1« On fait lecture du plan relatif à la division générale du royaume. M. Thouret, membre du comité de constitution, lit un discours où il développe les motifs qui ont déterminé le comité dans ses propositions.

2M. Thouret. – Messieurs, votre comité, en se livrant au travail dont vous l’avez chargé, en a reconnu toute l’importance ; et il est impossible que vous n’en soyez pas pénétrés vous-mêmes, au moment où vous allez consommer ce grand ouvrage par vos décrets. Les objets traités dans les deux parties du rapport du comité sont essentiellement la Constitution. C’est beaucoup, sans doute, d’avoir établi la permanence du Corps législatif et d’avoir décidé comment les lois seront faites à l’avenir : mais cela ne fait pas à beaucoup près la Constitution. Les membres du Corps législatif seront des représentants de la Nation ; pour avoir des représentants, il faut les élire. Les administrations provinciales et municipales seront de même composées de députés élus. Il faut donc parvenir à distribuer la représentation avec égalité, d’abord entre les différentes parties du royaume, ensuite entre les différentes parties de chaque province, et fixer l’ordre des élections : il faut d’ailleurs déterminer avec précision le rang que les diverses classes d’Administrations tiendront dans l’ordre des pouvoirs publics, la nature et l’étendue de leur autorité ; ou rien ne sera véritablement fait pour la Constitution. […]

3Établir la constitution, c’est porter au nom de la nation, en vertu du plus puissant de ses pouvoirs qui n’existe qu’en elle, et non dans aucune de ses parties, la loi suprême qui lie et subordonne les différentes parties de l’État au tout. L’intérêt de ce tout, c’est-à-dire de la nation en corps, peut seul déterminer les lois constitutionnelles ; et rien de ce qui tiendrait aux systèmes, aux préjugés, aux habitudes, aux prétentions locales, ne peut entrer dans la balance. Si nous nous regardions moins comme les représentants de la nation, que comme les stipulants de la ville, du bailliage ou de la province d’où nous sommes envoyés ; si, égarés par cette fausse opinion de notre caractère, parlant beaucoup de notre pays et fort peu du royaume, nous mettions des affections provinciales en parallèle avec l’intérêt national ; j’ose le demander, serions-nous dignes d’avoir été choisis pour les régénérateurs de l’État ? […] Si ces vérités sont indubitables, c’est surtout en matière de Constitution, dont les premières maximes sont celles de l’union politique de tous les membres de l’État en un seul corps, et de la subordination de toutes les parties au grand tout national. […]

4Depuis longtemps, les publicistes et les bons administrateurs désirent une meilleure division territoriale du royaume ; parce que toutes celles qui existent sont excessivement inégales et qu’il n’y en a aucune qui soit régulière, raisonnable et commode, soit à l’administrateur, soit à toutes les parties du territoire administré. […] Tout le monde sent combien dans un vaste empire il importe pour l’uniformité de l’administration, pour la bonne surveillance des administrateurs, pour la facilité des gouvernés, d’avoir des divisions de territoire à peu près égales et d’une étendue calculée sur celle qui convient au meilleur exercice des différents pouvoirs. […]

5Ne désespérons pas que le jour viendra où, l’esprit national étant mieux formé, tous les Français réunis en une seule famille, n’ayant qu’une seule loi et un seul mode de gouvernement, abjureront tous les préjugés de l’esprit de corporation particulière et locale. La Constitution doit prévoir, provoquer et faciliter ce bon mouvement qui rendra la Nation française la première et la plus heureuse du monde. »

6En France, le local a longtemps eu mauvaise presse [1] : avant 1789, l’administration royale prétend affranchir les populations du joug pesant exercé de près par le seigneur du lieu. Avec la Révolution française, une citoyenneté locale, un pouvoir municipal, une République fédérale n’ont pas davantage droit de cité, car ils représenteraient des ferments de dislocation au sein de la Nation une et indivisible. Désormais, la constitution écrite va garantir le bonheur du peuple et les droits des citoyens, actifs comme passifs, protégés par la loi égale pour tous, sur chaque parcelle d’un territoire libéré de l’arbitraire des arrêts de règlements des parlements, des privilèges des ordres, des franchises des états provinciaux et des bonnes villes.

