Si la structure de la population avait été en 2019 celle attendue pour 2040, la protection sociale aurait coûté 100 milliards d’euros supplémentaires…

12 Si en 2019, à profil par âge de dépenses par tête inchangé, on avait eu la structure par âge attendue par l’Insee en 2030 (dans le scénario central, voir Tableau 1), la dépense totale de protection sociale aurait été supérieure de 61 milliards d’euros à son montant réellement constaté, qui était cette année de 703 milliards d’euros. Avec la structure par âge attendue en 2040, toujours dans le scénario central, ce surplus de dépenses atteindrait 102 milliards d’euros [9]. Dans le premier cas, les dépenses auraient été supérieures de 9 % à leur niveau observé, dans le second cas, de 15 %. C’est ce qu’on peut appeler « l’impact mécanique du vieillissement ».

13 Le gros de cet impact est concentré sur les dépenses de santé et de retraites (voir Graphique 1, page suivante). Il s’agit en effet de très gros postes de dépenses : santé et retraites comptent pour les trois quarts des dépenses de protection sociale en 2019. Par ailleurs, ces deux postes concernent prioritairement les personnes âgées : en 2019, les plus de 60 ans percevaient 96 % des dépenses de retraites et 50 % des dépenses de santé. Or, dans le scénario central des projections démographiques de l’Insee, la part des plus de 60 ans passe de 26 % en 2019 à 32 % en 2040. Pour d’autres dépenses, comme les prestations familiales, le vieillissement de la population jouerait plutôt à la baisse (toujours à taille de population inchangée).

Graphique 1

Impact mécanique du vieillissement sur les dépenses de la protection sociale (scénario central des projections démographiques)

Impact mécanique du vieillissement sur les dépenses de la protection sociale (scénario central des projections démographiques)

Lecture : en 2019, on a versé des pensions de retraites pour un montant total de 341 milliards d’euros. Ce montant aurait été de 427 milliards d’euros avec un profil par âge de dépenses par tête inchangé mais une structure par âge de la population identique à celle attendue pour 2040 dans le scénario central des projections démographiques de l’Insee.
AAH : allocation aux adultes handicapés ; APA : allocation personnalisée d’autonomie ; autres : insertion professionnelle, aide sociale à l’enfance, prestations accidents du travail/maladies professionnelles, prestation de compensation du handicap, allocation d’éducation de l’enfant handicapé, maternité.

14 Ce résultat est-il altéré lorsqu’on retient des scénarios démographiques différents ? Oui, mais de façon relativement modérée : en retenant l’année 2040 pour la projection de population, l’impact mécanique du vieillissement est au minimum de 77 milliards d’euros (scénario « population jeune ») et au maximum de 130 milliards d’euros (scénario « population âgée ») [10].

15 Les dépenses de protection sociale, constituées aux trois quarts de dépenses de retraites et de santé, sont logiquement plus élevées lorsque la part des personnes âgées est importante. Cela est davantage le cas lorsque la fécondité est faible, que l’espérance de vie est élevée ou que les migrations sont d’un niveau faible (le gros des migrations intervient avant 60 ans). L’effet est évidemment le plus puissant lorsque ces hypothèses se combinent, comme c’est le cas dans le scénario « population âgée » de l’Insee.

16 Quel que soit le scénario démographique retenu, les dépenses simulées en 2019 avec la structure par âge de population attendue pour 2040 sont donc très supérieures à leur valeur observée. Pour bien comprendre les raisons de cette relativement faible sensibilité aux hypothèses, on peut représenter les effectifs par âge observés en 2019 et anticipés en 2040 dans les différents scénarios (voir Graphique 2).

Graphique 2

Effectifs à chaque âge en 2019 et en 2040 en fonction des scénarios démographiques

Effectifs à chaque âge en 2019 et en 2040 en fonction des scénarios démographiques

Lecture : en 2019, on comptait 453 509 personnes âgées de 76 ans. En 2040, dans le scénario central, on en compterait 739 808.

