1Il est difficile de comparer le régime des parcs naturels allemands avec celui des parcs naturels français. L’Allemagne est un état fédéral constitué de seize régions. Selon la Constitution fédérale, les régions sont considérées comme des états [1]. La Constitution fédérale répartit les pouvoirs législatifs, gouvernementaux et administratifs entre la République fédérale et les régions.

2Depuis l’entrée en vigueur de la Loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage de 2009 (dite Loi fédérale sur la protection de la nature – LFPN) [2], la protection de la nature et du paysage est une matière complètement réglée par le droit fédéral. Pourtant, aujourd’hui chaque Land possède aussi une loi propre sur la protection de la nature. Ces lois se limitent en général à l’exécution de la loi fédérale. Cependant, en vertu de l’article 72 alinéa 3 n° 2 de la Constitution fédérale, les régions, en matière de protection de la nature et du paysage, possèdent certains pouvoirs de dérogation à la loi fédérale.

3La LFPN prévoit plusieurs catégories d’espaces protégés, notamment les réserves naturelles, les parcs nationaux, les réserves de biosphère, les zones de protection du paysage et les parcs naturels. Une partie du territoire de l’Allemagne relativement grande est couverte par l’une de ces zones protégées et il y a un certain degré de chevauchement entre des zones protégées différentes. Le parc naturel est une catégorie de protection qui réunit les préoccupations de protection de la nature et de l’utilisation soutenable, surtout l’agriculture, la sylviculture et le tourisme. Le patrimoine culturel ne joue un rôle que par rapport aux paysages. Une particularité du droit allemand est que le parc naturel doit surtout consister en des zones de protection du paysage et/ou des réserves naturelles.

4En ce qui concerne l’application et l’exécution du droit fédéral de protection de la nature, la Constitution fédérale a confié des pouvoirs pertinents aux régions (sauf quelques matières d’intérêt fédéral spécial). Il n’y a donc pas d’administration fédérale des parcs naturels allemands, chaque région est compétente pour les parcs naturels qui sont situés sur son territoire.

I – Quelques informations de fait relatives aux parcs naturels en Allemagne

5En Allemagne, il y a 104 parcs naturels qui couvrent environ 9,9 millions d’hectares (99 000 km²) [3]. C’est presque 28% du territoire de l’Allemagne. Comme nous l’avons déjà constaté, le parc naturel consiste surtout en des zones de protection du paysage et des réserves naturelles. La proportion moyenne de ces zones dans la superficie de tous les parcs naturels allemands est 56%, dont 5% de réserves naturelles. En outre, il y a quelques chevauchements avec des parcs nationaux, des réserves de biosphère et des habitats protégés en vertu de la Directive « Habitats » de l’UE.

6Les parcs naturels couvrent principalement les régions montagneuses et rurales, parfois en voisinage direct d’un parc national. On les trouve surtout dans les Länder suivants : Hesse, Sarre, Rhénanie du Nord-Westphalie, Bade-Wurtemberg et Bavière. Il y a aussi des parcs naturels transfrontaliers qui sont gérés ou parallèlement ou – assez rarement – conjointement par des régions voisines ou même par une région et un pays étranger voisin [4]. En ce qui concerne les espaces couverts par un seul parc naturel, il y a de grandes variations en Allemagne. Tandis que les trois plus grands parcs naturels ont des superficies comprises entre 400 000 et 300 000 hectares, le parc naturel le plus petit ne comprend qu’un peu plus de 11 200 hectares. Dans les deux dernières décennies passées, le nombre et les superficies des parcs naturels en Allemagne ont augmenté d’un tiers – un signe clair que le parc naturel est considéré par les acteurs sociaux comme une catégorie de protection utile au développement soutenable des régions rurales.

II – Les objectifs des parcs naturels

7Les objectifs des parcs naturels peuvent être déduits de l’énumération de l’article 27 alinéa 1 LFPN. Cet article définit les parcs naturels comme des espaces qui doivent être développés et aménagés de manière uniforme et qui couvrent de grandes superficies, et :

• consistent surtout en des zones de protection du paysage ou des réserves naturelles,
• sont particulièrement adéquats pour la récréation grâce à ses paysages et où un tourisme soutenable est envisagé,
• sont prévus pour la récréation selon les exigences de l’aménagement du territoire,
• servent à la conservation, au développement et à la restauration d’un paysage qui est caractérisé par la diversité des utilisations, des espèces et des biotopes et où une utilisation du territoire durable et respectueux des impératifs écologiques est envisagée, et
• sont particulièrement appropriés pour promouvoir un développement régional soutenable.