7La crise de l’administration du territoire est l’une des composantes de la pré-révolution et, en conséquence, l’un des chantiers prioritaires de la Constituante. En effet, comme l’affirme fortement Thouret, la gestion locale participe à la redéfinition de la représentation et de la citoyenneté ; elle touche à la question fiscale ; et sert de cadre à l’élection et au maintien de l’ordre. En outre, la démarche du redécoupage s’effectue au nom de l’égalité en questionnant ses composantes : les subdivisions administratives doivent-elles se mouler sur les cadres de la vie quotidienne des habitants, ou à l’inverse les corriger, les rééquilibrer vers un idéal géométrique, qu’il soit territorial, démographique ou de richesse productive ?

8Les cahiers de doléances évoquent la question sous l’angle et le slogan dénonciateur de la « tyrannie de l’intendant » et de la revendication de l’égalité juridique et fiscale, aussi bien entre pays d’états et pays d’élections qu’entre bonnes villes et communautés villageoises. Au sein de l’Assemblée nationale constituante, nombre de juristes ont une expérience de représentation municipale ou provinciale. Ce sont ces spécialistes qui s’emparent du double débat concernant l’uniformisation du statut municipal des communes et l’invention du département [2]. Parmi eux, le théoricien du Tiers État, l’abbé Sieyès, Thouret, Lally-Tollendal et Mirabeau dominent par leur largeur de vue et la qualité de leur argumentation [3].

9Le comité de constitution reprend l’idée des physiocrates et des encyclopédistes d’un découpage simple, uniforme, débarrassé, depuis la nuit du 4 août, de tout privilège, et rendant accessible, à chaque citoyen, les administrations d’un chef-lieu central [4]. Un premier rapport du comité est discuté à partir du 3 novembre 1789. Il établit les principes d’unité des administrations et de division en trois niveaux (département, district, commune) selon les critères de richesse de la population et d’accessibilité quotidienne. Toutefois, les critiques de Mirabeau sur le risque d’abstraction de circonscriptions géométriques décalquées des idées de Condorcet sont intégrées, avec le souci de prendre en considération les liens traditionnels de localité, en regroupant ou divisant les entités d’Ancien Régime. À chaque échelon, la souveraineté de la nation s’exprime à travers l’élection, pour des mandats brefs, de tous les administrateurs, aussi bien le directoire exécutif permanent que le conseil général siégeant en session annuelle, et même le procureur-syndic qui incarne la primauté de l’intérêt national et l’uniformité de l’application de la loi.

Fig. 1

Carte départementale et allégorie « la France de nos jours ». Chromolithographie des tissus Soubes et Cie de Bordeaux

Carte départementale et allégorie « la France de nos jours ». Chromolithographie des tissus Soubes et Cie de Bordeaux

10Jacques-Guillaume Thouret (1746-1794), avocat au turbulent parlement de Normandie, est l’un des meilleurs juristes et des plus grands orateurs de la Constituante. Dès février 1789, porte-parole du tiers-état normand, il a publié deux brochures qui affirment que les élus « seront les représentants de la nation tout entière, abstraction faite de toute division territoriale », et proposent un programme complet de monarchie constitutionnelle séparant les pouvoirs et garantissant la liberté individuelle, l’égalité des citoyens et l’application uniforme des lois et de l’administration [5]. Proche des monarchiens sur la prérogative royale, il est élu au comité de constitution et son discours sur les biens du clergé le porte à la présidence de l’assemblée en novembre 1789. Il joue le premier rôle dans l’établissement de la nouvelle division administrative du royaume en départements, liée au principe électif et à la volonté d’unifier la nation. Dans ce débat, Thouret porte avec conviction la défense de la supériorité de l’intérêt général, et donc de l’application uniforme de la loi nationale sur un territoire rationalisé, aux circonscriptions égales et dépourvues de toute identité particulière.