17 Les courbes représentant les effectifs à chaque âge en 2040 sont certainement différentes d’un scénario à l’autre. Mais ces différences de structure par âge sont relativement faibles par rapport à celle qui existe entre d’un côté tous ces scénarios pris ensemble et de l’autre la structure par âge observée en 2019. C’est surtout vrai aux âges qui importent le plus pour les dépenses de protection sociale, c’est-à-dire aux âges élevés. Les hypothèses de fécondité créent de fortes différences sur les effectifs des moins de 20 ans d’un scénario à l’autre. En revanche, pour les effectifs des plus de 70 ans, l’augmentation entre 2019 et 2040 est très comparable d’un scénario à l’autre.

18 De fait, la hausse des effectifs après 70 ans n’est pas imputable à titre principal aux gains encore attendus d’espérance de vie, raison pour laquelle elle est relativement peu sensible aux hypothèses retenues en la matière. Cette hausse découle essentiellement de l’arrivée aux âges élevés des générations du baby-boom : des générations peu nombreuses, celles nées entre la fin de la Première Guerre mondiale et la fin de la Seconde Guerre mondiale, sont remplacées par des générations plus nombreuses, nées après-guerre et jusqu’au début des années 1970.

19 Ainsi, en 2019, les personnes âgées de 70 à 90 ans sont nées entre 1929 et 1949, une période où le nombre moyen de naissances annuelles était relativement faible – autour de 688 000 personnes en moyenne. En 2040, les personnes âgées de 70 à 90 ans seront celles nées entre 1950 et 1970, une période où le nombre moyen de naissances annuelles était bien plus élevé, autour de 835 000 personnes en moyenne. Autrement dit, l’augmentation de la part des personnes âgées entre 2020 et 2040 est inscrite dans le passé démographique de la France et adviendra donc, quoi qu’il arrive [11].

… et les recettes auraient été inférieures de 20 milliards d’euros

20 Quels sont les effets de la déformation de la structure par âge de la population sur les recettes de la protection sociale ? Pour répondre à cette question, on part cette fois du profil par âge des contributions moyennes au financement de la protection sociale, tel qu’il est observé en 2019, et on lui applique la structure par âge de la population anticipée pour 2030 et 2040.

21 Les résultats sont moins impressionnants que pour les dépenses. Avec la structure par âge anticipée dans le scénario central pour 2040 (resp. 2030), les recettes auraient été, en 2019, inférieures de 20 milliards d’euros (resp. 14 milliards d’euros) à leur montant constaté, qui était de 716 milliards d’euros. Ce sont les cotisations sociales, salariales et patronales, qui sont les plus affectées, car elles pèsent uniquement sur les personnes d’âge actif, dont le poids dans la population va diminuer dans les décennies qui viennent (voir Graphique 3).

Graphique 3

Impact mécanique du vieillissement sur les recettes de la protection sociale (scénario central des projections démographiques)

Impact mécanique du vieillissement sur les recettes de la protection sociale (scénario central des projections démographiques)

Lecture : en 2019, les cotisations patronales ont alimenté le financement de la protection sociale à hauteur de 221 milliards d’euros. Ce montant aurait été de 206 milliards d’euros avec un profil par âge de contributions par tête inchangé mais une structure par âge de la population identique à celle attendue pour 2040 dans le scénario central des projections démographiques de l’Insee.

22 Si aucun scénario démographique ne conduit à une hausse des recettes simulées, la perte de recettes, par rapport à la situation observée en 2019, varie sensiblement d’un scénario à l’autre. Toujours en neutralisant l’effet de l’évolution de la taille de la population, la perte de recettes est au minimum de 5 milliards d’euros et au maximum de 33 milliards d’euros [12].