8L’amendement le plus récent de la loi (de 2017) a ajouté un deuxième alinéa à l’article 27 LFPN selon lequel les parcs naturels doivent aussi servir à la pédagogie pour un développement soutenable.

9Quatre régions – Bavière, Basse Saxe, Hesse et Schleswig-Holstein – ont utilisé le pouvoir constitutionnel de déroger à la législation fédérale en matière de parcs naturels. Le Schleswig-Holstein, dans le nord de l’Allemagne, limite les objectifs du parc naturel à un seul objectif, c’est-à-dire à la récréation ci-inclus le tourisme. Les trois autres dérogations sont moins importantes, elles concernent la définition de la superficie minimum du parc naturel.

10La LFPN ne définit pas l’exigence de « grande superficie ». L’opinion dominante favorise une détermination concrète, prenant en compte la superficie nécessaire par rapport à la fonction de récréation envisagée, les conditions naturelles et les impacts sur les environs [5]. La plupart du territoire du parc naturel doit consister en des zones de protection du paysage et/ou des réserves naturelles. Cependant, la loi ne détermine pas le seuil minimum d’espaces protégés. Il est reconnu dans la doctrine que cela requiert une proportion de plus de 50% de sanctuaires [6].

11Les autres objectifs des parcs naturels contenus dans l’article 27 alinéa 1 LFPN sont très hétérogènes et aussi en conflit potentiel entre eux. Le parc naturel doit avoir une valeur élevée pour la récréation. Par rapport au tourisme, la loi souligne l’élément de soutenabilité. Cela signifie en particulier que le tourisme doit être lié à l’assurance sur le long terme des fondements naturels, économiques et sociaux de la région du parc naturel (écotourisme).

12En outre, un parc naturel ne peut être constitué que s’il satisfait aux exigences relatives à l’aménagement du territoire. Comme la Loi fédérale sur l’aménagement du territoire distingue entre les objectifs et les autres exigences, une détermination formelle comme zone de récréation (zone prioritaire, réservée ou apte) n’est pas nécessaire.

13L’exigence que le parc naturel doive servir à la conservation, au développement et à la restauration d’un paysage qui est caractérisé par la diversité des utilisations, des espèces et des biotopes (« paysage cultivé ») est d’importance particulière. Cette exigence, qui fut introduite dans la LFPN en 2002, marque un certain changement de focus du concept de parc naturel du tourisme envers, comme le dit la loi, une utilisation du territoire soutenable et conforme aux impératifs écologiques. L’idée sous-jacente est qu’il faut lier l’utilisation pour le tourisme et la protection de la nature au sein du parc naturel. Cependant, on doit concéder que la protection de la nature envisagée dans les parcs naturels est principalement une protection « dérivée » basée sur une protection stricte dans les zones de protection du paysage et les réserves naturelles et non pas une protection spécifique.

14Finalement, le parc naturel doit être particulièrement approprié pour promouvoir un développement régional soutenable. Cette exigence se réfère aux trois dimensions du développement soutenable dans la région du parc naturel et vise à un développement intégré de cette région.

15Dans la pratique, le développement régional soutenable, surtout le développement rural, la récréation ou le tourisme et la pédagogie pour un développement soutenable, sont les champs d’action les plus importants de l’administration des parcs naturels [7]. « L’offensive de qualité » pour les parcs naturels, qui fut initiée en 2001 et est toujours poursuivie, vise à développer et à présenter les parcs naturels comme des « paysages exemplaires de grande surface » qui servent à l’identification et au développement des régions rurales ainsi qu’à la création d’emplois dans ces régions [8]. Cet accent mis sur le développement n’exclut pas la perspective environnementale qui, par ailleurs, est explicitement abordée par l’article 1 alinéa 1 n° 5 LFPN. L’exigence que les parcs naturels doivent surtout consister en des zones de protection du paysage ou/et des réserves naturelles souligne la prétention écologique du concept de parc naturel. En outre, l’article 27 alinéa 3 LFPN prévoit aussi que les parcs naturels doivent être gérés en conformité avec les objectifs de protection de la nature et d’aménagement du paysage consacrés par l’article 1 de la loi.

