La séparation des faits et des fins et la rationalisation formelle-instrumentale des bureaucraties

5Max Weber approchait la bureaucratie comme un mode d’administration qui s’étend à différents mondes (entreprise, université, administration publique, associations…) et que l’on peut saisir à travers divers traits idéaux-typiques (Weber, 1995 [1922] : 294-297) : une organisation dans laquelle l’autorité est distribuée de manière hiérarchique, le travail divisé entre des services différenciés, qui procèdent par application de règles impersonnelles. Le recrutement et l’attribution de positions hiérarchiques dans l’organisation bureaucratique sont appuyés sur la compétence technique et la spécialisation, ou l’expertise.

6Lorsqu’il évoque la bureaucratie, Weber parle d’organisations dont la logique de fonctionnement formel et la cohérence suivent celles de l’action efficiente, de l’ajustement des moyens aux fins. Weber utilise deux termes pour parler de ce mode d’organisation – rationalité formelle ou rationalité instrumentale – qui, pris ensemble, indiquent bien la thèse sociohistorique qu’il défend, celle d’un processus de formalisation croissante de l’action instrumentale : dans la bureaucratie, on pose ce que l’on a déterminé comme étant les moyens les plus efficients d’atteindre une fin donnée dans des règles abstraites et faisant système (Kalberg, 1980 : 1158-1159). Ce mode de rationalisation fait de la bureaucratie une organisation mécanique, programmée (Bittner, 1965 : 240), qui produit des résultats de manière calculable et prévisible (Brubaker, 1984 ; Jaffee, 2000 ; Ritzer, 1992). C’est une organisation dépolitisée, dans laquelle cette calculabilité et prévisibilité des résultats de l’action, est un but en soi (Gouldner, 1954 : 20 ; Swidler, 1973 : 36). La rationalité des bureaucraties est « sans qualité » ; elle définit moins les finalités de l’action, ou les effets et conséquences des décisions visées, que ses modalités (Duran, 2009 : 310-311).

7C’est d’ailleurs en cela que la science est un instrument possible de la bureaucratie. L’ethos professionnel des scientifiques-experts exige de se cantonner à l’établissement des faits et de refuser strictement de rentrer dans des débats en valeurs sur les finalités de la décision. Ces aspects relèvent du politique et doivent rester démarqués de la science (Jasanoff, 1995). Cette démarcation est tout à fait conforme à la rationalité formelle-instrumentale des bureaucraties où « le choix des moyens est fondé sur la connaissance scientifique de leur adéquation aux fins poursuivies » (Molino, 2008 : 232-233). Elle correspond à un souhait de rester neutre quant aux finalités de l’action bureaucratique, qui doivent moins influencer la décision que les faits établis à travers des moyens scientifiques prédéfinis. Ce que Max Weber place dans l’ordre de ces « exigences » (« éthiques, politiques, utilitaires, hédonistiques, de classe ou égalitaires ») qui fondent l’action rationnelle en valeurs (Weber, 1995 [1922] : 131) y est théoriquement étranger.

L’imbrication science-politique et la rationalisation matérielle des bureaucraties

8La séparation des faits et des valeurs, l’utilisation de la science comme moyen politique et moral neutre, restent de l’ordre de l’idéal-type plus que de la description empirique [1]. La sociologie des organisations a en effet montré que dans la « rationalité administrative » (Pfiffner, 1960), les valeurs ne sont pas clairement hiérarchisées ni dissociées proprement des faits. Les options décisionnelles ne sont ni explicites ni tranchées (Lindblom, 1959). Les savoirs formels, tels que les méthodes analytiques pour calculer les risques, les coûts, les bénéfices ou les impacts des décisions, n’imposent pas ces décisions d’autorité, et en dehors de la discussion sur les fins à poursuivre (Lindblom & Cohen, 1979). Ces décisions sont forgées de manière incrémentale, sur la base d’un mélange d’informations analytiques, de savoirs expérientiels et de valeurs.

9La sociologie des risques et de l’expertise a largement documenté cette interpénétration de la science et du politique dans l’action bureaucratique. Le calcul n’exclut pas l’expression de valeurs ou de finalités d’action. Bien au contraire, dans les matières complexes et incertaines pour la gestion desquelles les bureaucraties techniques sont établies (Wynne, 1987 ; Borraz, 2008), l’établissement des faits exige des présupposés ou des hypothèses sur la plausibilité et l’acceptabilité de différents risques (Lowrance, 1976 ; Rowe, 1977), un plan sur lequel le public est profondément divisé (Douglas & Wildavsky, 1983). On se situe dans un domaine intermédiaire entre la science et le choix politique, dit « trans-science » ou « science réglementaire » (Weinberg, 1972). Dans ces zones d’incertitude, experts et bureaucrates ne peuvent que partiellement s’appuyer sur des faits. Des choix quant aux valeurs et aux finalités jouent sur l’interprétation des données de la science, et sur la manière de former les décisions (Callon et al., 2001). Dès lors que ces valeurs et finalités sont révélées et publicisées – ce qui est un cas de figure habituel pour les bureaucraties évoluant dans un contexte politisé, celles dont les actes sont étroitement examinés dans les arènes médiatiques, parlementaires, judiciaires… (Jasanoff, 1990 : 14) – le calcul se politise : il devient objet de controverse et vecteur de mise en cause de la légitimité des experts à décider, et des bureaucraties à agir (Nelkin, 1984).

