Le sens du projet gaullien [1]

2En décidant, en septembre 1962, de soumettre par référendum, en vertu de l’article 11 de la Constitution, une révision constitutionnelle mettant en place l’élection du président de la République au suffrage universel, le général de Gaulle prend un risque certain qui apparaît comme une forme de défi à la représentation parlementaire. Alors que les députés supportent impatiemment la pratique du pouvoir de Charles de Gaulle, jugée par eux autoritaire et contraire à l’esprit républicain qui exige que la prééminence au sein des pouvoirs publics appartienne aux élus du peuple souverain, le président de la République ne cache pas son intention de renforcer encore par cette décision l’autorité du chef de l’État et de lui donner ainsi un pouvoir éminent surpassant tous les autres. Il est clair que cette initiative a pour objet d’achever, dans le sens de la lecture gaullienne de la démocratie directe, l’édifice institutionnel mis en place par le Général en 1958 et approuvé par le peuple français par près de 80 % des suffrages.

3La Constitution de 1958 est, faut-il le rappeler, le résultat d’un compromis. Si, dans ses grandes lignes, elle se réclame des principes énoncés par le Général à Bayeux en juin 1946, elle a dû tenir compte des engagements pris par lui auprès des partis politiques et consignés dans la loi du 3 juin 1958, et, en particulier, du maintien du régime parlementaire. Toutefois, la pratique institutionnelle mise en œuvre depuis cette date fait du chef de l’État la clé de voûte des institutions, le gouvernement nommé par lui dépendant totalement de ses décisions, si bien que le Parlement, s’il vote effectivement les lois et le budget, ne joue plus le rôle d’impulsion directe de la politique gouvernementale qui était le sien sous les III^e et IV^e Républiques. Il lui reste la faculté de renverser le gouvernement par le vote d’une motion de censure, mais il en est empêché par la poursuite de la guerre d’Algérie et la conviction fortement enracinée chez ses membres comme dans l’opinion que seul Charles de Gaulle est capable de sortir le pays de l’impasse algérienne. Le président de la République jouit ainsi, tant que dure le conflit outre-Méditerranée, d’une forme de blanc-seing qui lui permet dans la pratique de modeler à sa guise les institutions.

4La fin de la guerre d’Algérie au printemps 1962 modifie radicalement la situation et le Général en est parfaitement conscient, convaincu qu’une fois écartée « la poire d’angoisse de l’Algérie », les parlementaires le contraindront à quitter la place bon gré mal gré [2]. Dès lors se pose pour lui la question de savoir comment assurer la pérennité du régime qu’il a fondé, cette République dotée d’un État fort, dirigé par un président tout-puissant, capable d’assurer la grandeur du pays. Non qu’il songe à renforcer encore les pouvoirs de droit et de fait dont lui-même dispose, son rôle historique et sa personnalité lui garantissant personnellement l’autorité nécessaire à la conception qu’il se fait de ses fonctions. Mais il n’ignore pas que, par la force des choses, il en ira différemment de ses successeurs qui ne bénéficieront ni de son passé ni de son charisme. Aussi est-il fondé à craindre (comme lui-même en a fait l’expérience en 1945-1946) que la pression des parlementaires les contraigne à rentrer dans le rang et à se laisser peu à peu déposséder d’une autorité que reprendraient les élus. C’est ce danger qu’il entend conjurer en revêtant le futur chef de l’État de l’onction du suffrage universel direct, faisant de lui (et de lui seul) le représentant de la nation tout entière et lui procurant ainsi une légitimité incontestable auprès de laquelle celle de tous les autres représentants de la nation apparaîtrait mineure : « Comment assurer au futur président un caractère et un relief assez forts pour qu’il fût possible de les maintenir dans le droit et dans la pratique, alors qu’auraient disparu les circonstances dramatiques et le personnage d’exception qui l’avaient d’abord imposé ? Depuis longtemps, je crois que le seul moyen est l’élection par le peuple du président de la République. Celui-ci, s’il était désigné par l’ensemble des Français, personne d’autre n’étant dans ce cas, pourrait être l’homme du pays, revêtu par là aux yeux de tous et aux siens, d’une responsabilité capitale correspondant justement à celle qui lui attribuent les textes » [3].

5Si on peut légitimement se montrer circonspect sur ce dernier point, la pratique gaullienne des institutions ayant largement débordé le texte constitutionnel, au point de faire du chef de l’État le véritable chef du gouvernement, du moins l’intention du Général a le mérite de la clarté : il s’agit de faire du président « l’homme du pays » (entendons par opposition aux « hommes de partis ») et de le doter, grâce au suffrage universel, d’une autorité sans partage. C’est bien la traduction au niveau constitutionnel de cette démocratie directe qui a les faveurs du Général et qui aboutira à réduire un peu plus le poids du Parlement, lieu privilégié de l’action des partis politiques. Si l’élection présidentielle au suffrage universel apparaît ainsi en pleine cohérence avec la conception gaullienne des institutions, on peut se demander pourquoi de Gaulle ne l’a pas imposée lors de l’élaboration de la Constitution de 1958. On peut mettre en avant deux réponses. La première est de pure conjoncture : alors que de Gaulle est soupçonné par certains de projets dictatoriaux au moment de son retour au pouvoir, que sa stratégie est de passer un compromis avec les chefs de partis, ressusciter une procédure de désignation directe du chef de l’État par le peuple, alors que le seul précédent historique connu en France est celui de l’élection de Louis-Napoléon Bonaparte en 1848, aurait fait l’effet d’une provocation. La seconde est sans doute plus fondamentale : dans la situation de 1958, alors que se met en place la Communauté, dont le président doit être le président de la République française, une désignation au suffrage universel aurait fait des Algériens, des Africains et des Malgaches les arbitres du scrutin, ce que l’opinion française n’était manifestement pas disposée à accepter.

