Introduction

1L’ensemble de la communauté internationale considère l’éducation comme un instrument essentiel de développement économique, social et culturel pour toutes les nations. Il y aurait comme un discours englobant, un référentiel international qui sous-tendrait le discours relatif à la scolarisation dans les pays du sud et donc dans les pays africains. Que reflète concrètement ce discours à l’aune des activités de coopération internationale ?

2Deux prix Nobel ont contribué à démontrer que l’éducation est un investissement. Depuis l’avènement des théories du capital humain de Gary Becker en 1964, et la généralisation des stratégies de réduction de la pauvreté portées par la Banque Mondiale depuis la fin des années 1990, les avantages économiques liés au développement de l’éducation sont largement reconnus. S’y ajoute une série d’avantages non économiques (santé, bien-être, égalité de genre, développement durable), ayant une incidence sur l’attractivité des investissements étrangers, la stabilité politique ou encore la stabilité des institutions. Ainsi, les stratégies de réduction de la pauvreté, en particulier sur le continent africain, incluent toutes un volet lié au développement de l’éducation.

3Au-delà de ces considérations quantitatives, Eric Hanushek et Ludger Woessmann (2008) ont montré que ce n’est pas la quantité, mais plutôt la qualité de l’éducation qui importe avant tout pour la croissance, qualité mesurée, pour ces travaux, à la lumière des résultats aux tests PISA. On verra plus avant que ces considérations de qualité ont fortement influencé les cadres de référence mondiaux, et ont entraîné une prise de conscience sur l’importance de la qualité, tout en laissant pour l’instant ouverte la question de sa mesure dans les pays africains, et des leviers concrets de son amélioration au sein des systèmes éducatifs.

4Pour autant, la causalité du lien entre éducation et développement, tant sur le plan de la nature de ce lien que sur les stratégies à mettre en œuvre, ne fait pas l’objet d’une lecture unanime (Henaff, 2006). Au-delà de la reconnaissance de l’éducation et de l’alphabétisation comme un droit pour tous, qui devrait se passer de toute justification économique, il demeure complexe de dégager une argumentation construite et claire au service des décideurs qui interviennent dans un cadre économique contraint. Il n’y a pas de consensus sur le niveau d’investissement qu’il convient de prioriser, ni sur la meilleure allocation des fonds publics dans l’éducation.

5De par le poids des salaires et l’importance de l’effort consenti en termes de bâtiment et d’équipement, l’éducation est bien souvent le premier poste budgétaire des Etats, et les marges de manœuvre sont faibles. Un pays comme le Mali, qui a certes érigé le secteur en priorité nationale, a consacré en moyenne environ 30 % de sa dépense publique à l’éducation sur les dix dernières années [1]. Il n’est pas raisonnable d’envisager, compte tenu de l’importance des défis à relever par le pays, qu’une augmentation de cette part soit souhaitable. Il importe donc pour les décideurs d’opérer des choix complexes de politique publique. S’ajoute à ce besoin de prioriser l’affectation de ressources publiques au sein du secteur éducation, une nécessité accrue de régulation qualitative et quantitative de l’offre dans un contexte d’augmentation sensible de la part du secteur privé, communautaire ou associatif. Pour poursuivre sur le cas du Mali, dans le sous-secteur particulièrement emblématique de l’enseignement secondaire général, les effectifs ont quadruplé sur la période 2000-2016 et la part de ces effectifs scolarisés dans le privé est passée sur la même période de 25,2 à 60,6 % [2].

6Il résulte de ces constats pour les nations du nord une obligation « morale » internationalement reconnue d’apporter une aide non seulement financière, mais aussi technique aux Etats les plus fragiles. Et c’est sans doute sur ce volet technique que l’influence peut être la plus significative. On notera au passage que l’émergence de « nouveaux bailleurs », en éducation comme dans d’autres secteurs [3], acte du fait que l’aide n’est pas seulement un acte de philanthropie découlant d’une obligation morale mais bien un outil de positionnement stratégique et de soft power.

7Sur les aspects financiers, on se réfère au fameux objectif de 0,7 % du PIB consacré à l’Aide Publique au Développement (APD) tous secteurs confondus depuis la fin des années 1960, l’aide publique censée exercer un effet de levier sur les investissements privés d’une part, et favoriser une meilleure efficacité dans la collecte des ressources fiscales internes d’autre part. Pour le secteur éducation comme pour les autres secteurs, les donateurs recourent à des instruments financiers comme le don, le prêt bonifié, les remises de dette ou les mécanismes de « mixage financier » qui combinent les apports d’aide publique avec des fonds privés. Quelle que soit la modalité, l’aide est ensuite mise en œuvre sous forme de projet, ou sous forme d’aide budgétaire, directement injectée dans le budget de l’Etat ou allouée à un secteur prédéterminé.

8Le volet technique est bien entendu une condition essentielle pour assurer l’efficacité de l’aide octroyée et l’atteinte des résultats escomptés, visant pour les organisations utilisant de l’argent public, à rendre des comptes au contribuable, au nom de ce qui est communément désigné la « redevabilité ». Ces appuis techniques prennent eux aussi plusieurs formes : études, conseil, formation et développement des capacités, notamment.

