Introduction

1En France, la gouvernance dans le domaine du tourisme est atypique au regard de la répartition des compétences régissant d’autres activités publiques telles que les transports, la sécurité et l’enseignement. Pour ce dernier, par exemple, la charge de l’Université revient à l’État, celle des lycées aux régions, celle des collèges aux départements et celle des écoles au secteur communal.

2La première tentative de répartition des compétences dans le domaine du tourisme qui date de la loi du 23 décembre 1992 [3] porte et donne à la commune la compétence de l’urbanisme touristique et l’organisation de cette activité. Jugée insuffisante, elle a été complétée par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, puis par la loi de décentralisation d’août 2004 [4]. Cette loi a permis aux collectivités territoriales d’investir le tourisme comme nouveau champ d’intervention économique et d’aménagement. L’attribution de ces pouvoirs aux autorités locales a complexifié la gouvernance du tourisme en fragmentant l’action publique (Gaudin, 1999) et en diversifiant les modes de gouvernance à partir d’une « contractualisation du financement de projets et des opérations » (Vlès, 2006). Ce « modèle » de gouvernance implique les acteurs locaux pour soutenir des projets touristiques qui prennent en compte leur besoin et celui de la destination. L’objectif du gouvernement est de « s’assurer que tous les aménageurs touristiques ont les mêmes pouvoirs et droits […] » (Vlès, 2006). Ainsi, ce modèle de gouvernance vise l’égalité des collectivités.

3Aujourd’hui, l’avant-projet de loi relatif à la décentralisation et la réforme de l’action publique porté par le gouvernement revêt un enjeu important pour l’attractivité de nos destinations. Le découpage territorial est un facteur décisif dans les choix stratégiques de coopération. Toutefois, le changement d’échelle qui serait opéré en imposant une référence territoriale calquée sur les limites administratives régionales ou départementales ne pourra pas correspondre à chacune des destinations. En effet, les destinations recouvrent un périmètre régional, départemental, local. En d’autres termes, la détermination d’un chef de file unique, que ce soit le département ou la région, ne pourra satisfaire l’ensemble des acteurs. Parfois, la destination pertinente est dépendante de deux régions ou de deux départements. Dans ce cas, quelle est la solution prévue par l’avant-projet de loi ? Aucune.

4L’intérêt de cette recherche est de présenter une solution alternative proposée par l’État français et Atout France à travers le lancement d’un nouvel [5] outil en 2013 : le « contrat de destination ». L’enjeu affiché par le gouvernement et Atout France est clair : « fédérer les acteurs impactant une même destination : ceux notamment liés au transport, à l’hébergement ou à la restauration, aux activités de loisir ou culturelles, à la promotion, l’information ou l’accueil… » Ce contrat est décrit comme un outil au service de l’attractivité et de la compétitivité des destinations pour atteindre un même objectif de développement, autour d’une stratégie partagée et coordonnée et d’un plan d’action mutualisé réunissant les acteurs clés d’une destination [6]. Le contrat de destination prévoit de fédérer les acteurs clés d’une destination sans désigner a priori une organisation pour piloter le projet.

5La gouvernance d’une destination touristique pose la question de la cohérence du territoire. De façon conventionnelle, en adoptant un point de vue de l’offre, la destination est définie comme une unité géographique dans une hiérarchie allant de la ville, au département, à la région, au pays jusqu’au continent. Le contrepoint considère la destination à partir de structures et d’images issues d’un processus d’interactions sociales et indépendantes de frontières géographiques. Les interactions sociales sont un dénominateur commun à toutes les approches en matière de réseau défini comme « un système coordonné d’acteurs hétérogènes, développant des transactions fondées sur des relations de coopération, afin de poursuivre collectivement un objectif partagé » (Voisin, Ben Mahmoud Jouini et Edouard, 2004).

6Le réseau entre organisations définit le processus d’externalisation ou de coopérations qui redessinent les relations de l’organisation avec son environnement. Les périmètres juridiques et patrimoniaux d’une organisation ne suffisent plus pour identifier les frontières du réseau créateur de valeur. Le réseau comme organisation s’envisage comme un groupe, une organisation ou une institution à part entière. À ce titre, on peut parler d’un groupe d’individus, d’un réseau d’entités internes à une organisation ou encore de réseaux d’entreprises. Cette perspective s’inscrit dans l’approche du réseau de Williamson (1981) en tant que forme hybride entre marché et hiérarchie. Ce mode d’organisation permet de créer un avantage organisationnel en matière de coût de coordination, de gestion de ressources et de compétences. Ces avantages organisationnels reposent sur les relations interorganisationnelles qui structurent le réseau grâce à la continuité, à la mutualisation des risques, aux coopérations fondées sur la confiance qui modèrent les comportements opportunistes.

