Introduction

1 Depuis la dernière décennie du siècle dernier, le Kenya se caractérise comme l’un des principaux pays par le nombre de réfugiés présents sur son territoire. En 2016 ils étaient 451 100, le pays figurant au dixième rang dans le monde [1]. Un nombre élevé mais en diminution par rapport aux 553 900 enregistrés en 2015. Auxquels viennent s’ajouter les 43 764 demandes d’asile toujours pendantes et les 20 000 personnes entrant dans la catégorie Persons under UNHCR’s statelessness mandate [2].

2 Pareille situation est liée aux nombreux conflits et crises passés ou présents dans la Corne de l’Afrique et la région des Grands Lacs. En particulier les guerres civiles au Soudan et en Somalie ont provoqué le déplacement forcé de millions de personnes dont beaucoup allaient passer les frontières kenyanes pour chercher abri.

3 Le système d’accueil du Kenya présente nombre d’aspects critiques et de problèmes qui l’empêchent de garantir aux réfugiés les droits et conditions juridiquement prévus par leur statut et entraînent dans certains cas la violation des droits humains. Manquent singulièrement dans ce pays les mécanismes d’intégration réelle de la population réfugiée dans le tissu économique et social.

4 C’est récemment que le Kenya s’est doté d’une législation nationale plus complète en la matière et a introduit certaines innovations qui ont modifié dans un sens restrictif le système d’accueil. Ces interventions semblent s’être mises en place en tant que réactions à une préoccupation croissante pour la sécurité du pays : le risque que les tensions en cours en Somalie et au Soudan puissent s’étendre au Kenya et que l’activité des groupes extrémistes implantés dans les pays voisins, surtout al-Chebab qui opère en Somalie et a à plusieurs reprises porté des attaques en territoire kényan, déborde sur ce dernier. Différentes interventions et opérations des forces de police kényanes ont pris pour cibles les réfugiés et immigrés illégaux parmi lesquels se dissimuleraient selon le gouvernement des groupes criminels et terroristes, et ce avec pour conséquence des déportations et des expulsions de personnes considérées comme dangereuses pour le pays.

Carte n°1

Répartition des camps de réfugiés en territoire kényan

Répartition des camps de réfugiés en territoire kényan

Les réfugiés au Kenya : origines et répartition

5 Les premiers flux de réfugiés ont atteint le Kenya à partir des années 1960, en particulier ceux qui venaient du Soudan et d’Ouganda. Ils étaient majoritairement constitués de fonctionnaires du régime soudanais déposé et de leurs familles, ou d’Ougandais urbains exerçant des professions libérales et fuyant le régime militaire de Milton Obote puis la guerre civile. Ces profils sociologiques et un nombre relativement peu élevé permirent alors une absorption facile par l’économie et la société du pays. En 1984, année où se tint la première International Conference on the Assistance to Refugees in Africa (ICARA-I), le Kenya abritait à peine 6 000 réfugiés [3]. Au début des années 1990, différents pays de la région furent impliqués dans des conflits violents et de longues crises politiques. Ce qui provoqua la fuite de centaines de milliers de personnes du Soudan, d’Éthiopie, du Rwanda, du Burundi et de Somalie ainsi qu’une rapide augmentation du nombre de réfugiés dans le pays : en 1992 celui-ci accueillait déjà plus de 400 000 réfugiés, hébergés surtout dans des camps. Le nombre des réfugiés installés dans les centres urbains et pour une bonne part jamais enregistrés était qui plus est en croissance. C’est dans cette période que le Kenya commence à se caractériser comme un des principaux pays d’accueil au monde.

6 La majeure partie des réfugiés au Kenya proviennent de Somalie (324 400). Les principaux autres groupes présents en 2016 venaient du Soudan du Sud (87 000), d’Éthiopie (19 100) et de République démocratique du Congo (13 300). Les réfugiés somaliens constituent donc le groupe de loin le plus important, malgré une baisse en 2016 de 417 900 à 324 400 pour trois raisons : les nouveaux contrôles de statut ; le retour dans le pays d’origine (33 790) ; et dans une moindre mesure la réinstallation dans des pays tiers [4]. Les réfugiés sont répartis pour 55 % dans la zone de Garissa où se trouve le complexe de Dadaab formé de cinq camps : Dagahaley, Hagadera, Ifo, Ifo II et Kambioos ; 41 % dans le Turkana où est monté le camp de Kakuma ; 14 % dans les zones urbaines et principalement celle de la capitale Nairobi [5]. Les conditions de vie à l’intérieur des camps de réfugiés sont critiques : ces structures ont été montées dans des régions lointaines et semi-arides du pays, à grande distance des centres urbains ; elles n’offrent pas d’assistance sanitaire ou scolaire appropriée ou d’opportunités de travail. Le complexe de Dadaab, au centre-est du pays, est le plus grand camp de réfugiés au monde, de même que l’un des plus surpeuplés.