Les déconvenues de l’expérience de 1965 [4]

6La première élection au suffrage universel qui intervient en décembre 1965 fait ainsi figure d’expérience de laboratoire permettant de vérifier la validité des analyses de Charles de Gaulle quant aux vertus supposées de la nouvelle procédure de désignation du chef de l’État. Dans l’esprit du Général, il ne fait aucun doute que ce scrutin doit spectaculairement confirmer l’éclatante victoire remportée par lui lors du référendum de 1962 lorsqu’une large majorité de Français avait approuvé sa décision de faire élire le président au suffrage universel contre l’avis de tous les partis politiques à l’exception des gaullistes. Il s’agit donc de renforcer l’idée que la nation tout entière désigne un homme, en dehors et au-dessus des partis, par un vote massif, réduisant les forces politiques au rôle mineur que leur réserve la Constitution, celui de participer à l’exercice du suffrage en désignant les candidats aux élections. Il est d’ailleurs confirmé dans cette conviction par l’incapacité des partis politiques à s’entendre pour lui opposer un candidat comme par la dérobade des divers chefs de partis, peu désireux d’assumer les risques d’une cinglante défaite, tant il semble évident aux yeux de tous que le Général se représentera et qu’il sera réélu dès le premier tour. Aussi est-ce avec une satisfaction goguenarde qu’il observe les savantes manœuvres des forces politiques, aboutissant à la désignation par les partis de gauche (communistes compris), en septembre 1965, de François Mitterrand, président d’un rassemblement de clubs aux effectifs squelettiques, la Convention des Institutions Républicaines et, en octobre, à l’entrée en lice du jeune président du MRP, Jean Lecanuet, champion du centre et de la droite d’opposition. Menu fretin pour Charles de Gaulle que ces hommes politiques de second rang, sacrifiés dans des missions de témoignage leur permettant d’accéder à la télévision-monopole d’État, pour ne pas parler du représentant de l’extrême-droite, Jean-Louis Tixier-Vignancour, du sénateur de la Charente, Pierre Marcilhacy, qui entend incarner le courant libéral, ou de l’inconnu Marcel Barbu qui a réussi à recueillir les cent signatures d’élus nécessaires pour se présenter. D’autant que c’est le raz-de-marée populaire qu’attend Charles de Gaulle qui lui paraît promis : les sondages d’octobre 1965 le créditent de 69 % des intentions de vote, n’en accordant que 22 % à François Mitterrand et 5 % à Jean Lecanuet. Aussi le Général attend-il le dernier instant, le 4 novembre 1965, pour faire connaître sa candidature et dédaigne-t-il de se ravaler au rang de ses négligeables concurrents en utilisant le temps de parole que lui confère le règlement électoral. Or le déroulement de la campagne va mettre en cause ces certitudes.

7Pour la première fois, deux éléments-clés interviennent dans la préparation du scrutin, qui vont bouleverser les prévisions du Général. En premier lieu, la télévision où apparaissent les dirigeants de l’opposition qui s’en trouvaient pratiquement exclus jusque-là. Soir après soir, ils développent devant les téléspectateurs leurs idées et se font connaître de l’opinion publique. L’effet de choc sera dévastateur pour le Général. Les candidats quadragénaires de l’opposition séduisent une partie du public par leur jeunesse qui fait cruellement ressortir l’âge du Président (75 ans), et par la nouveauté de leur discours, alors que les idées et les thèmes du pouvoir sont ressassés depuis 7 ans et apparaissent du coup moins modernes que ceux des rivaux du Général. En même temps, et pour la première fois là encore, les effets de cette campagne peuvent se lire dans les sondages qui mesurent l’effritement de l’audience du chef de l’État face à ses concurrents : François Mitterrand passe de 22 % à 27 % des intentions de vote, Jean Lecanuet de 5 à 20 %, pendant que Charles de Gaulle tombe dès la seconde quinzaine de novembre sous les 50 % d’intentions de vote, descendant jusqu’à 43 % à la veille du scrutin. Dans ces conditions, la mise en ballottage du général de Gaulle, le 5 décembre 1965 (avec 43,7 % des suffrages), face à François Mitterrand (32,2 %), et Jean Lecanuet (15,8 %) ne constitue qu’une demi-surprise. Le plébiscite attendu par Charles de Gaulle n’a pas eu lieu. Ce demi-échec le contraint, à son corps défendant, à changer de tactique comme de personnage. Pour le second tour qui l’oppose à François Mitterrand, il devra accepter de faire campagne, sous forme d’entretiens avec le journaliste Michel Droit et à descendre de l’Olympe où il se complaît, pour se montrer proche des préoccupations des Français. C’est une incontestable victoire qu’il remporte le 19 décembre 1965 en se faisant réélire par 54,5 % des électeurs contre 45,5 % à son adversaire.