10Face à la publicisation et à la mise en cause éventuelle de ces choix, la bureaucratie ne peut se protéger qu’en justifiant les fins visées par ses agents dans leurs calculs et leurs actes concrets. La rationalisation formelle-instrumentale, c’est-à-dire la systématisation de la règle consistant à suivre ce que dit la science pour définir ses actions, entre alors nécessairement en tension avec un processus de rationalisation matérielle, c’est-à-dire un processus de reconnaissance et de sélection des valeurs externe à la rationalité formelle de l’organisation, mais pouvant guider et légitimer son action (Brubaker, 1984 ; Raynaud, 1996 ; Lallement, 2013). Cette rationalisation matérielle est tout aussi nécessaire à la légitimation de la bureaucratie que la rationalisation formelle. Ces deux rationalisations fonctionnent comme deux éléments d’un cycle, l’une oscillant avec l’autre. Si la rationalisation formelle-instrumentale d’une bureaucratie est un processus autonome, la rationalisation matérielle est, elle, enclenchée par l’influence d’acteurs affectés par l’organisation et réagissant à l’écart qui existe entre leurs intérêts ou finalités préférentielles, et les conséquences perçues de l’action instrumentale de l’Agence. Elle résulte de controverses ouvertes entre les acteurs qui cherchent à contrôler les finalités de l’action bureaucratique – l’exécutif, partis et élus, industries réglementées, groupes d’intérêt public… En fonction de leur poids dans l’organisation et de leurs liens avec ses membres, ils peuvent instiller des valeurs dans l’organisation (Carpenter, 2010 ; Selznick, 1949). Il faut voir le travail d’organisation des procédures bureaucratiques de prise de décision comme le résultat de ces tentatives d’influence des acteurs externes à la bureaucratie, et comme une forme d’encadrement de l’hétéronomie (Brown, 1978).

11L’histoire des formalismes produits par les réseaux d’experts de la décision sur les risques à l’EPA illustre ces cycles de rationalisations formelle et matérielle. Dans la seconde partie de l’article, ceux-ci sont reconstitués à partir de données historiques, issues d’une campagne d’une quarantaine d’entretiens [2], et de l’exploitation de trois fonds d’archives [3] et de corpus d’articles de presse concernant des controverses environnementales à propos de l’EPA [4]. À partir de ces données, deux histoires ont été recomposées. Les traces du travail de formalisation de l’évaluation des risques, de la gestion du risque, de la communication des risques, de la formulation des problèmes… ont été systématiquement recensées dans les documents programmatiques produits par l’Agence et par ses dirigeants, mais aussi dans les discours et textes produits par l’Agence vers l’extérieur. Échanges de courrier internes, mémos, documents de travail ont également été exploités, pour cerner les dynamiques de cette rationalisation formelle. Les archives et les entretiens ont été utilisés pour reconstituer les controverses environnementales qui ont scandé et infléchi le processus de rationalisation, dans son versant matériel cette fois (Demortain, 2020).

Analyse des dangers, controverse sur le cancer et formalisme de l’évaluation des risques

15La recherche d’une stratégie d’administration intégrée de l’environnement, apte à unifier l’Agence et à l’imposer dans l’ordre administratif fédéral, s’imposa à son premier directeur William Ruckelshaus. Le choix principal de cet avocat de métier fut d’employer une stratégie judiciaire agressive, mobilisant à plein l’expertise des juristes de l’Agence, notamment du legal counsel du directeur (Marcus, 1980). William Ruckelshaus lança tôt une série de poursuites judiciaires d’ampleur contre des grandes entreprises et des municipalités suspectées de pollutions majeures. Il entamait cette entreprise de constitution de la réputation de l’Agence en visant la résolution de pollutions hautement symboliques et visibles [5].

16William Ruckelshaus était en phase avec ce qui était perçu comme l’orientation du Congrès, du Parti républicain et d’une opinion publique en toute vraisemblance mobilisée pour la protection de l’environnement – le Earth Day avait fait descendre dans les rues de Washington un million de personnes en 1970 (Landy et al., 1994). L’Agence naissante devait établir d’entrée sa légitimité comme organisation de mise en œuvre des nouvelles lois environnementales des années 1960 et 1970, passablement précautionnistes. L’une des lois ayant marqué la période, l’amendement Delaney, impliquait d’interdire toute substance chimique montrant des signes de cancérogénicité dans les tests sur animaux. Les dirigeants de la nouvelle Agence se sentaient attendus sur cet agenda de protection des populations contre les dangers chimiques [6], sensible dans des lois adoptées à l’époque sur la qualité de l’eau, de l’air, sur les pesticides ou les sites industriels pollués.