11À l’imitation de beaucoup de fabriques de chocolat (Poulain, Banania, Ibled, Suchard, la célèbre affiche de la petite écolière du chocolat Menier) [6], les marques de tissus, textiles et nouveautés utilisent le support de l’image chromo comme vecteur publicitaire. Les tissus Soubes, fabricant de « fantaisies pour dames et jeunes filles et de draperies pour hommes et garçonnets » à Bordeaux (avec succursale à Agen), avec « étoffes spéciales pour bonnes œuvres », nous offrent cette allégorie de la République, dont l’atmosphère se situe entre le Tour de France par deux enfants et les ouvrages pour la jeunesse de Jules Verne [7]. Toute la partie gauche de l’image est occupée par la carte départementale dont la perfection d’équilibre hexagonal n’est amoindrie que par l’amputation des « provinces perdues », les trois départements annexés d’Alsace-Moselle. Ni les colonies, ni les départements d’Algérie ne sont ici représentés, alors qu’ils figurent habituellement dans les séries de chromos départementales. Entourant Marianne, quatre personnages incarnent les vertus du modèle de la Grande Nation désormais pacifique, s’ouvrant à la modernité industrielle et ayant renoncé à l’aventure de la gloire militaire personnelle de Bonaparte, ancrée dans un territoire ressourcé et rationalisé par la Révolution [8].

Fig. 2

Le tambour major municipal de Montargis, carte postale fantaisie dite « à système »

Le tambour major municipal de Montargis, carte postale fantaisie dite « à système »

12L’allégorie féminine, héritée de la tradition républicaine, est privée de son attribut révolutionnaire du bonnet phrygien ; c’est la Minerve tranquille de la République installée durablement au pouvoir, coiffée d’une couronne de laurier ou d’épis de blé complétée, sur le front, d’une étoile à cinq branches pour diadème, à l’instar des rayons de soleil de la « République sœur » américaine, la statue de la Liberté de Bartholdi. Loin de l’utopie de la Commune de Paris et de toute lutte de classes, et même de la libératrice représentée par Steinlen ou de « la liberté guidant le peuple » de Delacroix, c’est la sagesse, l’ordre et le progrès soutenus par la Loi démocratique garantissant la Liberté qui sont ici célébrés par la République officielle : une Marianne sereine, porteuse du rameau d’olivier de la paix, sociale aussi bien qu’extérieure, apte à séduire les Français par son incarnation féminine de la Liberté, parfaitement adaptée aux avancées législatives sur les droits de réunion, d’association et de presse [9].

Fig. 3

Les femmes de l’avenir, « Garde-champêtre »

Les femmes de l’avenir, « Garde-champêtre »

13Sous sa protection, la paysanne lie les gerbes du blé moissonné en jetant un œil vers l’avenir, le travail de l’ouvrier, le marteau posé sur l’enclume. À l’arrière-plan, symbole de la montée en puissance de la concentration des installations et des capitaux industriels, les hauts-fourneaux sidérurgiques et la locomotive à vapeur, secteurs moteurs des deux premières révolutions industrielles ; au premier plan et au centre, les deux enfants scolarisés, le garçon et désormais la fille, studieux, concentrés sur l’acquisition de connaissances par le livre mais aussi par l’exercice pratique, des expériences avec des fioles de chimie à l’observation du globe terrestre.

14Le Progrès est représenté par les branches émergentes, liées aux innovations technologiques récentes : la photographie, l’automobile et même, dans le ciel serein de la longue plage de paix du xix^e siècle, entre Waterloo et Sarajevo, aéroplanes et dirigeables. Le Progrès vient aussi de la mer et des échanges, du bateau à voile au paquebot civil ; mais faut-il voir dans la présence d’un cuirasser la présence menaçante des tensions commerciales avec le déferlement du « made in Germania », la course aux armements et les tensions coloniales, de Tanger à Agadir [11] ? Seule immuable, à l’exception du deuil des départements annexés, la carte départementale semble ignorer le fort courant de la géographie régionale française qui, dans le sillage de Vidal de La Blache, reconfigure les sphères d’influence des métropoles et propose des regroupements économiques ou universitaires interdépartementaux mieux adaptés au temps du cheval-vapeur.

