Les services de l’industrie

12La réalité industrielle s’accorde mal de cette définition : certaines entreprises de l’industrie manufacturière produisent aussi des services, d’autres produisent majoritairement des services, d’autres enfin ne produisent plus que des services. Un quart environ des entreprises manufacturières installées en France ne vendait que des services en 2007, un tiers environ vendait majoritairement des services et 87 % vendaient aussi des services [6]. Dans de nombreuses industries, ces proportions reflètent un poids croissant des services dans les ventes des entreprises appartenant au secteur manufacturier. Le consommateur final est aujourd’hui habitué à acheter des ensembles indissociables de biens et de services, vendus par des entreprises industrielles, comme par exemple une extension de garantie pour une automobile. L’industrie et les services sont également liés par les consommations intermédiaires : la variété et le coût des services auxquels les producteurs de biens peuvent accéder sont un élément essentiel de leur compétitivité. Avec l’externalisation de nombreuses fonctions, l’industrie s’appuie de façon croissante sur les services.

13Ce périmètre flou est à l’origine de difficultés pour les statisticiens : les entreprises industrielles ont externalisé des tâches de services, se concentrant sur leur cœur de savoir-faire, mais ce dernier a parallèlement évolué des biens vers les services.

L’industrie des services

14Du côté des services, des évolutions symétriques sont à l’œuvre. À l’image de l’industrie, la production de services, en particulier ceux liés aux technologies de l’information, se caractérise par une création de valeur basée sur la réalisation d’économies d’échelle (présence de coûts fixes) et de gains de productivité importants. L’exemple le plus connu de services produits sur un mode « industriel » est celui des centres de données, des moteurs de recherche, du cloud informatique, toutes activités fortement consommatrices d’énergie, imposant de fortes immobilisations (fermes de serveurs, systèmes de refroidissement, sites sécurisés) n’ayant rien à envier aux sites industriels traditionnels et dont les coûts baissent rapidement. Si les usines (industrielles) n’ont plus de cheminée, les producteurs de services ont pris le relai : chaque centre de données de Google comprend des centaines de milliers de serveurs devant être refroidis. Parmi les vingt premières capitalisations boursières américaines (au 11 mars 2014), Apple, Google, Microsoft, IBM, Verizon, Facebook, Oracle, Amazon sont-elles des entreprises industrielles, ou des entreprises de services ?

Le commerce de tâches

15La dernière et plus spectaculaire transgression de la frontière entre industrie et services est due au fractionnement international des chaînes de valeur ajoutée. Avec le commerce de tâches [7], certaines des entreprises industrielles les plus performantes se sont focalisées sur leur avantage compétitif dans la conception des produits, le marketing, l’organisation de la chaîne logistique, la création de « systèmes » homogènes combinant biens et services, et abandonnant au passage toute production physique. On parle alors de Factoryless Goods Producers (FGPs), ou producteurs de biens sans usines. Les exemples les plus fréquemment cités en sont Apple, Dyson, et des entreprises du secteur des semi-conducteurs ou de l’habillement [8]. Reclasser dans l’industrie les entreprises américaines du commerce de gros qui conçoivent leurs produits et en organisent la production transfèrerait au moins un demi-million d’emplois d’un secteur dans l’autre selon des calculs récents [9]. Ces évolutions du paysage industriel ont conduit les statisticiens à engager des réflexions en profondeur sur les classifications d’entreprises au niveau international. Ainsi la Conférence de statisticiens européens [10] estime-t-elle nécessaire de substituer à la propriété des matières premières (critère traditionnel) le critère de propriété intellectuelle dans la définition du périmètre économique d’une entreprise [11].

16Constat 2. L’industrie change de nature et ne fait plus qu’une avec les services. Le périmètre des entreprises change avec le fractionnement des chaînes de valeur. Ce qui définit une entreprise « industrielle » c’est l’implication dans la conception des produits, la propriété intellectuelle, la prise de risque économique. Ce qui définit l’« industrie », c’est la production de masse, la réalisation d’économies d’échelle, les gains de productivité et l’application du progrès technique.