8Pour la première fois depuis le xix^e siècle, un chef de l’État est donc élu au suffrage universel, et de manière très nette. Il est sans discussion le représentant de la nation, désigné directement par elle, et Charles de Gaulle estimera désormais que l’ensemble de ses décisions est marqué du sceau de l’autorité que lui confère l’investiture populaire. Du même coup, il tiendra pour négligeable l’avertissement que constituent les élections législatives de 1967, où il s’en faut de peu que les gaullistes perdent la majorité, multipliant les actes destinés à montrer que le scrutin législatif ne saurait être de la même importance que l’élection présidentielle et ne peut en aucun cas la remettre en cause : maintien à leur poste de ministres battus, utilisation de la procédure des ordonnances qui dessaisit le Parlement, décisions unilatérales de condamnation d’Israël lors de la Guerre des Six Jours, ou appel au « Québec libre » lors de son voyage au Canada.

9Il reste que ce sacre par le suffrage universel ne correspond pas à tous les espoirs mis en lui par le Général. Son élection n’a pas été le raz-de-marée espéré. De Gaulle a dû batailler pour assurer son élection et, au total, même si sa victoire est nette, il n’est que l’élu d’une moitié des Français. L’élection du président de la République n’a pas échappé au politique pour incarner la nation ; elle s’est avérée une procédure politique exigeant débat, échange d’arguments, efforts pour arracher la conviction d’un corps électoral qui a joué avec satisfaction le jeu démocratique auquel il était convié. L’élection de 1965 n’a pas été davantage ce dialogue entre le peuple et un homme, au-dessus de la tête de partis exclus de la compétition. Sans doute les partis ont-ils dû s’adapter à la nouvelle règle du jeu, s’organiser et se rassembler pour peser sur le résultat et accepter de personnaliser l’enjeu en se choisissant des champions. Les efforts de rassemblement de la gauche non-communiste au sein de la Fédération de la gauche démocrate et socialiste d’une part, du centre et de la droite d’opposition dans le Centre démocrate de l’autre, montrent que l’élection présidentielle a des effets sur les structures mêmes des forces politiques, cependant que les champions que ces coalitions se sont choisis en la personne de François Mitterrand et Jean Lecanuet deviennent des hommes politiques de premier plan. L’élection présidentielle n’a pas éliminé les partis du jeu politique, elle les a renforcés. Et de Gaulle lui-même, même si son charisme personnel lui permettait de s’en passer, a reçu l’aide de l’UNR. Le Premier ministre, Georges Pompidou, a si bien compris l’importance du parti gaulliste qu’il le renforcera et le prendra en main lors des Assises de Lille de novembre 1967, en le transformant en une Union des démocrates pour la V^e République.

10Il reste que le recours au suffrage universel a fait de l’élection présidentielle le scrutin majeur de la V^e République. Toutefois, il convient de s’interroger pour savoir si la seule vertu de celui-ci a assuré l’autorité sans partage du président attendue par le général de Gaulle.

Une décennie d’autorité présidentielle

11Il convient de remarquer que le système mis en place par le référendum et les élections de 1962 ne repose pas sur le seul charisme du Président et l’autorité résultant désormais, non seulement de sa personnalité et de son rôle historique, mais aussi de l’investiture fournie par le peuple français en décembre 1965. Elle résulte également de ce que l’on peut qualifier de triangle institutionnel vertueux de la vision gaullienne des institutions, à savoir un Président désigné par les Français au suffrage universel direct, un Premier ministre émanant du chef de l’État et constitué en chef d’état-major chargé de la mise en œuvre des décisions présidentielles, et une Assemblée nationale dont le pouvoir de contrôle se trouve neutralisé par un parti présidentiel majoritaire assurant le vote des lois et du budget et mettant l’exécutif à l’abri de tout risque de motion de censure [5]. Or ce système fonctionne durant une décennie, de 1965 à 1976, sans qu’il soit véritablement possible de dire si cette institutionnalisation de la lecture gaullienne des institutions de 1958-1962 résulte de la désignation du chef de l’État au suffrage universel, ou de l’existence de cette conjoncture qui fait que l’essentiel des pouvoirs réside en fait dans les mains du président de la République.

