L’idée que les tentatives de coercition et les perturbations, par opposition à la discussion et à la persuasion, représenteraient un moyen approprié pour atteindre un résultat souhaité est une erreur, et elle est incompatible avec les principes fondamentaux d’une université [30]. »

36Joseph Nye, alors doyen de la John F. Kennedy School of Government, exprimait des sentiments similaires dans un courrier électronique aux étudiants et au personnel de l’école, précisant :

37

« J’avais déjà déclaré l’an dernier que je souhaiterais voir les salaires de ceux qui sont les moins bien payés à l’université augmenter. […] Je suis cependant en désaccord avec l’occupation physique du Mass Hall. Une université est une communauté où seule la raison est privilégiée à l’exclusion de toute autre chose. Une fois que nous transgressons ce principe, nous renonçons à l’un de nos principes moraux les plus fondamentaux. Nous devenons juste une autre arène politique. La désobéissance civile a sa place dans la politique démocratique, mais elle soulève de sérieux problèmes moraux dans une université.
L’éthique des moyens est aussi importante que l’éthique des fins. […] Qu’advient-il de la valeur fondamentale du discours fondé en raison quand un “droit de perturber” devient la norme ? [31] »

38Le président Rudenstine et le doyen Nye affirment que (1) l’université est régie conformément aux procédures délibératives (et est donc caractérisée par le contexte favorable à la délibération que nous avons décrit dans la section 3.A.). Par conséquent, (2) les actions politiques non persuasives, telles que l’occupation par la force d’un bâtiment par les étudiants, ne sont pas justifiées. Ce raisonnement est valide selon les principes de l’action délibérative précédemment présentés. Néanmoins, son principe souffre en partie d’une invraisemblance à première vue. Dans les universités et autres formes de sociétés, les décisions concernant les échelles de salaires des employés ne sont pas déterminées selon un processus de délibération démocratique. Elles sont fixées par le personnel des ressources humaines, les forces du marché, et les hiérarchies administratives.

39Dans le cas spécifique des politiques d’emploi de Harvard, la revendication de délibération bénéficie d’un certain soutien. En réponse à ce soutien apporté aux revendications par les étudiants et la communauté, le président et le doyen de l’université ont convoqué un « Comité ad hoc sur les politiques d’emploi » pour étudier la question d’un salaire minimum en mars 1999. Les membres du comité étaient choisis par le président. Il s’agissait de trois administrateurs de l’université et de cinq membres du corps professoral. En mai 2000, le Comité Mills, ainsi qu’il en est venu à être désigné, a publié un rapport final concluant que l’université « satisfait et dépasse son objectif déclaré d’offrir une compensation équitable et compétitive. Harvard prévoit une indemnisation très généreuse, des avantages sociaux, et un environnement de travail très favorable » [32]. Le rapport recommandait, toutefois, que l’université étende ses prestations d’éducation, inclue davantage de travailleurs dans son programme subventionné d’assurance-santé, et examine plus attentivement les politiques d’emploi de ses fournisseurs extérieurs.

40Ce processus de comité consultatif est resté en deçà de l’idéal de la délibération à plusieurs égards. Par sa composition, le comité excluait des voix et perspectives importantes, en particulier celles des travailleurs vacataires et des étudiants. Néanmoins, le comité a accepté les témoignages de ces groupes. Selon les comptes rendus de la Harvard Living Wage Campaign, les administrateurs de l’université considéraient le rapport du comité comme le point final de la délibération [33]. Enfin, l’administration se montrait évidemment assez lente dans la mise en œuvre des modestes recommandations du rapport. Ces défaillances, combinées à l’importante inégalité manifeste en matière de pouvoir décisionnel entre d’une part, les administrateurs et d’autre part, les salariés et étudiants, mettaient à mal l’hypothèse selon laquelle c’était une délibération inclusive qui produisait les décisions de l’université en matière d’emploi à bas salaire. Son refus de s’engager dans une telle délibération ouvre une perspective morale aux formes non délibératives d’engagement des travailleurs et étudiants, selon le principe de proportionnalité.