9Peu de données objectives existent sur la mesure voire la détection même de cette influence technique des organisations internationales et de leurs experts dans les pays récipiendaires de l’aide internationale. Cette influence, d’ailleurs, se défend d’en être une au nom des principes d’appropriation et d’alignement actés depuis la déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide. A cet égard, on peut noter l’effort louable de l’association Aid Data, qui a récemment tenté de mesurer cette influence en interrogeant les cadres des pays récipiendaires. Il en résulte une classification des organismes donateurs en fonction de « l’efficacité » de leur influence comparée aux montants dépensés. L’influence de l’agenda international dans la conduite de l’action publique éducative sur le continent africain, et le poids des rendez-vous récurrents avec les bailleurs dans l’agenda des cadres dirigeants des Ministères, sont d’autres indicateurs objectifs de cette implication. Les avis d’experts sont à ce titre fréquemment sollicités.

10C’est bien de cette expertise qu’il est question ici pour le secteur éducation. Le présent article entend ainsi questionner les enjeux institutionnels, politiques, économiques, scientifiques et d’acteurs qui s’entrecroisent, parfois se contrarient voire s’annulent. Quelles seraient les conditions optimales, si elles existent, pour permettre au pays concerné de lancer ses réformes en bénéficiant d’un éclairage utile ? Quels sont les réels bénéficiaires de ces activités de coopération ? Ne peut-on d’ores et déjà supposer que certaines de ces activités ont eu plus d’effets indirects négatifs que d’effets positifs et cela dans la meilleure intention ? Ne dit-on pas que l’enfer est pavé de bonnes intentions et que vouloir le bien de l’autre malgré lui est plus contre-productif que de ne rien faire ?

11En d’autres termes, nous chercherons à étudier les conditions minimales pour qu’une coopération internationale contribue effectivement à augmenter les chances de réussite dans le domaine de l’éducation et de la formation.

12C’est sans doute du discours à l’action que l’articulation est la plus difficile et la plus fragile.

13Pour traiter ce sujet, notre article se divise en quatre parties :

14- La première partie analyse les évolutions des engagements de la communauté internationale sur l’éducation (Jomtien, Dakar puis Incheon) ainsi que les cadres de dialogue et d’action créés sous l’égide des Nations Unies pour assurer leur mise en œuvre et leur suivi.

15- La deuxième partie aborde les enjeux des politiques sectorielles en éducation en Afrique. Il s’agira de remonter aux sources et d’appréhender la manière dont les textes définissent ces politiques sectorielles, d’en déceler les représentations sous-jacentes aux rédacteurs de ces documents officiels, documents qui transitent entre organismes différents en matière de niveaux de préoccupations et de compréhension des objectifs.

16- La troisième partie traitera des logiques variées d’acteurs impliqués dans ces activités de coopération internationale, selon les objectifs de l’institution qui les emploie, selon leur propre représentation de leur mission, selon la compréhension qu’ils ont des rencontres avec d’autres acteurs. Bref, cette partie tentera de démêler l’écheveau de tractations sociales complexes dont les enjeux politiques et scientifiques s’entrecroisent. Elle traitera des liens qui se tissent entre les personnes désignées comme « experts », dans leur relation avec les acteurs locaux dont les statuts hiérarchiques ne simplifient pas toujours le dialogue.

17- La quatrième partie présente une étude menée par une équipe de chercheurs dont l’objectif était de comprendre ce qui s’est concrètement passé lors de réformes menées dans les pays d’Afrique à des fins de développement du système éducatif et de développement des apprentissages des élèves de l’école de base. Il s’agira d’une réforme qui a pratiquement touché tous les pays d’Afrique francophone, à des doses différentes, celle de l’approche par compétences (ou APC).

1 – Le cadrage international : le passage du quantitatif au qualitatif

18L’Education est à n’en pas douter un sujet qui fédère les nations au niveau international, avec de nombreux engagements internationaux, souvent unanimes, adoptés dans le cadre des Nations Unies. Les citoyens du monde interrogés lors de l’enquête My World dans 114 pays ont ainsi plébiscité, toutes géographies confondues, leur nette priorité pour « une bonne éducation » pour les quinze années à venir. Depuis 1959 et l’adoption par l’AGNU de la Déclaration des Droits de l’Enfant, le droit à l’éducation fait consensus et sa gratuité est consacrée par des textes juridiques.

19Avec un taux net de scolarisation au primaire de 93 % en 2015 contre 84 en 1995 (UNESCO-GMR, 2015), l’état de l’éducation dans le monde est aujourd’hui bien différent de ce qu’il était lors de la décennie précédente, même si ces chiffres rassurants masquent des inégalités persistantes en fonction du niveau de pauvreté des populations. Des écoles ont été construites en masse, et les enfants les fréquentent pour une majorité d’entre eux. Sur le continent Africain, où le taux de scolarisation au primaire est actuellement de 80 % environ, on a pu assister à une augmentation massive du nombre d’écoles et une suppression progressive (Burundi, Ethiopie, Kenya, Tanzanie…), ou au moins une diminution substantielle, des frais d’écolage. Ces transformations profondes du paysage de l’éducation africain se sont opérées sous le regard attentif des grandes organisations internationales, qui se sont fixées pour stratégie d’accompagner le changement dans les systèmes les plus fragiles.