L’analyse économique du changement structurel

18Entre l’après-guerre et 2012, la part de l’agriculture dans la valeur ajoutée a été divisée par dix (en valeur), celle de l’industrie divisée par deux, tandis que les services passaient de 48 à 79 %. Ce changement structurel [14] s’est accompagné d’une forte croissance du pouvoir d’achat [15] et de la création de plus de 6 millions d’emplois depuis 1954. Si la productivité croît plus vite dans l’industrie que dans les services [16], les prix relatifs se déforment et la dépense en valeur se déplace des premiers vers les seconds. Parallèlement, l’industrie produisant plus de valeur ajoutée avec moins de personnel, elle contribue à distribuer à l’économie les revenus créant un vaste marché pour les services marchands qui à leur tour créent les emplois, absorbant la main d’œuvre libérée de l’industrie (l’automatisation des services s’avérant plus difficile).

19De surcroît, avec l’élévation des revenus par tête, les modes de consommation changent, en vertu de la loi d’Engel. Tout comme le pain a été remplacé dans le budget des ménages par des aliments carnés, puis ces derniers par des plats préparés, les biens industriels sont à leur tour remplacés par des services comme les loisirs, la santé ou l’éducation. Les parts budgétaires se déforment naturellement vers les services si les préférences changent pour différentes catégories de revenus. La faible réactivité de la demande de biens industriels à l’élévation du revenu lorsque ces derniers sont déjà

L’industrie participe à l’équilibrage du compte courant

20Un argument majeur en faveur d’un maintien de l’industrie concerne l’équilibrage du compte courant. En effet, les biens s’exportent alors que les services doivent être produits directement sur place, à la faveur d’un investissement direct à l’étranger. Si l’industrie est remplacée par les services, notre économie n’exportera plus et devra importer tous les produits qu’elle consomme. Même si une partie des services franchissent la frontière et participent aux exportations (services aux entreprises par exemple) et si la présence à l’étranger est souvent choisie pour vendre des produits français sur les marchés extérieurs, les évolutions depuis vingt ans de la balance courante, de la balance des biens et de la balance des services suggèrent un rôle prédominant des biens (graphique 3). La France n’a donc pas su compenser la dégradation de ses échanges extérieurs de biens par une amélioration suffisante de ses échanges de services [17].

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Balance des biens, des services et des opérations courantes, France, 1995-2012

Balance des biens, des services et des opérations courantes, France, 1995-2012

Lecture : Échelle de gauche : en miliards de dollars courants ; Échelle de droite : solde courant en pourcentage du PIB.

21L’industrie et les services participent toutefois indirectement à l’équilibrage du compte courant, à travers les revenus d’investissements directs. La présence à l’étranger des groupes français est à l’origine de profits dont une partie est rapatriée, une partie est réinvestie sur place, enfin une partie correspond à des paiements d’intérêt par les filiales étrangères sur les prêts consentis par les maisons mères en France. Les revenus bruts d’investissement à l’étranger (les recettes) s’établissent à 53 milliards d’euros en 2012 [18], après avoir atteint quasiment 60 milliards en 2010 [19]. Le fait marquant de la décennie 2000 est la très forte augmentation des revenus d’investissements directs à l’étranger : ils ont été multipliés par cinq en dix ans.

Exporter des biens c’est exporter des services

22Comme évoqué précédemment, les services sont largement utilisés en consommation intermédiaire par l’industrie, notamment en raison de l’externalisation des activités de service par les entreprises industrielles. Ainsi, une partie de la valeur ajoutée dans les services est exportée à l’occasion du commerce de biens, alors que la valeur ajoutée industrielle locale des mêmes biens est souvent limitée par le recours à des importations de consommations intermédiaires. Les calculs de commerce en valeur ajoutée permettent de prendre en compte ces relations « inter-industrielles » liant les services à l’industrie et d’affiner le diagnostic de la compétitivité-coût [20]. En 2011, 39 % de la valeur ajoutée européenne des exportations (extra-européennes) de produits manufacturés correspondait à des services consommés à l’occasion de la production de ces biens industriels [21]. Cette part est croissante (35 % seulement en 1995). On a donc assisté à une double évolution : les exportations européennes ont un contenu en valeur ajoutée communautaire décroissant (85 % en 2011 contre 92 % en 1995) mais une part croissante de ce contenu correspond à de la valeur ajoutée dans les services.