23 En fin de compte, à profils par âge de dépenses et de recettes inchangés, si la structure par âge de la population avait été en 2019 celle qui est attendue pour 2040 dans le scénario central, les finances de la protection sociale auraient accusé un déficit de 110 milliards d’euros [13]. Selon le scénario démographique retenu, le déficit ainsi simulé varierait dans une fourchette comprise entre 91 milliards d’euros (scénario « population jeune ») et 131 milliards d’euros (scénario « population âgée »).

24 L’impact « mécanique » du vieillissement conduirait ainsi, dans tous les scénarios démographiques, à une forte dégradation des comptes sociaux. Rappelons en effet que la protection sociale présentait en 2019 un excédent de 13 milliards d’euros (voir Graphique 4).

Graphique 4

Solde de la protection sociale observé en 2019 et simulé en 2019 avec les structures par âge attendues dans différents scénarios démographiques en 2030 et 2040 (en milliards d’euros)

Solde de la protection sociale observé en 2019 et simulé en 2019 avec les structures par âge attendues dans différents scénarios démographiques en 2030 et 2040 (en milliards d’euros)

Lecture : en 2019, le solde budgétaire de la protection sociale était excédentaire de 13 milliards d’euros. Cette année-là, avec le même niveau, à chaque âge, de contributions versées et de prestations reçues en moyenne, mais une structure par âge de la population conforme à celle qui est attendue en 2040 dans le scénario démographique « population âgée », le solde budgétaire aurait été déficitaire de 131 milliards d’euros.

25 Les simulations présentées jusqu’ici suggèrent donc une très forte pression à venir sur les finances de la protection sociale. L’impact mécanique du vieillissement démographique est massif. Mais le choc à venir est-il inédit ? Et surtout, est-il surmontable ?

Une pression sur les comptes sociaux du même ordre de grandeur que celle des deux dernières décennies

27 Pour qualifier l’ampleur du choc à venir, on compare ici les niveaux de dépenses et de recettes simulés en 2019 avec la structure par âge des deux dernières décennies et leurs niveaux simulés avec la structure par âge des deux décennies à venir. On raisonne toujours, comme dans la partie précédente, à taille de population constante, et à profils par âge de prestations et de contributions moyennes inchangés (ceux observés en 2019). Les résultats de ces simulations sont reproduits dans le Graphique 5.

Graphique 5

Si la pyramide des âges, en 2019, avait été celle observée dans les décennies précédentes ou celle prévue pour les décennies suivantes : quel impact sur les comptes sociaux ?

Si la pyramide des âges, en 2019, avait été celle observée dans les décennies précédentes ou celle prévue pour les décennies suivantes : quel impact sur les comptes sociaux ?

Lecture : si, en 2019, la pyramide des âges avait été celle prévue pour 2039, et en conservant les dépenses par tête de protection sociale, à chaque âge, à leur niveau de 2019, les dépenses de protection sociale auraient été supérieures de 100 milliards d’euros à leur valeur réelle, les recettes inférieures de 20 milliards, et le solde de la protection sociale dégradé de 4,9 points de PIB. Si, à l’inverse, la pyramide des âges avait été celle qui était observée vingt ans plus tôt, en 1999, les dépenses de protection sociales auraient été, en 2019, inférieures de 85 milliards d’euros à leur valeur réelle, les recettes supérieures de 15 milliards, et le solde amélioré de 4,1 points de PIB.
Note : pour les pyramides des âges post-période de référence (2019), on retient le scénario central de l’Insee.

28 Avec la structure par âge des deux dernières décennies, c’est-à-dire avec une population plus jeune qu’actuellement, les dépenses simulées sont plus faibles qu’aujourd’hui et les recettes plus élevées. L’ampleur de l’effet, en valeur absolue, est très similaire à l’effet mécanique du vieillissement attendu pour les vingt prochaines années. Mais il est, évidemment, de signe opposé.