20Historiquement, les efforts de la communauté internationale se sont tout d’abord concentrés sur la question de l’accès à l’école primaire, la finalisation d’un cycle primaire complet étant considérée comme apte à garantir l’irréversibilité des savoirs de base. Plusieurs événements successifs de portée mondiale ont consacré la volonté d’atteindre l’Education pour Tous (EPT) à travers l’objectif d’une scolarisation primaire universelle (SPU). La déclaration Mondiale sur l’Education pour tous adoptée à Jomtien en 1990 place l’éducation « au cœur de toute politique de développement » et pose pour la première fois un cadre définissant des objectifs et des stratégies destinées à répondre aux besoins éducatifs fondamentaux de tous. Dix ans plus tard, et devant l’insuffisance des progrès réalisés, le Forum Mondial de Dakar sur l’Education pour Tous a élargi le champ et l’impact de ces engagements à travers un cadre d’action plus précis structuré autour de six objectifs, et décliné en 6 cadres régionaux. Les 1100 participants à cet événement inédit en matière d’éducation ont reporté l’objectif d’atteinte de l’Education pour Tous à l’an 2015, jugé trop ambitieux, en confiant à l’UNESCO le rôle d’entretenir la dynamique engagée. Ces préoccupations ont été partiellement reprises quelques mois plus tard au titre des Objectifs du Millénaire pour le Développement, notamment les objectifs 2 (Education primaire pour tous) et 3 (Egalité des sexes), mais il a pu être reproché à l’interprétation qui en a été faite au niveau des pays, de privilégier une approche en termes d’accès, peut-être trop exclusivement quantitative.

21Le bilan de quinze années – ou même vingt-cinq depuis Jomtien - d’éducation pour tous a permis de lister des succès, au rang desquels la réduction quasiment de moitié des enfants non scolarisés en âge de fréquenter l’école primaire, ou encore en matière de réduction des disparités entre les sexe. L’Afrique a ainsi augmenté de 20 % son taux net de scolarisation entre 2000 et 2015, contre un gain de 8 % entre 1990 et 2000 (Nations Unies, 2015). Ce bilan comporte aussi des échecs, et plus de la moitié des 61 millions d’enfants non scolarisés au niveau primaire sont africains (UNESCO, 2016) ; il s’agit le plus souvent des populations les plus éloignées de l’école. Les OMD n’ont pas réussi à toucher les plus fragiles. En outre, la massification a bien souvent eu des répercussions négatives sur la qualité des enseignements dispensés dans les classes (recours à des enseignants peu qualifiés, surpopulation dans les classes, augmentation des contestations syndicales et dégradation du climat social dans de nombreux pays d’Afrique). En réponse à ces défis, l’Unesco (2015) a appelé à fixer pour l’après 2015 des « ?cibles d’éducation précises, mesurables, réalistes et pertinentes ».

22L’entrée dans une logique « post-2015 » a conduit à la convocation d’un nouveau forum mondial à Incheon en mai 2015, qui prend acte de ces insuffisances. La nouvelle vision internationale met désormais l’accent sur la qualité. Au titre de l’objectif de Développement Durable (ODD) numéro 4, qui reprend le Programme 2030 adopté à Incheon, les Etats signataires s’engagent, d’ici 2030, à « assurer l’accès de tous à une éducation de qualité, sur un pied d’égalité, et promouvoir les possibilités d’apprentissage tout au long de la vie ». Cet objectif a été adopté en décembre 2015 avec ses 10 cibles (en fait, 7 cibles et 3 moyens de mise en œuvre) par l’ensemble des nations membres de l’ONU, octroyant ainsi aux ODD une légitimité mondiale sans précédent. Comme tout consensus, il est le fruit d’un compromis.

23Ainsi, non seulement l’objectif de scolarisation primaire universelle (SPU) est maintenu, mais il a été étendu au premier cycle du secondaire (CITE [4] 2) ainsi qu’au préscolaire. Paradoxalement, dans un contexte de restriction des marges de manœuvre budgétaires des Etats, il n’est plus question pour ces objectifs mondiaux de prioriser l’un ou l’autre des sous-secteurs en reconnaissant que tous sont essentiels. En outre, les notions de qualité et d’égalité sont ajoutées à celle d’accès (il faut aller en classe, mais encore faut-il y apprendre vraiment quelque chose), générant de nouveaux enjeux autour de la définition de la qualité en éducation et, bien-sûr, de sa mesure. Et cette définition, comme l’observe la Banque Mondiale dès 1995, est un exercice complexe prenant en considération, certes, les résultats des élèves mais aussi la « nature de l’expérience éducative aidant à produire de tels résultats – l’environnement de l’apprentissage ».

24Depuis 2002, la réalisation de l’objectif d’éducation pour tous (EPT) fait l’objet d’un suivi publié annuellement. Le Rapport Mondial de Suivi sur l’Education 2016 (dit rapport GEM pour Global Education Monitoring Report) dresse, en lien avec ce nouvel objectif souvent dénoncé comme irréaliste, un constat alarmiste : si des mesures ambitieuses et radicales ne sont pas prises, le monde aura plus d’un demi-siècle de retard dans l’atteinte des objectifs qu’il s’est assignés. L’atteinte en est mesurée à l’aune des 11 indicateurs mondiaux initialement adoptés par le GIEODD [5], auxquels s’ajoutent 32 indicateurs thématiques proposés par l’UNESCO et les déclinaisons qui devront en être fixées aux niveaux régional et national / local. Un dispositif très ambitieux si on le compare à la réalité de la capacité de pilotage des systèmes éducatifs auxquels il se rapporte, et une mesure sophistiquée si on la rapporte au niveau moyen de précision et de fiabilité des données recueillies.

2 – Les politiques sectorielles « éducation » en Afrique et leurs mécanismes de formulation, une réponse aux défis poses aux gouvernements ?

