A – L’émergence progressive du « non urbain »

9La première politique d’aménagement concernait essentiellement la ville bâtie confrontée à sa croissance.

10Cette conception urbaine n’était pas inéluctable. Berlin ou Londres faisaient des choix différents, en réfléchissant sur des espaces beaucoup plus vastes incluant le bâti au naturel, les deux s’inscrivant dans des démarches complémentaires [1]. Cette approche était connue en France. Il suffit de mentionner sur ce point l’ouvrage de Jean-Claude Nicolas Forestier, Grandes villes et système de parcs [2], paru en 1906. Pour cet auteur, parcs et villes forment un système cohérent. Le développement de l’un ne va sans l’autre.

11La France a choisi une autre voie pour sa région capitale. Dans une approche très positiviste, elle s’engage dans un aménagement très fonctionnel et parce que les dysfonctionnements sont associés aux maux de la ville, elle privilégie l’espace urbain, c’est-à-dire la ville et sa banlieue. Le rural n’est pas pris en compte. Pourtant, il a toujours été le complément qui a permis, au cours des siècles, la croissance de la ville dont l’anneau nourricier était essentiel.

12Cette approche, pourtant, montre rapidement ses faiblesses. Ainsi il faut régulièrement repousser les limites, dans des espaces temps qui sont de plus en plus courts :

• Haussmann avait fixé une limite physique avec l’enceinte de Thiers (1859/60) ;
• Puis, ce furent des limites administratives :
  • département de la Seine, avec la loi Cornudet de 1919 qui impose les Plans d’Aménagement, d’Extension et d’Embellissement (PAEE) pour les 81 communes du département ;
  • 1932, le Comité supérieur d’aménagement et d’organisation de la Région Parisienne (le CSAORP) repousse cette limite à un rayon de 35 km, sauf au nord, pour inclure les cantons sud de l’Oise, acte de naissance de la Région Parisienne. Ce sera celle du Plan d’Aménagement de la Région Parisienne (PARP-1934).
    Il y a toujours pour l’aménagement une rupture entre zone bâtie agglomérée et l’« au-delà » auquel il ne faut pas toucher…
    Les limites de l’aménagement sont celles de la ville qui devait être contrainte.
  • En 1941, il y a un début de changement d’échelle et les limites sont élargies à la totalité des deux départements périphériques, la Seine-et-Marne et la Seine-et-Oise. Le plan d’aménagement et d’organisation générale de la région parisienne (PADOG) de 1960 conservera ce périmètre qui intègre donc le rural dans une planification qui devient plus « régionale » mais les projets restent centrés sur la zone centrale. Enfin le SDAURP (1965) ouvrira un peu plus largement surtout vers l’ouest.

13À ce caractère longtemps donc trop urbain, cette première réflexion sur l’aménagement très fonctionnel, ajoute celle de chercher moins à proposer une « vision pour le territoire », qu’à résoudre les dysfonctionnements : croissance démographique exponentielle, étalement urbain difficile à contrôler, mitage, problèmes de moins en moins solubles des transports et de la circulation sans oublier toutes les questions de santé publique que la croissance urbaine occasionne…

14Mais cette vision doublement malthusienne donna lieu, rapidement, à des remises en cause. Cela a été facilité puisque, dès l’origine, la planification s’est voulue interdisciplinaire autour d’architectes, de fonctionnaires, d’historiens, d’ingénieurs et de géographes [3], etc…

15Ainsi est née une véritable recherche urbaine [4] qui pousse la réflexion sur le territoire lui-même et la nature des projets. Au-delà de Paris et de sa banlieue, naît l’idée qu’il y a aussi d’autres réalités à prendre en compte. Deux d’entre elles concernent directement les parcs. Elles apparaissent dès le rapport [5] rédigé par Louis Bonnier et Marcel Poëte, le premier Architecte Voyer de la Ville de Paris, le second, archiviste paléographe demandé par la Commission d’Extension de Paris (1913).

16- La première réalité concerne justement, la nature de l’espace à planifier. Pour les auteurs, pour assurer dans une vision prospective la croissance de la métropole, il faut ne pas se limiter à son seul espace bâti. Il convient de prendre en compte les « pleins et vides ». Ce sont les deux parties d’un même tout. Leur justification préfigure celle de la Datar. Ces vides contribuent à l’attractivité de la ville. Cet aspect qualitatif est aussi important que les aspects matériels et fonctionnels. C’est lui qui permet de mieux répartir la population ce qui ne peut uniquement se décréter ! Citation : « Comment diffuser cette population ? En s’efforçant de distribuer harmonieusement dans la cité de demain les pleins et les vides, en y défendant les espaces libres contre l’envahissement désordonné des constructions. Diffusion de la population, création d’espaces libres : ces deux termes sont nécessairement liés » [6]. Cette idée fait son chemin peu à peu.

