Une approche territoriale de l’action sociale de plus en plus prégnante

5 Jusqu’aux années 1980, la vision jacobine des affaires publiques prédominait et l’aménagement du territoire était exclusivement piloté par le niveau national. À partir de 1982, de nouvelles relations entre l’État et les collectivités locales sont marquées par une autonomie croissante de ces dernières. L’acte I de la décentralisation (lois Deferre de 1982 et 1983) rend le département responsable de l’aide sociale, l’acte II en fait le chef de file de l’action sociale (loi du 13 aout 2004). La loi NOTRe du 7 août 2015 fait du département le garant « des solidarités territoriales et humaines ». Avec l’acte II de la décentralisation, puis la réforme du 5 mars 2007, le département est aussi confirmé comme chef de file de la protection de l’enfance (Derville, 2010).

6 Dans ce contexte, les politiques publiques se réfèrent davantage aux principes du développement local et prônent la prise en compte de la diversité des situations géographiques, sociales, économiques et identitaires. Notion polysémique, le territoire est devenu incontournable dans la manière de dire et de penser les politiques ou les interventions publiques. Pour les géographes, le territoire comporte plusieurs dimensions : physique, historique, culturelle, politique, économique, sociale et ses caractéristiques renvoient à la fois à des données objectives et subjectives. Le territoire est un espace réel produit par les acteurs mais aussi un espace rêvé, perçu et approprié par les personnes.

7 Les notions d’espace et de territoire ont ainsi pris une place considérable dans le champ de l’action sociale. Le territoire est consacré comme vecteur privilégié à la fois de l’action de proximité, de l’action globale décloisonnée, de la concertation et de l’interaction entre des acteurs de domaines et de niveaux d’intervention multiples. L’action territoriale locale est conçue comme devant apporter des solutions adaptées à des situations spécifiques dégagées dans le cadre des diagnostics territoriaux.

Un enjeu d’objectivation des réalités sociales territorialisées

8 L’objectivation des réalités sociales territorialisées est donc devenue un enjeu majeur pour ces institutions qui souhaitent adapter les politiques sociales et leurs modalités de mise en œuvre en fonction des spécificités locales des territoires d’intervention. Or, cette ambition sociopolitique suppose la mise en place de systèmes d’information centralisant des données localisées et donnant la possibilité de réaliser des diagnostics par territoire.

9 L’un des objectifs de la loi n° 2007-293 réformant la protection de l’enfance a d’ailleurs été de légiférer pour améliorer la connaissance des enfants, de leurs familles et des parcours en protection de l’enfance. Ainsi, cette loi instaure, au sein de chaque conseil départemental, une Cellule de Recueil, de traitement et d’évaluation des Informations Préoccupantes (CRIP), ainsi qu’un Observatoire Départemental de la Protection de l’Enfance (ODPE). Or, dans son « enquête nationale sur les informations préoccupantes » publiée en octobre 2011, l’Observatoire National de la Protection de l’Enfance (ONPE) observe que 17 % des départements ont une définition de l’information préoccupante différente de celle donnée par le Ministère dans son guide pratique sur la CRIP. Par ailleurs, l’ONPE constate que, en juillet 2016, 32 départements n’ont pas encore créé leur ODPE (ONPE, 2016-1) et que seuls 28 départements sont en capacité de répondre en partie au décret n° 2011-222 via la transmission de données (ONPE, 2016-2).

Une connaissance lacunaire des contextes de vie des familles

10 Plusieurs chercheurs spécialistes de la protection de l’enfance ont souligné une connaissance lacunaire des caractéristiques des familles concernées par la protection de l’enfance : « La connaissance des populations concernées par le placement apparaît particulièrement fragmentaire, que ce soit au niveau des caractéristiques économiques et sociales des familles ou au niveau des mineurs pris en charge » (Boutanquoi, 2006).