17La stratégie judiciaire fut efficace pour limiter les pollutions visibles et ayant des sources localisées, imputables à un contrevenant bien identifié. Elle fut étendue aux autres problèmes environnementaux montants à l’époque, celui des pollutions chimiques diffuses et des risques d’atteinte chroniques à la santé. Comme pour les pollutions visibles, la stratégie judiciaire consistait à ancrer les demandes d’interdiction de produits chimiques industriels ou de pesticides dans l’affirmation de faits scientifiques indiscutables : ces produits devaient être considérés comme dangereux pour l’homme, et interdits, dès lors qu’ils causaient, par exemple, un début de tumeur chez les rats sur lesquels on les testait (Jasanoff, 1982). Les juristes de l’Agence mobilisaient une partie des connaissances en toxicologie pour établir une stratégie scientifiquement déterministe consistant à décider d’intervenir en fonction des faits. La première rationalisation formelle de l’Agence était donc fondée sur une forme de police des faits expérimentaux où la mesure de la toxicité était le moyen de dériver des décisions.

18Les cancers environnementaux étaient une cause politique d’ampleur aux États-Unis dans cette période (Rushefsky, 1986). Mais prouver la relation cause-effet entre l’exposition à des pesticides et le déclenchement de cancers dans les populations humaines restait un écueil majeur. Pour des associations environnementales et toute une frange de la profession médicale défendant la cause naissante de la santé environnementale, l’EPA avait raison d’avancer des décisions fondées sur des analyses toxicologiques de danger.

19Mais une série d’acteurs approchait l’analyse scientifique de l’EPA avec un autre point de vue. Des médecins et toxicologues se prononcèrent contre la théorie de la cancérogénicité qu’elle défendait : à faible dose du produit chimique en question, pas de cancer. Une simple tumeur chez le rat n’indiquait pas l’existence d’un danger chez l’humain. La détermination de ce risque dépendait des méthodes statistiques d’extrapolation des données expérimentales que l’on employait. En la matière, les positions en médecine, biochimie ou toxicologie pouvaient varier du tout au tout (Mayo & Hollander, 1991).

20La controverse sur l’analyse des dangers des produits chimiques s’enchaînait à l’action de différentes audiences de l’Agence affectées par les décisions d’interdiction de produit que la mesure des dangers légitimait. Des industriels de l’agrochimie, mais aussi l’Office of Science and Technology Policy et le Council on Environmental Quality de la Maison-Blanche, interprétaient le formalisme de l’analyse des dangers comme la marque d’une agence au fond précautionniste. Cette large coalition d’acteurs estimait qu’elle dissimulait cet objectif de protection de la santé des populations à tout prix, dans un discours de stricte conformité aux faits scientifiques, en réalité plus ambigu.

21Les juges ne validèrent pas l’expertise toxicologique de l’Agence sur ces pesticides (McGarity, 1979 ; Jasanoff, 1982). Selon eux, les données, modèles et théories de la cancérogénicité étaient moins certains que ne le prétendait l’Agence. La toxicologie ou la biochimie, l’épidémiologie ne définissent pas des situations tranchées – danger ou absence de danger. L’agence ne pouvait donc instaurer l’analyse des dangers comme une discipline mécanique de considération des faits. Elle devait laisser ses experts qualifier des niveaux de certitude concernant les risques et proposer des mesures ajustées à ces caractérisations. Les décisions des juges sur ces demandes d’interdiction des pesticides annonçaient le jugement de la Cour suprême, quelques années plus tard, requérant des agences de procéder à des évaluations quantitatives des risques [7].

22C’est dans ce contexte qu’émergea en 1976 une stratégie alternative à cette discipline des faits, à l’initiative du chef de la direction des politiques publiques de l’Agence – un économiste de formation, inspiré par les travaux sur la prise de décision que la jeune policy science d’alors affectionnait. Alvin Alm conseilla au directeur de l’Agence de ne pas chercher des faits scientifiques définitifs, mais de mettre en place un processus d’élaboration séquentielle d’une décision, à partir d’une série d’estimations portant sur chacun des paramètres-clés de la décision (Rushefsky, 1986 ; Train, 2003). Alvin Alm combinait sa perspective analytique des coûts et des bénéfices, avec celle des toxicologues estimant les dangers et les expositions de la population au danger, le tout pour forger un processus d’ajustement des décisions à des niveaux de probabilité. Un tout nouveau service central de toxicologie, le Cancer Assessment Group (CAG), fut institué par Alm au sein du département de Recherche de l’Agence [8]. Ses experts toxicologues devaient établir le danger intrinsèque des pesticides, puis la probabilité que ce danger atteigne la population, en fonction du degré d’exposition au pesticide donné. Le calcul de risque synthétique obtenu était ensuite combiné avec des données sur le coût d’une mesure visant à abaisser ce niveau de risque, et les bénéfices. C’est le croisement de ces données qui permet de dégager un espace décisionnel – et, dans ce schéma idéal, de produire une décision crédible et juridiquement défendable, car fondée sur des critères explicités et mesurables.