17Elle se retrouve, par exemple, dans le Plan élaboré par Léon Jaussely, lauréat du concours suscité par le Préfet de la Seine et la Commission d’Extension. Dans celle du périmètre du Département de la Seine, il insiste sur la nécessité de maintenir ou créer de vastes espaces de respiration. Au-delà de leur inspiration hygiéniste, ces territoires sont choisis pour leur qualité [7] (par exemple, future corniche des forts sur la butte de Romainville). Si le Plan d’Aménagement de la Région Parisienne-PARP (1934-1941) ne se prononce pas dans les mêmes termes sur cette question, il maintient l’idée que certains secteurs doivent être préservés, mais, inspiré sans doute par la loi de 1930, il se limite aux Sites remarquables (les grandes perspectives). Le PADOG (1960) sera plus audacieux en initiant le concept de zone verte à préserver en périphérie de la zone agglomérée.

18- La seconde réalité à prendre en compte dans l’aménagement concerne l’existant, là encore autre préfiguration des PNR, c’est-à-dire la mémoire des territoires, mémoire humaine et sociale dont l’aménageur doit tenir compte (« ce que cent générations ont créé »). La croissance urbaine n’est pas seulement une question de quartiers neufs et des constructions, mais elle est aussi celle de la manière dont ces constructions s’intègrent à ce que l’histoire des communes a pu laisser comme témoignages. Cette première réflexion de la Commission d’Extension découvre l’intérêt des villages ruraux et du patrimoine vernaculaire qui ne doivent pas être sacrifiés à l’extension urbaine. Elle suscitera le Casier Archéologique [8], ancêtre de tous les inventaires patrimoniaux. Plus tard, dans les années trente, les anthropologues [9] feront aussi découvrir le patrimoine immatériel. Le PNR du Vexin français, à travers les travaux de Roland Vasseur, trouvera dans ces préoccupations un de ses fondements [10] à l’instar des autres premiers PNR (Armorique et Landes de Gascogne…).

19Ainsi, au-delà de cette première planification très urbaine et dans laquelle l’État joue le rôle majeur, transparaissent des idées novatrices en matière de prise en compte de l’espace rural et de ses mémoires architecturale et culturelle. Ces idées alimenteront en Ile-de-France, les premières manifestations d’opposition face à une planification qui donne trop d’importance à l’urbain au détriment des espaces ruraux.

B – Les premiers PNR franciliens, une résistance à la planification

20Dès les années 1970 (temps de la contestation, 1968 aidant !), on assiste en Ile-de-France à une remise en cause de la planification et de la centralisation dans ce qu’elles ont pu avoir de trop excessif menées par un pouvoir qui impose et dispose plus qu’il ne compose. C’est dans ce contexte très particulier que les deux premiers projets de PNR franciliens ont pris naissance. Ils sont nés non pas de la volonté de ceux qui ont en charge l’aménagement du territoire mais en remettant en cause celui-ci.

21Ils sont des conséquences, en creux, du schéma directeur de 1965, élaboré par Paul Delouvrier, et de ses partis pris d’aménagement. Celui-ci s’articule autour de deux grands axes est/ouest, l’un au nord et l’autre au sud de la Seine. Ces axes sont ceux qui doivent accueillir le développement urbain prévu pour recevoir une population estimée à 15 millions d’habitants à l’horizon 2000.

22Conséquence aussi de la réforme administrative (1964-1965) menée en parallèle avec la création des nouveaux départements, en l’occurrence Val d’Oise et Yvelines, et leurs retombées démographiques, ils étaient découpés pour, à terme, accueillir une population comprise entre 1,3 million et 1,5 million habitants [11]. Ces chiffres cachaient, pour les Yvelines et le Val d’Oise, une forte augmentation de population d’où l’inquiétude des élus et de leurs administrés. Où ira-t-elle s’installer ?