25Après l’adoption de la déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide, les pays donateurs ont consacré leur volonté de s’aligner sur les priorités et le système national dans une logique d’approche dite sectorielle. En éducation, ce type d’approche a pu sembler d’autant plus adapté que le « secteur » est sujet, sans doute plus que beaucoup d’autres, à des pressions permanentes qui concentrent l’énergie des décideurs sur l’immédiat au détriment des objectifs de plus long terme. Le plus souvent, et c’est un constat qui ne vaut pas seulement en Afrique, les Ministères de l’Education gèrent les tâches traditionnelles en réaction à des impératifs (rentrée scolaire, examens…) et des demandes externes (sociales, politiques), bien souvent dans un contexte d’urgence. Face à cette urgence, les tâches plus structurelles liées à la proposition d’une vision ou de la régulation du fonctionnement de l’administration sont souvent laissées de côté. Il y a donc des marges de manœuvre importantes pour travailler avec les Ministères de l’Education africains autour de l’augmentation de la capacité à formuler des objectifs de politique éducative (politique sectorielle) et planifier de manière opérationnelle les étapes nécessaires pour les atteindre, dans le but louable de s’inscrire plus directement dans l’anticipation et la préparation de l’avenir de l’éducation.

26En Afrique, ces défis sont immenses et les efforts à fournir demeurent colossaux en raison de la jeunesse de la population et de l’extraordinaire vitalité démographique du continent. Les gouvernements ont réagi en augmentant substantiellement la part du budget national consacré à l’éducation, absorbant ainsi les coûts liés à la suppression des droits d’écolage et tentant d’apporter une réponse à ces pressions quantitatives. Des programmes lourds de constructions d’écoles ont été lancés ainsi que des campagnes de recrutement massif d’enseignants, essentiellement des contractuels. Pour des pays comme le Bénin, le Cameroun ou le Mali par exemple, ces vacataires à la formation initiale minime voire absente représentent désormais la grande majorité du corps enseignant. Enfin, la massification de l’enseignement primaire génère des pressions importantes sur le secondaire premier et deuxième cycle, et un problème structurel d’inadéquation persiste entre l’offre de formation secondaire et supérieure et les besoins du marché de l’emploi.

27Les approches sectorielles se sont donc mises en place à partir des années 2000, exigeant pour se développer la présence de trois éléments clés : des mécanismes fiables de concertation des bailleurs, un cadre budgétaire permettant de prévoir les dépenses à moyen-terme, et bien entendu, un cadre stratégique aussi appelé politique sectorielle, accompagné le plus souvent d’un document opérationnel ou plan sectoriel. Ces politiques et plans sectoriels font l’objet d’adoptions officielles dans les pays (conseil des ministres, conférences nationales etc.), ce qui leur confère une dimension forte d’appropriation nationale, bien que la rédaction soit bien souvent fortement influencée par les experts internationaux appelés en appui. L’adoption de ces politiques va de pair avec la constitution de comités de coordination ministériels ou interministériels souvent complexes ainsi qu’une concertation périodique entre le gouvernement et ses partenaires techniques et financiers au cours desquels les Ministres de l’Education sont appelés à rendre des comptes périodiquement sur leurs résultats en matière d’éducation. Ces dispositifs, basés sur des matrices sophistiquées de suivi et le calcul d’indicateurs précis, se sont généralisés dans les pays africains, et leur évaluation périodique (également appelée « revue sectorielle ») place les systèmes éducatifs africains sous haute surveillance internationale.

28A la lecture de ces différents outils et politiques sectorielles, le lecteur constate un certain nombre de similitudes dans les formulations et des thématiques abordées d’un pays à l’autre, qui est sans doute à mettre en relation avec les mécanismes de formulation et les institutions impliquées. Les différents pays ont souvent bénéficié des conseils des mêmes experts et institutions, ce qui a pu aboutir à des choix convergents. A la fin des années 1990 déjà, on notait une convergence voire une similarité des formulations dans les lois de décentralisation adoptées au Burkina Faso, au Mali et au Sénégal. Plus récemment, la réforme dite de l’école fondamentale ou école de base, qui prescrit le rattachement du secondaire premier cycle (collège en France) au cycle primaire, est l’une d’entre elles, inscrite au cœur de la politique éducative de pays comme le Burundi, la RDC ou le Burkina Faso. Cette réforme, également appelée « école du socle » en France, où elle n’a jamais pu faire consensus, porte, pour les pays qui la mettent en œuvre, des enjeux très importants en matière de ressources humaines, avec entre autres la création d’un nouveau corps d’enseignants polyvalents chargés de la transition entre primaire et secondaire premier cycle et la nécessité de revoir les programmes du secondaire, jusqu’ici majoritairement disciplinaires. Dans les pays où il existe un ministère de l’enseignement secondaire, les conséquences en termes de gouvernance et la charge administrative liée au transfert des personnels vers le ministère de l’éducation de base ne sont pas négligeables. Quelques années auparavant, les réformes curriculaires dites par compétences (voir ci-dessous) s’étaient généralisées avec le même enthousiasme et en réponse aux mêmes dynamiques de collaboration entre les gouvernements et les experts internationaux chargés par les organisations internationales de la rédaction – ou plutôt l’appui à la rédaction – des documents de politique sectorielle. Plus récemment, les efforts des bailleurs se sont également concentrés sur l’élaboration de politiques nationales de formation continue des enseignants, dont l’existence a pu parfois constituer une condition pour la mise en place de l’aide alors même que la formation continue demeure optionnelle dans de nombreux pays européens [6] dont les systèmes éducatifs sont pourtant bien mieux dotés en moyens humains et financiers que ceux de l’Afrique subsaharienne.