23Ce schéma était décrit dans la Cancer Assessment Guideline (EPA, 1976). Ce document stratégique pour l’Agence dessine un processus de décision linéaire, partant de la recherche biologique, prolongée par de l’économie et de la policy analysis, pour fabriquer une décision endossable par l’administrateur. Ni politique fixe déterminée en haut de l’organisation ni décision locale dévolue aux services, la technologie de la ligne directrice augure d’une capacité de l’Agence à assembler les éléments analytiques d’une décision, et à coordonner les experts de ces différents éléments. À partir de sa première édition en 1976, cette technologie organisationnelle encore très mécanique fut progressivement déployée à travers l’Agence. Elle symbolisait l’unité de la prise de décision de l’Agence, et permettait d’afficher sa logique à l’extérieur. Instrumentale (elle définit les risques acceptables et soutient les décisions de l’Agence), formelle (traduite dans des règles), fondée sur l’expertise scientifique et légitimée par des règles de raisonnement et une forme d’objectivité mécanique (Porter, 1995), elle devient un écran bureaucratique, point de repère pour les publics de l’Agence, et image formelle opposable aux tribunaux, au Congrès, à la Maison-Blanche ou à tout autre opposant dans l’arène washingtonienne. Elle satisfit, notamment, l’exigence faite par la Cour suprême aux agences de procéder à des calculs de risque quantitatifs pour justifier les normes réglementaires appliquées aux industries (Jasanoff, 1990 : 8 ; McGarity, 1983).

Controverses sur l’évaluation probabiliste des risques et formalisme de la gestion des risques

24Si la Guideline formalise les critères de la décision et les données scientifiques à employer pour les renseigner, cette règle non finie (MacKenzie, 2008) ne dicte pas la décision. Elle place au cœur du processus l’expertise et la capacité de jugement des toxicologues, des biostatisticiens, mais aussi des ingénieurs environnementaux, dont dépend le calcul des risques, et à qui est confiée l’élaboration des hypothèses et des présupposés qui permettent de compenser l’absence de données. Un calcul de probabilité impliquant des choix subjectifs pour certains paramètres qu’on ne peut calibrer avec des données (par exemple savoir quels sont les effets biologiques d’une substance chimique à des doses très faibles et non testées expérimentalement), il ménage des espaces de jugement, et donc une capacité d’ajuster la décision en fonction de l’opportunité politique de se montrer soit plus ferme, soit plus laxiste sur la circulation de produits chimiques dans l’environnement. En l’occurrence, pendant cette première période d’application de la ligne directrice, ce sont bien les experts scientifiques qui détenaient les clés de la décision. Ils inscrivaient dans leurs choix de paramètres et de données le fait qu’il faut, par précaution, estimer qu’un cancer peut être déclenché par une exposition à une dose infime de substance chimique cancérigène. Ils répondaient là à ce qu’ils se représentaient comme une demande de protection à l’égard des risques de cancer, émanant du public, du mouvement environnemental et de la majorité parlementaire.

25Dans le cours du travail de calcul s’immiscent donc les visées de l’action des experts et des bureaucrates qui forment la chaîne de décision, et qui peuvent devenir l’objet de critiques externes. Les visées précautionnistes plus ou moins assumées des toxicologues du CAG, notamment, n’étaient d’abord pas admises par tous les services de l’Agence. Certains calculaient le risque pour une population moyenne, d’autres pour un individu fictif faisant partie des 5 % les plus exposés aux pollutions concernées. Certains considéraient qu’un produit chimique produisant une tumeur chez le rat était cancérigène pour l’homme, d’autres qu’une tumeur n’était pas un critère suffisant pour catégoriser une substance comme dangereuse [9]. Ces choix reflétaient à la fois des paradigmes de pensée médicale, et des stratégies concernant la meilleure politique à afficher pour l’Agence, en fonction du poids accordé à l’un ou l’autre de ses publics (associations environnementales, groupements de citoyens, industriels…). Le service en charge des pesticides, par exemple, s’avérait plus sensible à la défense de l’objectif de développement économique et industriel que le CAG (Powell, 1999). En d’autres termes, la Guideline ne faisait pas de l’EPA une machine à décider. Le calcul de probabilité scientifique n’évacuait pas les choix politiques concernant les fins à poursuivre – point sur lequel les différents services et dirigeants de l’Agence pouvaient s’opposer, et sur lequel, surtout, les relations de l’Agence et de ses audiences devenaient tendues, ce qu’indiquent les échanges lors des auditions publiques sur la ligne directrice (EPA, 1980).

26La pression politique envers le précautionnisme de certains experts de l’Agence augmentait à la fin des années 1970, alors que montait le mot d’ordre de la regulatory reform. Cette politique de modération de l’intervention réglementaire sur les industries était défendue par le Président Carter. Elle répondait à la montée des préoccupations économiques dans l’opinion publique américaine, et à la perception que les nouvelles lois réglementant l’activité industrielle en matière de droits sociaux, de règles environnementales ou de santé au travail des années 1960 et 1970 (Vogel, 1988 ; Harris & Milkis, 1989) étaient devenues « déraisonnables » (Bardach & Kagan, 1980), et entravaient de trop le développement industriel et la liberté marchande.

