A – La « PAC 2013 » : un système au service de l’enjeu climatique

19La PAC 2013 constitue un véritable système politique et juridique fondé sur deux types de comportements que les autorités européennes incitent à adopter : un « comportement standard » motivé par des aides de base et un « comportement volontaire » promu par des aides complémentaires. Á des fins d’efficacité, l’ensemble est encadré par des dispositifs de conseil et de contrôle.

20Si les exploitants agricoles restent libres de demander ou non les aides de la PAC, dès lors qu’ils en demandent, ils sont contraints au respect de règles et de pratiques que l’on peut qualifier de socle minimum commun ou de « comportement standard ». Ce socle est composé de deux éléments : la « conditionnalité » et le « verdissement ».

21La conditionnalité des aides de la PAC relie le bénéfice des aides de la PAC au respect de « normes-seuil » imposées par l’autorité publique [24]. On y trouve des « exigences réglementaires en matière de gestion (ERMG) prévues par la législation de l’Union et des normes relatives aux bonnes conditions agricoles et environnementales des terres (BCAE) » [25]. Parmi celles-ci, la question climatique est omniprésente [26]. Sont par exemple visés le stockage du carbone (couverture minimale des sols), la lutte contre les émissions de GES agricole au travers des règles de protection de l’eau (bandes tampons le long des cours d’eau) et d’entretien des éléments de paysage (maintien des haies et des arbres) [27].

22Le « verdissement » ou greening ou « écologisation » du premier pilier de la PAC constitue l’innovation principale de la réforme proposée par la Commission en 2010. Ces « nouveaux » paiements directs aux « pratiques agricoles bénéfiques pour le climat et l’environnement » [28] (dits « paiements verts ») représentent au minimum 30% du plafond national annuel de chaque État membre [29]. Pour y avoir droit, les agriculteurs pétitionnaires [30] doivent « effectuer trois cultures différentes sur leurs terres arables » [31], « maintenir les prairies permanentes existantes de leurs exploitations » [32], et « disposer d’une surface d’intérêt écologique sur leur surface agricole. » [33] L’enjeu climatique est ainsi bien pris en considération par l’exigence de pratiques spécifiques, favorables au stockage du carbone et indirectement à la diminution de l’usage d’intrants de synthèse.

23Parallèlement au comportement standard, l’UE promeut un comportement volontaire, incite à « aller au-delà des normes » [34], c’est-à-dire au-delà des règles de conditionnalité et de « verdissement » [35].

24Le volontariat climatique se décompose notamment en une série de mesures « présentant un intérêt particulier aux fins (…) de la transition vers une économie à faibles émissions de CO₂ et résiliente face au changement climatique dans les secteurs agricole et alimentaire et dans le secteur de la foresterie » [36]. On y trouve par exemple, des « investissements améliorant la résilience et la valeur environnementale des écosystèmes forestiers » qui « renforcent le caractère d’utilité publique des forêts ou des surfaces boisées de la zone concernée ou le potentiel d’atténuation du changement climatique des écosystèmes » [37].

25Toutefois, le volontariat climatique prend principalement appui sur deux mesures jumelles : les paiements « agroenvironnementaux et climatiques » (PAEC) et ceux pour les « services forestiers, environnementaux et climatiques » (SFEC) [38]. Diverses conditions préludent à l’octroi de ces aides [39], le point essentiel résidant dans le respect d’engagements « agroenvironnementaux et climatiques » [40] pour les PAEC et d’engagements « forestiers et environnementaux » pour les SFEC [41], tous soumis aux règles de la conditionnalité.

26Le système « PAC 2013 » combine ainsi récompense (l’aide) et respect des normes (conditionnalité ; verdissement). Théoriquement, il semble constituer un levier solide de sensibilisation et de mobilisation dans la lutte contre les GES d’origine agricole. Toutefois, il n’est pas sans faille et sans contradiction…

B – Les limites de la PAC 2013 : le climat parmi tant d’autres

27Quatre limites peuvent être successivement énoncées :

28Premièrement, l’enjeu climatique est particulièrement mis en avant dans les discours et les objectifs mais le modèle économique dans lequel il doit trouver une expression s’appuie toujours sur le triptyque croissance/productivité/compétitivité [42]. Or, même si elle est souhaitée « plus intelligente et durable » [43], cette logique de compétitivité internationale risque de ne pas toujours être compatible avec l’enjeu climatique. Il faut aussi souligner que la force juridique et pratique de l’objectif climatique de la PAC est limitée par le droit communautaire de la concurrence [44] et le droit de l’organisation mondiale du commerce (OMC) [45], qui, s’ils autorisent des aides environnementales, ne les permettent qu’à titre exceptionnel, dans le cadre de programmes institués, et pour des montants limités aux « coûts supplémentaires et pertes de revenus résultant des engagements contractés » [46] ; en d’autres termes, la rémunération du service climatique ou environnemental est en principe interdite par la loi [47]. Par conséquent, le renouveau climatique de la PAC est concurrencé non seulement par le paradigme économique sous-tendant la pensée de l’UE mais aussi par ses corollaires : les règles générales du commerce et de la concurrence.

