1 Le Pacte européen sur l’immigration et l’asile, que la présidence française a fait adopter le 15 octobre 2008 par ses partenaires de l’Union européenne, nous fournit une excellente entrée en matière. Il y est expliqué dans un long préambule que les migrations sont une chance, qu’elles existeront tant que subsisteront des écarts de richesse entre les différentes régions du monde, et que d’ailleurs elles contribuent à la croissance économique de l’Union européenne et au développement des pays d’origine. Mais — car, on s’en doute, il y a un “mais” — ce préambule nous rappelle ensuite les dangers d’une immigration mal maîtrisée, afin de nous préparer au contenu du Pacte à proprement parler : c’est-à-dire à un texte programmatique qui, pour une bonne part, organise les entraves à la mobilité des personnes qui n’ont pas la citoyenneté européenne.

2 C’est bien sûr le cas s’agissant des chapitres consacrés à la lutte contre l’immigration illégale et au renforcement de l’efficacité des contrôles aux frontières, mais pas seulement. Quand on lit les chapitres qui traitent de l’immigration dite “légale” et de l’asile, on comprend que le Pacte s’inscrit dans la lignée de l’absurde opposition faite par le gouvernement français entre “immigration choisie” et “immigration subie”, qui inclut dans cette dernière l’immigration familiale et celle des personnes qui cherchent protection, autrement dit le droit pour les étrangers de vivre en famille et le droit d’asile.

3 Le niveau national : entraves au droit de vivre en famille

4 Contrairement à ce qu’on laisse volontiers croire avant chaque modification législative pour justifier le durcissement des procédures, le nombre d’étrangers admis en France dans le cadre du regroupement familial (le fait pour un étranger qui réside régulièrement sur le territoire de se faire rejoindre par les membres de sa famille proche) ne cesse de décroître depuis 2003 : 23 423 personnes en 2003, 23 310 en 2004, 22 994 en 2005, 19 419 en 2006, 18 891 en 2007 [1]. Quand on met ces chiffres en parallèle avec les modifications apportées au régime du regroupement familial au cours de la même période, on peut tirer deux types de conclusions : soit se féliciter de leur efficacité, soit redouter que ces modifications ne constituent des entraves au droit de vivre en famille. Mais dans les deux cas, on ne peut pas ne pas établir de lien de cause à effet entre les réformes introduites et le ralentissement des arrivées. En trois réformes opérées sur quatre ans, on a augmenté le délai avant lequel un étranger peut demander le regroupement familial et celui pendant lequel une autorisation de regroupement familial peut être retirée, instauré une condition de « conformité aux principes fondamentaux de la République » et le recours aux tests adn pour vérifier les liens de filiation, durci le critère de ressources, ajouté une évaluation du degré d’intégration des membres de famille avant leur départ du pays d’origine et créé un contrat familial d’accueil et d’intégration qui, s’il n’est pas respecté, peut entraîner des sanctions pécuniaires, voire remettre en cause le droit au séjour.

5 Ceci sans tenir compte des pratiques. Depuis 2006, le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (ceseda) exige qu’un étranger soit présent en France depuis 18 mois avant de pouvoir solliciter l’admission des membres de sa famille. Une fois enclenchée, la procédure de regroupement familial fait intervenir au minimum quatre administrations différentes, et si elle est théoriquement encadrée dans un délai de six mois, elle n’est quasiment jamais conclue en si peu de temps, la moyenne s’approchant plutôt de 12 mois (qui s’ajoutent donc aux 18 mois d’attente initiaux). À ce délai “normal” viennent s’ajouter, quand toute la procédure a été menée à son terme et que le préfet a accordé l’autorisation d’admission en France des membres de la famille du requérant, des pratiques consulaires extrêmement fréquentes, qui consistent à refuser, le plus souvent de façon tacite, la délivrance du visa aux familles.

6 Pour avoir l’occasion de suivre d’assez près le contentieux des refus de visas dans ce domaine — refus de visas aux membres de famille après accord de regroupement familial — nous avons eu l’occasion de noter que certains consulats de France s’en sont fait une spécialité. Nous pensons au consulat général de France à Alger — mais il y en a d’autres — qui est régulièrement désavoué par le juge administratif dans les cas où les refus sont contestés. Car en matière de regroupement familial l’autorité consulaire a compétence liée, ce qui signifie qu’elle ne peut s’opposer à la décision d’un préfet sauf en cas de menace pour l’ordre public ou fraude avérée. Sachant que le contentieux des visas est traité directement par le Conseil d’État, qui peut mettre deux ans avant de statuer, le calcul est facile : 18 mois + 12 mois + au minimum six mois d’attente infructueuse du visa + 24 mois pour obtenir la décision du Conseil d’État, ceci peut porter le délai de réunification des familles à cinq ans à dater de l’installation du chef de famille... et ceci dans les seuls cas où les étrangers, bien conseillés, ont su engager un contentieux !

7 Le niveau européen : le droit d’asile empêché

8 Le droit d’asile, tel qu’il est prévu par la convention de Genève relative au statut des réfugiés de 1951, est le droit de demander asile dans un État signataire de cette convention. Pour qu’il puisse être exercé, encore faut-il non seulement que le demandeur ait pu accéder au territoire de cet État, mais aussi qu’on ne l’empêche pas de déposer sa demande.