7 Comme le montre l’origine des groupes de réfugiés, les crises régionales sont la principale cause des flux se déversant au Kenya. Le conflit au Soudan du Sud, l’un des plus sanglants en cours ces dernières années dans la région, a provoqué l’afflux de 1,853 million de réfugiés dans les pays limitrophes fin 2016.

8 En moins de dix ans, à partir de 2006, le nombre de Somaliens a quadruplé, représentant pour les cinq dernières années environ 70 % du total des réfugiés en territoire kenyan. Une augmentation rapide qu’expliquent les violences perpétrées par al-Chebab, groupe extrémiste d’inspiration islamiste désormais prédominant au sein de l’opposition au gouvernement fédéral, d’une part, et les interventions militaires effectuées successivement dans le pays – soit de façon unilatérale, soit sous l’égide des Nations unies et de l’Union africaine – en 2006 et en 2007, de l’autre. Le grand nombre de réfugiés somaliens enregistrés en 2012 est certainement lié à l’opération des forces de défense kényanes en Somalie en 2011. Outre les questions de sécurité, la sécheresse et les pénuries qui ont frappé ce dernier pays en 2011-2012 ont contribué à une forte augmentation du nombre de réfugiés.

Carte n°2

Le camp de Kakuma

Le camp de Kakuma

Cadre juridique

9 Le Kenya fait partie des signataires des nombreux traités internationaux concernant la protection des réfugiés et le droit d’asile : en 1966 il a adhéré à la Convention de Genève relative au statut des réfugiés de 1951 et en 1969 il a signé la Convention de l’Organisation de l’unité africaine sur les réfugiés de 1967. Il a en outre adhéré en 1997 à la Convention de 1984 contre la torture et autres traitements cruels, inhumains et dégradants.

10 Semblable approche juridique a permis que la politique du Kenya se présente comme un système de « portes ouvertes » en matière d’accueil des réfugiés. La majorité des personnes fuyant des conflits violents ont été admises de prime abord et reconnues comme requérant l’asile. C’est seulement en un second temps que leur situation a été examinée à l’intérieur des camps.

11 À partir des années 1990, le Kenya a répondu aux urgences migratoires par une politique d’accueil fondée sur deux aspects principaux : le transfert de la responsabilité des réfugiés au Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) ; l’endiguement de la population réfugiée par un système de camps aménagés dans les zones périphériques du pays. D’une part, le gouvernement kényan n’a pas imposé de restrictions particulières le long de ses frontières ; mais de l’autre il s’est employé depuis le milieu de la même période à masquer tant politiquement que physiquement le problème des réfugiés en fermant les camps proches des centres urbains. Alors que les réfugiés étaient d’abord accueillis dans différentes zones du pays, on les a avec le temps installés dans les camps de Kakuma et de Dadaab. Le choix de ces espaces lointains s’appuyant aussi sur des raisons de logistique et de sécurité : Kakuma se trouve à proximité de la frontière avec le Soudan du Sud ; les camps de Dadaab sont proches de celle avec la Somalie d’où proviennent la majorité des réfugiés au Kenya.

12 Bien que la responsabilité première de l’accueil des réfugiés soit en droit international une prérogative des États, le Kenya n’avait pas jusqu’au début du XXI^e siècle les instruments juridiques nationaux et les règlements destinés à l’application des conventions internationales en matière de réfugiés. Pendant longtemps les gouvernements successifs ne réussirent pas à élaborer ou à faire approuver les lois et ils abandonnèrent en grande partie leurs compétences au HCR. C’est récemment avec l’adoption en 2006 du Refugees Act et des règlements suivants que le Kenya a institué un cadre juridique national. Cette loi a de fait institué le Département aux Affaires des réfugiés dont les responsabilités englobent l’admission et les demandes du statut.

13 En théorie la loi reconnaît aux réfugiés le droit de circuler librement sur le territoire, d’obtenir des permis de travail et de créer des entreprises. Mais elle comporte en même temps des dispositions qui entravent fortement ce droit dans la mesure où le réfugié est tenu de résider à l’intérieur des camps, ce qui restreint sa liberté de mouvement. Les permis de travail ne sont pas délivrés dans les camps, mais seulement à Nairobi, d’où un accès limité à ces documents. Les personnes qui décident de vivre et de travailler dans les zones urbaines sans autorisation sont soumises en permanence à l’intimidation et aux menaces.