23Si l’on considère les pays européens individuellement, la part de la valeur ajoutée nationale dans les exportations totales (tous secteurs, intra- et extra-UE) de la France est passée de 80,5 à 71,5 % de 1995 à 2011 [22]. Ce chiffre est assez similaire à ce que l’on observe dans des pays européens de taille comparable. La valeur ajoutée nationale dans les exportations de services est partout plus importante que celle des biens, même lorsque l’on tient compte, comme c’est le cas ici, du contenu en services des biens exportés. Ainsi, la question du rééquilibrage extérieur concerne de plus en plus les services.

L’industrie est source d’externalités

24La recherche se fait majoritairement dans l’industrie : en 2010, les dépenses intérieures de recherche-développement (R&D) en France qui étaient effectuées dans les entreprises se concentraient pour 80 % dans les branches industrielles, contre 18 % dans les branches de services. Cependant, depuis 2007 la R&D dans les branches de services augmente de 15,8 % en volume par an, reflétant comme dans d’autres pays de l’OCDE l’importance croissante des services aussi au niveau de la recherche [23]. La recherche est considérée comme un des piliers de la croissance soutenable. En dépensant en R&D, les entreprises et l’État investissent dans la production de connaissances, générant de nouveaux produits ou procédés de fabrication qui permettent aux entreprises de rester concurrentielles en coûts de fabrication, en qualité et en diversification de produits. À long terme, ces connaissances se traduisent en gains de productivité et en accroissement de bien-être.

25La R&D engendre aussi des externalités de deux types : les externalités pécuniaires et les externalités de connaissances. Les premières ont trait à l’augmentation des rentes ou du chiffre d’affaires d’un secteur suite à la recherche effectuée dans un autre secteur (par exemple, l’apparition de nouveaux ordinateurs se répercutera dans la productivité du secteur bancaire). Les externalités de connaissances se rapportent aux transferts non rémunérés de connaissances d’un secteur à l’autre dues au fait que la connaissance est un bien social : la recherche dans un secteur donné produit des connaissances utiles pour d’autres secteurs (par exemple, des progrès en informatique ont bouleversé la façon de faire de la recherche dans le secteur pharmaceutique).

26Comme les canaux de diffusion de la connaissance sont multiples, il est difficile d’évaluer les bénéficiaires de toutes ces externalités, surtout celles liées au transfert de connaissances. Les travaux empiriques tendent à montrer que ces externalités sont généralement positives, encore que ne sont pas à négliger les prises de parts de marché d’entreprises concurrentes ou produisant des biens substituts aux nouveaux produits [24]. Ces externalités peuvent aussi se transmettre à l’étranger et de ce fait bénéficier à nos partenaires commerciaux, tout comme la France peut bénéficier de la R&D faite à l’étranger.

27De nombreux travaux ont documenté la dimension géographique des externalités, c’est-à-dire le fait que les retombées externes de la recherche sont plus importantes dans son voisinage géographique. Une des explications de ce phénomène résiderait dans le caractère en partie tacite de la connaissance. Certaines connaissances ne se transmettent pas de façon codifiée (par exemple, sur un support informatique ou livresque) mais nécessitent le face à face entre chercheurs. Si tel est le cas, il peut être justifié de créer des pôles technologiques. Ceci n’empêche pas que des connaissances peuvent très bien se transmettre sur de longues distances.

Le cas français

31Nous utilisons les données de la base STAN (OCDE) et considérons l’industrie manufacturière (hors construction et énergie, donc). De 1970 à 2007 le volume de la production industrielle française a doublé, contrastant avec la vision largement médiatisée d’un déclin industriel absolu [27]. Cependant, la valeur ajoutée totale en France a augmenté de près de 160 % sur la période : le « déclin » de l’industrie manufacturière est donc avant tout le reflet de la hausse nettement plus rapide de la valeur ajoutée dans les services (graphique 4). L’essentiel du recul relatif de l’industrie est enregistré entre le milieu des années soixante-dix et le début des années quatre-vingt-dix. Un raisonnement en termes d’emplois industriels, plutôt que de valeur ajoutée industrielle, donnerait une image très différente : de 1970 à 2007, le nombre d’heures travaillées dans l’industrie française a été divisé par deux. Par conséquent, la productivité du travail (volume de la valeur ajoutée comparé au nombre d’heures travaillé) a quasiment quadruplé sur la période.