41La Harvard Living Wage Campaign n’était pas composée d’activistes de la délibération. Ses membres poursuivaient principalement l’objectif concret d’un salaire minimum – qu’ils ont défini à 10,25 dollars de l’heure – pour tous les travailleurs de Harvard, pas celui de créer une délibération juste. Toutefois, ils se sont inscrits dans une sorte d’activisme délibératif par leurs justifications publiques, leurs actions, et les concessions qu’ils ont parfois obtenues de l’administration. Dans leur manifeste, « Pourquoi nous occupons les lieux », les manifestants affirment avoir suivi les principes de charité et du dernier recours quand ils écrivent que « nous avons épuisé toutes les voies de dialogue avec l’administration qui pourraient conduire à un salaire décent pour vivre ». Ils décrivent les douzaines de réunions avec les administrateurs qui estimaient que le salaire minimum n’entrait pas dans l’ordre du jour acceptable de discussion, puis leur échec quant à l’obtention d’une audience auprès de la Société d’Harvard.

42Deuxièmement, la perturbation et la coercition causées par le sit-in ont été proportionnelles à l’ampleur des obstacles à la délibération. Les manifestants s’en tiennent strictement à la logique de la désobéissance civile pour tenter de minimiser les perturbations à l’ordre public. Il ne fait aucun doute que le sit-in a perturbé le fonctionnement quotidien de l’université, ceci d’abord de façon directe en contraignant l’université à délocaliser certaines de ses activités administratives. La perturbation indirecte, cependant, était beaucoup plus importante. À la suite du sit-in, les politiques d’emploi d’Harvard ont fait l’objet d’un examen substantiel de la part de la ville et des médias nationaux. Le sénateur Edward Kennedy et d’autres personnalités nationales ont rendu visite aux protestataires et approuvé leur cause.
Cette attention publique plus large a généré une force (non argumentative) – peut-être en raison de l’embarras ou de la volonté de paraître magnanime – qui a contraint l’administration à constituer un processus de délibération plus juste et plus inclusif. En réponse aux manifestants, les administrateurs d’Harvard ont décidé de convoquer un nouveau comité afin d’examiner la question de l’emploi à bas salaire et de produire des recommandations sur la ligne de conduite à adopter. Le comité, connu sous le nom de comité Katz, d’après le nom de son président Lawrence Katz, était composé de dix membres du corps professoral, quatre étudiants, trois membres de syndicats, et deux cadres supérieurs de l’administration. À la différence du rapport Mills, le comité Katz a estimé que « les salaires et les contrats proposés aux travailleurs les moins payés n’atteignaient pas l’objectif, qui était celui de l’Université, d’être un bon employeur ». Il a recommandé que l’université négocie de nouvelles conventions collectives avec les syndicats pour élever le salaire horaire minimum de 10,83 $ à 11,30 $ et, plus important, que les fournisseurs extérieurs traitent leurs employés de façon comparable.
Dans les premiers jours du sit-in, le président Neil Rudenstein a dit qu’il serait heureux « de poursuivre l’échange des points de vue, dans un cadre approprié, une fois que l’on aura restauré un environnement de discussion véritablement libre » [34]. Il voyait ce sit-in perturbateur et coercitif comme contraire à la délibération. Compte tenu de l’absence de réciprocité délibérative de la part de l’administration et de l’importante inégalité structurelle entre l’administration de l’université, d’une part, et les travailleurs à salaire horaire et les étudiants de l’autre, un certain degré de coercition était probablement nécessaire pour créer une délibération juste et inclusive.