12Quoi qu’il en soit, cette monarchie républicaine fonctionne sans à-coups sous l’autorité du général de Gaulle jusqu’à sa démission d’avril 1969, à la suite de la réponse négative des Français au référendum sur la réforme régionale et la réforme du Sénat. Georges Pompidou en hérite après son élection en 1969, se montrant plus attentif que Charles de Gaulle à l’existence d’une majorité fidèle et, pour y parvenir, se rattachant quasi-directement le parti présidentiel qui porte désormais le nom d’Union des démocrates pour la République (UDR). Mais, comme le général de Gaulle, il entend affirmer la légitimité d’un pouvoir suprême résultant de la décision directe du peuple souverain et le caractère mineur à ses yeux des scrutins législatifs pourvoyant à la nomination des députés. Il ne dissimulera pas son irritation lorsque son Premier ministre, Jacques Chaban-Delmas, réservera aux députés, en septembre 1969, un discours-programme quasi-présidentiel sur la « Nouvelle société ». Et lorsque, pour renforcer une position ébranlée par la méfiance du Président, le Premier ministre demandera un vote de confiance à l’Assemblée nationale, Georges Pompidou considérera la décision comme un empiétement sur ses prérogatives et une volonté de lui forcer la main, et décidera en conséquence de lui demander sa démission [6]. Mais le bel équilibre du triangle vertueux qui permet au chef de l’État de gouverner sans partage va se trouver perturbé par l’élection du troisième président de la V^e République, Valéry Giscard d’Estaing, en 1974. Désigné en battant de justesse le candidat socialiste François Mitterrand, il n’en bénéficie pas moins de la légitimité qui s’attache désormais à l’élu du suffrage universel direct. Il témoigne d’ailleurs de l’autorité qu’il tire de cette désignation en nommant Premier ministre un jeune dirigeant du parti gaulliste, l’UDR, Jacques Chirac qui a apporté une aide inestimable à son élection en provoquant au sein de ce parti une dissidence privant de toute chance d’élection le candidat gaulliste, Jacques Chaban-Delmas, et en constituant lui-même le gouvernement, ne laissant au Premier ministre que la nomination de quelques secrétaires d’État. De 1974 à 1976, le gouvernement fonctionne pour l’essentiel sous l’autorité du Président qui confère directement avec les ministres, Jacques Chirac jouant le rôle d’un chef de cabinet plus que celui d’un chef de gouvernement. La présidentialisation du régime atteint alors une manière de point culminant. Mais la faiblesse du système réside dans le fait que, pour la première fois depuis 1962, le triangle vertueux se trouve rompu : le président de la République n’est pas le chef du parti majoritaire à l’Assemblée nationale. Aussi, pour garantir son autorité tente-t-il de le devenir. À dire vrai, il apparaît que le ralliement de l’UDR au président de la République est bien la mission principale assignée au Premier ministre, Jacques Chirac. Or si celui-ci réussit bien, en décembre 1974, à prendre la tête du parti gaulliste, il se garde de l’offrir en hommage au chef de l’État. Et lorsque, en août 1976, las de voir ses vues négligées, le Premier ministre, poussé par les anciens conseillers de Georges Pompidou, donne spectaculairement sa démission, le parti gaulliste, transformé quelques mois plus tard en RPR (Rassemblement pour la République) fait davantage figure de machine de guerre contre le Président que de soutien de celui-ci.

Le président Valéry Giscard d’Estaing et son Premier ministre, Jacques Chirac, le 11 novembre 1975

Le président Valéry Giscard d’Estaing et son Premier ministre, Jacques Chirac, le 11 novembre 1975

13De 1976 à 1981 une situation inédite prévaut donc dans la V^e République. Le Président, bénéficiant du sacre du suffrage universel, détient certes sans partage le pouvoir exécutif. Il a nommé un Premier ministre loyal et sur lequel il peut compter en la personne de Raymond Barre. Mais le couple exécutif ne dispose pas de l’appui inconditionnel d’un parti majoritaire capable de neutraliser le pouvoir de contrôle de l’Assemblée nationale. Bien au contraire. Jacques Chirac et le RPR font peser en permanence sur le Président et son Premier ministre la menace du refus des textes législatifs proposés par le pouvoir, voire du budget lui-même. En d’autres termes, le Président, en dépit de l’autorité théorique que lui vaut son élection par le peuple tout entier, risque d’être conduit à la paralysie par l’action d’un parti politique, et qui, de surcroît, se réclame du gaullisme ! Toutefois, les procédures constitutionnelles permettent de surmonter l’obstacle dans une certaine mesure. Le Premier ministre peut faire adopter ses projets de loi et son budget en usant de l’article 49?3 de la Constitution qui stipule qu’un texte est considéré comme voté si, lorsque cet article est utilisé, aucune motion de censure déposée contre cette adoption n’est votée à la majorité absolue par les députés. Cas de figure qui ne pourrait se produire que si le RPR mêlait ses voix à celles de l’opposition de gauche. Or c’est la ligne jaune que le RPR n’accepte pas de franchir, mais qu’il frôle sans cesse [7].

14Il reste que l’expérience giscardienne des années 1976-1981 révèle que, dans un système politique semi-présidentiel ou crypto-parlementaire, l’élection du chef de l’État au suffrage universel ne lui permet pas d’exercer cette autorité sans partage, de type quasi-monarchique, qu’espérait Charles de Gaulle. Sans doute le pouvoir théorique du Président n’est-il pas remis en cause, mais, dans la pratique, l’usage répété de l’article 49?3 conduit à la politique peu glorieuse de mise au défi permanente d’un parti de la majorité présidentielle supposée de voter la censure.