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Le déclin industriel français

Le déclin industriel français

Lecture : Échelle de gauche : volume de la valeur ajoutée, industrie manufacturière et services (1970 = 100) ; Échelle de droite : part de l’industrie manufacturière en %.

32Dans le même temps les prix relatifs se sont déformés en défaveur de l’industrie : les gains de productivité plus rapides dans l’industrie expliquent largement ce phénomène, aggravé par la moindre concurrence dans le secteur des services (les services sont moins échangés internationalement, donc moins soumis à la concurrence internationale). Le recul (relatif) de l’industrie est donc plus marqué en valeur qu’en volume. Il suit d’ailleurs assez fidèlement le recul de la part de l’industrie dans les heures travaillées.

Les contributions au changement structurel

33Au-delà de cette approche descriptive, on peut donner une estimation de la contribution des différents facteurs évoqués (externalisation des fonctions de services, gains de productivité, concurrence internationale – ou concurrence des pays à bas salaires) dans la baisse observée de l’emploi industriel [28]. Les gains de productivité très rapides dans l’industrie ont joué un rôle prédominant au cours de la période récente, ce qui est conforme à la divergence des prix relatifs déjà soulignée. De 1980 à 2007, la France a perdu en moyenne 71 000 emplois industriels par an, dont 17 000 en raison de l’externalisation et 21 000 en raison des gains de productivité. À partir de 2000, pour des pertes à peine inférieures (65 000 par an), la contribution de la productivité devient dominante (42 000 emplois par an), l’externalisation ne jouant plus qu’un rôle mineur (3 000). La contribution de la concurrence internationale sur l’ensemble de la période serait de 9 000 emplois perdus par an (dont la moitié pour le seul secteur automobile), et le double sur la sous-période 2000-2007 [29].

34Constat 3. La désindustrialisation se décrit en termes relatifs. Le volume de la production industrielle (au sens statistique du terme) augmente moins vite que la production de services. Les prix relatifs de l’industrie baissant, la divergence est encore plus marquée en valeur. Les trajectoires relatives d’emploi des deux grands secteurs suivent les évolutions de la production en valeur.

35Le recul relatif de l’industrie est donc d’abord le résultat de l’évolution de la productivité par rapport aux secteurs de services et de la déformation des budgets des ménages. Plus que le secteur d’emploi (industrie ou services) et que le type de tâches effectuées, c’est la nature des emplois, leur degré de qualification, leur productivité et donc leur niveau de rémunération qui importe. Des emplois très productifs déversant de hauts revenus sur le reste de l’économie favorisent l’émergence de pôles de croissance.

Une nouvelle approche

37La politique industrielle a longtemps été considérée avant tout comme une distorsion s’opposant à l’allocation efficace des ressources dans une économie de marché. Aux interventions publiques « verticales » appuyant des secteurs prioritaires sélectionnés par les pouvoirs publics (subventions, participation publique au capital, droits de douane ou marchés publics) étaient préférées des politiques « horizontales » créant les conditions favorables à l’innovation et à la création d’entreprises (concurrence sur les marchés de biens et de facteurs, soutien à la recherche). Cette approche était complétée par la correction des limites intrinsèques des marchés en termes de prise en compte des externalités (incitations à la R&D, à la formation, accès au crédit).

38La Commission européenne (2010 et 2012), mais aussi la Banque mondiale (2013) et l’OCDE (2013) ont révisé en profondeur leur position à ce sujet. S’agissant de la Commission européenne, c’est toutefois plutôt la place de l’industrie dans l’économie que les modes d’intervention publique qui est reconsidérée. En effet, alors que la réponse à l’interrogation posée par le titre de notre Note est donnée en des termes appuyés dans la communication de la Commission [30], les modes d’action suggérés restent vagues puisqu’il s’agit de réunir les politiques verticales et horizontales dans une même approche [31]. La seconde communication de la Commission, en 2012, constitue un virage plus profond dans la mesure où des secteurs sont clairement identifiés sur un mode « vertical » : technologies avancées pour l’industrie, bio-industries, construction et matériaux respectueux de l’environnement, véhicules propres, smart grids [32]. Mais les actions envisagées s’appuient davantage sur la concurrence au sein du marché intérieur européen, les infrastructures de transport, la formation, les normes et standards, que sur des actions verticales.

