1L’interconnexion de « marchés du carbone » [2] est une opération qui consiste à reconnaître le caractère mutuellement interchangeable de droits d’émission qui sont délivrés dans le cadre de marchés du carbone distincts. Il s’agit de permettre aux participants d’un marché A d’utiliser les droits d’émission délivrés dans un marché B pour couvrir leurs rejets de gaz à effet de serre (GES) et, de manière réciproque, de permettre aux participants du marché B d’utiliser les droits d’émission délivrés au sein du marché A pour fins de conformité. Cette opération représente ainsi une forme particulière de liaison de marchés du carbone, dont la singularité tient à sa nature bilatérale et directe [3].

2L’analyse économique s’accorde généralement à reconnaître à l’interconnexion des marchés du carbone divers avantages. Elle permettrait notamment : d’opérer une allocation plus efficace des ressources, en offrant aux participants au marché un accès plus large à des opportunités de réduction des émissions à bas coût ; de favoriser l’émergence d’un prix unique du carbone et donc de limiter les risques de distorsion de compétitivité et de fuite de carbone ; d’accroître la liquidité du marché et de réduire en conséquence la volatilité des prix des droits d’émission ; de limiter les risques de manipulation des cours ; d’abaisser les coûts d’administration du marché [4].

3Avec l’échec du projet de marché unique porté par le Protocole de Kyoto et l’essor de marchés du carbone au niveau régional, national et infra-national, cette idée d’interconnexion occupe donc depuis une dizaine d’années une place centrale dans la réflexion sur les stratégies d’atténuation à privilégier. En 2009, un rapport adressé au Premier ministre britannique évoquait déjà la possibilité que se constitue à terme un vaste réseau de marchés du carbone [5]. L’année suivante, c’est un rapport français qui soulignait que la question de l’interconnexion des marchés du carbone se poserait nécessairement à l’avenir [6]. Depuis, le sujet a suscité un intérêt grandissant, notamment de la part de certaines organisations internationales – Banque mondiale, OCDE – et non-gouvernementales – International Emissions Trading Association (IETA), International Carbon Action Partnership (ICAP).

4Mais surtout, on notera qu’avec l’adoption de l’Accord de Paris, cette question de l’interconnexion des marchés du carbone trouve désormais un point d’ancrage dans le système multilatéral onusien de lutte contre les changements climatiques [7]. En effet, son article 6.2 a prévu que la Conférence des Parties agissant comme réunion des Parties à l’Accord de Paris (CMA) adopterait des directives pour permettre à ses membres d’utiliser des « résultats d’atténuation transférés au niveau international » dans l’atteinte de leur cible d’atténuation [8]. Or, puisque la circulation d’un droit d’émission entre des marchés correspond bien à un transfert international d’un « résultat d’atténuation », cette disposition de l’Accord de Paris a implicitement ouvert la voie à la définition d’un cadre juridique pour faciliter l’interconnexion des marchés du carbone.

5Au regard de ce contexte, tout semble donc indiquer qu’un vaste réseau mondial de marchés du carbone devrait émerger au cours des prochaines années, grâce auquel les droits d’émission pourront librement circuler d’un marché à un autre. La rationalité économique – à laquelle répondent bien des États – commande de passer d’une juxtaposition de marchés du carbone autonomes à la constitution d’un marché global et, a priori, l’interconnexion « appears to be such a simple and unambiguously sensible idea that one is tempted to ask, ‘What’s the problem ?’ » [9]. Pourtant, l’avènement d’un tel réseau n’est pas aussi simple qu’il n’y paraît et le rythme selon lequel cette libre circulation des droits d’émission pourrait se mettre en place, de même que l’ampleur de ce mouvement, ne devraient peut être pas être surestimés.

6Interconnecter des marchés est en effet une opération d’une grande technicité qui suppose au préalable de définir un cadre juridique précis [10]. Car il ne s’agit pas simplement d’affirmer la fongibilité des droits d’émission. Il faut également s’assurer que l’arrimage des marchés ne nuise pas à leur intégrité environnementale et renforce bien in fine leur efficacité. Ce qui implique dès lors une harmonisation réglementaire sur plusieurs points, tels que les méthodes de calcul des émissions (un droit doit correspondre à la même quantité de GES dans les deux marchés), les procédures de suivi des échanges (pour éviter que le même droit ne soit comptabilisé deux fois) ou encore les règles ayant une incidence directe sur la formation du prix des droits (usage des crédits compensatoires, mise en réserve, limite de possession, modalités d’encadrement des prix), afin qu’un prix unique du carbone puisse se former [11].