7Le réseau est alors une organisation dotée d’une identité collective plus ou moins affirmée qui repose sur des relations de coopération. Ces différentes acceptions mettent en évidence le réseau en tant que combinaison. Les destinations s’inscrivent parfaitement dans cette vision. Elles sont tout à la fois un enchevêtrement de relations inter-organisationnelles et une forme d’organisation qui apporte un avantage concurrentiel : « le réseau est un rapprochement de firmes complémentaires qui s’organisent en réseau afin d’obtenir ou de conserver un avantage concurrentiel » (Loilier et Tellier, 2007). Le réseau est une réponse à l’arrivée de nouvelles destinations sur le marché, car il permet des économies d’échelle et des économies de partage des coûts fixes par la mise en commun d’actifs permettant une différenciation.

8Néanmoins, la gestion des interactions sociales pour la promotion de la destination est limitée par deux défis : impliquer les parties prenantes et attirer les touristes. La difficulté consiste à réconcilier les intérêts locaux et régionaux et promouvoir la destination sous une identité qui convient aux acteurs publics et privés. Les études menées sur cette problématique cherchent à comprendre le processus de gestion des destinations à partir des interactions entre les parties prenantes.

1 – Positionnement théorique : théorie des parties prenantes

9La théorie des parties prenantes se présente comme une théorie managériale fondée sur une approche de l’entreprise conçue comme une constellation d’intérêts coopératifs et compétitifs (Mullenbach-Servayre, 2007) et propose une alternative aux approches centrées sur l’actionnaire. L’idée centrale de cette théorie consiste à affirmer que les entreprises ne peuvent pas atteindre les objectifs stratégiques assurant leur pérennité si elles ne se préoccupent pas des besoins des acteurs qui constituent leur environnement.

10La vision des dirigeants, limitée par leurs ressources, repose généralement sur une définition étroite des parties prenantes : « un groupe ou un individu dont l’entreprise dépend pour assurer sa survie » (Freeman et Reed, 1983) (p. 91). Cette vision restreint les parties prenantes à un groupe d’acteurs dont les relations affectent économiquement l’entreprise : employés, clients, fournisseurs, agences gouvernementales, propriétaires, institutions financières, actionnaires. Freeman et Reed (1983) proposent d’élargir cette définition et de considérer les parties prenantes comme « tout individu ou groupe d’individus pouvant affecter l’organisation, ou être affecté par la réalisation des objectifs de celle-ci ». Le groupe des parties prenantes est élargi aux groupes d’intérêt public, aux lobbyings, aux agences gouvernementales, aux syndicats de professionnels, aux syndicats d’employés, aux concurrents, aux clients… Post, Preston et Sachs (2002) placent le réseau des parties prenantes au cœur du fonctionnement de l’organisation, à l’origine de la création de richesse : « l’entreprise est une organisation engagée dans la mobilisation des ressources pour un usage productif visant à créer de la richesse et d’autres formes de bénéfices pour ses multiples éléments constitutifs ou parties prenantes ». Ainsi, certains droits sont reconnus aux non-propriétaires ayant des revendications légitimes dans le fonctionnement de l’entreprise (Hill et Jones, 1992).

2 – Problématique

18Le concept de gouvernance fait référence aux relations entre plusieurs acteurs et la façon dont ils vont déterminer, mettre en place et évaluer les règles de leurs interactions. La mise en place d’une forme spécifique de gouvernance est susceptible de mener à des résultats particuliers et influencer le succès de la destination. Alors qu’il existe déjà un certain nombre d’outils disponibles (associations locales, syndicats intercommunaux, syndicats mixtes, clusters…) et que le processus de décentralisation prévoit une gestion locale du tourisme, le « contrat de destination » ouvre la participation à l’ensemble des acteurs de la filière tourisme incluant le Ministère de tutelle et Atout France.

19Il est légitime de s’interroger sur la création d’un énième mode de gouvernance et sur les apports du « contrat de destination » par rapport aux précédents modes : le « contrat de destination » marque-t-il une rupture pour entrer dans une nouvelle ère de gouvernance des destinations, ou au contraire, est-il un nouveau souffle s’inscrivant dans une continuité afin de redynamiser la gouvernance ? L’objectif est de comprendre les étapes que suit la construction de la gouvernance et les facteurs influençant la détermination des parties prenantes. À cette fin, nous mobilisons les concepts de pouvoir, de légitimité et d’urgence.