39La Banque mondiale et l’OCDE proposent l’approche a priori la plus audacieuse. Le concept de « nouvelle politique industrielle et d’innovation » développé par la Banque mondiale vise non pas à créer un environnement favorable (politique horizontale) ou à soutenir certains secteurs (politique verticale), mais à favoriser les restructurations et le dynamisme technologique. L’autre dimension de cette nouvelle politique est d’aborder de front les éléments d’économie politique de l’intervention publique dans l’industrie. La politique industrielle serait avant tout affaire de modus operandi [33]. En résumé, cette nouvelle approche substitue à la traditionnelle opposition horizontal/vertical la correction par l’action publique des échecs de coordination et de marché (politiques de clusters, financement public de projets innovants) [34] et la construction de modes d’action prenant en compte l’économie politique de l’action publique sur les entreprises (et sur les régions).

Quels échecs de coordination et de marché la politique industrielle est-elle censée résoudre ?

40Le premier échec de coordination concerne l’articulation entre recherche publique et privée, ou entre universités et entreprises, ou entre grandes et petites entreprises. La politique de clusters, qui peut prendre différentes formes, répond à cette préoccupation : résoudre un problème de coordination des agents. La politique de clusters part de l’hypothèse selon laquelle les activités économiques sont insuffisamment agglomérées, insuffisamment concentrées géographiquement. La proximité géographique permet aux entreprises de tirer profit de la complémentarité entre leurs compétences respectives. La concentration d’entreprises et de compétences dans un même endroit facilite la transmission des connaissances, surtout des connaissances tacites, et l’émergence d’externalités de connaissances. Cependant, les travaux empiriques sèment un doute sur l’efficacité des politiques de clusters. Dans les cinq plus grandes concentrations urbaines en Norvège, les entreprises les plus innovantes au sens d’innovations radicales sont celles qui sont connectées à plusieurs réseaux internationaux. Trop de liens exclusivement locaux freinent l’innovation à cause du manque d’idées nouvelles [35]. Dans le cas français, les bénéfices de concentration des activités existent, mais ils sont limités : doubler l’emploi dans un secteur [36] et une zone d’emploi accroît la productivité des entreprises de moins de 5 %. La sélection des entreprises et des clusters a aussi posé problème. La politique des systèmes productifs locaux avait été dirigée vers les entreprises appartenant à des secteurs et localisations peu productives [37]. La politique des pôles de compétitivité, au contraire, a concerné globalement des entreprises ou localisations plus productives, indépendamment de leur regroupement au sein d’un pôle [38].

41Un deuxième échec de marché a trait à l’absence de valorisation par le marché des externalités de recherche. Si ces externalités sont positives comme le montrent les études empiriques, trop peu de recherche est faite d’un point de vue social, les entreprises privées n’intégrant pas ces externalités dans leur calcul économique. Diverses mesures peuvent être mises en place pour stimuler la recherche, entre autres les crédits d’impôt-recherche, les subventions à la recherche, les relais technologiques, les pôles de recherche, les achats publics.

42Un troisième échec de marché a trait aux fusions-acquisitions transfrontières. Le marché ne sait pas toujours distinguer les opérations internationales qui sont souhaitables du point de vue social de celles qui ne le sont pas. La puissance publique, valorisant des objectifs qui lui sont propres (emploi, transfert de technologie, prestige) peut alors filtrer les opérations ou participer à des montages.