D – Une hostilité incorrigible

43Le cas de la Harvard Living Wage Campaign s’est distingué par la possibilité d’établir une délibération juste et inclusive. Dans d’autres cas, cependant, les obstacles sont si élevés qu’il n’y a pas de chemin possible pour faire avancer la délibération – peut-être parce que les systèmes de prise de décision dans ce domaine sont fortement enracinés et bureaucratisés ou parce que l’inégalité de pouvoir est grande. De telles circonstances libèrent l’activiste de la délibération de son éthique personnelle. Parce qu’il est impossible d’initier une délibération juste avec de tels prétendus interlocuteurs, l’activiste est libre de traiter avec eux en utilisant tout le répertoire du marchandage, de la négociation, de l’achat, de la contestation, et autres tactiques militantes de confrontation réglementées par l’éthique de la politique ordinaire, non délibérative, des régimes pluralistes.

44Dans de telles rencontres, la possibilité d’agir en fonction de la foi en la délibération est très réduite. On pourrait, par exemple, agir de manière conflictuelle dans l’espoir que, dans le long terme de l’histoire, ceux qui semblent maintenant incorrigibles adopteront en fin de compte la délibération. Plus généralement, les activistes pourraient voir la démocratie participative et délibérative comme un moyen adéquat pour organiser leurs propres rangs. Ils peuvent favoriser de telles structures de groupe non hiérarchiques, parce qu’elles sont plus efficaces ou parce qu’ils souhaitent construire en miniature un modèle de la politique qu’ils cherchent à créer dans le monde en général. Francesca Polletta, par exemple, a fait valoir que certains des grands mouvements sociaux de l’histoire américaine ont adopté des méthodes délibératives pour des raisons d’efficacité, et montre comment des groupes antiglobalisation ont perfectionné les techniques de délibération interne [35]. Francis Dupuis-Deri affirme de façon plus générale que les pratiques internes de délibération de beaucoup d’organisations issues des mouvements antiglobalisation à Seattle, Montréal, Gênes, et ailleurs, justifient leurs actions militantes de confrontation comme faisant partie d’un programme plus vaste de gouvernance délibérative démocratique [36].
Que les actions de ces groupes puissent ou non être justifiées, leur comportement est plus correctement exprimé dans le cadre de la politique pluraliste plutôt que de la délibération. Les modalités de gouvernance qui fixent les conditions du commerce mondial et de la finance internationale entre les États ne sont pas aujourd’hui des délibérations équitables et inclusives, et ne le deviendront pas dans un avenir prévisible. Les militants des mouvements sociaux qui considèrent comme injustes les décisions de ces organismes visent avant tout à les influencer par des pressions coercitives qui augmentent leurs coûts. Ces militants, même s’ils sont eux-mêmes des démocrates délibératifs, n’ont pas d’obligation morale particulière à s’organiser eux-mêmes de manière délibérative ou démocratique.

A – La structure profonde de l’échec de la délibération

46Une grande partie des commentaires sur les étapes nécessaires pour créer les conditions propices à la délibération découle des extraits d’Habermas et de Knight et Johnson cités précédemment, dans la mesure où ils envisagent de profonds changements politiques et culturels qui élimineraient tout simplement les inégalités les plus criardes. Les inégalités économiques, par exemple, permettent aux groupes les plus riches de déplacer abusivement le pouvoir de communication en faisant des menaces, en achetant des connivences, en noyant d’autres perspectives, en mobilisant de nombreuses formes de soutien, ou tout simplement en soutirant à la délibération publique certains sujets importants. Un autre effet de cette inégalité est que les individus se rencontrent avec des capacités de délibération très différentes. Les inégalités politiques et administratives permettent aux responsables de restreindre, voire éliminer, les domaines de gouvernance délibérative et de remplacer l’argumentation par l’expertise canonique lorsqu’ils se confrontent aux citoyens. Enfin, les inégalités culturelles peuvent favoriser des discours ou des styles de communication hégémoniques dans la prise de décision délibérative.