20Nous adoptons une approche à la fois descriptive et stratégique afin d’identifier les relations entre le management des parties prenantes et la réalisation des objectifs du réseau (Donaldson et Preston, 1995).

3 – Méthodologie

21Notre recherche est de type exploratoire afin de « clarifier un problème qui a été plus ou moins défini. Elle peut aussi aider à déterminer le devis de recherche adéquat, avant de mener une étude de plus grande envergure » (Trudel, Simard et Vonarx, 2007). Dans ce cadre, il est également essentiel de rappeler que « les chercheurs en management stratégique ont souvent eu besoin de regrouper les organisations en grands ensembles pour faciliter leur compréhension et en tirer des conséquences sur leurs comportements » (Donada et Mbengue, 1999). Notre recherche de type exploratoire n’impose pas a priori une méthodologie spécifique. Notons toutefois que les recherches exploratoires s’appuient fréquemment sur les méthodologies qualitatives, car elles s’avèrent plus efficaces au regard de la finalité de la recherche (Charreire-Petit et Durieux, 1999), à savoir comprendre les motivations des acteurs à coopérer voire se coordonner au sein d’un réseau. Le cas unique se révèle pertinent pour étudier une situation présentant un caractère singulier ou extrême (Yin, 2008) et afin d’illustrer un trait particulier d’un problème donné (Stake, 1995).

22Appréhender la gouvernance d’une destination touristique requiert d’étudier les relations inter-organisationnelles. Afin de questionner les mécanismes sous-jacents à la gouvernance d’un réseau, notre méthodologie se fonde sur une étude qualitative en menant des entretiens semi-directifs auprès des organisations appartenant à la destination.

23L’échantillon est composé d’un directeur et d’un chef de service tourisme d’organisations régionales du tourisme (pour la Normandie et la Basse-Normandie) ; d’un conseiller en charge du tourisme et d’un directeur d’organisations départementales du tourisme (pour le Calvados et la Manche) ; de cinq présidents, d’un vice-président et d’un administrateur de sites mémoriels [10] (répartis sur le Calvados, la Seine-Maritime et la Manche). Les entretiens ont été complétés par l’utilisation de données secondaires issues de documents envoyés par les organisations ainsi que leur site Internet, et de déclarations.

24Un guide d’entretien structure chacune des rencontres et interroge les acteurs sur les principaux thèmes liés à la mise en place de la gouvernance d’une destination. Les entretiens ont été intégralement retranscrits (Tableau 1).

Tableau 1

Description des entretiens

Entretiens semi-directifs Durée des entretiens Moyenne : 54 minutes Mini : 26 minutes Maxi : 82 minutes Total : 9h9 Période des entretiens Janvier 2014 - Avril 2014 Retranscription des entretiens Moyenne : 9 pages Mini : 8 pages Maxi : 11 pages Total : 99 pages

Description des entretiens

25L’analyse des données a été effectuée grâce à l’utilisation du logiciel Nvivo qui aide le chercheur à structurer ses données, mais permet aussi de faire émerger des concepts, de définir des catégories contextuelles, de garantir l’adéquation entre les données et les concepts et de stimuler l’imagination du chercheur (Mouricou, 2010). Ainsi, à l’aide du logiciel Nvivo, nous avons défini les catégories contextuelles telles que définies dans notre positionnement théorique (facteurs d’inclusion et d’exclusion : pouvoir, la légitimité et l’urgence) pour illustrer le modèle de gouvernance de Park, Cai et Lehto (identification de la phase du projet et des acteurs impliqués dans la gouvernance).

4 – Le cas du « contrat de destination tourisme de mémoire » en Normandie

26Les 20 et 22 juillet 2013, les deux premiers contrats de destination ont été signés par le Tarn-et-Garonne pour le tourisme d’itinérance et par l’Alsace pour le tourisme de réunions et de congrès. Le 14 novembre 2013, un troisième contrat a été signé pour le « Centenaire de la Grande Guerre » dont l’objectif est de « faire émerger une offre touristique d’excellence afin de transformer des territoires de mémoire en destinations touristiques de mémoire et d’Histoire » [11] en regroupant les acteurs de la Lorraine jusqu’à la Somme.

27Avec cinq millions de touristes, la première destination française du tourisme de mémoire est la Normandie. Ses acteurs ont signé l’accord-cadre d’un contrat de destination le 20 février 2014. Le Contrat de Destination Tourisme de Mémoire en Normandie prévoit une articulation autour de trois volets :

• un volet « marketing » : actions de promotion ;
• un volet « structuration de l’offre » : actions liées à l’attractivité des contenus, la mise en réseau, la qualité des conditions d’accueil et de la chaîne de services, et l’appui aux projets d’investissement ;
• un volet « intelligence économique » : observation et évaluation des actions mises en œuvre.