43Un dernier échec de marché concerne l’accès au financement. Le thème d’un financement difficile des entreprises de taille intermédiaire (ETI), des start-ups risquées et surtout des petites et moyennes entreprises (PME) est récurrent. Avec le durcissement probable des conditions d’accès au crédit suite à la crise, ce thème est revenu au cœur de l’actualité des politiques. Le développement du capital-risque privé peut alors venir en substitut ou en complément de l’action publique. Le capital-risque investit dans une entreprise de recherche non seulement financièrement mais aussi par une gestion active durant une période de temps limitée, ce qui limite les problèmes d’aléa moral typiques du financement sur base de subventions de recherche publiques. Cependant, les travaux empiriques ne sont pas unanimes sur la question [39]. Alors que la plupart des études sur données agrégées trouvent un effet positif du capital risque sur le nombre de brevets décernés, celles utilisant des données d’entreprises aboutissent à des conclusions plus nuancées, voire à un ralentissement des brevets suite à l’investissement en capital risque. L’explication pourrait être que les investisseurs veulent obtenir un retour rapide sur leur investissement et sont plus intéressés à exploiter le potentiel innovateur existant des entreprises financées plutôt que de développer de nouveaux projets de recherche. Il est donc probable que la question de l’échec de marché ne soit pas complètement réglée par l’appel au capital-risque privé. Comme on va le voir plus bas, le capital-risque privé peut néanmoins jouer un rôle clé en complément de l’action publique.

44Quels que soient les échecs à corriger, se pose un problème d’information. En termes d’analyse économique, le principal (qui subventionne ou investit) n’a pas toute l’information nécessaire pour prendre une décision éclairée, et il doit donc la faire remonter de l’agent (qui reçoit les fonds), lequel adoptera alors une stratégie ne garantissant pas nécessairement un résultat souhaitable. En pratique, ceci signifie qu’il faut trouver le moyen de faire remonter vers la puissance publique de l’information sur les entreprises et les laboratoires dans les clusters, sur les potentialités des territoires qui les accueillent. S’agissant des problèmes d’accès au crédit, il faut savoir si l’entreprise concernée par le rationnement supposé était ou non un « bon risque ». Pour le Crédit impôt recherche, la question souvent posée est celle des effets d’aubaine (crédit d’impôt pour une recherche qui aurait été engagée de toute façon). Nous choisissons de développer ces deux derniers exemples pour illustrer notre propos.

45En novembre 2013, Le ministère du Redressement productif a lancé la réactivation du fonds de résistance [40]. Cette mesure s’inscrit dans le cadre d’un plan en quatre volets incluant : la réactivation du fonds de résistance, le renforcement des moyens du Comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI) [41], un accompagnement social renforcé et des mesures de modification en urgence des lois sur les faillites. Le fonds a vocation à aider les ETI en difficulté en octroyant des prêts, sous conditions, à celles qui le sollicitent. Il n’y a pas de subvention. Le projet doit être viable (capacité à rembourser). Un changement de direction ou d’actionnariat sera envisagé et le CIRI sera en droit de soumettre des propositions de restructuration. Cette politique illustre deux problèmes.

46Tout d’abord, le montant du fonds – 300 millions d’euros (projet de loi de finances 2014) – dépasse difficilement 0,1 % des encours de crédits aux ETI non financières en octobre 2013 [42]. Seul un problème marginal d’accès au crédit pourrait être traité par des fonds aussi limités : si le problème est majeur, l’insuffisance des fonds imposera une forte sélectivité des ETI bénéficiaires sur des critères d’urgence de l’intervention qui ne pourront être renseignés correctement en raison des problèmes d’information déjà soulignés.

47Ensuite, quel est l’échec de marché justifiant cette mesure ? Un examen des données de l’OCDE, de la Commission européenne, de l’INSEE et de la Banque de France n’indique pas une nette dégradation de l’accès et des conditions d’accès au crédit. Entre 2008 et 2011, le stock de prêts octroyés aux PME [43] a augmenté de près de 5 % par an, à l’exception de 2009 (0,3 %) [44]. Les PME font effectivement état d’une baisse de volonté des banques d’octroyer un crédit (– 22 %) [45]. Selon la BCE, cependant, l’accès au crédit est, pour les PME françaises, un défi dont l’importance est, bien qu’en légère hausse en 2013 (considéré par 14,8 % des PME comme le défile plus pressant), inférieur à la moyenne européenne. Le coût du travail est, lui, placé en tête de leurs préoccupations par 19,8 % des PME françaises [46]. L’INSEE considère pour sa part qu’en France, et contrairement aux États-Unis, les entreprises ont davantage pâti d’un choc de demande que d’un choc de crédit. Ceci est confirmé par la Banque de France qui montre, à partir d’un échantillon de 60 000 PME, qu’en dépit d’un comportement plus restrictif des banques, les PME françaises n’ont pas souffert d’un rationnement marqué du crédit depuis 2008. Le problème est celui d’un choc de demande [47]. Pourquoi dès lors certaines PME se voient-elles refuser l’accès au crédit ? La réponse tient moins à un échec du marché du crédit qu’à la sanction par le marché de leur insuffisante rentabilité. La politique adaptée est alors de restaurer la rentabilité des ETI, notamment en s’intéressant à la question du coût du travail.