29Deuxièmement, si le climat fait désormais partie du discours et des orientations de la PAC, il n’est que l’un des « bénéfices que les Européens sont en droit d’attendre d’une politique publique » [48], au même rang que la sécurité alimentaire, l’environnement, l’équilibre social et territorial, le renforcement de la compétitivité et de l’innovation [49]. L’enjeu climatique vient donc en concurrence avec d’autres enjeux tout aussi importants ; d’autant plus qu’ils participent souvent de la même enveloppe budgétaire. La force de cette éventuelle compétition entre les différents objectifs affichés doit être observée du point de vue pratique, mesure par mesure, en fonction des choix effectués pour la mise en œuvre de la réforme. Le climat est également en compétition avec d’autres problématiques environnementales, tout aussi importantes, qui bénéficient d’une antériorité (eau, zones humides, biodiversité…). Il en résulte une sorte de confusion politique et juridique. Pour éviter cette concurrence, la PAC suggère des mesures à effets environnementaux et climatiques multiples et simultanés, ce qui est loin d’être évident en pratique.

30Troisièmement, les intitulés des dispositifs de la PAC 2013 dissimulent parfois des mesures déjà utilisées par le passé pour d’autres objectifs environnementaux ; certaines pratiques promues au titre de la lutte contre les émissions de GES d’origine agricole ont déjà été proposées et utilisées (BCAE, rotation, prairies permanentes ; MAE…) [50]. De ce fait l’apport de la réforme 2013 n’est pas évident [51].

31Enfin, le volontariat climatique est à la fois la force, parce qu’il induit une certaine motivation, même opportuniste, et la faiblesse du système, puisqu’il exige le consentement [52]. Or, les aides ne rémunérant pas le service environnemental [53] mais essentiellement les surcoûts, l’importance de l’enjeu climatique peut ne pas être suffisamment perçue par les attributaires des aides au développement rural enserrés dans des logiques pragmatiques à court terme, ce qui pourrait les conduire à ne pas s’engager. En outre, dans le domaine des aides du second pilier, la peur des sanctions pourrait jouer contre l’envie de consentir. La clef réside donc dans le caractère suffisamment attractif des aides, autant que dans la détermination ou la motivation des exploitants.

32Vu les failles du système, il apparait nécessaire d’envisager une nouvelle mutation de la PAC pour renforcer l’impact de cette politique dans le domaine climatique.

A – La continuité : l’intégration

34La première voie revient à systématiser le processus d’intégration en verdissant progressivement les deux piliers de la PAC, mais sans toucher à la structure du système 2013.

35La PAC 2013 a fait passer des éléments qui faisaient partie pour l’essentiel du second pilier dans le premier avec les pratiques agricoles bénéfiques pour le climat et l’environnement. En d’autres termes, il s’agissait d’un transfert du « comportement volontaire » souhaité par l’UE vers le « comportement standard », sans toutefois sanctionner les exploitants agricoles puisque ces pratiques n’ont pas été intégrées dans la conditionnalité mais ont fait l’objet d’un paiement spécifique complémentaire au paiement de base. Dans cette logique, l’idée pourrait être de faire passer tout ou partie des pratiques agricoles bénéfiques pour le climat et l’environnement dans le champ des BCAE et parallèlement d’intégrer de nouvelles pratiques écologiques dans les paiements verts, par exemple liées à la baisse des intrants ou à la réduction des émissions de GES. Le comportement standard des exploitants agricoles en sortirait renforcé : la conditionnalité deviendrait plus exigeante et les nouveaux paiements verts annonceraient les futures normes-seuils de l’UE. L’ensemble devra bien sûr être accompagné par des mesures de conseil adaptées.

36Les anciennes mesures structurelles, devenues aides au développement rural, ont toujours souffert d’un budget relativement faible qui a conduit, selon les époques, à un éparpillement des dépenses publiques ou à un rétrécissement des actions, l’inefficacité du dispositif étant souvent dénoncée. Par conséquent, le législateur européen pourrait poursuivre le mouvement de transfert budgétaire progressif du premier vers le second pilier de manière à rendre les mesures volontaires, climatiques notamment, plus incitatives. Ce premier mouvement pourrait être accompagné par un reformatage des dispositifs de manière à plus prendre en compte l’exploitation dans son ensemble, autrement dit à adopter une approche plus systémique. On pourrait ainsi avoir des dispositifs par type d’exploitation en fonction des choix agronomiques : « agriculture biologique », « agro-écologie », etc. – ce qui supposerait des définitions claires des systèmes et laisserait aux autorités locales des marges de manœuvre sur la mise en œuvre, ouvrant ainsi la voie à l’innovation. Cette évolution peut être pensée en complément de la première ou de façon alternative en fonction des effets sur le développement des exploitations agricoles.