9 Pour essayer de montrer que la politique menée par l’Union européenne au nom de la protection de ses frontières a une influence directe sur la protection des demandeurs d’asile parce qu’elle les empêche de circuler, livrons-nous de nouveau au petit jeu des chiffres et des lois. Dans l’Europe des Quinze de 2001, on comptait 375 445 demandes d’asile enregistrées. Dans ces 15 pays, le chiffre était tombé à 173 030 demandes en 2006, ce qui représente une diminution de plus de 50 % en cinq ans. Au cours de la même période, les pays membres de l’Union européenne ont élaboré un ensemble de normes communautaires en matière d’asile, première étape du régime européen commun d’asile annoncé par le Pacte européen auquel nous avons fait allusion ci-dessus. De l’avis de nombreux observateurs — les ong, mais aussi le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (hcr), le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe qui estimait en 2006 qu’« en Europe, le droit de demander asile n’est pas pleinement protégé » [2], et même la Commission européenne qui dans un rapport de juin 2007 [3] s’inquiétait de l’accélération des mesures privatives de liberté prises par des États membres à l’égard de demandeurs d’asile — un avis largement partagé, donc, les lois européennes adoptées en matière d’asile sont alignées sur les systèmes nationaux les plus restrictifs, et surtout ont mis en place, au nom de la lutte contre les “faux demandeurs”, des mécanismes d’évitement qui empêchent de fait les demandeurs d’asile de déposer leur requête. C’est ainsi que les notions de « demande manifestement infondée » ou de « pays d’origine sûrs » permettent d’appliquer des procédures accélérées aux demandeurs d’asile, ou que le “règlement de Dublin” [4] non seulement interdit au demandeur d’asile le choix de son pays d’accueil, mais autorise son renvoi vers un autre État membre, par exemple, la Grèce où moins de 1 % des demandeurs sont reconnus comme réfugiés.

10 Si l’on additionne les requérants d’asile qui sont renvoyés avant d’avoir pu déposer leur demande à ceux qui sont soumis à des procédures accélérées, on comprend mieux d’où vient la spectaculaire diminution du nombre de demandes d’asile enregistrées en Europe. Certes, il faut se méfier des raisonnements trop simplistes, mais on peut sans trop de risques d’erreur soupçonner que ces dispositifs ont également pour effet d’écarter la demande de personnes qui obtiendraient protection au regard des normes internationales en vigueur, si elles pouvaient se faire entendre.

11 Parallèlement à ce processus normatif, le recul de la demande d’asile en Europe s’explique aussi par un autre procédé de dissuasion qui agit en amont des frontières de l’Union européenne : les différents moyens utilisés par les États membres pour externaliser le traitement des demandes d’asile. La place qui nous est impartie nous empêche d’entrer dans les détails : pour approfondir le sujet, nous nous permettons de vous renvoyer aux travaux de Migreurop sur la question [5]. Remarquons simplement que l’externalisation de l’asile est à l’ordre du jour du Pacte européen proposé par la présidence française, avec le volet qui prévoit « d’assurer une meilleure protection aux personnes qui en font la demande à l’extérieur du territoire des États membres ».

12 Le niveau international : “émigration illégale”

13 En cette année anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l’homme, la banalisation de l’expression “émigration illégale” doit nous émouvoir, parce que si le concept d’“immigration illégale” peut être admis quand on considère que les États ont le droit de fixer des règles régissant l’accès à leur territoire, celui d’“émigration illégale” est absolument contraire à l’article 13.2 de la Déclaration universelle des droits de l’homme selon lequel « toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son pays ».

14 Or, alors qu’il y a une vingtaine d’années — avant la chute du “rideau de fer” — l’opinion “occidentale” s’insurgeait contre des régimes qui faisaient de leurs propres nationaux des prisonniers, empêchés de sortir de leur pays, à l’instar de ce qui se passe aujourd’hui en Corée du Nord ou à Cuba, cette même opinion est incitée par les responsables politiques européens, relayés par la presse, à trouver normal qu’une grande partie de la population mondiale soit assignée à résidence et n’ait le droit d’émigrer qu’à condition d’être considérée comme “utile” dans les pays d’accueil. Ainsi Nicolas Sarkozy, alors ministre de l’Intérieur, saluait-il en 2006 « les efforts des pays de la rive sud de la Méditerranée pour contenir l’émigration illégale vers l’Europe » [6]. Ces efforts ne sont pas vains : depuis le début des années 2000, un grand nombre de mesures prises dans le cadre de la politique de partenariat entre l’Union européenne et ses voisins, notamment ceux du Sud, vont dans le sens d’une subordination de l’aide au développement à la coopération de ces pays dans le domaine de la lutte contre l’immigration illégale. Autrement dit, l’Europe incite et encourage les gouvernements des pays d’émigration à se faire les geôliers de leurs propres ressortissants. Une incitation qui peut prendre des formes très concrètes : dans plusieurs pays, la loi fait de l’“émigration illégale” un délit durement réprimé. C’est déjà le cas au Maroc, et l’Algérie est sur le point d’adopter une loi punissant de six mois d’emprisonnement ferme toute “sortie illégale” de son territoire.