23Sur ce point le SDAURP prévoit non pas d’éloigner les populations (réseau de villes entre 60 et 100 kms, ce qui avait été plutôt la tentation du PADOG de 1960) mais de les concentrer en densifiant et, pour cela, de créer des Villes-Nouvelles. Celle de la rive droite, positionnée à la jonction de l’Oise et de la Seine, sera Cergy-Pontoise. Celle de la rive gauche, sera établie dans le secteur de Trappes et ce sera la Ville-Nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines.

24Or les deux projets de Villes-Nouvelles se trouvent placés à proximité de secteurs qui, jusqu’alors, avaient été plus ou moins préservés. Celui du plateau du Vexin français rive droite, celui de la Vallée de Chevreuse rive gauche. La population des villages allait de 100 à 2000 habitants [12] !

25Ces secteurs se sentent menacés : « zone de transition » dans le SDAURP pour l’est du futur Parc du Vexin comme pour le nord de celui de Chevreuse… Dans les deux cas, un mouvement de réaction se met en place. Les PNR, nouvellement créés par le décret de 1967, paraissent le moyen le mieux adapté. Mais il s’agit d’un usage plus ou moins détourné. Les PNR s’inscrivaient pour la DATAR dans une optique de rééquilibrage national du territoire fait pour dynamiser certains secteurs « périphériques ». Cette fois, il n’est plus un instrument du pouvoir central mais il devient une possibilité offerte aux collectivités locales et aux élus de proposer une « sanctuarisation » des territoires qu’ils gèrent… L’enjeu, ce sont ces « petites régions, à caractère essentiellement rural de l’Ile-de-France, que leur situation aux portes mêmes d’une agglomération urbaine de plusieurs millions d’habitants rend plus particulièrement vulnérables aux pressions spatiales, économiques et sociales d’un tel ensemble » [13].

26Élus dans les Yvelines, population (association) et élus en Val d’Oise s’unirent dès le début des années 70, pour contrer les volontés jugées envahissantes des villes nouvelles de Saint-Quentin ou de Cergy-Pontoise. Il n’y a pas lieu, ici, à décrire toutes les étapes [14] pour arriver à la reconnaissance de ces deux territoires comme PNR. Celui de la Haute Vallée de Chevreuse présente les qualités d’une telle reconnaissance. Il recouvre un territoire dont l’identité est marquée et spécifique : identité géographique, celle des petites vallées (Yvette, Mauldre et leurs affluents) ; identité historique, celle de la proximité de Versailles qui l’a dotée d’un patrimoine culturel riche, varié et bien préservé. Portant sur une superficie relativement faible et ne concernant que les Yvelines, il n’effarouche pas les aménageurs trop avides de réserves foncières. La création du premier Parc francilien devra néanmoins attendre le décret du 10 décembre 1985 [15] concrétisant une quinzaine d’années de « combats » (dix-huit ans après le décret de 1967). Il fallut encore dix ans pour celui du Vexin français (1995) [16].

27Ces deux parcs ont donc été créés en réaction à l’aménagement régional trop urbain et donc trop pénalisant pour certains territoires fragiles. Par la suite, pourtant, ils deviendront des éléments forts de cet aménagement au point que d’autres projets voient le jour. Entre temps la décentralisation est intervenue et la planification a changé de nature.

A – Les PNR, volet de l’aménagement du territoire francilien

29Comme rappelé ci-dessus, à l’époque, l’Ile-de-France n’a pas encore de compétences directes en matière d’aménagement [17] et de Schéma directeur. En revanche, la Région, qui émerge en tant qu’établissement public, s’en voit confier certaines. Tel est le cas en matière de PNR. Par le décret du 24 octobre 1975 – pour l’Ile-de-France celui 12 novembre 1976 – cette compétence, déjà passée de la DATAR au ministère de l’Environnement, est transférée aux Régions. L’initiative de proposition leur revient ainsi que l’élaboration de la charte, la délibération pour la création d’un Parc et le financement du fonctionnement des Parcs naturels régionaux. L’État, lui, conserve la tutelle avec l’agrément de la charte et le classement des Parcs.

30Le nouveau schéma directeur de 1976 intégrant ces enjeux qui complètent ceux de ses nouvelles limites englobant toute l’Ile-de-France (de la région parisienne à l’Ile-de-France) commence à développer une vraie politique pour le rural qui s’accentuera au cours des années.