29 Avec une déformation de la structure par âge sur un horizon de quinze ans de part et d’autre de 2019, la symétrie est presque parfaite. C’est ainsi qu’avec la structure par âge attendue en 2034 (scénario central), les dépenses de 2019 auraient été supérieures de 81 milliards d’euros, les recettes inférieures de 18 milliards d’euros et le solde budgétaire aurait été détérioré d’un niveau équivalent à 4,1 % du PIB. À l’inverse, avec la structure par âge de 2004, les dépenses de 2019 auraient été inférieures de 76 milliards d’euros, les recettes supérieures de 22 milliards et le solde budgétaire aurait été amélioré d’un niveau équivalent à 4 % du PIB. En revanche, l’effet mécanique du vieillissement attendu entre 2034 et 2039 est nettement plus fort qu’il ne l’était entre 1999 et 2004.

Dans le passé, le lien entre vieillissement et évolution des comptes sociaux n’a pas été mécanique

30 L’effet mécanique du vieillissement attendu pour les vingt prochaines années est donc d’une ampleur comparable à celui des vingt dernières années. Pourtant la protection sociale n’est pas en faillite. L’évolution observée des dépenses et des recettes n’obéit en effet pas mécaniquement et passivement aux changements de la structure par âge de la population.

31 Le Graphique 6 page suivante permet de comparer l’évolution observée des dépenses de protection sociale et l’impact mécanique sur les dépenses de la déformation de la structure par âge. On raisonne décennie par décennie, et l’impact mécanique du vieillissement est estimé selon la méthode décrite et utilisée dans les parties précédentes, en fixant le profil par âge de dépenses et de recettes par tête à son niveau observé en début de chaque décennie. L’effet taille de population est également neutralisé en raisonnant à taille de population constante et fixée à son niveau observé en début de chaque décennie. Les graphiques suivants ne sont donc pas directement comparables à ceux présentés dans le Graphique 5. Globalement, l’impact mécanique du vieillissement a tendance à se renforcer au fil du temps : +0,6 point de PIB entre 1979 et 1989 ; +1,2 point entre 1989 et 1999 ; +1,3 point entre 1999 et 2008 ; +3 points entre 2008 et 2019.

Graphique 6

Évolution observée des dépenses totales de la protection sociale et impact mécanique du vieillissement (en points de PIB)

Évolution observée des dépenses totales de la protection sociale et impact mécanique du vieillissement (en points de PIB)

Lecture : entre 1979 et 1989, les dépenses de protection sociale ont progressé de 1,4 point de PIB. L’impact mécanique du seul vieillissement sur ces dépenses les aurait fait progresser de 0,6 point de PIB.
Note : l’année 2008 a été préférée à l’année 2009 du fait de la chute très forte du PIB cette année-ci liée à la crise économique mondiale, entraînant une hausse exceptionnelle du ratio dépenses/PIB.

32 À partir de 2006, en effet, les premières générations nombreuses du baby-boom atteignent la soixantaine et donc les effectifs des plus de 60 ans augmentent rapidement.

33 Mais l’évolution des dépenses n’a pas systématiquement suivi le rythme suggéré par l’effet du seul vieillissement. C’est ainsi qu’entre 1979 et 1989, les dépenses ont augmenté plus vite que ce que le vieillissement semblait impliquer. À cette époque, le système de protection sociale n’est pas encore totalement mature et certains droits sont en cours de constitution. Côté retraites, l’âge de départ diminue et des politiques de revalorisation des pensions sont décidées. Cela a été le contraire entre 1989 et 1999, avec une évolution des dépenses deux fois moins rapide que celle qui résulterait de la seule déformation de la structure par âge de la population. Entre 1999 et 2008, l’évolution des dépenses a suivi grosso modo celle impliquée par le vieillissement. Cela signifie que les dépenses par tête à chaque âge ont augmenté, en moyenne, comme le PIB par tête [14]. Enfin, sur la dernière période (2009-2019), les dépenses ont très fortement augmenté (+2 points de PIB) et pourtant cette augmentation a été plus faible que celle qui aurait été dictée par le seul vieillissement de la population (+ 3 points de PIB).