14 Les modifications introduites par le Refugees Act s’interprètent à la lumière des problèmes grandissants de sécurité régionale ; il y a en particulier la crainte d’une radicalisation et de l’émergence de groupes extrémistes au sein de populations de réfugiés considérables. La préoccupation croissante que des terroristes puissent se cacher parmi les dizaines de milliers de Somaliens en fuite avait déjà entraîné en 2007 la fermeture de la frontière entre les deux pays, sans arrêter pour autant le flux consistant de réfugiés en provenance de Somalie.

15 Le Refugees Act a par exemple introduit des critères plus sélectifs quant à l’obtention du statut de réfugié, excluant les auteurs de crimes contre la paix et la sécurité de l’humanité et de crimes de guerre ; sa section 4 (b) rejette également les auteurs de crimes graves autres que politiques perpétrés en dehors du Kenya avant l’admission dans le pays en tant que réfugié. Dans ce dernier cas le gouvernement peut aussi révoquer le statut de réfugié. La section 5 de la loi fournit en outre les motifs pour lesquels une personne cesse de jouir du statut de réfugié.

16 Le Refugees Act distingue deux catégories de réfugiés : les réfugiés légaux (statutory), soit « les personnes fondées à craindre d’être persécutées en raison de leur race, de leur religion, de leur nationalité, de leur appartenance à un groupe social déterminé ou de leurs opinions politiques » ; les personnes « contraintes de quitter leur lieu de résidence habituelle en raison d’une agression extérieure, d’une occupation militaire, d’une invasion étrangère ou d’événements constituant un trouble sérieux à l’ordre public dans tout ou partie du pays d’origine ou national ». La procédure pour obtenir le statut de réfugié de prime abord est relativement rapide. Les personnes qui font partie de groupes déterminés l’obtiennent après avoir été enregistrées et que leur origine a été contrôlée. Le ministère de l’Intérieur a toute autorité pour l’attribuer, mais aussi pour l’amender ou la révoquer. Le Kenya a conféré pareil statut aux requérants du Soudan du Sud et de Somalie méridionale et centrale.

17 La loi en question fournit également la définition de l’asile (refuge et protection accordée aux personnes ayant le droit d’asile) et de demandeur d’asile (requérant le statut de réfugié).

18 Selon cette législation certaines circonstances amènent les personnes à perdre leur statut de réfugié. Par exemple quand la personne choisit de s’établir à nouveau dans son pays d’origine. Le Département aux Affaires des réfugiés a la possibilité de révoquer le statut du réfugié à la suite de contrôles dès lors par exemple que certains faits ou circonstances avaient été dissimulés. La loi autorise encore le Département aux Affaires des réfugiés à retirer le statut à toute personne constituant un danger pour la sécurité nationale. De même que peut être autorisée pour les mêmes raisons l’expulsion du réfugié et le cas échéant de membres de sa famille hors du territoire national.

19 Le Refugees Act prévoit l’éventualité pour les réfugiés et les demandeurs d’asile de former un recours auprès d’une commission d’appel. Mais la commission n’est pas entrée en fonction, d’où des retards et toute une série de problèmes dans l’évaluation des demandes, ce qui constitue une des failles du système d’accueil dans son ensemble [6].

20 Le droit international prévoit pour les réfugiés différentes solutions : l’intégration dans le premier pays d’asile, le rapatriement volontaire dans le pays d’origine et la réinstallation dans un pays tiers.

21 Le fonctionnement du système d’accueil au Kenya rend difficile l’application de ces directives. Nombre de réfugiés vivent depuis des décennies dans les camps et des générations de Somaliens et de Soudanais y résident depuis leur naissance. Ils demeurent ainsi longtemps et souvent pendant une période indéterminée des réfugiés. Même si la Constitution prévoit en théorie la possibilité de naturalisation des étrangers, semblable procédure se révèle dans les faits impraticable.

22 La loi sur les réfugiés ne prévoit pas, qui plus est, des mécanismes d’intégration réelle, ce qui limite la capacité des réfugiés et des demandeurs d’asile à se déplacer librement dans le pays. Cela ne favorise pas l’intégration dans la société et l’économie du pays : excepté quelques cas isolés, le gouvernement ne délivre pas de permis de travail aux demandeurs d’asile ou aux réfugiés, ceux-ci étant par conséquent obligés de rechercher un emploi non déclaré. Les réfugiés sont en tant que tels désavantagés, pour la majorité d’entre eux privés d’emploi rentable et donc contraints à perpétuer leur statut de dépendance de l’assistance humanitaire.