11 Jean-Pierre Minary (2011), psychosociologue, réaffirme l’importance d’aborder les problématiques des familles concernées par l’ASE via l’approche systémique afin de dépasser une certaine centration sur l’analyse des défaillances familiales et donc de s’efforcer d’identifier les ressources et les compétences de ces familles accompagnées. Il explique que la prise en compte des contextes est souvent faible dans l’évaluation des situations familiales du fait d’une propension à faire un focus sur ce qui est davantage visible immédiatement et qui fait donc plus sens comme l’incompétence, la personnalité, la conduite des sujets, leur instabilité, etc. Or, la pauvreté économique des familles, la situation d’émigration pour certaines, les conditions de vie en milieu rural, les phases de recomposition familiale structurent des contextes de vie qui retentissent directement sur les personnes (exigüité du logement, insalubrité, raréfaction des contacts humains, etc.).

12 L’approche spatialisée de ces dynamiques est une manière d’étudier ces contextes de vie et leurs effets pour les populations. L’analyse documentaire a montré que la dimension territoriale de la protection de l’enfance était encore peu prise en charge par la recherche malgré les préoccupations des acteurs présentées précédemment.

Trois axes d’analyse de la dimension spatiale de l’enfance en danger

13 À partir de ces différents constats et s’inscrivant tout particulièrement en géographie sociale et en démographie, cette recherche vise à étudier la dimension spatiale de la protection de l’enfance en s’intéressant aux trois axes d’analyse suivants :

14

• La répartition spatiale des mesures de la protection de l’enfance selon les territoires
• La différenciation territoriale des situations familiales concernées par la protection de l’enfance
• L’influence du contexte territorial sur le quotidien de ces familles

Des situations familiales différentes selon les types de territoire ?

17 Au-delà de l’analyse de la répartition spatiale des mesures en protection de l’enfance à un niveau infra-départemental, cette recherche vise également à interroger la différenciation des situations familiales (caractéristiques, besoins, difficultés) concernées par la protection de l’enfance selon les types de territoires (urbain/périurbain/rural).

18 Pour ce sujet, l’accès aux données représente un enjeu majeur. Même si le recueil des statistiques concernant l’activité des départements et des territoires d’action sociale (comptabilisation des mesures éducatives) a beaucoup progressé, les chiffres sur les caractéristiques socio-économiques des familles sont encore peu disponibles (Fréchon & al, 2009). En attendant une amélioration de l’accès à ce type de données, nous nous sommes appuyés sur la littérature scientifique, principalement anglo-saxonne, afin d’identifier, d’analyser et de cartographier les indicateurs considérés comme des facteurs de risque en protection de l’enfance.

19 La question des facteurs de risque en protection de l’enfance a particulièrement été étudiée en Amérique du Nord. Les facteurs de risque sont des conditions, circonstances ou particularités d’une personne ou de son environnement qui augmentent la probabilité pour un enfant d’être victime de négligence et/ou mauvais traitements. Les facteurs de risque, souvent nombreux, n’agissent pas individuellement mais plutôt par le biais d’interactions complexes. « Le cumul des facteurs de risque augmente la probabilité d’apparition des phénomènes de négligence par un processus additif et/ou interactif » (Descoteaux, 2008, p.19-20).

20 Les recherches existantes sur les facteurs de risque en protection de l’enfance s’appuient très souvent sur le modèle écologique du développement humain, né au tournant des années 1970-1980 des travaux de Urie Bronfenbrenner, un psychologue/chercheur américain. Selon le modèle écologique du développement humain, le comportement d’un individu doit être étudié en tenant compte de l’influence réciproque des multiples systèmes qui composent son environnement écologique et des caractéristiques de l’individu lui-même.

Figure 1 - La théorie écosystémique de Bronfenbrenner

Figure 1 - La théorie écosystémique de Bronfenbrenner

21 De multiples facteurs de risque sont évoqués par les tenants de l’approche écologique pour expliquer la négligence ou/et les agressions physiques des parents à l’égard de leurs enfants (Carrière & al, 2006). Par exemple, au niveau du microsystème, c’est-à-dire en lien avec les caractéristiques de la famille de l’enfant, plusieurs facteurs de risque ont été mis en évidence : la monoparentalité, les violences conjugales, les parents avec des problèmes de santé mentale, les familles nombreuses et la faible scolarité des parents. Concernant l’exosystème, c’est-à-dire le système influençant la personne sans y être actif personnellement, plusieurs facteurs de risque apparaissent dans les recherches : les conditions de logement, l’isolement social ou encore la pauvreté.