34 Pour affiner l’analyse, on peut réaliser le travail précédent pour chacun des risques couverts par la protection sociale. On s’intéressera ici uniquement aux deux plus gros postes de dépenses : santé et retraites (voir Graphique 7).

Graphique 7

Évolution observée des dépenses de retraites et de santé et impact mécanique du vieillissement (en points de PIB)

Évolution observée des dépenses de retraites et de santé et impact mécanique du vieillissement (en points de PIB)

Lecture : entre 1979 et 1989, les dépenses de retraites ont progressé de 1,2 point de PIB. L’impact mécanique du seul vieillissement sur ces dépenses les aurait fait progresser de 0,5 point de PIB.

35 L’évolution des dépenses de santé, à partir des années 1990, semble a priori assez bien expliquée par le vieillissement démographique. Sur les vingt dernières années, la croissance de ces dépenses (en points de PIB) est très proche de celle qu’aurait impliquée le seul vieillissement de la population si les dépenses de santé par tête, à chaque âge, avaient suivi l’évolution du PIB par habitant. Néanmoins, une analyse plus fine resterait à mener. Ce résultat est en effet aussi compatible avec celui qui découlerait d’une intensification des soins aux âges élevés cumulée à une baisse du prix relatif de ces soins [15].

36 En revanche, entre 2008 et 2019, l’effort réalisé sur les dépenses de retraites est substantiel avec des dépenses qui augmentent nettement moins vite que ce que suggère l’impact mécanique du vieillissement : +1 point de PIB de hausse observée contre +2,6 points de hausse mécanique liée au vieillissement. On a aussi la confirmation que durant les années 1980 l’évolution des dépenses de retraites est loin d’être imputable au seul effet du changement démographique. Elle s’explique aussi largement par une amélioration des droits et par la progression de l’activité féminine au cours des décennies précédentes. Celle-ci a dans un premier temps amélioré la situation des recettes des caisses de retraites (plus de contributrices) avant de faire progresser les dépenses (plus de retraitées ayant acquis des droits). Lors de la décennie 1990, les effets modérateurs des réformes des retraites sur les dépenses sont donc contrebalancés par deux phénomènes : la fin de la montée en charge des régimes complémentaires et l’arrivée à l’âge de la retraite de générations de femmes ayant acquis des droits à pension plus importants.

37 Du côté des recettes cette fois, les évolutions observées sont très peu sensibles aux effets propres de la déformation de la structure par âge de la population (voir Graphique 8). En particulier, à partir de la fin des années 1990, les recettes augmentent sensiblement (+1,1 point entre 1999 et 2008, et +1,8 point entre 2008 et 2019) dans un contexte démographique pourtant défavorable qui, spontanément, aurait eu tendance à les faire diminuer. Le niveau moyen des prélèvements obligatoires servant à financer la protection sociale a largement progressé et son profil s’est aussi assez profondément déformé durant ces vingt dernières années. Les plus de 60 ans sont davantage mis à contribution, via la CSG notamment, afin de maintenir une progression importante des recettes.

Graphique 8

Évolution observée des recettes de la protection sociale et impact mécanique du vieillissement (en points de PIB)

Évolution observée des recettes de la protection sociale et impact mécanique du vieillissement (en points de PIB)

Lecture : entre 2008 et 2019, les recettes de la protection sociale ont progressé de 2,1 points de PIB. L’impact mécanique du seul vieillissement sur ces recettes les aurait fait reculer de 0,9 point de PIB sur la même période.

38 L’analyse des décennies passées montre donc que la protection sociale a dû faire face à un vieillissement démographique d’une ampleur comparable à celui prévu pour l’avenir. Elle s’y est adaptée par une multitude de réformes, qui ont permis d’absorber une partie au moins de ce choc. En particulier, les paramètres du système de retraite ont été modifiés, avec des départs en retraite plus tardifs et des modes de calcul des pensions aboutissant à une moindre progression du niveau relatif des pensions par rapport aux revenus d’activité. Par ailleurs, les personnes âgées ont été davantage mises à contribution. Cela a permis de limiter la hausse du taux de prélèvement des actifs, hausse qui a tout de même été sensible. La mise à contribution des plus de 60 ans a été rendue possible par la hausse de la part de la contribution sociale généralisée (CSG) et des impôts et taxes affectés, qui reposent sur une assiette large, ainsi que par la diminution de la part des cotisations sociales qui ne reposent que sur le travail [16].