47Bien que la théorie politique de la démocratie délibérative exige à juste raison une égalité sociale beaucoup plus grande que celle existant actuellement, cette recommandation révolutionnaire n’est pas très utile aux activistes de la délibération. En temps normal (par définition), les activistes n’ont pas les moyens de modifier ces structures profondes d’inégalité. Si l’amélioration de la délibération nécessitait la modification de telles structures, alors le concept d’un activiste de la délibération relèverait un idéal impraticable. Mais il y a plusieurs étapes qui peuvent être franchies pour améliorer la qualité de la délibération sans aller jusqu’à des voies révolutionnaires. Les résultats d’une délibération dépendent certes en partie de l’ampleur des inégalités de fond, mais les effets de ces inégalités passent par la médiation de la nature de la rencontre délibérative, des institutions régulant cette rencontre, et plus largement du rapport des forces politiques extérieures.

B – Micro régulation : le face-à-face

48À l’autre extrémité du spectre de l’action politique, les activistes de la délibération ont développé une série de mesures au niveau de l’interaction de face-à-face qui agissent dans le sens d’une mise entre parenthèses des inégalités importantes de connaissances, d’influence et de capacité de communication. Des armées de consultants prétendent en effet améliorer la qualité de la discussion entre les groupes et la prise de décision. Leurs techniques ont depuis longtemps dépassé le parlementarisme désuet, encore monnaie courante dans de nombreuses réunions publiques telles que les town meetings de la Nouvelle-Angleterre, si bien documentés par Jane Mansbridge [37] et Frank Bryan [38].

49La mesure la plus commune est la facilitation. Dans presque toutes les rencontres de délibération organisées par des professionnels, y compris les sondages délibératifs de James Fishkin, les jurys de citoyens, les meetings organisés par AmericaSpeaks, les National Issues Forums, et les cercles d’étude, des moyens en animateurs ont été employés pour réguler la discussion. Ce n’est un secret pour personne que des animateurs neutres et bien formés permettent souvent aux délibérations de se dérouler plus harmonieusement et veillent à ce que certaines personnes ne dominent pas les conversations. Bien que la facilitation ne puisse pas compenser complètement les différents types d’inégalités, une animation professionnelle compétente n’en atténue pas moins efficacement certaines des pathologies les mieux connues de la délibération comme la question de la polarisation [39].
Les praticiens de la délibération fournissent aussi communément des supports matériels et une formation pour améliorer la compétence des individus avant qu’ils ne se confrontent les uns aux autres dans des conversations visant une prise de décision. Toutes les organisations que l’on vient de mentionner fournissent également des cahiers d’informations ou d’autres documents de référence afin que les participants possèdent un niveau minimum commun de connaissances sur une question donnée. Au cours de délibérations plus spécifiques comme celles impliquant les parents dans la gouvernance scolaire, celles relatives à la sécurité d’un quartier, ou aux budgets publics, les citoyens sont souvent soumis à des programmes de formation qui leur permettent de mieux analyser des questions complexes et d’en discuter avec les fonctionnaires publics.

C – Réformes institutionnelles

50Alors que les interventions de face-à-face sont susceptibles d’atténuer certaines des inégalités qui peuvent fausser les échanges délibératifs, de telles interventions sont fondamentalement contraintes par le bon vouloir des plus puissants et en particulier par leur volonté de ne pas traduire la supériorité de leurs positions et capacités en avantages délibératifs. Une troisième stratégie de l’activisme délibératif consiste à modifier les institutions politiques et administratives dans lesquelles prennent place la participation et la délibération de façon à rendre les règles du jeu plus favorables à une délibération équitable. De telles transformations institutionnelles peuvent réduire certains des effets des inégalités de fond sur la délibération et accroître la disposition des groupes à délibérer.

51Les activistes peuvent, par exemple, faire pression pour obtenir de nouvelles règles imposant des exigences de délibération entre élus et administrateurs ou, plus fréquemment, entre eux et les citoyens. La plus modeste de ces dispositions concerne la procédure de « notice and comment » accompagnant l’élaboration de lois fédérales, qui oblige les administrations à informer le public et à lui répondre. De même, la tenue d’audiences publiques, l’exigence de réunions ouvertes ainsi que de conseils consultatifs, contraignent souvent les élus et les administratifs à écouter les préoccupations des citoyens et des associations civiques sur presque toutes les questions publiques imaginables. Ces mécanismes sont limités, car ils ont un caractère consultatif plus qu’ils ne relèvent à proprement parler d’une délibération équitable.