29Sans aborder ici l’épineuse question de l’effectivité de ces réformes ou de leur opportunité, ce qui serait un jugement de valeur prématuré tant les effets des politiques éducatives se mesurent sur la durée, leur introduction récurrente dans de nombreux pays africains interroge. L’introduction de changements aussi importants, pour être effective, nécessite du temps et de l’énergie (Michel, 2006), et plusieurs pays européens, dont certains experts prescripteurs sont les ressortissants, ont d’ailleurs renoncé à les mettre en œuvre. Au regard de la mobilisation et des moyens nécessaires pour que les écoles africaines puissent faire face aux immenses défis quantitatifs et qualitatifs que leur impose le contexte démographique et social, soulignons simplement la nécessité pour les feuilles de route d’être claires et précises. La lecture des documents de politique sectorielle, ou de nombreux autres outils d’analyse ou de mesure promus par les bailleurs et rédigés par les experts dans le but louable d’appuyer les gouvernements, met en exergue des textes souvent longs et complexes où la finesse de l’analyse semble parfois prendre le pas sur le pragmatisme (Michel & Prigent, 2016) nécessaire à la mise en œuvre.

30Cette complexité est d’autant plus inquiétante que les recommandations des équipes de l’UNESCO vont désormais vers un dépassement de ces approches sectorielles pour promouvoir une planification multisectorielle ou transsectorielle (UNESCO, 2016, p. 63-76) englobant, pour le secteur éducation, « les interventions des initiatives intégrées en matière d’alimentation et de santé scolaires, le développement du jeune enfant et la formation aux compétences et aux activités génératrices de revenus ». Si cette volonté de coordination et de collaboration est appuyée par une argumentation convaincante, les mécanismes de leur mise en œuvre demeurent, à ce jour, peu clairs et l’écueil d’une complexification accrue des textes et des référentiels pourrait bien refaire surface. L’implication de la société civile, longtemps considérée comme impérative pour le suivi des réformes, est elle-même relativisée, en raison du manque fréquent d’indépendance de nombreuses organisations (qui dépendent bien souvent de subventions octroyées par les autorités dans le pays concerné), ainsi que dans « l’extraordinaire hétérogénéité des différents acteurs regroupés au sein de la société civile » (UNESCO, 2016, p.32), tout en soulignant le rôle des instances de coordination au niveau mondial. La complexité semble donc encore avoir de beaux jours devant elle.

3 – Logique d’acteurs et cadres complexes pour la mise en œuvre

31Il est intéressant de noter qu’après la mise en œuvre d’une réforme, la question de savoir pourquoi cette réforme et pas une autre est posée. Autant la partie prescrite de la réforme est connue, autant sa partie pratique dans le réel est invisible, enfouie dans les sables de la complexité. Or nous savons qu’entre des paroles souvent éloquentes et attractives, et leurs mises en œuvre, il existe un fossé voire des contradictions. Quelle légitimité possède cette réforme ? La dimension contextuelle est la plus importante et pourtant la plus négligée. Cet obstacle est sans doute dû à la difficulté qu’il y a à l’appréhender. Il serait nécessaire de prendre en compte sérieusement au moins trois éléments :

• La réceptivité des acteurs qui auront à la mettre en place, en considérant les différents niveaux de responsabilité, de ceux des Ministères aux enseignants dans leur classe ;
• Les ressources matérielles actuelles aussi bien les bâtiments et leur équipement que les supports pédagogiques existants (et pas ceux potentiellement à venir !) ;
• Et la durabilité budgétaire comme résultat d’une conjugaison entre l’autonomie financière du pays et la progressivité et continuité des aides internationales.

32L’examen de beaucoup d’implantations de réformes scolaires dans les pays africains francophones révèle l’implication de nombreux acteurs dont les enjeux et les intérêts intellectuels et financiers ne sont pas toujours en accord, parfois même s’annulent et produisent de totales incompréhensions aboutissant à l’échec de la reforme dans un gâchis innommable.

33Il est très rare qu’une réforme d’ampleur en Afrique ne soit pas accompagnée d’une demande budgétaire auprès des bailleurs et donc de l’arrivée d’un processus complexe de coopération internationale. C’est à ce moment que se jouent beaucoup les inflexions diverses de la réforme, à travers ce que les bailleurs nomment « renforcement des capacités ». Que font les experts et quels effets ont-ils sur l’implantation de cette réforme ? Les résultats seraient-ils les mêmes sans les inflexions et orientations venues de l’extérieur ?