Le choc du vieillissement : probablement moins violent que chez nombre de nos voisins

39 Dans cette note, nous avons simulé les dépenses et les recettes de la protection sociale en 2019 avec la structure par âge observée dans le passé ou attendue pour les décennies à venir. Mais quelles auraient été nos dépenses et nos recettes si, en 2019, la structure par âge de notre population avait ressemblé à celle observée aujourd’hui en Allemagne, en Espagne ou en Italie ? Nous pouvons répondre à cette question car nous connaissons la structure par âge de nos voisins. Nous raisonnons toujours à taille de population donnée et à profil par âge de dépenses et de recettes par tête inchangé (ceux de la France en 2019). Les résultats sont présentés dans le Graphique 9.

Graphique 9

Variation du solde de la protection sociale française si la structure par âge avait été en France celle observée dans un autre pays en 2019

Variation du solde de la protection sociale française si la structure par âge avait été en France celle observée dans un autre pays en 2019

Lecture : si en 2019 la population française avait eu la structure par âge observée en Hongrie, le solde budgétaire de la protection sociale aurait été amélioré de 2,5 points de PIB (soit 60 milliards d’euros environ).

40 Il est frappant de constater que dans presque tous les cas le solde budgétaire de la protection sociale aurait été amélioré. Autrement dit, notre structure démographique actuelle est moins favorable pour l’équilibre de nos dépenses sociales que celle de la plupart de nos voisins, chez qui le poids des personnes d’âge actif dans la population totale est plus important.

41 Mais si c’est le cas, c’est souvent parce que le poids des jeunes dans notre population, pour lesquels on dépense peu mais qui contribuent peu au financement de la protection sociale, est plus élevé que chez nombre de nos voisins. Autrement dit, cette mauvaise nouvelle à court terme n’en est pas une à long terme. Le vieillissement qui s’annonce sera d’ampleur plus limitée en France que chez nombre de nos voisins. Ces derniers « bénéficient » aujourd’hui, en termes budgétaires, du faible poids des jeunes dans leur population. Mais, dans vingt ans, ces générations relativement peu nombreuses de jeunes seront devenues des générations relativement peu nombreuses d’actifs, devant financer des générations relativement nombreuses de personnes âgées [17].

42 C’est ainsi que l’exercice précédent peut être répliqué non pas avec la structure par âge de nos voisins en 2019 mais avec celle qui est attendue pour 2040 selon les projections de population d’Eurostat [18] (voir Graphique 10, page suivante). Comme avec les projections de populations de l’Insee, la déformation attendue de la structure par âge d’ici 2040 a un impact fort sur les finances sociales : le solde budgétaire de la protection sociale est détérioré de 5,4 points de PIB en 2019 avec la structure par âge anticipée en France pour 2040 [19].

Graphique 10

Évolution du solde de la protection sociale française si la structure par âge avait été, en France en 2019, celle attendue en 2040 en France ou dans un autre pays européen

Évolution du solde de la protection sociale française si la structure par âge avait été, en France en 2019, celle attendue en 2040 en France ou dans un autre pays européen

Lecture : si en 2019 la population française avait eu la structure par âge anticipée en Hongrie en 2040, le solde budgétaire de la protection sociale aurait été détérioré de 2,7 points de PIB (soit 65 milliards d’euros environ).

43 Mais la détérioration serait encore pire si la structure par âge de la France était celle anticipée pour des pays comme le Portugal ou l’Espagne, qui jouissent pourtant, aujourd’hui, d’une structure par âge plus favorable que la nôtre.