7Or, que nous enseigne la pratique au sujet de l’élaboration, du contenu et de la mise en œuvre de ce « droit » de l’interconnexion des marchés du carbone ? Bien qu’elle ne soit pas encore très conséquente [12] (ce qui en soi est déjà un signe), elle semble pour l’instant indiquer qu’il s’agit d’un droit complexe à élaborer (I), au sein duquel la logique de coopération entre les juridictions concernées occupe une place essentielle (II) et qui demeure confronté à un environnement juridique incertain susceptible d’en menacer la pérennité (III). C’est en tout cas ce qui ressort d’une analyse de l’expérience menée à ce jour par le Québec et la Californie dont les marchés du carbone sont interconnectés depuis le 1^er janvier 2014.

I – Un droit de l’interconnexion complexe à élaborer

8Le premier constat qui se dégage de l’expérience québécoise et californienne est que la construction d’un cadre juridique permettant l’interconnexion de marchés du carbone peut être longue et complexe. Dans le cas du Québec et de la Californie, le processus aura duré plusieurs années et aura nécessité un important travail de collaboration entre les deux juridictions.

9Le point de départ de ce processus fut le lancement, en 2007, d’une initiative régionale de lutte contre les changements climatiques – la Western Climate Initiative (WCI) – par cinq États américains (dont la Californie), à laquelle se joignirent par la suite d’autres États américains et provinces canadiennes (dont le Québec en 2008) [13]. À une époque où l’administration fédérale américaine (mais aussi canadienne) demeurait en retrait sur la question du climat, cette initiative visait à développer des approches communes au niveau infra-étatique face aux changements climatiques, notamment à travers la mise en place d’un « market-based multi-sector mechanism, such as a […] cap and trade program » [14].

10Pour atteindre cet objectif, l’approche des membres de la WCI consistait, dans un premier temps, à ce que chaque entité se dote de son propre marché du carbone pour, dans un second temps, procéder à leur interconnexion. C’est dans cette optique que fut établi, entre 2008 et 2010, un « cadre détaillé » pour le programme de plafonnement et d’échange de la WCI destiné à « éclairer l’élaboration de projets de loi ou de langage réglementaire par les gouvernements partenaires, afin de permettre la mise en œuvre de programmes de plafonds-échanges compatibles à l’échelle provinciale et étatique de manière à former un marché commun » [15].

11Ce cadre détaillé a, par exemple, défini ce qui devrait être identique dans tous les marchés des entités partenaires. Ces éléments d’uniformité portaient notamment sur les émissions devant être couvertes par le marché, la détermination du seuil d’assujettissement au marché (fixé à 25 000 téq-C0₂ par an), l’obligation de permettre l’usage de crédits compensatoires ou encore les méthodes de quantification des émissions [16]. En revanche, sur d’autres aspects, les entités partenaires se voyaient reconnaître une certaine marge de manœuvre, l’objectif étant que les règles de fonctionnement de leur marché aboutissent à des résultats équivalents à ceux prévus par le cadre détaillé (par exemple : rendre les exigences du marché du carbone obligatoire ; obliger les émetteurs à quantifier leurs émissions et à couvrir leurs rejets à la fin d’une période de conformité par des droits d’émission). Enfin, sur certains points, le cadre détaillé laissait une marge de manœuvre plus étendue aux juridictions, notamment pour choisir le niveau d’ambition de leur cible de réduction des émissions de GES ou les activités éligibles pour les crédits compensatoires.

12À partir de ces paramètres communs, le Québec et la Californie développèrent chacun leur marché du carbone [17]. Au Québec, la Loi sur la qualité de l’environnement fut modifiée en 2009 afin d’autoriser le gouvernement à mettre en place un système de plafonnement et d’échange de droits d’émission par voie réglementaire. En 2011, le règlement établissant ce système fut adopté [18]. Parallèlement, un décret gouvernemental de 2009 arrêta la cible de réduction des émissions de GES de la province (20% sous le niveau de 1990 d’ici 2020). Côté californien, le California Global Warming Act de 2006 (AB 32) avait déjà prévu un cadre en matière de lutte contre les changements climatiques. Ce cadre donnait mandat au California Air Resources Board (CARB) d’agir en vue de ramener les émissions de cet État au niveau de 1990 d’ici 2020, notamment par le biais de mécanismes de marché. En vertu de cette habilitation, le CARB approuva, en 2011, le California Cap on Greenhouse Gas Emissions and Market-Based Compliance Mechanisms Regulation qui détailla les règles de fonctionnement du marché du carbone californien [19]. Dans les deux juridictions, le fonctionnement du marché du carbone débuta le 1^er janvier 2013.

13Ce premier mouvement normatif fut suivi d’un processus d’harmonisation réglementaire destiné à garantir la viabilité de l’interconnexion. Il s’agissait notamment de s’assurer que chaque législation autorise la liaison avec l’autre marché et qu’elle reconnaisse la fongibilité des droits provenant de l’entité partenaire. Pour des raisons linguistiques, l’équivalence des termes utilisés dans les deux corps de règles devait également être examinée. Mais surtout, il convenait de vérifier le caractère identique des dispositions susceptibles d’avoir une incidence directe sur le prix des droits d’émission, et en particulier de celles relatives à la vente aux enchères de ces droits. De fait, le Québec et la Californie avaient convenu (comme le prévoyait le cadre détaillé) de procéder à une vente aux enchères conjointe de leurs droits d’émission avec un prix plancher augmentant progressivement [20]. Dès lors, les règles encadrant cette vente (administration des enchères, limite d’achat, montant des garanties financières, règles relatives aux taux de change, montant du prix plancher) devaient être les mêmes dans les deux règlements.