22 En s’appuyant sur les résultats de ces travaux, notre recherche a pour objectif de tester, à partir de données françaises, les liens potentiels entre protection de l’enfance et certaines caractéristiques socio-territoriales considérées comme des facteurs de risque. Par ailleurs, il s’agira d’analyser la répartition spatiale de ces indicateurs selon les types de territoires.

Le contexte territorial comme facteur de risque ?

23 En géographie sociale, l’étude de la dimension spatiale des sociétés renvoie aussi à l’analyse de l’effet de lieu comme variable contribuant à la production des phénomènes sociaux. Certaines caractéristiques du milieu rural (faible offre d’emploi et de services, distance, etc.) peuvent représenter des facteurs de risque supplémentaires, lorsqu’elles se combinent avec les caractéristiques socioéconomiques des familles en difficulté. Par exemple, concernant certaines familles monoparentales, il existe des situations complexifiées par les particularités géographiques du milieu rural qui accentuent leur isolement (REAAP [2], 2009).

24 Nous faisons l’hypothèse que les caractéristiques du territoire peuvent avoir une influence sur l’exercice de la parentalité. Plus précisément, les caractéristiques du territoire peuvent représenter un facteur de risque supplémentaire en faisant système avec d’autres types de vulnérabilités. Quel serait alors l’impact du milieu de vie sur le quotidien de ces familles déjà en difficulté ? Comment le facteur territorial influence (facilite ou aggrave) les situations familiales et celles des enfants ?

Figure 2 - Contextes territoriaux et situations familiales

Figure 2 - Contextes territoriaux et situations familiales

Les terrains de recherche : l’Ille-et-Vilaine et la Somme

La réalisation d’une typologie urbain/périurbain/rural

28 Sur le plan méthodologique, cette étude a nécessité de recourir à une typologie des territoires d’action sociale dans les deux départements. L’ambition de cette typologie est donc de qualifier les territoires d’intervention sociale au regard des catégories spatiales « urbain », « périurbain » et « rural ».

29 En s’appuyant sur une synthèse des définitions proposées dans les principaux dictionnaires de géographie (Lévy, Lussault, 2003 ; Brunet, Ferras, Théry, 1993), quatre critères différents ont été retenus pour qualifier les territoires d’intervention sociale : la taille des communes, la densité de population, le zonage en aires urbaines de l’INSEE (2010) et la typologie des campagnes françaises de la DATAR (Délégation Interministérielle à l’Aménagement du Territoire et à l’Activité Régionale) de 2011.

30 Cette classification souligne d’emblée un vrai contraste entre les deux départements sélectionnés pour l’étude (Carte 1). L’Ille-et-Vilaine apparaît plus urbanisée que la Somme. Les pôles urbains y sont plus nombreux et les aires urbaines beaucoup plus étendues. A contrario, le nombre de petites communes à faible densité de population est beaucoup plus élevé dans la Somme, actant de fait un plus fort degré de ruralité.

Carte 1 : Typologie des territoires d’intervention sociale en Ille-et-Vilaine et dans la Somme

Carte 1 : Typologie des territoires d’intervention sociale en Ille-et-Vilaine et dans la Somme

Sélection des indicateurs et méthodes quantitatives

31 À vocation exploratoire sur un sujet encore peu abordé en sciences sociales, cette première phase du travail s’est essentiellement appuyée sur des investigations documentaires et sur des analyses statistiques et cartographiques. Il s’agissait de réaliser, à partir des données disponibles, une analyse factorielle des données relatives à la protection de l’enfance, aux profils des familles et aux caractéristiques des 32 territoires d’intervention sociale de l’échantillon.