15Or cette révélation qu’une majorité présidentielle dévouée au chef de l’État est indispensable à l’élu du suffrage universel direct va être renforcée par les expériences de « cohabitation » multiples que connaît la France entre 1986 et 2002.

L’envers de la médaille : la cohabitation et la remise en cause de la prééminence présidentielle

16Ce poids maintenu du rôle du Parlement comme frein éventuel à l’autorité présidentielle, malgré l’élection au suffrage universel, va se trouver confirmé par les expériences de cohabitation entre un Président élu par le peuple et un Premier ministre d’opinion opposée, que le chef de l’État se trouve contraint de nommer pour respecter le verdict du suffrage universel s’exprimant lors des élections législatives et conduisant à l’Assemblée nationale une majorité hostile à ses vues.

17Paradoxalement, ce n’est pas l’élection d’un Président de gauche en la personne du socialiste François Mitterrand en 1981 qui aboutit à cette évolution. Bien au contraire. Auteur en 1964 d’un livre violemment critique sur la pratique présidentielle du général de Gaulle intitulé Le coup d’État permanent, François Mitterrand se glisse sans difficulté dans le costume constitutionnel taillé à ses mesures par Charles de Gaulle. Mieux, il reconstitue le triangle vertueux de la V^e République en s’appuyant sur une majorité absolue de socialistes à l’Assemblée nationale (même si ceux-ci sont plus frondeurs vis-à-vis du pouvoir que naguère les gaullistes) et nomme en la personne de Pierre Mauroy un Premier ministre selon ses vues. À cet égard, l’alternance de 1981 qui ne remet pas en cause le système politique gaullien apparaît comme la confirmation de la V^e République par ceux qui ont été longtemps ses adversaires.

18Mais l’élection législative de 1986 qui conduit une ma-jorité de droite dominée par le RPR de Jacques Chirac à l’Assemblée nationale, alors que le socialiste François Mitterrand est à l’Élysée, brise le système instauré depuis 1962 en remettant en cause la prééminence absolue du Président, et en faisant planer la menace d’une crise de régime. Pour maintenir le système qui fait du Président élu au suffrage universel la clé de voûte du système politique, faut-il procéder à une nouvelle élection présidentielle en contraignant François Mitterrand à démissionner par le refus de tous les dirigeants de la nouvelle majorité de former un gouvernement, comme le suggère l’ancien Premier ministre Raymond Barre ? Chef de la majorité parlementaire de droite, Jacques Chirac choisit une autre voie qui remet en cause la conception gaullienne des institutions : former un gouvernement qui, appuyé sur la majorité de l’Assemblée nationale, videra en fait de leur substance les pouvoirs de fait dont dispose le Président en vertu de la pratique gaullienne depuis 1958. Cette première cohabitation entre un Président de gauche et un Premier ministre de droite sera conflictuelle, mais essentielle, dans la mesure où les deux hommes sont conduits dans la pratique à tracer les frontières de leurs prérogatives respectives qui feront jurisprudence dans les années suivantes.

Le président François Mitterrand et son Premier ministre, Jacques Chirac, lors de la première cohabitation (1986-1988)

Le président François Mitterrand et son Premier ministre, Jacques Chirac, lors de la première cohabitation (1986-1988)

19Élu de la nation au suffrage universel direct, le président Mitterrand conserve de haute lutte le pouvoir d’incarnation de la nation qu’il tire de sa désignation. À ce titre, il reste l’inspirateur de la politique étrangère de la France, conduisant la délégation française dans les conférences internationales et européennes, et garde la mainmise de la politique de défense. En revanche, il doit tenir compte en matière de politique intérieure du désaveu que lui ont infligé les Français lors des élections législatives de 1986, en laissant le Premier ministre gouverner à sa guise, son rôle se bornant à refuser de lui faciliter la tâche en n’acceptant pas de promulguer les ordonnances préparées par le gouvernement, mais en attendant que l’Assemblée vote des textes législatifs ou budgétaires pour procéder à leur promulgation formelle, ou à critiquer, au nom du pays, les mesures gouvernementales qu’il désapprouve. On aboutit ainsi à un curieux régime où la prééminence présidentielle est battue en brèche, non au profit d’un retour au régime parlementaire (l’Assemblée ne se souciant pas de jouer le jeu du Président en mettant en difficulté le Premier ministre), mais par un transfert au Premier ministre de l’essentiel des pouvoirs au sein de l’exécutif. Comme le redoutait Raymond Barre, l’acceptation de la cohabitation remet ainsi en question la primauté que Charles de Gaulle avait établie au profit de l’élection directe du Président au suffrage universel, en reconnaissant implicitement que celle des députés a la même valeur et peut effacer la première.