27Dans le cadre de cette campagne politique, les grandes entreprises de l’agrochimie ou de la pétrochimie instruisaient le procès des agences comme l’EPA, mettant en cause la qualité de l’expertise scientifique qu’elles revendiquaient (Greenwood, 1984). Elles alimentaient le procès d’une agence conservatrice : une agence qui, par politique, adopterait systématiquement les présupposés et les hypothèses les plus précautionneux dans ses calculs de risques pour répondre aux demandes de protection du public, des associations environnementales et de médias alarmistes. L’industrie chimique et pétrolière créa à l’automne 1977 un organisme de lobbying, baptisé American Industrial Health Council (AIHC), pour mener la bataille contre les lignes directrices de l’EPA (Rushefsky, 1986). L’AIHC enrôla différents scientifiques critiques des visions conservatrices de l’EPA, participa intensivement aux auditions organisées par l’EPA sur ses Guidelines, et fit le siège du Congrès et de la Présidence pour promouvoir l’idée de décomposer les agences [10] : il fallait selon lui créer un institut scientifique de haut niveau, disjoint de l’Agence (Boudia & Demortain, 2014). Cet institut produirait pour elle des calculs de risque indiscutables, et empêcherait ainsi les administrateurs politiques des agences de cacher dans le détail des calculs des choix analytiques précautionnistes. Leur proposition s’appuyait sur deux idées : celle de la neutralité de la science, qui ne doit pas répondre de présupposés et de valeurs comme la précaution ou la protection des personnes les plus exposées, mais produire des faits ; celle de la limitation des pouvoirs des administrations fédérales, toujours suspectes d’arbitraire administratif (AIHC, 1979, 1980).

28Les sénateurs approuvèrent l’idée de l’AIHC de faire travailler l’Académie des sciences américaine sur cette proposition. L’Académie des sciences, cependant, ne valida pas l’idée d’une science pure, productrice de faits, distincte de la prise de décision politique. En matière de risque, c’est-à-dire en présence d’incertitudes durables, la science implique nécessairement présupposés et affirmations de valeurs – telles que celle de la protection des populations vulnérables. Confier la science et la décision à deux organismes séparés n’améliorerait donc en rien la légitimité des réglementations adoptées sur la foi de la science, celle-ci étant indissociable de choix politiques, de paramètres de calcul et de méthodes statistiques d’extrapolation (McCray, 1983). Les agences devaient pouvoir continuer d’abriter et le calcul, et la prise de décision politique. Simplement, l’organisation des agences devait être à même d’exposer les présupposés et les valeurs qu’elles appliquaient dans leurs calculs (NRC, 1983).

29La demande politique de l’industrie pétrochimique se traduisit donc en termes procéduraux, dans une nouvelle construction programmatique de l’agence que William Ruckelshaus demanda à ses cadres de dérouler à partir de 1983 [11]. Simplifiant le message des Académies, William Ruckelshaus et Alvin Alm (à présent directeur adjoint de l’agence) conçurent la prise de décision de l’Agence comme la conjonction de deux processus distincts [12] : celui de l’évaluation des risques (le domaine du calcul biologique et épidémiologique) et celui de la gestion des risques, appuyé sur des considérations de coûts et de bénéfices de différentes décisions. Ce deuxième exercice consistait en la prise en considération de l’ensemble des autres éléments concourant à la construction des options décisionnelles – l’efficacité des mesures de protection, leur coût économique pour l’industrie concernée, mais aussi l’opportunité politique d’émettre une norme réglementaire face à des contestations probables en justice [13]. Cet espace était occupé par les économistes, les Policy Analysts, et par les dirigeants politiques de l’agence, décideurs en dernier ressort des mesures réglementaires imposées aux industriels et usagers des substances chimiques. Ces analyses coût-bénéfice devaient moins permettre de calculer ou de prédire les risques pour l’humain, que de les comparer, pour aider à les hiérarchiser (EPA, 1981 ; Beardsley, 1987). Cette démarche formelle était baptisée risk ranking. Pour les économistes mandatés par Ruckelshaus, il s’agissait d’optimiser le système informationnel qu’est l’Agence, pour qu’elle dégage des priorités – des problèmes environnementaux sur lesquels il est légitime, car optimal, d’agir [14]. Alvin Alm s’efforça de le mettre en œuvre dans l’Agence à travers un système de prise de décision collégiale et graduée [15].

30Ce schéma formel (figure 1) a guidé les actions des cadres de l’Agence jusqu’à la période contemporaine. Dans sa logique, il visait à construire un espace de décision, auquel étaient explicitement délégués la considération et l’arbitrage entre des fins (le langage formel utilisé était celui du weighing of policy options), pour mieux en décharger le processus de calcul des risques et ses experts.