37Ces mutations peuvent être représentées de la manière suivante :

38Ces évolutions « douces » seront-elles suffisantes ? On peut en douter vu l’urgence climatique. Il faudrait peut-être suivre un chemin plus radical.

B – La rupture

39Pour rompre avec le système de la PAC 2013, deux chemins peuvent être expérimentés.

40À l’évidence, la rupture pourrait venir de la disparition du premier pilier au profit du second, conformément à l’esprit « système » que nous avons précédemment exposé. Il ne subsisterait alors qu’un seul pilier. Un tel changement ne se fera pas au seul bénéfice du climat mais de l’ensemble des enjeux environnementaux.

41La PAC pourrait alors être schématisée de la manière suivante :

42Il existe cependant une autre façon d’envisager un changement radical de la PAC. Complément ou substitut de l’intégration environnementale, l’idée pourrait être de toucher au cœur de la PAC, à ce qui en provoque l’application [54] : tel qu’il résulte de la notion juridique d’activité agricole. Il s’agit donc d’agir sur la définition d’activité agricole afin d’y intégrer une dimension climatique et environnementale incontournable et de réserver le régime juridique spécial agricole et ses bénéfices à ceux qui pratiquent l’agriculture conformément à ce nouveau modèle juridique.

43Cette dimension peut être formalisée et imposée suivant au moins deux techniques. La première consisterait à rendre indissociable l’exercice d’une activité agricole de comportements favorables à la lutte contre le changement climatique ou à l’adaptation de l’agriculture au changement climatique. La seconde associerait l’agriculture à un modèle agronomique spécifique, adapté aux enjeux climatiques, par exemple l’agro-écologie [55].

44Concrètement, quelles pourraient être les formules employées ?

45Pour le savoir, nous suggérons de s’appuyer sur les deux façons de définir l’activité agricole que nous connaissons à ce jour : soit une formule générale faisant appel à l’idée de cycle biologique (Code rural français ou italien par exemple) ; soit une liste positive fermée (UE par exemple). Ainsi, en France, l’activité agricole correspond à la « maîtrise et l’exploitation d’un cycle biologique de caractère végétal ou animal et constituant une ou plusieurs étapes nécessaires au déroulement de ce cycle » [56] et au sein de l’UE, elle renvoie à « la production, l’élevage ou la culture de produits agricoles, y compris la récolte, la traite, l’élevage et la détention d’animaux à des fins agricoles » [57].

46Quatre options se présenteraient alors :

47- Première option : l’activité agricole correspond à la maîtrise et l’exploitation totales ou partielles d’un cycle biologique de caractère végétal ou animal, et concourt obligatoirement à la diminution et au remplacement des traitements phytosanitaires conventionnels, au maintien des infrastructures vertes des exploitations, à la diminution des émissions de GES et à l’amélioration de la qualité des eaux.

48- Seconde option, l’activité agricole correspond à la maîtrise et l’exploitation totales ou partielles d’un cycle biologique de caractère végétal ou animal, suivant des méthodes agro-écologiques.

49- Troisième option : l’activité agricole est composée de la production, l’élevage ou la culture de produits agricoles, y compris la récolte, la traite, l’élevage et la détention d’animaux à des fins agricoles, dès lors qu’elle concourt à la diminution et au remplacement des traitements phytosanitaires conventionnels, au maintien des infrastructures vertes des exploitations, à la diminution des émissions de GES et à l’amélioration de la qualité des eaux.

50- Quatrième option : l’activité agricole est composée de la production, l’élevage ou la culture de produits agricoles, y compris la récolte, la traite, l’élevage et la détention d’animaux à des fins agricoles, réalisés suivant les méthodes agro-écologiques.

51La référence à la pratique agro-écologique pose la question de son contenu car entre les mouvements militants [58], son expert le plus renommé [59] ou les institutions [60], les conceptions sont nettement différentes, voire opposées. Ainsi, si M. Altieri propose une série de principes relativement stricts [61], les « institutionnels » proposent une agro-écologie plus consensuelle, alliant les « dimensions économiques, écologiques, et sociales visant à mieux tirer parti des interactions entre végétaux, animaux, humains et environnement » et s’exprimant dans un contexte d’intensification de la production [62].

52À notre avis, tous ces choix ont leurs mérites et leurs limites qu’il faudrait étudier collectivement. Ils offrent tous l’avantage de changer effectivement le modèle d’exploitation et d’en organiser la transition. Ce discours n’est pas en soi révolutionnaire car, de notre point de vue, la radicalité n’est pas la révolution si le changement est organisé et soutenu. En ce domaine, le droit doit donner des signes non pas de simplification – car il s’agit souvent d’un leurre évitant la réalité complexe – mais de clarté : le projet agro-écologique doit être clair, tout comme la définition nouvelle d’activité agricole ; il doit comporter un véritable accompagnement au changement avec une période transitoire. Sans doute peut-il être conçu autour de projets collectifs intégrés de territoire, sur la base d’expérimentations.