48Examinons maintenant les questions soulevées par le Crédit Impôt Recherche (CIR). Plutôt qu’une baisse générale de la fiscalité, une action plus ciblée sur la recherche peut être envisagée, et le CIR répond parfaitement à cet objectif. Les crédits d’impôt sont de surcroît moins coûteux à mettre en œuvre que les aides directes à la recherche. La première difficulté est que toutes les entreprises ne disposent pas nécessairement d’un degré suffisant d’information sur les modalités et conditions d’obtention des aides indirectes, surtout quand les changements sont fréquents dans le temps comme ce fut le cas en France. On peut dès lors s’inquiéter de l’accès des plus petites entreprises, à fort potentiel de croissance, à de tels dispositifs. Dans une enquête menée auprès de 250 PME et ETI françaises, Ernst & Young rapporte que 71 % des entreprises considèrent que les dispositifs d’aides sont difficilement accessibles et que 58 % d’entre elles considèrent que le montage des dossiers est trop compliqué [48].

49Les travaux empiriques sur l’efficacité de tels dispositifs tendent à montrer que les entreprises ne font pas beaucoup plus de recherche que la recherche qui a été subventionnée (l’effet multiplicateur serait minime) [49]. Il existe de surcroît pour les plus grandes un effet d’aubaine. Enfin les grandes entreprises profitent plus que les petites du dispositif alors que ce sont les petites qui ont un problème d’accès au financement de la recherche. Peu d’études se sont penchées sur le calcul du bénéfice net social du dispositif : ceci consiste à inclure, d’une part, les bénéfices sociaux liés aux externalités de la recherche et, d’autre part, les coûts d’administration pour les autorités en charge de la politique et pour l’entreprise, ainsi que les pertes d’efficacité dues au besoin de percevoir des impôts pour financer les crédits d’impôt. L’étude récente de Mulkay et Mairesse (2013) estime que la réforme du CIR de 2008 augmentera à long terme le capital recherche de 12 %, ce qui correspond à un rapport de dépenses additionnelles de R&D sur dépenses fiscales qui n’est pas significativement inférieur à 1 et ne prend pas en compte les externalités de la recherche, que beaucoup d’études ont évaluées être bénéfiques [50].

Le modus operandi de l’intervention publique sur l’industrie

50Comment l’État peut-il intervenir en pratique pour corriger les échecs de coordination et de marché entravant un développement harmonieux de l’industrie entendue au sens large, c’est-à-dire intégrant les services à haute valeur ajoutée qui y sont liés ? On l’a dit, il ne s’agit pas seulement de créer un environnement favorable, et il vaut mieux éviter de soutenir certains secteurs que l’État aurait cru identifier comme porteurs (l’État n’a en la matière pas plus d’information que le secteur privé). Les politiques horizontales, souvent considérées comme seules compatibles avec les règles de la concurrence, ne sont probablement pas suffisantes ; les politiques verticales, quant à elles, courent le risque de favoriser ce qui existe et décline, de reproduire ce qui a été fait avec succès ailleurs, voire d’accorder un poids excessif à ce qui a les retombées les plus positives en termes d’image pour le décideur politique (la croissance verte, la voiture électrique).