Figure 1. Évaluation et gestion des risques : représentation graphique dominante de la mission et du mode opératoire de l’EPA dans les années 1980

Figure 1. Évaluation et gestion des risques : représentation graphique dominante de la mission et du mode opératoire de l’EPA dans les années 1980

31L’Agence s’est ainsi recomposée dans les termes d’une rationalité composite, qui ménage des espaces bureaucratiques distincts pour le calcul des risques et la prise de décision – espace où affleurent, sous la bannière de l’analyse des coûts, bénéfices et impacts des réglementations, le développement économique, finalité défendue par les opposants industriels et républicains de l’Agence. Ces procédures seront utilisées pendant des années, pour représenter et légitimer vers l’extérieur, la manière dont l’Agence fonctionne à l’intérieur [16]. Les cadres de l’Agence orchestrent la production d’un rapport phare [17], publié en 1984, qui met au jour les produits de cette rationalisation complexe, formelle et matérielle à la fois :

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L’analyse technique des coûts et des bénéfices d’une mesure n’est pas un instrument pour définir la bonne solution, ou la solution rationnelle : ce genre d’analyse est trop sensible aux valeurs subjectives, et dépend de données trop incertaines pour prétendre que cela pourrait être le cas. La gestion du risque, et l’analyse technique qui y contribue, revient à exposer l’information que nous tenons pour fiable, les valeurs que l’on souhaite appliquer, et la manière dont l’une et l’autre sont liées pour produire des politiques publiques. Il ne fait aucun doute que les valeurs ainsi exprimées ne feront pas l’unanimité. Mais pour qu’un débat sur les valeurs ait lieu, et que les processus démocratiques par lesquels ces valeurs sont établies se déroulent, tout le monde doit pouvoir connaître les valeurs qui sous-tendent réellement nos décisions [18] [traduction de l’auteur].

33Les organisations non gouvernementales (ONG) environnementales et les défenseurs des causes sanitaires virent autrement la décision de W. Ruckelshaus de mettre en avant la gestion des risques comme principe moteur de l’agence, comme il le fit à partir de ce moment-là de manière systématique dans l’ensemble de ses discours (Ruckelshaus, 1983a). Selon eux, il créait ainsi un procédé décisionnel permettant de justifier de normes environnementales minimales et de déréguler l’environnement. De fait, W. Ruckelshaus avança pendant ce mandat un certain nombre de décisions d’interdiction de produits chimiques, et des limites sévères aux émissions polluantes [19]. Mais il n’en reconnaissait pas moins, devant des publics choisis, que son agence devait équilibrer protection de l’environnement et préservation du développement industriel (Ruckelshaus, 1983b).

34Cette idée d’équilibrage entre environnement et économie était en soi controversée. C’est le formalisme de la communication des risques qui vint protéger l’Agence des critiques possibles en la matière. William Ruckelshaus complétait le répertoire des formalismes de l’Agence par des procédures de dialogue avec les publics locaux. Les économistes qui le conseillaient sur la gestion des risques formalisaient aussi une doctrine et des dispositifs pour la participation du public [20] : des auditions publiques sur des sites pollués notamment, où les scientifiques et administrateurs de l’Agence échangeaient en direct avec un public non sélectionné ; un guide officiel de communication des risques, diffusé aux différents services de l’Agence, qui enjoignait les scientifiques calculant les risques à exposer la logique qui préside aux choix de données, de modèles ou de paramètres qu’ils font. Ces procédures ne furent jamais complètement standardisées. La communication des risques resta une discipline locale, appliquée par les bureaux régionaux de l’Agence, et prenant la forme de principes pour l’organisation des échanges avec les citoyens (Covello & Allen, 1988) – loin du mécanisme décisionnel dominant de la priorisation des risques à partir de données de coûts et de bénéfices des décisions.

Opposition au précautionnisme de l’Agence et caractérisation des risques

35Pour ses opposants républicains et pour l’industrie pétrochimique toujours active, l’Agence, et notamment ses scientifiques, toxicologues ou ingénieurs environnementaux, restaient trop précautionnistes. La mécanique de la décision, selon eux, continuait de produire des décisions trop rigoureuses de limitation de l’exposition aux risques et d’interdiction des produits. Au début des années 1990, ces opposants pensèrent avoir les moyens de délégitimer cette politique de l’Agence. Les avancées de la biochimie et de la toxicologie, notamment en matière de modélisation prédictive des effets des substances chimiques, permettaient de réduire l’incertitude, d’être plus précis dans les calculs de risque, et de se débarrasser des présupposés et des jugements de valeur que faisaient les évaluateurs de risques. Selon l’industrie, si l’Agence embrassait la meilleure science disponible, elle cesserait immédiatement d’exagérer les risques et changerait sa politique environnementaliste.