31Parmi les outils mobilisables pour aménager, celui offert par le décret de 1967 doit permettre d’assurer la complémentarité entre les territoires et non plus la concurrence. Pour synthétiser, disons que s’il y a des ZAC, il y a aussi place pour des PNR. Toutes les parties de l’Ile-de-France ne peuvent être aménagées selon le même modèle. Ainsi, le Schéma directeur de 1976 distingue au-delà de la zone agglomérée, une « ceinture verte [18] » esquissée par le PADOG sans qu’elle soit alors vraiment définie et une grande couronne rurale. Ce découpage sera repris dans tous les Schémas directeurs qui suivront (1994, 2008-2013). Il a été concrétisé progressivement à travers le Plan vert régional dont le premier a été approuvé en 1996 après plusieurs années de débat [19]. Il deviendra une charte pour l’aménagement rural et un des chapitres sera consacré aux PNR [20].

32À la différence de ce qui s’était passé pour Chevreuse et le Vexin, les derniers projets de PNR, Oise-Pays de France, Gâtinais français, Brie et Deux Morin et Bocage Gâtinais mais aussi l’extension du PNR de Chevreuse, trouveront leur légitimité dans le cadre de cette politique reposant sur une nouvelle conception de l’aménagement du territoire francilien qui s’accompagne d’une approche plus sensible de l’espace, à la manière des pratiques de l’ensemble des PNR.

33Le Schéma de 1976 pose, en effet, également, un nouveau regard sur les territoires. Des chercheurs venant de divers horizons, notamment du ministère de l’Équipement, avec Robert Auzelle, et de l’Institut d’Aménagement de l’Ile-de-France (IAURIF) avec Gérald Hanning [21], montrent que le territoire ne peut continuer à être traité de manière abstraite juste en termes de superficie (réserve foncière), de droits à construire… mais qu’il faut intégrer d’autres éléments plus concrets : trame foncière laissée par le temps, l’histoire et la géomorphologie. Une des cartes annexes du Schéma directeur de 1976 traduit cette préoccupation nouvelle. Elle concerne autant la zone urbaine que toute la partie rurale, moins touchée par l’urbanisation, mais qui commence à l’être. Terrain donc pour des PNR !

34Le projet de PNR de Chevreuse a pu être finalisé dans ce nouveau contexte, ayant dû attendre 1985 qu’une vision moins axée sur l’urbain et les équipements puisse s’imposer. Pour une fois, l’Ile-de-France était à la remorque des autres régions puisqu’il y avait à l’époque déjà vingt et un PNR en France… Il faudra attendre dix ans après Chevreuse, pour voir aboutir le PNR du Vexin français (9 mai 1995 [22]).

35Les PNR ont désormais trouvé leur place dans la planification francilienne comme en témoigne cette citation : « La politique des Parcs Naturels Régionaux sera poursuivie et développée à partir des enseignements tirés de l’existence du Parc Naturel Régional de la Haute Vallée de Chevreuse. De nouveaux Parcs sont en cours de constitution dans le Vexin et le Gâtinais Français, un autre est envisagé dans les Boucles de la Marne [23] ». Le Schéma Directeur de 1994 prône un aménagement qui, s’il n’est pas encore « durable », est déjà plus doux, plus sensible.

36Quant à la question de préservation de la trame foncière (l’existant), elle est, aussi, désormais acquise : « L’extension des bourgs, villages et hameaux devra demeurer compatible avec l’échelle de morphologie des ensembles bâtis existants. L’accueil des nouvelles zones bâties sera organisé dans le respect de la trame foncière traditionnelle ».

37Avec le SD de 1994, les PNR trouvent aussi leur place par rapport à la ville, revenant donc aux principes du décret de 1967, pour irriguer l’agglomération par des espaces naturels et augmenter son attractivité. La situation dialectique a disparu pour faire jour à des complémentarités.

38Tout cela forme un vaste programme et, en 2017, tout n’est pas achevé [24] même si le Schéma directeur actuel (2008-2013), élaboré cette fois à l’initiative de la Région mais en collaboration avec l’État, a repris à son compte la politique des PNR désormais élément partagé de l’objectif de développement durable. L’outil PNR est de plus en plus apprécié et l’Ile-de-France, la plus petite des Régions françaises, est, maintenant, celle qui en compte le plus par rapport à sa taille !