32 Concernant les indicateurs de la protection de l’enfance, différentes informations permettant de qualifier les mesures  [4] ont été collectées (Tableau 1). L’Ille-et-Vilaine et la Somme ont des taux de mesures proches de la moyenne nationale. Les chiffres fournis par les départements indiquent, qu’en 2012, 5 201 jeunes étaient concernés par une mesure de l’Aide Sociale à l’Enfance en Ille-et-Vilaine, ce qui correspond à 20,1 enfants pour 1000 âgés de 0 à 19 ans. Malgré des effectifs moins importants dans la Somme (3 379 enfants concernés), ce taux est plus important avec 23,7 enfants concernés pour mille.

33 Les indicateurs de caractérisation des situations familiales et des territoires ont été déterminés au regard des caractéristiques repérées comme facteurs de risque en protection de l’enfance dans d’autres recherches (CREAI Rhône-Alpes, 2006 ; Sellenet, 2006 ; Carrière & al., 2006 ; Descoteaux, 2008 ; Clément & Dufour, 2009 ; Minary, 2011 ; Zaouche-Gaudron, 2011 ; ONED, 2014 ; PREFAS Bretagne, 2014), et aussi des hypothèses formulées en début de projet (ex. effet de lieu).

34 L’un des critères de sélection a aussi été la disponibilité des données par territoire d’intervention. La quasi-totalité de ces données a été recueillie au niveau communal ainsi qu’au niveau infra-communal pour les villes de Rennes et d’Amiens, ce qui a permis de calculer les différents indicateurs par territoire d’intervention sociale. Ainsi, une trentaine d’indicateurs ont été créés relatifs aux caractéristiques des familles, des enfants et des parents, à la précarité économique et à celle de l’emploi, à la mobilité, à la démographie, au logement et à l’offre de services.

L’aide sociale à l’enfance plus présente en milieu urbain

35 Les données fournies par les deux départements ont permis de cartographier la part des enfants concernés par une mesure de l’Aide Sociale à l’Enfance sur le total des jeunes âgés de 0 à 19 ans selon les territoires d’intervention sociale (Carte 2).

36 Comme au niveau national, le taux de mesures ASE montre une forte variabilité territoriale. Par exemple, en Ille-et-Vilaine, le taux d’enfants concernés par une mesure ASE est compris entre 10,5 ‰ pour le territoire de la couronne rennaise -Est et 44,5 ‰ pour le territoire situé au Sud de Rennes (Champs-Manceaux). Cet écart est encore plus important dans la Somme avec un taux compris entre 7,5 ‰ pour le territoire de Villers-Bocage-Corbie-Boves (à l’est d’Amiens) et de 51,7 ‰ pour le territoire d’Amiens Nord-Est.

Carte 2 - Les enfants et les jeunes concernés par une mesure de l’Aide Sociale à l’Enfance par territoire d’intervention sociale (Ille-et-Vilaine et Somme, 2012/2013)

Carte 2 - Les enfants et les jeunes concernés par une mesure de l’Aide Sociale à l’Enfance par territoire d’intervention sociale (Ille-et-Vilaine et Somme, 2012/2013)

37 Cette variabilité territoriale observée peut s’expliquer, comme pour l’échelon national et interdépartemental, par deux facteurs principaux : les inégalités socio-territoriales et les différentes modalités de l’intervention sociale selon les territoires (nombre de travailleurs sociaux, nombre de places d’hébergement, pratiques professionnelles, politiques départementales). Les poids explicatifs et relatifs de ces deux facteurs étant difficiles à délimiter.

38 L’analyse cartographique fait apparaitre des taux d’enfants concernés par l’Aide Sociale à l’Enfance plus importants dans les territoires d’intervention sociale à dominante urbaine : Rennes, Saint-Malo et Amiens (Ouest et Nord-Est). Notons un taux important au sein du territoire d’Abbeville Vimeu Vert : même si celui-ci est catégorisé parmi les territoires mixtes (périurbain/rural) dans la typologie, il abrite Abbeville, la seconde plus grande ville de la Somme après Amiens.

39 La ventilation des effectifs d’enfants concernés par une mesure ASE selon les types de territoire confirme ce constat (tableau 2) : ce taux est de 31 ‰ pour l’ensemble des territoires à dominante urbaine contre 18/19 ‰ pour les autres types de territoire (périurbain/mixte/rural).