44 Prenons le cas de l’Espagne, emblématique. Si la France avait eu en 2019 la structure par âge de ce pays, le solde budgétaire de la protection sociale aurait été grandement amélioré (+3,1 points de PIB). C’est parce que l’Espagne compte aujourd’hui relativement peu de personnes âgées, mais aussi, ce qui est plus inquiétant pour l’avenir de ses comptes sociaux, relativement peu de jeunes. Dans les deux prochaines décennies, la population espagnole va vieillir rapidement : les générations nombreuses qui sont en âge de travailler aujourd’hui vont massivement partir à la retraite et seront remplacées par des générations peu nombreuses. De ce fait, avec cette fois la structure par âge anticipée pour l’Espagne à l’horizon 2040, le solde budgétaire de la protection sociale française aurait été en 2019 fortement détérioré (-6,2 points de PIB). Autrement dit, si l’Espagne avait les mêmes dépenses et recettes à chaque âge que la France, l’impact mécanique du vieillissement pour ses finances sociales pourrait être évalué, à horizon 2040, à 9,3 points de PIB (voir Graphique 11). En faisant, pour chaque pays, la différence [20] entre les chiffres présentés dans les graphiques 9 et 10, on a une idée de l’ampleur du vieillissement à venir pour chacun de nos voisins européens : les deux tiers d’entre eux devraient faire face à un vieillissement plus rapide que le nôtre.

Graphique 11

Impact mécanique du vieillissement démographique sur le solde de la protection sociale si chaque pays européen avait les mêmes profils par âge de dépenses et de recettes par tête que la France

Impact mécanique du vieillissement démographique sur le solde de la protection sociale si chaque pays européen avait les mêmes profils par âge de dépenses et de recettes par tête que la France

Lecture : si l’Espagne avait, à chaque âge, le même niveau de dépenses sociales et de recettes par tête que la France (niveau exprimé en proportion de son PIB par habitant), l’impact mécanique du vieillissement pour ses finances sociales pourrait être évalué, à horizon 2040, à 9,3 points de PIB.

45 Ainsi, la France doit aujourd’hui gérer une situation démographique moins favorable pour l’équilibre de ses comptes sociaux que celle de nombreux pays européens, avec des personnes d’âge actif représentant une part plus faible de la population. Mais cette faiblesse relative des effectifs de personnes d’âge actif en France s’explique moins par le poids plus important des personnes âgées que par le poids plus important des jeunes. Beaucoup de ces pays sont en effet confrontés à un vieillissement « par le haut », lié à l’augmentation de l’espérance de vie, mais aussi « par le bas », lié à la diminution parfois forte de la fécondité. La France est beaucoup moins concernée par ce dernier, du fait du maintien d’un niveau de fécondité relativement stable. En d’autres termes, le choc à venir dans les deux prochaines décennies sera probablement moins violent en France que chez nombre de ses voisins, pour lesquels le plus dur reste à venir.

Les réformes déjà engagées en matière de retraite pourraient absorber les trois quarts du choc démographique à horizon 2040

46 Les simulations réalisées jusqu’ici, en raisonnant à profils donnés de prestations reçues et de contributions versées en moyenne à chaque âge, ne constituent pas des prévisions. Ces profils se sont déformés hier et se déformeront demain, sous l’effet d’évolutions économiques ou sociales.

47 Par exemple, une amélioration de l’état de santé de la population peut se traduire par une baisse des dépenses de santé dont bénéficient en moyenne les personnes d’un âge donné, particulièrement aux âges élevés. C’est notamment le cas si la dépense de santé est fonction de la distance à l’âge du décès plutôt qu’à la seule avancée en âge. Dans ce scénario, le moment où l’état de santé se détériore fortement et où les dépenses de santé augmentent beaucoup pourrait être retardé. Le résultat est bien sûr inversé si l’état de santé à âge donné se dégrade ou si les progrès de la médecine conduisent, à état de santé donné, à prendre en charge davantage de pathologies que par le passé. Par ailleurs, la collectivité peut décider de mieux couvrir certains risques comme le handicap ou la dépendance, avec à la clé des hausses importantes de dépenses moyennes. Enfin, il est clair que l’état du marché du travail modifie profondément les dépenses associées au risque chômage, indépendamment d’un effet vieillissement.