34Depuis plusieurs décennies, la coopération internationale a évolué dans ses manières de faire. On pourrait distinguer trois étapes d’interventions :

• Une première étape relativement directive basée sur l’idée que les bénéficiaires ne savent pas ce dont ils ont besoin et qu’il est nécessaire, voire indispensable, de leur apporter des formations et des matériaux (manuels scolaires, notamment) qui permettront leur développement professionnel et le mieux-être des élèves. Les experts internationaux sont indispensables dans cette tâche technique et bienveillante ;
• Une deuxième étape où des études en amont de la mise en œuvre de la coopération sont menées de manière à connaitre le « terrain ». Ces études, souvent conduites par des experts étrangers, se basent sur des dimensions normatives et quantitatives (RESEN, PASEC, etc.) plus dans un esprit de comparaison entre pays que dans la perspective d’une adaptation fine au profil même du pays en vue d’une réforme. Les acteurs locaux découvrent ces études : ils en sont bien souvent les observateurs, et même lorsqu’ils y participent directement, la question de l’utilisation réelle de ces outils par les cadres en charge du pilotage de l’éducation reste posée ;
• Une troisième période où une prise de conscience face au peu d’impact modificateur des activités de coopération internationale antérieures a conduit à repenser cette dernière et à changer le balancier au profit des acteurs mêmes du pays. Mais quels acteurs ? Les enseignants eux-mêmes, en entrant dans la « boîte noire » des classes ? Les personnes politiques à responsabilité dans les ministères ? Les experts locaux qui sont apparus avec le développement de la formation technique interne, avec l’acquisition par les autochtones de diplômes et de compétences accrues ? Ce choix d’une aide visant davantage le renforcement des capacités que la substitution a conduit à négocier les actions de coopération avec les autorités locales ou tout au moins les responsables politiques incontournables, à charge pour eux de monter des groupes de négociation représentatifs des populations concernées par la réforme. Autrement dit, il revient à la responsabilité du pays d’accepter ou de refuser des expertises selon leurs propres représentations des orientations nécessaires à leur pays, selon des négociations rapides qui se font souvent dans une absence de dialogue direct, mais sont récurrentes et souvent chronophages. Dans certains pays, le temps consacré à la négociation et aux revues des bailleurs empiète très sérieusement sur les tâches statutaires de nombre de cadres. Cette option a l’avantage de ne pas négliger les acteurs locaux, mais elle recèle un problème, celui du positionnement et/ou de la compétence même du négociateur et de ses intentions. Le problème de l’absence de compétences est ainsi de nature à se déplacer des experts internationaux et locaux aux responsables politiques dans leurs capacités à installer un dispositif démocratique de négociation des orientations prises.

35A côté des responsables décideurs politiques du pays, se trouvent donc les experts qu’ils soient nationaux ou internationaux. Qu’est-ce qu’un expert ? Quelles sont ses qualités et ses compétences, au-delà de la répétition d’expériences similaires dans plusieurs pays qui forment autant de lignes dans un curriculum vitae ? Comment est-il reconnu et évalué ? Outre ces nombreuses questions qui ne trouvent pas de réponse unanimement reconnue, on note que leur travail est prescrit par les bailleurs et commanditaires à travers des « Termes de Référence » prescriptifs mais rédigés parfois sans prendre en compte le contexte dans son ensemble. Il en résulte des objectifs qui contraignent ses choix parfois transformés en injonctions paradoxales dans un esprit bien souvent éloigné des réalités du terrain.

36A côté de cette question du suivi et de la définition des expertises se pose également celle de leur sélection. On décèle une certaine compétition entre organismes prestataires recrutant les experts et leurs critères se basent sur trois dimensions : les propositions techniques, les coûts financiers et surtout les curriculum vitae, outils dont la pertinence pour juger de la compétence humaine et technique d’une personne reste discutable. Pour honorer l’offre acceptée par les bailleurs internationaux, les experts doivent tout de suite être opérationnels et engager des actions, souvent au niveau national, se substituant parfois au comité de pilotage de la réforme par faute de composition d’une équipe locale, soudée, stable et pérenne.

37Il est rare de voir une coopération internationale dont le travail premier aurait été de regarder ce qui se passe dans le système, dans les classes, d’aller observer et échanger avec les enseignants sur leurs pratiques, leurs savoirs et leurs objectifs. Cela veut dire d’avoir des experts ignorants [7] en tandem avec des personnels locaux, passant plusieurs jours sur place, souvent dans la brousse, montant des études de cas conduisant à repérer la perméabilité du système, ses limites, ses richesses et ses leviers. Une rencontre poussée avec les syndicats permettant une prise en compte des rapports de force serait aussi salutaire. Ce processus de bottom up conduirait à une réforme à l’envers c’est-à-dire s’adossant sur les réussites prises ailleurs et leurs conditions d’effectivité. Il s’agirait alors de prélever sélectivement ce qui pourrait aider à améliorer concrètement sur le terrain les apprentissages des élèves, parallèlement aux apprentissages des enseignants et de leurs encadrants, selon une chronologie réaliste. Il faut accepter de perdre du temps pour en gagner, telle pourrait être la devise des réformes des systèmes scolaires. Ce n’est qu’après avoir préparé les acteurs à agir dans l’esprit de la réforme que cette dernière s’accomplira. Or cela requiert du temps, un accompagnement continu et des conditions matérielles et financières en adéquation.

38Les politiques sont généralement reprises par les intermédiaires locaux qui eux-mêmes construisent leurs propres politiques éducatives qu’ils négocient avec l’expert international. Cette forme de hiérarchie descendante dans la conception de la politique domine souvent l’autre conception basée sur l’horizontalité ou, plutôt, sur la circularité c’est-à-dire sur des négociations, des confrontations de points de vue, des routines efficaces, des arrangements, etc. Les responsables politiques (policy makers) conçoivent des directives, aidés en cela par des technocrates (nationaux et internationaux) et imaginent la suite comme une simple application. Or « l’action politique ne se réduit pas à l’application de règles produites une fois pour toute en amont, mais ces règles naissent de discussions, de négociations, entre les acteurs situés à différents niveaux, ceci tout au long du processus concerné » (Commailles, 2004, 413).