51Dans une économie soumise à un environnement évolutif et très concurrentiel, la politique publique en faveur de l’industrie (au sens large) consiste à favoriser les restructurations et le dynamisme technologique. Les clusters peuvent être le bon niveau d’intervention publique ; non pas en tant que forme particulière de concentration de l’activité (s’il s’agit de concentrer l’activité, des infrastructures ou des réformes réglementaires favorisant la mobilité sont probablement des instruments plus directs), mais en tant que lieu de coordination des acteurs, là où le diagnostic d’un problème de coordination est fait. Le CIR, en dépit des critiques pouvant lui être adressées en termes d’effet d’aubaine et que nous avons rappelées, participe de cette logique de captation des segments à haute valeur ajoutée dans un environnement international non coopératif. La sous-tarification des équipements routiers pour les transporteurs est a contrario un exemple de politique indésirable, favorisant la localisation sur le territoire de centres de logistique. En effet, il s’agit d’attirer des emplois à haut revenu ayant de fortes retombées locales en termes de dépenses.

52L’autre dimension de cette nouvelle politique est d’aborder de front les éléments d’économie politique de l’intervention publique dans l’industrie. En premier lieu, où se trouve l’information nécessaire pour engager une politique ? Comment repérer les échecs de marché ? Comment identifier les segments de valeur stratégiques ? Comment identifier les territoires propices à la coordination des acteurs ? Comment repérer les entreprises auxquelles les fonds publics vont apporter un concours utile ? Si l’on fait l’hypothèse que le gouvernement ne dispose pas de cette information, cette dernière doit être remontée aux instances de décision. L’action en faveur de l’industrie commence par la remontée d’information vers les décideurs. Comme l’information est asymétrique, il en résulte un risque de capture. La création d’agences ou d’institutions financières publiques spécialisées ne règle pas complètement le problème en raison de la difficulté d’assurer l’indépendance de jugement de celles-ci. Le risque de capture de premier degré est bien celui-ci : aider ce qui est visible, car en difficulté ou suffisamment grand ou proche des élites dirigeantes pour être à leur écoute [51].

53En second lieu, comment gérer les échecs ? Par essence, l’activité entrepreneuriale connaît un fort taux d’échec. Il est donc nécessaire de savoir mettre fin aux (nécessairement nombreux) projets qui n’apportent pas les résultats escomptés, afin de pouvoir accentuer les efforts sur les quelques projets qui réussissent, et aussi bien sûr d’en lancer de nouveaux. Le secteur privé a cette capacité (ou ne l’a pas mais alors le marché le sanctionne) ; c’est moins le cas des décideurs publics en raison d’enjeux locaux interférant avec les décisions (les clusters sont par définition localisés). Nous avons là ce qui correspond à une capture de second degré : ce qui a démarré ne peut plus être stoppé.

54Constat 4. Lorsque la puissance publique intervient, notamment en s’appuyant sur des agences spécialisées, le risque de capture de premier niveau existe : les agences n’ont pas une information symétrique par rapport aux entreprises financées. Lorsque le financement est accordé à un projet ou une entreprise, le risque de capture de deuxième niveau est la difficulté à mettre un terme à ce soutien en raison de l’impact local en termes d’emploi, légitimement relayé par les élus locaux.

55L’analyse exhaustive des politiques industrielles mises en œuvre par d’autres pays dépasse le cadre de cette Note. Un exemple intéressant est celui de l’économie israélienne. La main visible de l’État est-elle la clé du succès industriel ? L’économie israélienne, pourtant l’une des plus jeunes parmi les pays industrialisés, affiche en effet un ratio R&D/PIB bien au-dessus de la moyenne de l’OCDE (4,3 % en 2010 comparé à 2,4 % pour l’OCDE) [52]. Les clés de succès de l’expérience israélienne reposent sur trois éléments :

• l’existence de projets de recherche, résultat d’une formation de pointe, de l’arrivée massive d’immigrants bien formés et de coopérations étroites entre les universités et le secteur privé ;
• une gouvernance basée sur des incubateurs financés à la fois par des fonds publics de durée limitée et des fonds privés, avec par conséquent une forte incitation à sélectionner des projets prometteurs ;
• un financement public sur base de capital-risque, alimenté en grande partie par des redevances et suffisamment flexible pour arrêter à temps des projets voués à l’échec.

56Retenons de cet exemple l’importance de la formation, de la gouvernance des interventions publiques, et du capital-risque en complément stratégique de l’intervention publique [53].