36L’argument était déjà utilisé au début des années 1990 par plusieurs des adversaires de l’Agence pendant la Présidence de George Bush – période-clé pendant laquelle le Parti républicain commençait à prendre de la distance avec son conservationnisme traditionnel. On voyait l’Office of Management and Budget de la Maison-Blanche empêcher l’EPA de promulguer de nouvelles normes environnementales, et publier de lourds rapports mettant publiquement en cause son précautionnisme et son supposé retard par rapport à la meilleure science (OMB, 1990). Des universitaires et chercheurs décryptaient ses évaluations des risques, pour démontrer à coup d’articles et de tribunes retentissantes dans Science que l’Agence ne détenait en rien l’expertise scientifique nécessaire (Abelson, 1992). Des coalitions d’industriels de la chimie ou du tabac finançaient des recherches de modélisation des risques pour démontrer que des méthodes moins empreintes d’incertitudes existaient. Elles faisaient aussi le siège des comités du Congrès supervisant l’Agence, et communiquaient publiquement sur le besoin de fonder la politique environnementale sur une science robuste, saine et transparente – la « sound science » (Baba et al., 2005) [21]. Le vice-président, Dan Quayle, participait au front, en parrainant des think tanks financés par les industriels, proposant des règles nouvelles sur la manière dont l’Agence devait calculer les risques (Federal Focus, 1991) [22]. Ces actions convergeaient, notamment sur l’affaire du tabagisme passif en 1992 : l’Agence fut publiquement accusée par des sénateurs de dissimuler une croisade anti-tabac liberticide dans des calculs de risque sur les effets indésirables du tabagisme passif.

37Le recours à la science par l’Agence était ainsi l’objet de conflits politiques sur les fins qu’elle poursuivait en pratique à travers ses calculs de risque. Les formalismes de l’Agence furent amendés pour gérer ce conflit. La réponse résida dans le recours à une nouvelle technologie organisationnelle de décision. Elle prit le nom de « caractérisation des risques » (AIHC, 1992 ; NRC, 1996). Cette nouvelle phase décisionnelle est le moment où les calculs des risques produits par les toxicologues, les statisticiens, les ingénieurs sont communiqués aux acteurs susceptibles de s’en servir pour forger une décision. Les calculs et les données sous-jacentes doivent y être présentés de manière transparente, conjointement aux incertitudes résiduelles et aux manques éventuels de données. Les hypothèses, présupposés et diverses ignorances avec lesquels les scientifiques ont composé pour produire une évaluation des risques doivent être mis en discussion de manière ouverte (Callon et al., 2001). Dès lors que l’incertitude inhérente aux calculs est révélée, une place est d’ailleurs faite, en théorie, aux non-experts : les scientifiques, mais aussi les administrateurs politiques, juristes, représentants des parties prenantes, industriels, ONG, associations citoyennes locales, communities, doivent pouvoir être consultés (EPA, 1995).

38Au moment où l’agence était violemment attaquée au Congrès par des sénateurs républicains relayant l’action de l’industrie du tabac, son administrateur adjoint riposta en demandant à un toxicologue et à un économiste de rédiger un mémorandum sur la caractérisation des risques [23] qu’il diffusa à toute l’Agence (EPA, 1992a, 1992b). Celle-ci fut instituée comme étape fondamentale de tout processus de prise de décision de l’Agence. Après une relance du concept par les Académies américaines et plusieurs think tanks (NRC, 1994, 1996 [24]), c’est toute l’Agence qui sera mise en ordre pour caractériser ainsi les risques. Les discours officiels de ses dirigeants opposaient cette nouvelle image formelle aux critiques.

Reformuler les problèmes pour améliorer l’environnement

39Cette rationalisation de l’usage de la science sous pression des intérêts et des enjeux industriels perdura pendant les années 2000 et les deux mandats de George W. Bush. L’Administration républicaine de ces années-là est vue comme l’une de celles qui ont le plus politisé la science et tenté de contrôler les usages que les agences en faisaient (Rich & Merrick, 2007 ; UCS, 2008).

40L’EPA fut rattrapée par un autre type de controverse qui, toutefois, concernait cette fois son incapacité à résoudre les problèmes environnementaux. Trente ans après avoir engagé des ressources scientifiques d’ampleur dans la détermination et l’élimination des risques des substances chimiques, le bilan était maigre. L’Agence n’avait réussi à clore aucune controverse sur l’une ou l’autre des substances chimiques qui étaient à son agenda depuis les années 1980, même celles reconnues comme faisant partie des plus toxiques, comme la dioxine (Kelly, 1995 ; NAS, 2006 ; Preuss & Farland, 1993). Peu de ses décisions d’interdiction furent validées par les tribunaux, la Présidence ou le Congrès. L’efficacité de l’algorithme décisionnel complexe qui avait pris forme au début des années 1980 paraissait limitée pour éliminer les menaces sanitaires et protéger les populations. Dans la suite du mouvement de justice environnementale, au tournant des années 1990-2000, les associations environnementales se prononçaient de plus en plus explicitement contre l’emploi d’instruments scientifiques pour la prise de décision, et notamment contre l’évaluation quantitative des risques (Levenstein & Wooding, 1997 ; O’Brien, 2000 ; Thornton, 2001 [2000]). Selon elles, cette procédure formelle fondée sur des calculs probabilistes conduit à relativiser et perpétuer les risques. Selon ces ONG, l’agence échouait à répondre aux motivations qui devaient être au cœur de son action, notamment celle d’une amélioration tangible de l’état de l’environnement, et de l’impact sanitaire des pollutions pour les populations les plus exposées, en continuant d’appliquer des méthodes réductionnistes de calcul des risques de substances chimiques. L’incapacité de l’EPA à faire approuver l’interdiction de ces substances dangereuses au cours des dernières décennies en était l’illustration la plus claire.