4 – Les reformes et solutions pédagogiques « clés en mains » : une fausse bonne idée

39Dans les années 2000-2010, une vague de réformes des systèmes scolaires a déferlé sur les pays africains francophones à la suite de réunions appelées « Etats Généraux de l’éducation ». Ces derniers mettaient en évidence le peu de rendement des systèmes scolaires de ces pays et la nécessité absolue de faire quelque chose. Ces pays, à la recherche de LA solution, ont rencontré une offre qui se voulait originale, plus adossée sur des recherches récentes que sur une opérationnalité efficiente réelle. Ce fut la pédagogie dite « Approche par compétences » (APC). Dans les pays développés la compétence est devenue le maître mot de toute pédagogie qui se veut intelligente et performante. La compétence permettait aux pays africains de s’évader des évaluations quantitatives de leur système scolaire au profit d’un enseignement qui aborderait enfin la qualité.

40Les chercheurs et pédagogues/formateurs se disputaient pourtant sur le sens du terme compétence, sur ses aspects concrets. Mais est arrivée la solution miracle, une sorte de mallette pédagogique toute ficelée, avec des propositions de formations aux différents niveaux du système scolaire, des supports, des manuels, le tout accompagné de formateurs et d’experts, sans oublier la demande de financement qui va avec. L’éducation est-elle un marché comme un autre ?

41Il y a bien eu quelques tentatives de mise en œuvre dans les pays originaires de cette APC comme la Belgique ou le Québec, qui bien vite ont été abandonnées au profit d’activités pédagogiques mixtes recomposant l’approche avec d’autres méthodes plus rodées.

42Mais en Afrique, il est permis de se lancer dans des opérations qui ont échoué dans les pays développés avec l’idée que là où l’école ne marche pas, il vaut mieux donner une méthode toute nouvelle et l’expérimenter. Les auteurs de cette mallette avaient les meilleures intentions, ils voulaient mettre en pratique cette méthode en l’améliorant. Le marché fut bon, voire excellent : une kyrielle d’experts est venue pour aider, former, développer, accompagner ponctuellement les acteurs locaux. Des productions locales ont été élaborées avec les cadres des systèmes éducatifs : tout semblait bien aller puisque ces derniers étaient satisfaits de découvrir les dernières innovations créées sur la base de recherches théoriques. Pourtant, les études statistiques internationales s’obstinaient à recueillir des taux d’échec scolaire élevés, à cela s’ajoutaient des résonnances de non compréhension de la part de quelques formateurs et de certains enseignants de cette méthode jugée trop complexe et pas adaptée.

43Ces rumeurs se sont amplifiées à tel point qu’une équipe canadienne d’experts a jugé bon de ne plus utiliser le terme compétences mais celui de situations, avec des différences très subtiles mais dont les principes fondamentaux étaient quasi identiques.

44C’est dans ces conditions qu’une étude a été diligentée par des bailleurs et organismes d’expertise internationale en 2008. Elle a fait l’objet d’une conférence devant la CONFEMEN à Brazzaville en juillet 2010 et de plusieurs rapports. Elle a été menée dans 5 pays (Cameroun, Gabon, Mali, Sénégal et Tunisie) dont le profil est suffisamment varié et ayant adopté l’APC à des périodes temporaires différentes. Cette étude a utilisé une méthodologie stricte et, surtout, a rencontré non pas seulement ceux qui avaient bénéficié de la présence formatrice des experts (comme certains inspecteurs dont le « jargon pédagogique » s’était enrichi de termes plus ou moins abscons renforçant ainsi leur position vis-à-vis des enseignants). Mais aussi et surtout, les enseignants du monde rural (la majorité de la population des pays de l’étude est en effet issue du monde rural), directement, avec des enquêteurs parlant la langue locale.

45Et, surprise, ces enseignants connaissaient vaguement le mot compétence, ils en avaient entendu parler par leur inspecteur sans vraiment savoir à quoi cela correspondait étant donné qu’ils n’avaient pas vu la couleur d’un manuel ou d’un support pédagogique. Comme ce sont des gens de bonne volonté, ils répondaient invariablement que « cela devait être bien », tout en s’en excluant. Par contre, la pédagogie par objectifs battait son plein !

46Cette étude permet de rappeler quelques principes fondamentaux et tire des signaux d’alerte. En premier lieu, une réforme ne se décrète pas, elle se déploie et évolue au fur et à mesure de son impact sur le système ; les pratiques implantées ne correspondent jamais aux pratiques prescrites ; un curriculum ne s’applique jamais, il se crée avec les acteurs et se recrée au quotidien dans la classe ; revenir en arrière n’est jamais possible mais évoluer l’est car une réforme est un processus qui s’ajuste et se contextualise.

47Toute réforme, a fortiori pédagogique, se doit donc de respecter les étapes et principes suivants :

• Procéder à une analyse de la demande à tous les niveaux sans oublier que l’élève est la norme ultime des actions ;
• Avoir conscience des implications des différents niveaux et dimensions du système éducatif ;
• Repérer la cohérence des actions mentionnées dans la demande (prise en compte des résistances ou des réinterprétations) ;
• Posséder les ressources humaines, matérielles et financières suffisantes ;
• Faire exister une structure institutionnelle et opérationnelle de pilotage ;
• Et, enfin, assurer la viabilité et la soutenabilité des changements car il est apparu que les pays qui ont inscrit leurs actions dans la durée et ont eu le souci du local sont ceux qui ont obtenu les meilleurs résultats.