48 Les simulations présentées ici ne constituent pas non plus des projections à législation constante. On l’a dit, les profils de dépenses par âge vont se déformer sous le seul effet de réformes déjà passées et qui continuent à monter en régime. C’est essentiellement le cas des dépenses de retraites pour lesquelles les réformes visant à faire face au vieillissement de la population ont été engagées depuis une trentaine d’années.

49 Selon nos simulations, avec les structures par âge attendues pour 2030 et 2040 dans le scénario central, les dépenses de retraites en 2019 n’auraient pas représenté 14 points de PIB, mais, respectivement, 16,2 et 17,5 points de PIB. Comment cette simulation se compare-t-elle aux projections du Conseil d’orientation des retraites (COR) ?

50 Le COR, pour réaliser ses projections sur l’équilibre financier du système de retraites, retient dans son dernier rapport des hypothèses démographiques proches de celles du scénario central de l’Insee, mais raisonne à législation constante, ce qui lui permet d’intégrer les effets attendus à l’avenir des réformes des retraites déjà décidées.

51 Or, par rapport à 2019, la part des dépenses de retraites dans le PIB projetées par le COR à l’horizon 2030 est en très légère hausse (entre 0 et 0,1 point de PIB selon les scénarios macroéconomiques), et diminue légèrement à l’horizon 2040 (entre 0,1 et 0,8 point de PIB selon le scénario) [21] (voir Tableau 2).

52 Autrement dit, à législation constante, les dépenses moyennes de retraites à âge donné vont évoluer moins vite que le PIB par tête (hypothèse implicite retenue pour calculer l’impact mécanique du vieillissement). C’est le résultat attendu des réformes passées. D’abord, les règles d’indexation pour le calcul des droits et la revalorisation des pensions ne prennent plus comme référence l’évolution des salaires mais l’évolution des prix. Il en résulte une progression des pensions moyennes moins rapide que celle des salaires. Selon les projections du COR, la pension nette moyenne, qui représentait en 2019 63 % du revenu d’activité net moyen, en représenterait en 2040 55 % dans le « scénario 1 % », et même 52 % dans le « scénario 1,8 % » [22]. Ensuite, l’âge effectif de départ devrait passer de 62,2 ans en 2019 à un peu moins de 64 ans au milieu de la décennie 2030.

53 Ainsi notre simulation indique que l’impact mécanique du vieillissement conduirait à une hausse des dépenses de retraite de 2,2 points de PIB à l’horizon 2030 et de 3,5 points de PIB à l’horizon 2040. Mais les projections réalisées par le COR suggèrent plutôt, au contraire, une quasi-stabilisation de la part de ces dépenses dans le PIB à l’horizon 2030, et une diminution de cette part à l’horizon 2040. Cette diminution serait comprise entre 0,1 et 0,8 point de PIB selon les hypothèses macroéconomiques retenues.

54 Autrement dit, sans réforme nouvelle, les règles actuelles du système de retraite conduiraient à absorber entre 3,6 et 4,4 points de PIB sur les 5 points de PIB de choc lié au vieillissement de la population à l’horizon 2040 [23]. Le relèvement de l’âge effectif de départ et la diminution du rapport entre pension nette moyenne et revenu d’activité net moyen, tels qu’ils sont aujourd’hui projetés sur la base des textes adoptés au cours des années passées, conduiraient ainsi à absorber les trois quarts du choc démographique attendu d’ici 2040 [24]. Il conviendra donc de définir la façon de faire face au besoin de financement restant, qui, sur les bases vues ci-dessus, peut être estimé entre 0,6 et 1,4 point de PIB.