28Il est prévu de décliner ce dispositif en plans annuels, détaillant le programme d’actions et les moyens humains, techniques ou financiers affectés par chaque partenaire pour sa mise en œuvre. Il doit servir de feuille de route pour faire de la Normandie la destination internationale pour le tourisme de mémoire de la Seconde Guerre mondiale en portant les valeurs de paix, de réconciliation et de liberté.

29Le Ministère de l’Artisanat, du Commerce et du Tourisme a présenté le contrat de destination Tourisme de Mémoire comme « une démarche innovante », une « volonté de valoriser ce tourisme à l’occasion du 70e anniversaire et des commémorations » et l’opportunité de « pérenniser toute une filière. Permettre à tous les acteurs de travailler ensemble sur une thématique avec des offres communes (circuits, activités…), identifier et rendre accessibles les sites, faciliter la mobilité des visiteurs de l’un à l’autre… ». Toutefois, les obstacles à surmonter pour fédérer les acteurs du tourisme sont nombreux : organisation atomisée du tourisme, recouvrement de compétences, hétérogénéité des acteurs, la définition de frontières pertinentes de la destination.

5 – Résultats

30Les résultats de notre étude sont présentés autour de trois parties : l’identification de la phase de structuration de la gouvernance, l’engagement des parties prenantes et les facteurs explicatifs de leur engagement.

Discussion

52La Théorie de Freeman propose de rééquilibrer les divers intérêts des parties prenantes. Pour y parvenir, il est proposé entre autres de créer un conseil des parties prenantes en complément du conseil d’administration et d’anticiper les moyens nécessaires à leur participation. Nos résultats (Figure 1) montrent que les prestataires de services sont consultés, mais ils ne sont pas parties prenantes de la gouvernance de la destination. Ajouté au fait que l’information peine à leur parvenir, les acteurs ont créé une association informelle, en marge du processus de structuration de la gouvernance, qui répond mieux à leurs attentes. Ces attentes dépassent les problématiques de promotion et de gestion de la destination. Elles englobent des difficultés relatives au développement des connaissances liées au devoir de mémoire et de leur présentation. Ce travail est assuré par des passionnés souvent bénévoles.

Figure 1

Participation des parties prenantes au processus de gouvernance

Participation des parties prenantes au processus de gouvernance

53Nos résultats sont conformes au modèle de gouvernance tel que défini par Park, Cai et Lehto (2009). Cependant, à la différence de ces auteurs, nous suggérons que l’adhésion des parties prenantes dans le processus de gouvernance d’une destination soit dynamique. Ainsi, le concept d’urgence nous permet d’affirmer que les organisations font appel à des parties prenantes différentes en fonction des délais dont elles disposent pour atteindre leurs objectifs.

54Une véritable refonte de la gouvernance passe par l’inversion du pouvoir vers une logique ascendante où les acteurs dessineraient d’un commun accord l’organisation de la destination. Ce changement est susceptible d’être entamé, avec la désignation de la région comme échelon pertinent par l’ensemble des acteurs, comme le montrent les résultats à partir du concept de légitimité. Néanmoins, l’urgence n’a pas permis de tenir la promesse d’ouverture à l’ensemble des parties prenantes. Le contrat de destination n’est ainsi qu’une tentative de redynamiser l’engagement des acteurs. Toutefois, le contrat de destination remédie au problème relatif à la désignation d’un chef de file. En effet, la négociation au cas par cas des contrats doit permettre d’assurer le pilotage des destinations par les acteurs les plus légitimes sans remettre en question le processus de décentralisation. Cette caractéristique ouvre des perspectives encourageantes pour une nouvelle ère de la gouvernance de nos destinations.

Conclusion

55Le contrat de destination se fonde sur une logique institutionnelle élaborée au niveau régional et national. Les concepts de pouvoir et d’urgence mettent en évidence une gouvernance de type descendante. La difficulté réside alors dans l’absence de tradition coopérative et dans l’appropriation de la nouvelle organisation, de la stratégie et des objectifs par les collectivités. Le gouvernement pose les conditions et impose des choix à l’échelon régional dont découle une implication limitée des parties prenantes au niveau local.

56Cette étude de type exploratoire comporte plusieurs limites relatives à la taille de l’échantillon interviewé et au fait que le contrat de destination étudié n’ait pas achevé sa mise en œuvre. Par conséquent, cette recherche ne couvre pas la dernière phase du modèle de Park, Cai et Lehto ayant trait à la répartition des retombées économiques. Ainsi, les résultats doivent être considérés avec précaution.