Conclusion

48En conclusion, nous assistons à une intensification et une conflictualisation des demandes de réformes nationales et locales à travers des intérêts nationaux et internationaux. L’influence des organisations internationales sur les systèmes éducatifs génère au niveau mondial un processus de convergence des politiques éducatives, amorcé depuis les années 1990 et renforcé par le poids politique des enquêtes PISA ou de processus tels que la « Méthode Ouverte de Coordination de l’Union Européenne » (Michel et Prigent, 2016). Sur le continent africain, et en raison de son articulation avec la dimension financière de l’aide internationale, cette influence prend une ampleur plus vaste encore. Nous sommes sur une « industrialisation » des réformes sur fond d’un discours international convenu et « on comprend en quoi la référence internationale, le langage de l’efficacité, de l’équité, de l’évaluation et des compétences (porté par les experts), parce qu’ils sont constitutifs d’un agenda international, appellent et légitiment en même temps des réformes nationales ou locales qui les actualisent » (Lessard 2009, 73). Il en résulte pour ces organisations internationales réunies en « groupes sectoriels » un besoin accru de pertinence et de pragmatisme des conseils prodigués eu égard à l’ampleur des défis à relever.

49Parce que l’éducation est un sujet fédérateur, il est particulièrement exposé aux expérimentations en tous genres, pour peu que les outils soient vendus avec convictions et études scientifiques à la clé. Ainsi, sur la période précédente, les pays d’Afrique semblent parfois avoir servi de terrain d’essai à des pédagogies loin d’avoir été appliquées dans les pays qui les préconisent et d’où émane souvent l’expertise internationale. De plus, l’empilement de réformes vient s’ajouter à la difficulté de développer une école efficace. Par exemple, après la réforme sur la pédagogie par objectifs est venue se surajouter celle de l’APC (ou, demain, approche par situations), puis des réformes linguistiques (introduction des langues nationales par exemple). Cet empilement effectué dans un temps très court a conduit à des formations en cascade pour toucher le plus vite possible tout le monde avec tous les problèmes de traduction voire d’oppositions non réglés, sans même évoquer la question de l’efficacité réelle de ces formations accélérées et massives. Le risque est donc bien réel de déstabiliser un système tout entier en entraînant, par effet de mode, les cadres pédagogiques dans des processus de réforme tellement complexes et parfois antagonistes qu’ils n’arrivent pas jusqu’aux classes, et mobilisent l’énergie des acteurs au détriment de leurs tâches statutaires régulières.

50Depuis celle, très radicale, de la Zambienne Dambisa Moyo (2009), on ne recense que peu de critiques constructives des processus de l’aide publique au développement. En particulier, aucune d’entre elles n’entre dans le détail des aides sectorielles, abstraction faite des évaluations commanditées par les bailleurs eux-mêmes et parfois empreintes, à ce titre, d’une certaine forme de complaisance. Le secteur éducation, parce que ses effets ne se mesurent que sur le long terme, est sans doute l’un des plus difficiles à suivre avec précision, en dépit de la qualité des instruments mis au point pour le suivi au niveau mondial. Sous l’égide des Nations Unies, une campagne unanime est menée pour une mobilisation accrue en faveur de l’aide publique en éducation, les montants estimés nécessaires à l’atteinte de l’ODD 4 étant de l’ordre de 5 milliards de dollars par an. Mais une augmentation drastique de l’aide publique et son corollaire, une complexification du jeu des acteurs internationaux, seront-elles vraiment décisives pour le progrès de l’éducation en Afrique ? Rien n’est moins sûr. Les économistes ont montré que l’effet positif de l’investissement financier en éducation n’est pas automatique et dépend davantage du « comment » que du « combien ». Et c’est bien de ce « comment » qu’il s’agit, l’enjeu étant d’accompagner et d’influencer efficacement les politiques publiques d’éducation tout autant que l’enveloppe budgétaire qui leur est allouée.

51Gardons donc à l’esprit que le changement de paradigme, au niveau mondial, visant une approche moins strictement quantitative et donc plus qualitative de l’éducation, engendrera nécessairement une augmentation de l’offre d’expertise aux niveaux de pertinence variables pour les systèmes, et un besoin accru de discernement de la part des décideurs. Il y a donc urgence à bousculer les certitudes et les modes pédagogiques pour extraire réellement « ce qui marche », aujourd’hui largement connu et documenté par la recherche. Une telle attitude a l’avantage de s’attarder sur les besoins réels des élèves, dont l’intérêt supérieur n’est pas toujours placé au premier plan dans le jeu d’acteurs complexe sous-jacent à la gestion de l’aide sectorielle et la conduite des réformes. Ainsi, plutôt que de revendiquer l’alignement de l’aide publique sur les contextes et politiques nationales, devenu un précepte presque théorique dans certains cas, il y a urgence à s’attacher à un alignement réel et pragmatique sur les contextes locaux au service des élèves. Selon un proverbe africain, il n’est pas de bons rois, il n’est que de bons conseillers. L’efficacité de l’aide en éducation en Afrique passe en tous cas par une expertise aux méthodes renouvelées, centrées sur la pratique et sachant opportunément tirer les leçons des expériences infructueuses des dernières années.