23 L’application rigoureuse des politiques d’accueil fondée sur le système des camps laisse ouvertes les options relatives au rapatriement et à la réinstallation, elles aussi non exemptes de problèmes. En 2016 près de 9 330 réfugiés ont été réinstallés par le Kenya dans des pays tiers, soit une augmentation par rapport aux 5 001 de l’année précédente. Seul un petit nombre de pays a participé à ce programme, les États restreignant en outre l’accès aux réfugiés en raison des préoccupations croissantes liées à la sécurité et au terrorisme. Le pourcentage des réfugiés réinstallés par rapport à la population vivant dans des camps est très peu élevé, soit de 1,2 % en 2015 ; un nombre donc fort limité de cas alors que la réinstallation constitue une des alternatives favorites des réfugiés, attirés qu’ils sont par les opportunités dans les pays de réinstallation.

24 En ce qui concerne le rapatriement, il faut rappeler que la Convention de Genève interdit celui-ci dans des pays où les réfugiés pourraient être encore victimes de persécutions et de violences. À partir de ce principe le Kenya rencontre différents problèmes dans le rapatriement en direction de pays comme le Soudan du Sud, l’Éthiopie et la Somalie où des crises et des conflits irrésolus sont en cours depuis nombre d’années.

Développements récents

25 Les actes de répression et l’introduction de normes plus restrictives ou bien la fermeture de certains camps du pays liées à des préoccupations sécuritaires au détriment des réfugiés se sont produits périodiquement, notamment en réaction aux attentats qui ont frappé le Kenya. Fin 2012, après des attentats ayant pris pour cibles les zones urbaines du pays, le Département aux Affaires des réfugiés a requis le transfert dans des camps de tous les réfugiés et demandeurs d’asile vivant dans les principaux centres urbains (100 000 rien que pour Nairobi l’année en question) et annoncé son intention de commencer à les rapatrier dans le pays d’origine. Mais quelques mois plus tard la Cour suprême affirmait que semblable déclaration constituait une violation du droit constitutionnel et du principe de non-refoulement. En 2014 le gouvernement lançait l’Usalama Watch Operation qui avait pour objectif de capturer les membres d’al-Chebab, mais aussi de se saisir des immigrés en situation irrégulière et des réfugiés ayant quitté les camps. Cette opération a été suivie d’expulsions et de déportations concernant en particulier des personnes d’origine somalienne auxquelles le recours légal contre pareille décision n’a pas été accordé [7].

26 La question du rapatriement des réfugiés somaliens représente un des aspects les plus problématiques du système d’accueil kényan. En novembre 2013 le Kenya, la Somalie et le HCR ont signé un accord prévoyant le rapatriement volontaire et sécurisé des Somaliens dans le pays d’origine. Mais du point de vue de la sécurité la situation dans nombre de zones de la Somalie reste toujours instable et sujette à de rapides évolutions. Les violences et violations des droits de l’homme y sont courantes et de nombreuses zones impactées par la pauvreté et l’absence d’infrastructures et de services. Le gouvernement kényan qui se référait à l’accord supra a procédé au transfert de Somaliens et ne concède pas le statut de réfugié aux personnes provenant de ce pays entrées récemment au Kenya.

27 Des déclarations récentes du gouvernement laissent entendre que l’accueil des réfugiés fera l’objet de nouvelles modifications destinées surtout à réduire le nombre d’entre eux présents sur le territoire national. En avril 2016 le gouvernement a annoncé que le statut de réfugié de prime abord ne sera plus automatiquement accordé aux demandeurs d’asile somaliens. Semblable disposition restera par contre en vigueur pour les demandeurs d’asile provenant du Soudan du Sud. Au mois de mai suivant a été annoncée l’intention de fermer le complexe de Dadaab dans les six mois, reportée par la suite sur pressions internationales [8]. Le gouvernement a en outre annoncé le démantèlement du Département aux Affaires des réfugiés, soit la structure pour l’essentiel responsable des questions liées aux réfugiés, qui sera remplacé par le Secrétariat aux Affaires régionales. Ce qui a provoqué un relâchement d’activité dans les secteurs chargés de la gestion de l’asile et de la protection des réfugiés au Kenya.

28 Les réfugiés et les demandeurs d’asile sont actuellement encore astreints à résidence dans les camps et ils ont besoin d’une autorisation écrite du gouvernement pour en sortir. Une violation de cette norme peut entraîner une sanction économique, une condamnation à six mois de prison, ou les deux. Ce nonobstant, de nombreux réfugiés résident illégalement dans les zones urbaines où ils font souvent l’objet de violences, de discriminations et d’arrestations.