52Un type plus ambitieux de réforme institutionnelle consiste à réaffecter l’autorité, dans un domaine donné de la décision publique, depuis des structures non délibératives vers des structures délibératives. Par exemple, dans le cas si vanté et étudié de Porto Alegre, au Brésil, les réformes politiques du début des années 1990 ont déplacé le pouvoir de décision concernant la partie essentielle du budget de la ville depuis un processus bureaucratique en circuit fermé vers un processus participatif bottom-up, dans lequel les habitants et les associations expriment leurs préférences et délibèrent avec les représentants des organismes municipaux sur la pertinence et la faisabilité de divers projets [40]. Dans l’État du Kerala, en Inde, le contrôle de plus de 40 % des recettes de l’État est passé d’organismes étatiques à un système nouvellement créé d’organismes locaux de planification délibérative qui permettent la participation inclusive des citoyens [41]. Dans la ville nord-américaine de Minneapolis, le Projet de Revitalisation des Quartiers crée une forme plus limitée de budget participatif dans laquelle les groupes de quartier délibèrent pour développer des projets financés à hauteur de 400 millions de dollars sur des fonds publics [42]. D’autres mesures institutionnelles déplacent le lieu des décisions administratives plutôt que budgétaires. Dans la ville de Chicago, par exemple, une loi de 1988 a transféré de nombreuses décisions concernant la gouvernance des écoles publiques, de l’administration centrale vers des conseils locaux composés de parents, de membres de la communauté et du personnel des écoles [43].
De telles réformes institutionnelles encouragent la volonté réciproque de délibérer en changeant les relations inégales d’autorité qui permettent aux élus et administrateurs de résister de prime abord à la délibération. Ne pouvant plus simplement dicter les budgets, les politiques, ou les détails de leur mise en œuvre, ces réformes institutionnelles incitent les responsables à présenter des arguments convaincants, car ils sont placés devant l’autorité directe et contraignante des citoyens. Beaucoup d’inégalités – de connaissances, de statut et de capacité délibérative – persisteront sans doute entre les responsables et les citoyens, mais en changeant la répartition du pouvoir, on réduit ces différences et on augmente donc les perspectives d’une délibération équitable.

D – Mobilisation politique

53Une objection à ces propositions de réforme institutionnelle délibérative est que ceux qui détiennent le pouvoir dans les versions non réformées de ces institutions acceptent rarement volontiers des transformations délibératives qui diluent leur autorité ou affaiblissent leurs positions de négociation. Bien que cette objection relevant de la « realpolitik » puisse sous-estimer l’étendue de l’engagement démocratique des élus, elle décrit avec exactitude une grande partie de la réalité politique. Mais les principes du dernier recours et de proportionnalité ne limitent pas l’activiste de la délibération aux méthodes de persuasion dans la recherche de l’établissement de dispositifs de gouvernance délibérative. Lorsque la persuasion échoue, la mobilisation politique musclée – de mouvements sociaux, de partis politiques, ou de groupes d’intérêt – est justifiée. Une telle puissance non délibérative peut faire avancer de deux façons les objectifs délibératifs poursuivis. Elle peut fournir la pression nécessaire à l’établissement d’institutions délibératives du type de celles qui viennent d’être décrites. Une telle force sociale et politique extérieure et organisée, peut également créer un contexte extérieur plus égalitaire favorisant une délibération juste à l’intérieur de ces institutions. À la fois à Kerala, en Inde, et à Porto Alegre, au Brésil, par exemple, les partis politiques de gauche victorieux ont imposé des réformes institutionnelles participatives et délibératives dépassant les vives objections des administrateurs et des politiciens qui détenaient beaucoup plus d’autorité dans le cadre des arrangements du statu quo ante.