41La réponse formelle à cette nouvelle mise en cause matérielle émergea peu après le début de la Présidence Obama, et de l’arrivée d’un nouvel administrateur démocrate à l’Agence. Peu avant, l’EPA faisait l’objet de ce qui a été décrit comme un véritable « siège » de la part de l’Administration de George W. Bush, des républicains au Congrès, et de l’Office of Management and Budget (McGarity, 2013). L’Administration essayait de nouveau d’agir sur les règles de l’évaluation quantitative des risques, pour rendre l’EPA moins offensive dans ses mesures environnementales (OMB, 2006). En réponse, les défenseurs de l’évaluation des risques au sein de l’Agence, et notamment de l’approche précautionniste qu’elle avait privilégiée depuis les années 1970, cherchèrent le soutien de l’Académie des sciences américaine. Un rapport fut commandité à celle-ci, pour faire la synthèse sur l’évolution des méthodes d’évaluation quantitative des risques et leur futur [25].

42Le groupe d’épidémiologistes, médecins et biochimistes spécialistes de santé environnementale qui fut sélectionné par l’Académie proposa une réforme consistant à remettre la science au service d’objectifs d’amélioration mesurable de l’état de l’environnement et de la santé. Ils prenaient acte de l’impossibilité d’atteindre cet objectif politique par le calcul scientifique des risques. L’instrument de l’évaluation des risques était selon eux inopérant, du fait de la politisation des discussions sur les modèles, les hypothèses de calcul ou les théories biologiques. Ils arguèrent du fait que la notion de « risque » elle-même, au cœur de l’agenda de l’Agence depuis les années 1970, devait être écartée. La notion fait croire à la possibilité de prédire les dangers et d’ajuster les réglementations au plus fin, par rapport à des niveaux de probabilité (Ewald, 1986). L’expérience des années passées montrait au contraire que l’efficience de l’action sur les dangers était inatteignable, vu les incertitudes entourant leur survenue, et les désaccords politiques qui les accompagnent. Il fallait à présent s’assurer que l’Agence améliore l’état de l’environnement dans son ensemble, plutôt que de tenter d’éliminer les sources individuelles de danger comme les substances chimiques. Leur paradigme était systémique et se fondait sur la pensée des écologues de l’Agence (Suter II, 1990, 2009). Ces écologues portaient depuis les années 1980 une démarche d’évaluation plus systémique des risques, dont les dirigeants de l’Agence n’avaient jamais fait une procédure centrale [26]. L’environnement est un ensemble complexe, dans lequel espèces animales, végétales et humaines, milieux (eau, air, sol), sont en interdépendance. Il est vain d’essayer de dégager et d’agir sur des relations de cause à effet, liant un produit chimique à un type de toxicité observé chez l’humain. C’est l’amélioration du tout qu’il faut viser, la santé environnementale découlera naturellement d’un environnement en meilleur état global.

43Les propositions formelles qui s’ensuivirent, formulées dans un rapport qui fit date (NRC, 2009), mobilisaient toujours la science. Elles visaient encore une fois à créer des mécanismes organisationnels pour atteindre cette fin de l’amélioration de l’environnement de manière plus systématique. Ces experts décomposèrent l’algorithme décisionnel idéal du début des années 1980, fondé sur l’évaluation quantitative des risques et suivi d’un calcul coût-bénéfice, pour instituer une nouvelle discipline organisationnelle de « problem formulation, planning and scoping ». Cette technique de formulation du problème devait devenir une étape préalable à tout travail scientifique. Apanage des administrateurs politiques de l’Agence, c’est le moment pendant lequel le niveau souhaité de qualité et de santé environnementales est défini.

44Cette proposition fut déployée à travers l’Agence, à présent sous leadership démocrate, à partir de 2010 (EPA, 2012 ; Goldstein, 2011). L’évaluation des risques devenait une expertise parmi d’autres, ne devant être utilisée que si l’instrument paraissait utile à l’atteinte de l’objectif d’amélioration de l’état de l’environnement [27]. Paul Anastas, chimiste de renom devenu chef du département de la Recherche de l’Agence, marqua ce tournant à son entrée en fonction, appelant l’Agence et ses scientifiques à moins calculer les risques isolés, qu’à penser à l’évaluation des impacts des mesures demandées par l’Agence sur l’état de l’environnement dans son ensemble [28]. La Cancer Assessment Guideline des années 1970 et son algorithme linéaire se trouvaient ainsi renversés au bout de quarante ans. La science n’était plus placée en amont de la décision. Par ce formalisme, elle était replacée au cœur d’un processus décisionnel plus explicitement politique, par lequel on délibère des fins de l’action bureaucratique avant d’engager les moyens scientifiques nécessaires à leur accomplissement.