III – La détermination comme parc naturel et les mesures de protection

16La loi ne contient pas de règles explicites sur le régime de protection. Cependant, l’article 27 alinéas 1 et 3 LFPN prévoit que le parc naturel doit être développé et aménagé de manière uniforme, c’est-à-dire selon un concept cohérent, et doit être planifié, divisé, rendu accessible et développé en conformité avec ses objectifs de protection.

17La déclaration de création d’un parc naturel requiert, sur le plan matériel, que le territoire en question puisse satisfaire de manière cumulative aux objectifs contenus dans la liste de l’article 27 alinéa 1 LFPN. En outre, le territoire doit être digne de protection et il doit exister un besoin de protection (article 23 alinéa 1 LFPN).

18Le droit fédéral ne contient aucune disposition spécifique sur la forme légale pour créer un parc naturel. L’article 22 alinéa 1 LFPN prévoit que la mise en protection est effectuée par une « déclaration » de protection. Cependant, il existe d’autres catégories de protection pour lesquelles la LFPN requiert une détermination « juridiquement contraignant(e) », l’article 27 LFPN laisse donc cette question ouverte. La plupart des lois régionales requiert, comme forme de déclaration de protection, un décret du gouvernement ou du ministère compétent pour la protection de l’environnement. Dans les autres régions, la pratique administrative varie. On recourt à un décret ou on se contente d’une règle administrative ou d’un acte administratif général.

19La déclaration de protection détermine les limites du parc naturel et peut contenir d’autres dispositions, par exemple sur les objectifs de protection et de développement, la planification, la division en zones de protection et les travaux d’infrastructure dans le parc.

20Cependant, il faut souligner que c’est seulement une minorité des lois régionales de protection de la nature qui prévoit une obligation de planification [9]. Normalement, la planification par le biais d’un plan d’aménagement ou d’un concept d’utilisation est volontaire et simplement de nature indicative. Malgré les lacunes dans la législation régionale, 80% des parcs naturels possèdent un plan. En général les plans pertinents sont de nature programmatique bien que dans une perspective spatiale. La planification est importante parce qu’elle peut fournir des solutions pour des conflits entre les objectifs concernés ainsi qu’avec des planifications extérieures. La planification peut aussi régler des mesures de développement du parc naturel, soit en ce qui concerne l’amélioration de la qualité de la nature et du paysage, soit quant à la création de nouvelles possibilités de tourisme soutenable. Les thèmes principaux abordés dans les plans actuels sont la récréation et le tourisme soutenable, les zones protégées, l’agriculture et la sylviculture, la pédagogie environnementale, le développement régional soutenable et la conservation du paysage. Les parcs naturels sont normalement divisés en deux zones, une zone de protection qui peut être subdivisée et une zone de développement.

21La LFPN ne prévoit pas la possibilité d’adopter des dispositions réglementant la protection du parc naturel. Cela reflète le fait que les zones de protection du paysage et de réserves naturelles qui doivent couvrir plus de 50% de la superficie du parc sont soumises à un régime spécial qui permet de préciser des exigences et des interdictions nécessaires à la protection de la zone en cause. Ces exigences et interdictions restent en vigueur lorsqu’une zone de protection du paysage ou une réserve naturelle sont intégrées dans un parc naturel [10]. Cependant, en vertu de l’article 22 alinéa 1 LFPN qui s’applique à toutes les catégories de zones protégées, l’autorité compétente peut inclure des exigences et des interdictions de protection additionnelles dans la déclaration comme parc naturel si c’est nécessaire pour assurer une protection adéquate [11]. Dans la pratique, ces pouvoirs sont souvent utilisés.