20Il est évidemment impossible de répondre à la question de savoir si les prédécesseurs de François Mitterrand auraient aussi aisément accepté cet amenuisement des pouvoirs présidentiels puisqu’aucun d’entre eux n’a vu l’opposition l’emporter lors d’une élection législative. Interrogés sur cette éventualité que la dualité de lecture de la Constitution autorise, Georges Pompidou et Valéry Giscard d’Estaing avaient répondu qu’ils appliqueraient la Constitution, ce qui ne renseigne guère sur leur attitude concrète. Valéry Giscard d’Estaing, lors de son discours précédant les élections de 1978, prononcé à Verdun-sur-le-Doubs, avait averti les Français qu’il ne pourrait s’opposer à la politique résultant de leur choix éventuel en faveur de la gauche. Dans un colloque récent, il a cependant précisé le choix qui aurait été le sien : un retrait symbolique à Rambouillet, l’accomplissement des actes obligatoires de son mandat, et, au bout d’une année, lorsque les effets, nécessairement néfastes à ses yeux, de la politique de la gauche auraient exaspéré les Français, une dissolution qui aurait permis à la droite de remporter un succès triomphant [8].

21Quoi qu’il en soit, c’est le choix de la cohabitation active qui a été fait de 1986 à 1988, c’est-à-dire de l’acceptation par le chef de l’État de l’amenuisement de ses pouvoirs au bénéfice de son Premier ministre. Or cette cohabitation est suivie en 1993-1995 d’une seconde expérience de même type entre le président socialiste François Mitterrand, réélu en 1988, et le Premier ministre RPR Édouard Balladur, qui prend l’aspect d’une quasi-collaboration courtoise et aussi consensuelle que possible entre les deux hommes. Élu président de la République en 1995, Jacques Chirac procède deux ans plus tard à une dissolution de l’Assemblée nationale, conduisant à une victoire électorale de la gauche conduite par les socialistes aux élections législatives qui suivent. Les cinq années suivantes du septennat de Jacques Chirac, entre 1997 et 2002, seront occupées par une cohabitation durant le temps d’un mandat législatif entre le chef de l’État, aux prérogatives désormais réduites, et le Premier ministre socialiste Lionel Jospin, disposant à l’Assemblée nationale d’une majorité solide. Or si les deux premières cohabitations ont pu apparaître comme des palliatifs provisoires en attendant une nouvelle élection présidentielle deux ans plus tard, il n’en va pas de même de la troisième qui semble mettre en place une nouvelle forme de régime au pouvoir partagé.

Le président Jacques Chirac et son Premier ministre Lionel Jospin lors de la troisième cohabitation (1997-2002)

Le président Jacques Chirac et son Premier ministre Lionel Jospin lors de la troisième cohabitation (1997-2002)

22Si bien qu’au début du xix^e siècle, si l’élection du président de la République au suffrage universel paraît entrée dans les mœurs, elle ne suffit pas à procurer au chef de l’État cette autorité quasi-charismatique et sans égale que supposait Charles de Gaulle. Celle-ci résulte de la possibilité pour le Président de disposer en même temps d’une majorité législative lui permettant de nommer un Premier ministre selon ses vœux. Si ce cas de figure est réalisé, il dispose bien de la plénitude des pouvoirs qui en fait l’héritier de Charles de Gaulle. Dans le cas contraire, il se voit réduit à incarner la nation en assurant sa défense et en la représentant aux yeux de l’étranger, laissant au Premier ministre l’essentiel des pouvoirs à l’intérieur ; il n’est alors que le successeur de Jules Grévy. C’est la perception du fait que l’élection présidentielle ne suffit pas par elle-même à assurer la prééminence du Président, si elle n’est pas accompagnée de l’élection d’une majorité législative qui lui soit dévouée, qui explique la mutation intervenue en 2002 avec l’institution du quinquennat.

Le sens d’une décision

23En décidant en 1958 de fixer à sept ans le mandat du président de la République, alors que celui de l’Assemblée nationale durait cinq ans, le général de Gaulle n’entendait pas seulement respecter la tradition du septennat, fixée pour des raisons conjoncturelles sous la III^e République (permettre au maréchal de Mac-Mahon d’exercer une forme de régence en attendant que l’éventuelle disparition du comte de Chambord permette de rétablir la monarchie) et maintenue sous la IV^e. Il s’agissait aussi de déconnecter la durée des deux mandats pour affirmer, comme sous les républiques précédentes, que le Président avait pour mission d’assurer la continuité de la représentation de la nation, au-delà des aléas contingents du mandat législatif. Mais il s’agissait aussi, dans l’esprit du Général et compte tenu de ses conceptions de la fonction présidentielle, d’affirmer la primauté de l’élection du chef de l’État sur celle des députés, tenus pour des techniciens chargés de rédiger les lois et d’approuver le budget, et, en 1958 tout au moins, pouvant appartenir à des majorités changeantes.