15L’utilisation par la carte postale des agents municipaux est rare, car sa fonction est avant tout touristique. Quant aux élus, ils ne figurent généralement sur les clichés qu’à la faveur de manifestations exceptionnelles (grèves, inaugurations des monuments aux morts de la guerre de 1870, remises de médailles) ou de défilés rituels (fête nationale, fêtes de Jeanne d’Arc à Orléans). La singularité du dessin du tambour de Montargis est de mettre en scène un modeste fonctionnaire municipal dans son rôle essentiel de porte-parole, tout en satisfaisant à l’usage de la carte et à l’objectif de cette collection cartophile : ouvrir une fenêtre touristique vers la découverte de paysages, de monuments, ce « pittoresque » que recherchent les voyageurs à la Belle Époque, non seulement dans les destinations lointaines ou coloniales, mais aussi dans une sous-préfecture aussi proche de Paris que la « Venise du Gâtinais ». Permettant de passer de l’oralité du garde champêtre à l’écrit et à l’image de ses deux faces, la carte postale encourage l’appropriation des lieux par les épistoliers et vient réactiver les réminiscences scolaires des études de cartes géographiques murales et d’images chromos distribuées en récompense sur lesquelles figurent inévitablement les délimitations du département et les hauts lieux de chacun de ses arrondissements.

16Significativement, à l’instar du maire, le garde-champêtre participe à la série de vingt images illustrées éditées par Albert Bergeret en 1900, Les femmes de l’avenir, « au croisement de l’industrie de la carte postale et du débat sur l’émancipation des femmes [12] ». Ainsi, parmi les professions qui semblent les plus fermées aux femmes et, à ce titre, occupées par des figurantes, prennent place non seulement les fonctions électives cumulées, l’inévitable député-maire, mais aussi le tambour de ville, relais de la parole officielle locale. La présence de l’avocat et du gendarme dans cette série confirme la distance symbolique de ces femmes déguisées pour les besoins du genre de la carte fantaisie avec les fonctions d’autorité et de responsabilité. Institué par Charles V et confirmé dans ses missions par les lois municipales de la Révolution, le garde champêtre est le fonctionnaire chargé, dans chaque commune rurale de la République, d’assurer les propriétés et de veiller à la conservation des récoltes. Officier de police assermenté, placé sous la surveillance du préfet et du procureur, il peut constater les délits ou contraventions de police [13].

17Dans la veine espiègle de l’attitude mutine des personnages féminins prenant la pose, on pourrait pasticher : « On ne naît pas maire, on le devient [14] ! » Les photographies et dessins de presse abondamment diffusés à l’occasion des banquets des maires réunis à Paris lors des deux expositions universelles de 1889 et 1900 mettent en évidence le caractère masculin de rassemblements dédiés à Bacchus et aux plaisirs de la vie parisienne [15]. Toutefois, les images publicitaires savent aussi tenir compte, avec réactivité, des changements dans la répartition traditionnelle des sexes, en particulier dans le domaine de l’éducation : Le développement des lycées de jeunes filles voulu et opéré par la III^e République est représenté par une série d’images du Chocolat Ibled [16].

18Grand dessinateur de presse à la suite de Daumier, Cham [17] se saisit de la crise constitutionnelle et politique de 1877 pour évoquer un « spoil system » à la française : le remplacement brutal, par l’arrivée d’un « wagon » de nouveaux titulaires, des préfets de l’Ordre moral par leurs successeurs et adversaires gambettistes. Peignant une atmosphère de règlement de comptes au Far-West, le comte Amédée de Noé, fils d’un pair de France, manie la caricature comme un revolver en utilisant, comme souvent en arrière-plan, les moyens de locomotion qui ont bouleversé et accéléré la vie moderne, et aggravé les embarras des déplacements citadins et les conflits personnels ou sociaux qui peuvent en résulter. Ils ont aussi transformé les communications entre le préfet en poste dans un lointain chef-lieu et les services du ministère : train, tram, trolley, mais également le télégraphe ont réduit l’autonomie des fonctionnaires provinciaux en les plaçant à portée immédiate des ordres hiérarchiques.