39Après les années 2000-2010, les PNR franciliens connaissent une double évolution :

40D’une part, à l’occasion de la révision décennale des Chartes, avec l’extension de leur périmètre. Le PNR de Chevreuse [25] quitte ses vallées pour atteindre le plateau du Hurepoix autour de Limours où les risques de la croissance urbaine sont grands et se renforce autour de la Forêt de Rambouillet, enjeu majeur pour la Région. Le Parc du Gâtinais français bien que plus récent (4 mai 1999) avait aussi lancé, dans le cadre de la révision de sa charte (approuvée le 27 avril 2011), un projet d’extension. Le nombre des communes est ainsi passé de 57 à 69 [26] afin d’améliorer la transition entre l’agglomération centrale, et la couronne rurale sud de l’Ile-de-France.

41D’autre part, il y a des créations ou des projets : celle d’un parc Oise-Pays de France a été acquise en 2004. Deux autres projets ont été ensuite mis en œuvre, le Bocage Gâtinais et « Brie et deux Morin ». Le premier semble plus ou moins abandonné, handicapé notamment par son territoire à cheval sur trois régions, mais le second est toujours en cours d’élaboration…

42Les PNR, en quelques décennies, ont été insérés dans la politique régionale d’aménagement du territoire. Mais il peut y avoir aussi des effets pervers. Dans une région où la croissance démographique demeure forte, les PNR dont aucun n’atteint 100 000 habitants, peuvent paraître comme des lieux privilégiés. Ils doivent garder leur vocation régionale en restant des espaces de respiration pour toute la Région et ses habitants, sans devenir des « entre soi » d’une certaine gentrification.

43Mais, s’ils sont désormais bien admis comme outils de planification, peut-on dire que les PNR franciliens sont comme les autres ?

B – De quelques singularités des PNR franciliens

44Par rapport aux PNR de province, sur certains points, les franciliens paraissent plus « en retrait ». Tel est le cas en matière de patrimoine bâti et, plus largement, de prise en compte de l’existant.

45Par rapport à la définition classique des PNR : « Un parc naturel régional est un projet de développement fondé sur la préservation et la valorisation du patrimoine » [27], il semble y avoir dans les PNR franciliens, sans doute conséquence de la pression urbaine toujours vive, une approche restrictive de la notion de patrimoine, notamment bâti, et des enjeux qu’il représente. Est-il bien compris pour ce qu’il est ?

46Il paraît trop souvent limité à la seule question des monuments protégés par la loi de 1913 ou à des éléments « pittoresques » (lavoirs, croix, puits, par exemple) et quelques grandes fermes [28] alors que celles de subsistance, si présentes pourtant dans les cœurs de villages, ne sont quasiment jamais identifiées et encore moins, bien évidemment, les maisons rurales [29]. Parallèlement l’occupation du sol et la trame viaire sont mal analysées et peu valorisées ni réellement prises en compte, comme on le constate notamment dans les projets d’extension des bourgs et villages.

47L’approche du patrimoine est très restrictive semblant oublier que les villages forment un ensemble « systémique », porteur d’identité, qui doit être préservé dans sa globalité à moins de le rendre inintelligible voire incohérent, comme telle commune qui, relevant dans son rapport de présentation (ou dans le PADD) que la voierie est inadaptée au stationnement, mais qui n’intègre pas cette problématique dans les nouveaux lotissements… Les PNR doivent rendre compte de la mémoire des lieux afin de pouvoir les faire évoluer sans les dénaturer. Comment prévoir une croissance ordonnée de ces entités si on ne les décrit pas en amont et si leur caractère n’est pas étudié ? Pourtant, dès le Schéma Directeur de 1994, ces idées étaient bien perçues, avec l’étude préliminaire sur les « bourgs et villages de caractères [30] » menée par le ministère de l’Environnement. Mais cela n’aura pas beaucoup de concrétisation. Les cœurs de bourgs ne font pas assez l’objet d’une grande attention, à la différence de ce que l’on observe dans les PNR des autres régions. Cela est d’autant plus à regretter qu’en parallèle le patrimoine naturel semble souvent l’objet de plus d’attention prouvant que, quand il y a volonté, il y a des possibilités.

48D’autre part, lorsqu’il y a prise en compte du bâti existant, elle apparait souvent assez formelle. Sa traduction dans la partie réglementaire des PLU n’est que partielle, ne contribuant pas à la préservation du caractère et de l’identité des Parcs. Mais il semble qu’il y ait une évolution sur ce point comme le Vexin ou le Gâtinais le montrent. Mais, souvent, il s’agit plus d’opérations exemplaires ne portant que sur quelques cas très précis !