24La révision constitutionnelle de 1962 et l’élection présidentielle de 1965 changent la nature des choses. En faisant du Président l’élu de la nation tout entière et en instaurant le fait majoritaire par l’intermédiaire d’un parti présidentiel (même si de Gaulle feint de ne pas le reconnaître comme tel), elles confirment que seule l’élection présidentielle a valeur nationale, et que le rôle de l’Assemblée doit se borner à faciliter la tâche du chef de l’État et de son gouvernement. De fait, comme on l’a vu, c’est bien la conception des institutions qui prévaut jusqu’en 1976, les Présidents successifs ne tenant qu’un compte limité de l’avis des députés, invités à ne pas entraver l’action du pouvoir. Mais avec la rupture de 1976 et les cohabitations de la période 1986-2002, cette interprétation perd de sa validité puisque le parti (ou la coalition) majoritaire est en mesure d’imposer sa loi au chef de l’État. Or si, dans l’ensemble, l’opinion accueille avec faveur la collaboration au pouvoir des chefs des grands partis de gouvernement de gauche et de droite qui révèle de larges zones de consensus entre eux et permet d’imprimer à la vie politique un rythme apaisé, tranchant avec l’atmosphère de guerre civile larvée qui l’a longtemps caractérisée, les hommes politiques et les observateurs en jugent autrement. Pour les premiers, la cohabitation constitue une sérieuse entrave à leur marge d’initiative puisque le Président, même élu au suffrage universel, perd une grande partie de ses pouvoirs et que le Premier ministre, disposant de la majorité législative, est contraint de négocier avec le Président la plupart de ses décisions. Les seconds déplorent le manque de lisibilité d’une vie politique dans laquelle interviennent en même temps la majorité et l’opposition, soumettant l’une et l’autre aux critiques de l’opinion, et faisant du même coup des extrémistes de gauche et de droite la seule alternative possible au pouvoir partagé des partis de gouvernement. Aussi un consensus s’élabore-t-il pour mettre fin à la confusion résultant de la cohabitation ; la fin simultanée en 2002 du mandat de Jacques Chirac et de celui de l’Assemblée nationale de gauche élue en 1997 va en fournir l’occasion.

25Sans doute, les arrière-pensées politiques des uns et des autres ne sont-elles pas étrangères aux décisions prises en 2000 et 2001 en matière électorale. Convaincu que, porté par son bilan et par la médiocre image de Jacques Chirac dans l’opinion, il peut l’emporter sur celui-ci lors de l’élection présidentielle de 2002, le Premier ministre Lionel Jospin va se faire, contre le Président, le défenseur de l’esprit de la V^e République en faisant voter par l’Assemblée nationale un texte décidant d’inverser les échéances électorales normales afin que l’élection présidentielle précède les élections législatives. Il affirme ainsi la primauté dans le système politique de l’élection présidentielle, comme le souhaitait Charles de Gaulle. Mais il n’en tirera guère avantage, le premier tour de l’élection présidentielle aboutissant à son échec en raison de la multiplicité des candidats de gauche qui lui interdisent d’affronter Jacques Chirac au second tour et placent en seconde position le candidat d’extrême-droite, Jean-Marie Le Pen. Du même coup, le Président sortant qui, pour avoir réuni moins de 20 % des suffrages au premier tour, se trouvait en situation difficile pour le second, est réélu avec 82,5 % des voix, réalisant, par rejet de l’extrême-droite, le score le plus élevé d’un chef de l’État français dans une élection au suffrage universel. En revanche, c’est par une décision quasi-unanime du monde politique qu’est prise la décision de réviser la Constitution pour ramener de sept à cinq ans le mandat présidentiel. Le but avoué de cette révision est de mettre fin à la pratique de la cohabitation. En se saisissant de l’opportunité que constitue la coïncidence de la fin des mandats présidentiel et législatif, il s’agit de faire se succéder à quelques semaines d’intervalle les deux élections majeures au suffrage universel, avec l’idée sous-jacente que les Français donneront au Président qu’ils viennent d’élire la majorité législative lui permettant de gouverner comme il l’entend. Cette hypothèse se trouve d’ailleurs vérifiée par les élections législatives de juin 2002 qui donnent au parti du Président, créé entre les deux tours de la présidentielle, l’UMP (d’abord Union pour une majorité présidentielle, devenue à l’automne 2002 Union pour un Mouvement populaire) une majorité absolue. C’est donc une nouvelle règle du jeu qui prévaut pour l’élection présidentielle, mais qui ne s’avère pas sans conséquences.

Les conséquences de l’instauration du quinquennat

26En alignant la durée du mandat du président de la République et celle de l’Assemblée nationale, la révision de 2000 met le droit en rapport avec le fait, mais s’éloigne un peu plus des intentions de Charles de Gaulle. Il fait apparaître le chef de l’État, non pas au-dessus des partis comme le souhaitait le général, mais comme un chef de parti, qui, après s’être fait élire, patronne l’élection des députés du parti ou de la coalition majoritaire. Il est vrai que, dès l’époque du Général, les sondages d’opinion rejetaient la fiction d’un Président libre de tout lien avec les forces politiques.