IV – Organisation administrative

22L’organisation des parcs naturels est très variée [12]. De manière générale, on peut dire qu’il y a trois modèles d’organisation : un modèle décentralisé/communal avec des éléments contractuels, un modèle centralisé/étatique et un modèle mixte. Généralement en Allemagne, surtout dans toutes les régions occidentales, les parcs naturels sont gérés par des associations de droit privé ou de droit public (associations à but limité) [13]. Les membres de ces associations sont les départements et les communes, en tant qu’organismes d’auto-administration, du territoire où le parc naturel est situé. De plus, il y a normalement tout un réseau de porteurs d’intérêts autour des organismes du parc naturel.

23L’administration de l’État, par exemple l’administration de protection de la nature ou celle des forêts, ne joue qu’un rôle assez réduit, bien qu’elle ait la responsabilité ultime. Cependant, la responsabilité de l’administration de l’État n’est pas remplacée par la gestion communale en ce qui concerne la surveillance et les mesures de maintien dans les zones de protection du paysage et les réserves naturelles qui sont situées dans les parcs naturels.

24Par contre, traditionnellement en Allemagne orientale, l’administration de l’État assume la responsabilité de gérer les parcs naturels. Ce modèle est toujours utilisé exclusivement dans la région de Brandenburg, tandis que dans les autres régions orientales un modèle mixte s’est développé. Il y a des parcs naturels qui sont gérés par l’administration de l’État, dans d’autres parcs naturels le modèle d’auto-administration a été introduit.

25Les organismes responsables de la gestion des parcs naturels ont établi une « association parapluie », l’Association des parcs naturels allemands qui soutient les activités des porteurs des parcs naturels et représente les membres dans les relations avec la politique nationale et européenne et dans des organisations européennes, en particulier l’association EUROPARC.

V – Financement et personnel

26Comme conséquence de la responsabilité de la gestion communale, le financement de la plupart des parcs naturels en Allemagne est déficitaire [14]. Pour les départements et les communes, le financement des parcs naturels ne constitue pas une priorité. Le budget régulier des parcs naturels dépasse assez rarement plus de 200 000 euros. En comparaison avec d’autres pays, le financement des parcs naturels allemands occupe une position très faible par rapport à la surface totale des parcs naturels. De plus, au niveau national, on peut constater de très grandes différences entre le financement des parcs naturels et des parcs nationaux. Les déficits de financement se reflètent dans le nombre des employés, qui est très bas. Dans beaucoup de régions, l’État fournit au moins un financement de base direct ou indirect (par exemple en mettant un employé de l’administration forestière à la disposition du parc naturel comme directeur général). Cependant, ces dernières années, on remarque une tendance dans beaucoup de régions à augmenter le financement des parcs naturels.

27Les problèmes financiers ont amené les dirigeants des parcs naturels à chercher un financement additionnel, surtout dans le cadre de la politique agricole commune, notamment son deuxième pilier (développement rural). La réforme de la politique agricole commune de 2013 a impliqué quelques changements en faveur des parcs naturels. Le nouveau Règlement (UE) N° 1305/2013 concernant le développement rural, qui inclut la politique agro-environnementale, fixe six thèmes prioritaires pour les programmes de développement rural nationaux, entre autres la restauration, la conservation et l’amélioration des écosystèmes ; dans ce cadre, le Règlement fait mention spécifique des paysages européens (articles 5-7). Finalement, le programme LEADER (qui, dès 2014, est intégré dans le pilier « développement rural » de la Politique agricole commune) a été étendu géographiquement. Suite à la réglementation européenne, beaucoup de régions allemandes ont récemment adopté de nouvelles règles administratives pour le financement des projets dans les parcs naturels. 13% du budget LEADER (avec de grandes différences entre les régions) sont destinés à financer des projets LEADER. Il y a beaucoup de parcs naturels qui sont totalement ou partiellement des régions LEADER [15].

28Donc, la situation financière des parcs naturels en Allemagne s’est améliorée en ce qui concerne le financement des projets. Cependant, en raison du financement de base déficitaire, quelques problèmes subsistent.