Des pratiques professionnelles différentes selon les contextes territoriaux

40 Une analyse plus approfondie des types de mesures ASE permet aussi de mettre en évidence des différences de pratiques professionnelles selon les territoires. Ainsi, la part des placements sur le total des mesures est plus importante dans les territoires urbains que dans les autres types de territoire : 61 % des mesures sont des placements dans les villes contre 48 % en milieu périurbain, 41 % en milieu mixte et 43 % en milieu rural et la part des mesures judiciaires est plus élevée en milieu rural : 81 % des mesures contre 67 % en milieu urbain.

Tableau 2 - Les mesures ASE selon les types de territoire (Ille-et-Vilaine et Somme, 2012/2013).

Type de territoire	Taux de jeunes concernés par une mesure (pour 1000 jeunes 0-19 ans)	Part des enfants confiés (%)	Part des actions éducatives (%)	Part des mesures judiciaires (%)	Part des mesures administratives (%)
1- Urbain	31	61	39	67	33
2- Périurbain	18	48	52	74	26
3- Mixte PU/R	19	41	59	72	28
4- Rural	18	43	57	81	19
Total général	21	50	50	73	27

Tableau 2 - Les mesures ASE selon les types de territoire (Ille-et-Vilaine et Somme, 2012/2013).

41 Des entretiens avec les professionnels de l’Aide Sociale à l’Enfance devront aider à interpréter ces constats statistiques. Nous pouvons d’ores et déjà avancer quelques hypothèses d’interprétation :

42 L’offre de places étant plus réduite dans les territoires non-urbains, ceci aurait pour conséquence un recours plus important aux actions éducatives sur ces territoires.

43 Le réseau associatif et les effectifs de travailleurs sociaux étant moins importants en milieu rural, la prévention serait moins développée sur ces territoires ce qui provoquerait une découverte tardive des situations et un nombre plus important de mesures judiciaires.

Vers une analyse territoriale des facteurs de risque en protection de l’enfance

44 Parmi l’ensemble des indicateurs contextuels sélectionnés, certains révèlent une corrélation statistique  [5] très forte avec le taux de mesures ASE : on observe en effet une dépendance entre les mesures de protection de l’enfance et le logement social, la précarité économique, la précarité professionnelle, la monoparentalité et l’origine étrangère (Figure 3).

45 Les indicateurs contextuels pour lesquels le lien est le plus important sont relatifs à la précarité économique et ce, que ce soit en Ille-et-Vilaine ou dans la Somme. Ainsi, la part des ménages dépendant des prestations sociales pour 100 % de leurs revenus ainsi que la part des 25 à 59 ans allocataires du RSA (Revenu de Solidarité Active) se trouvent en deuxième et troisième position (corrélation absolue = +0,81). Cela signifie que les territoires qui présentent les plus forts taux de mesures de protection de l’enfance présentent également les taux les plus élevés d’habitants vivant des prestations sociales et touchant les minima sociaux.

46 Toutes ces corrélations doivent être lues avec prudence et chaque interprétation nécessiterait des approfondissements statistiques plus complexes. Même si ces résultats permettent de décrire des proximités statistiques entre des variables, il n’est pas, à ce stade, possible de formuler des conclusions sur les liens de causalité pour chacune de ces variables avec la protection de l’enfance. Il existe, en effet, dans ce type d’analyses, des corrélations dues à des variables cachées.

47 Nous faisons par exemple l’hypothèse qu’un des facteurs de risque principaux « cachés » derrière la monoparentalité ou l’origine étrangère est la plus forte probabilité pour ces familles d’être en situation de pauvreté. Les chiffres montrent en effet que 28,8 % des familles monoparentales en Ille-et-Vilaine et 36,9 % dans la Somme vivent sous le seuil de pauvreté contre respectivement 10,7 % et 17 % de l’ensemble des ménages (60 % du revenu médian). De même, au niveau national, 13,9 % de l’ensemble des ménages sont considérés comme pauvres au seuil à 60 % du revenu médian , ce taux s’élève à 38,1 % pour les ménages immigrés, soit 3,5 fois plus que les non immigrés. Pour les personnes vivant au sein d’un ménage immigré dont la personne de référence est née en Afrique, le taux est de 43,2 %.