27De ce fait, le quinquennat désacralise l’élection présidentielle, qui n’est plus le choix d’un homme exceptionnel, mais le premier acte d’un processus conduisant à l’arrivée ou au maintien au pouvoir d’une équipe dont le chef est, pour la durée du mandat de la majorité, tout à la fois le représentant de la nation et l’homme qui « détermine et conduit la politique de la nation » (attributions que la Constitution réserve au Premier ministre). En d’autres termes, il est à la fois la reine d’Angleterre et le Premier ministre de Sa Majesté. Ce qui pose évidemment le problème, récurrent à vrai dire depuis la fondation de la V^e République, de la place du Premier ministre dans la construction institutionnelle de 1958 [9]. Si le chef de l’État est en même temps le chef de la majorité, élu pour la même durée qu’elle et responsable de la politique nationale, est-il nécessaire qu’il désigne un Premier ministre alors que lui-même en assume les fonctions ? Il est clair qu’il lui serait impossible de choisir un homme politique d’envergure, tenté de mettre en œuvre sa propre politique, comme ce fut jadis le cas d’un Michel Debré, d’un Georges Pompidou, d’un Jacques Chaban-Delmas ou d’un Michel Rocard, le quinquennat excluant toute possibilité de dualité à la tête du pouvoir, alors que le septennat pouvait en maintenir la fiction puisque le Président disposait d’une durée au pouvoir supérieure à celle de l’Assemblée. Dans ces conditions, le Premier ministre est bien le chef d’état-major, voué à l’exécution des décisions du Président, que dessine depuis 1958 l’équilibre des pouvoirs. Son rôle se borne à servir de fusible au chef de l’État au cas, en principe très improbable avec le quinquennat, où l’Assemblée voterait une motion de censure. En revanche, le Président se trouve en première ligne, contraint d’intervenir pour épauler son Premier ministre dès que celui-ci assume une décision importante. L’opinion lui reproche sa passivité s’il n’est pas présent en permanence et lui impute (à raison) la responsabilité de la politique suivie.

28Cette mise en conformité par le quinquennat du rôle primordial joué par le Président depuis 1958 relance, en ce début du xxi^e siècle, les controverses constitutionnelles qui avaient pratiquement disparu depuis les années 1980. Alors que l’élection présidentielle au suffrage universel semblait entrée dans les mœurs et unanimement acceptée, ce qui impliquait en retour la marginalisation du Parlement, des voix s’élèvent à nouveau pour réclamer un véritable retour au régime parlementaire et l’abandon de l’élection du chef de l’État par le peuple. C’est la thèse du député socialiste Arnaud Montebourg et de sa Convention pour la 6^e République. Mais on voit assez mal les Français accepter de renoncer à la nomination directe du Président, considérée par eux comme un acquis démocratique. Pour d’autres, la conséquence normale du quinquennat, serait la suppression du poste, désormais inutile, de Premier ministre et l’instauration d’un véritable régime présidentiel, comme aux États-Unis, qui ferait du chef de l’État le chef direct de l’administration. Mais la réforme supposerait la suppression du droit de dissolution du Président, arme suprême pour éviter les motions de censure, contrepartie de la perte par l’Assemblée du droit (théorique) de renverser celui-ci. Comment supposer qu’un chef de l’État, maître d’une majorité élue sur son nom, accepte de remettre en cause un système qui le déclare irresponsable en lui permettant en même temps de conduire la politique du pays, ne déléguant au Premier ministre que le droit d’être renversé à sa place en cas de désaccord improbable avec sa majorité ? Il est donc vraisemblable que le système de la V^e République, fondé sur l’élection du chef de l’État au suffrage universel, garantissant à l’élu le pouvoir sans autre responsabilité directe que le verdict du corps électoral en fin de mandat, système dont l’ambiguïté a garanti la souplesse et évité en quatre décennies toute crise de régime, a encore de beaux jours devant lui.

29En quarante ans, la signification de la décision prise par les Français en 1962 d’élire désormais leur Président au suffrage universel, a changé de nature. Rien d’étonnant à cela si l’on considère qu’une Constitution n’est pas gravée dans le marbre pour l’éternité, mais subit tout à fait légitimement des aménagements liés aux mutations des sociétés, de l’esprit public et des cultures politiques. Traduisant à l’origine les préférences de Charles de Gaulle pour la démocratie directe, permettant à l’élu du suffrage universel de représenter la nation tout entière, de disposer d’une autorité incontestable et d’échapper au jeu des partis politiques, elle n’a, au fil du temps, rempli aucun des objectifs que lui assignait le Général. Le Président a toujours été l’élu d’une majorité représentant un peu plus de la moitié des Français (sauf dans le cas particulier de 2002) contre une minorité. L’élection présidentielle ne s’est jamais déroulée au-dessus des partis politiques, même si ceux-ci ont été contraints de se transformer pour s’y adapter, mais, bien au contraire, ce sont eux qui ont désigné des candidats et mis leurs moyens à son service ; au demeurant, il est apparu que l’existence d’un parti ne pouvait désormais s’affirmer que par la présentation d’un candidat à l’élection présidentielle. Enfin, l’autorité du chef de l’État ne résulte pas uniquement du vote du suffrage universel, mais elle exige la maîtrise de la majorité de l’Assemblée nationale et peut être remise en cause par celle-ci si les élections sont défavorables au parti du Président. Ce sont ces évidences auxquelles tente de répondre depuis 2002 l’institution du quinquennat. Il reste – et sur ce point de Gaulle a eu raison – que l’élection du président de la République par le peuple est bien désormais l’acte majeur du système politique de la V^e République.