VI – Les relations des parcs naturels avec d’autres branches de l’administration

29Des plans ou projets mis en place ou contrôlés par d’autres branches de l’administration dans un parc naturel ou dans son voisinage peuvent avoir des impacts négatifs sur l’état du parc et les options de planification dans le parc. Il s’agit surtout des plans régionaux d’aménagement du territoire et des plans et projets d’infrastructure et d’énergie renouvelable. Récemment, l’implantation des installations d’énergie éolienne et des tours de transmission pour le téléphone mobile a joué un rôle particulier à cet égard, mais parfois il s’agit aussi des lignes de transmission d’électricité à grande distance ou des autoroutes. Dans ce contexte, deux problèmes se posent. D’une part, en principe, ces plans et projets doivent être respectés ou au moins pris en compte par les administrateurs des parcs naturels dans leurs propres planifications et mises en œuvre de mesures d’aménagement. D’autre part, les organismes des parcs naturels ont un intérêt à veiller à ce que les planifications et besoins concernant le parc naturel soient respectés ou au moins pris en compte dans la préparation des décisions concernant ces plans et projets « extérieurs ».

30Lorsqu’un plan ou projet extérieur ne respecte pas les servitudes relatives à la protection du parc naturel, le porteur du plan ou projet doit normalement obtenir une dérogation. Il peut aussi essayer de demander une adaptation du règlement du parc naturel. Des obligations d’adapter un règlement déjà existant à un plan – même un plan qui est établi à un niveau administratif supérieur – ne sont pas prévues [16]. Cependant, dans le processus d’octroi d’une dérogation, l’autorité doit prendre en compte les objectifs et principes d’un plan d’aménagement du territoire (article 4 alinéa 2 de la Loi fédérale sur l’aménagement du territoire). Cela vaut aussi pour une dérogation en faveur d’un projet quand le porteur peut s’appuyer sur un plan qui a désigné la partie pertinente du parc naturel comme site du projet.

31La pratique administrative par rapport à l’octroi d’une dérogation est assez variée. Lorsqu’une dérogation est refusée par les autorités ou contestée par des voisins ou associations de protection de l’environnement, les tribunaux administratifs statuent sur la légalité de la décision administrative en cause en considérant les circonstances du cas concret, surtout l’état de conservation et la beauté du paysage affecté, le degré d’atteinte au parc naturel dans son ensemble, l’existence d’alternatives et le poids des intérêts poursuivis par l’opérateur [17]. De manière générale, on peut dire que l’interprétation des règles sur la dérogation est assez restrictive, mais les parcs naturels ne jouissent pas d’une protection absolue.

32L’hypothèse la plus fréquente en pratique ne réside pas dans le fait qu’un plan ou projet ne soit pas conforme aux règles applicables dans un parc naturel mais qu’il ne soit pas en adéquation avec la politique des organismes du parc naturel, surtout en ce qui concerne les options de développement futur. L’outil habituel du droit administratif pour résoudre des conflits potentiels de ce genre est la consultation au niveau procédural et l’obligation de considérer les intérêts concernés sur le plan matériel.

33Normalement, les organismes des parcs naturels n’ont pas une position bien définie au sein de l’administration. Cependant, il y a des lois régionales qui confèrent aux organismes des parcs naturels la position d’un porteur de l’intérêt public, ce qui permet à l’organisme du parc de participer à toutes sortes de procédures au sein d’autres branches de l’administration qui peuvent porter atteinte au parc naturel. Dans d’autres régions, les organismes des parcs naturels sont consultés sur une base volontaire.

34En ce qui concerne le niveau matériel, l’article 2 alinéa 2 LFPN oblige toutes les autorités à soutenir, dans le cadre de leurs compétences, la réalisation des objectifs de protection de la nature et du paysage. Par rapport aux parcs naturels, on peut conclure qu’il existe en effet une obligation matérielle de prise en compte des objectifs de protection pertinents. Cependant, cette disposition n’accorde pas de priorité à ces objectifs. En outre, comme la récréation et la protection des paysages constituent des exigences de l’aménagement du territoire (article 2 alinéa 1 n° 4 et 5 de la Loi fédérale sur l’aménagement du territoire), les plans de gestion des parcs naturels sont normalement pris en compte dans les plans d’aménagement du territoire et, lorsqu’ils sont intégrés dans ce dernier, sont obligatoires pour toutes les autorités.