48 Concernant l’influence des variables plus directement liées aux caractéristiques des territoires ou à l’usage des espaces, l’analyse factorielle révèle de faibles corrélations entre les indicateurs de la protection de l’enfance et ceux relatifs à l’offre de services et d’équipements, l’offre d’emploi ou encore aux mobilités professionnelles. Ces derniers se sont révélés inopérants dans la mesure où les territoires où les taux de mesure ASE sont les plus élevés sont aussi les territoires où l’emploi, les équipements et les services sont les plus présents, c’est-à-dire dans les territoires urbains. Il faudrait alors, dans un idéal statistique, n’étudier que les territoires non-urbains sur un échantillon beaucoup plus large que seulement deux départements. Nous comptons également sur les investigations qualitatives pour aller plus loin sur ces sujets.

49 Afin de réaliser une carte de synthèse, l’utilisation de la méthode CAH (classification ascendante hiérarchique)  [6], dans la continuité de l’analyse factorielle, a permis de cartographier une proposition de typologie des territoires d’intervention sociale en fonction des variables suivantes : taux d’enfants concernés par une mesure de protection de l’enfance ; part de résidences principales en HLM (Habitation à Loyer Modéré) ; part des 25-59 ans allocataires du RSA ; part des actifs de 15-64 ans au chômage ; part de familles monoparentales ; part d’étrangers ; part de familles nombreuses ; part des 15 ans et plus non scolarisés, sans diplôme.

Carte 3 - Les territoires de la protection de l’enfance : essai de typologie

Carte 3 - Les territoires de la protection de l’enfance : essai de typologie

50 Quatre types de territoires ont ainsi été mis en évidence (Carte 3) :

51

• [En rouge] « Quartiers très vulnérables des grandes villes » : pour ces 5 territoires, le taux moyen de mesures ASE est très élevé (41 ‰), c’est-à-dire presque deux fois plus que la moyenne de l’ensemble des territoires (23 ‰). Ces territoires se situent dans les deux grandes villes de notre échantillon. Ils présentent une concentration des populations considérées comme vulnérables en protection de l’enfance : une précarité importante, plus de familles monoparentales, plus de populations étrangères, plus de logement social, de non-diplômés et de familles nombreuses.
• [En orange] « Territoires urbains vulnérables » : pour ces 5 territoires concernés, le taux de mesures ASE est élevé (34,6 ‰) par rapport à la moyenne. Ces territoires se situent également dans les grandes villes. Le territoire abritant la ville d’Abbeville dans la Somme est également concerné. Comme pour les territoires urbains précédents, les populations considérées comme vulnérables en protection de l’enfance sont plus nombreuses qu’ailleurs mais les écarts à la moyenne sont moins prononcés que pour la catégorie territoriale précédente.
• [En bleu] « Territoires ruraux et mixtes présentant quelques fragilités spécifiques » : 13 territoires sont concernés par cette catégorie caractérisée par un taux de mesures légèrement inférieur à la moyenne (19,1 ‰). Dans la typologie, ces territoires appartiennent majoritairement aux types « rural » et « mixte ». Les facteurs de risque présentent, dans l’ensemble, des taux légèrement inférieurs aux valeurs moyennes à l’exception de deux variables : les taux de non-diplômés et de familles nombreuses qui sont au-dessus des moyennes. L’analyse factorielle a également mis en évidence dans les territoires à dominante rurale (particulièrement dans la Somme) une surreprésentation des populations non-diplômées et des logements précaires.
• [En vert] « Territoires périurbains socialement favorisés » : 9 territoires sont concernés par cette catégorie caractérisée par un taux de mesures ASE presque deux fois inférieur à la moyenne (12,3 ‰). Les facteurs de risque présentent en effet tous des taux très inférieurs aux valeurs moyennes : moins de logement social, de chômage, de RSA, de familles monoparentales ou étrangères et de non-diplômés.