19Depuis la monarchie de Juillet, l’installation coutumière du « mouvement » administratif des préfectures, la fixation d’une hiérarchie, implicite puis officielle, des postes en fonction de leur degré d’éloignement de la capitale et les stratégies d’obtention des mutations-promotions par recommandation ont contribué à forger un esprit de corps parmi des fonctionnaires, certes politiques, mais assurés d’un déroulement de carrière, véritable cursus honorum, des postes d’apprentissage de chef de cabinet, de sous-préfet et de secrétaire général aux préfectures les plus recherchées. En revanche, lors des vagues brutales d’épurations qui accompagnent inévitablement les changements de régimes constitutionnels, le parallélisme est marqué entre l’instabilité des fonctions préfectorales et le renouvellement des membres du corps par la montée des élus municipaux, opposants de la veille au régime déchu [18].

Fig. 4

Cham, Rencontre entre deux trains de préfets, aller et retour, 1877

Cham, Rencontre entre deux trains de préfets, aller et retour, 1877

20En 1877, date de cette caricature, la crise du 16 mai, outre le conflit principal de cohabitation entre le président Mac Mahon et la majorité gambettiste à la Chambre des députés, est particulièrement liée à la question de l’administration locale, dans ses origines comme dans ses prolongements. Amorcée par la réception houleuse de la « loi des maires » de 1874, qui déséquilibre le compromis instauré par Thiers entre la nomination et l’élection des maires dans un sens autoritaire, elle ne se dénoue qu’à l’issue du double basculement électoral municipal et, par voie de conséquence, sénatorial en faveur du libre choix des maires par le conseil municipal élu. Le coup de force impopulaire de la droite monarchiste irrite les électeurs ruraux, très hostiles à la confiscation par le préfet de la désignation du porte-parole de leurs intérêts locaux [19].

21L’ampleur du double mouvement préfectoral de 1877 est sans précédent depuis la Seconde Restauration : ministre de l’Intérieur du duc de Broglie dans le gouvernement réactionnaire du Seize mai, de Fourtou réintègre dans la carrière un nombre considérable d’anciens fonctionnaires bonapartistes, la fine fleur des « préfets à poigne » du Second Empire dont Zola a brossé le portrait dans Son excellence Eugène Rougon à partir du modèle du préfet du Cher, Piétri ; il remplace 62 préfets et la quasi-totalité des sous-préfets, des secrétaires généraux et même des conseillers de préfecture par démission, révocation ou mise en disponibilité. Après les élections législatives qui enregistrent la victoire des Républicains et le retour de Dufaure à la présidence du Conseil en décembre, de Marcère opère un mouvement strictement inverse : l’épuration du corps préfectoral atteint l’ensemble du personnel, dotant la République modérée d’une nouvelle équipe d’administrateurs dévoués, imposés à Mac-Mahon [20]. De grandes carrières débutent (Cambon par exemple) et les plus modestes gagnent à cette stabilisation républicaine une garantie de résidence quasi perpétuelle en récompense de leurs bons services électoraux, tel le modeste mais loyal Planet qui reste 29 ans à La Châtre ! Les autres, plus ambitieux, s’inscrivent dans un mouvement régularisé d’avancement, dans lequel la recommandation par le réseau d’influence d’un grand élu national, accumulant les mandats sur une longue durée, constitue un facteur considérable d’accélération des promotions [21].

22L’aller-retour des trains ne mobilise pas uniquement le personnel des hauts fonctionnaires préfectoraux. Il se double bientôt d’un voyage sans retour des institutions publiques de Versailles-Paris. Ce mouvement concerne plus profondément la thématique de la décentralisation, longtemps portée par une droite monarchiste nostalgique des franchises provinciales [22]. La gauche républicaine touche les dividendes électoraux d’une évolution girondine entamée en 1865 avec le programme de Nancy [23]. Avec Ferry et Gambetta, les opportunistes ont su écouter leur base provinciale, rompre avec l’assimilation de la République au jacobinisme et utiliser l’implantation et la popularité de leurs élus municipaux pour convertir par l’exemple de leur gestion modérée la France des campagnes et des sous-préfectures, très majoritaire jusqu’au recensement de 1931.