14Ce n’est qu’après cette phase d’examen conjoint des textes (qui donna lieu à certaines modifications) et l’accomplissement des formalités « internes » requises par chaque juridiction pour permettre la liaison des marchés – dans le cas du Québec une entente internationale avec la Californie devait être conclue [21] – que, le 1^er janvier 2014, l’interconnexion des deux marchés devint effective.

15Sept années de collaboration auront donc été nécessaires au Québec et à la Californie pour lier leur marché, ce qui représente tout de même un délai assez important. Cela dit, à trois égards au moins, on pourrait en relativiser la longueur. D’abord, on notera que cette période correspondait non seulement à la construction du droit de l’interconnexion, mais aussi à la construction du droit des marchés du carbone. Or, dans la mesure où de nombreux marchés sont aujourd’hui déjà établis ou en voie de l’être, d’autres processus d’interconnexion pourraient prendre moins de temps. Ensuite, le Québec et la Californie possèdent des marchés du carbone dits de « seconde génération », avec des modalités d’encadrement des prix et une procédure conjointe d’introduction des droits sur le marché. Ces caractéristiques rendent nécessairement l’interconnexion plus complexe et on peut envisager des cas où la liaison serait plus simple à réaliser en raison d’un degré de sophistication moindre des marchés. Enfin, maintenant que les marchés québécois et californien sont liés, leur interconnexion avec les marchés d’autres membres de la WCI semble plus rapide. Pour preuve, l’Ontario a annoncé vouloir lier son marché à ceux du Québec et de la Californie en 2015, et cette interconnexion devrait entrer en vigueur au 1^er janvier 2018.

16Mais à ces arguments, on pourra objecter que la liaison des marchés québécois et californien a sans doute aussi été facilitée précisément parce que ces marchés avaient été conçus dès leur origine à partir de paramètres communs, avec l’idée qu’ils seraient à terme liés. Autrement dit, dans l’hypothèse d’une liaison entre deux marchés du carbone présentant des caractéristiques différentes, il n’est pas certain que l’élaboration d’un droit de l’interconnexion soit nécessairement plus simple ou plus rapide que dans le cas du Québec et de la Californie. La construction d’une liaison directe et bilatérale entre deux marchés reste dans tous les cas une entreprise complexe qui exige d’être minutieusement préparée et qui demande donc du temps et une étroite collaboration entre les juridictions concernées.

II – Un droit de l’interconnexion articulé autour d’une logique de coopération

17Le second constat qui ressort de l’expérience québécoise et californienne est que la logique de coopération occupe une place centrale dans le cadre juridique qui régit cette interconnexion, tant sur le plan normatif qu’institutionnel.

18Sur le plan normatif, cette logique de coopération se reflète dans plusieurs dispositions de l’entente internationale conclue entre le gouvernement du Québec et le CARB en 2013. Après avoir souligné, en préambule, que les « Parties ont une volonté commune de travailler conjointement et en collaboration à l’harmonisation et à l’intégration » de leur marché du carbone (alinéa 9), l’entente indique par exemple que ces « Parties se consultent de façon régulière et constructive » (article 3), qu’elles « conviennent de poursuivre l’examen de leur réglementation respective » (article 4), ou encore qu’elles « collaborent afin de prévenir la fraude, les abus et les manipulations du marché » (article 10).

19Sur le plan institutionnel, l’entente internationale crée un Comité consultatif, composé d’un représentant de chaque juridiction, qui « se réunit au besoin en vue d’assurer une consultation opportune et efficace afin de soutenir les objectifs de l’entente » (article 12). Sur une base plus informelle, les administrateurs du marché du carbone au sein du CARB et du Ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (MDDELCC), au Québec, se consultent de manière hebdomadaire. En outre, en 2011, le Québec et la Californie ont fondé, avec l’Ontario et la Colombie-Britannique, un organisme sans but lucratif – la WCI Inc. – chargé de fournir et de coordonner le soutien administratif et technique nécessaire au bon fonctionnement de la liaison. Ainsi, c’est cet organe commun qui gère le Compliance Instrument Tracking System Service, un registre électronique dans lequel tous les participants aux marchés québécois et californien possèdent un compte, et qui permet de gérer et de suivre les transferts de droits d’émission. C’est également cet organisme qui administre la plateforme en ligne sur laquelle les ventes aux enchères conjointes de droits d’émission sont organisées.

20En somme, la logique de coopération entre les entités partenaires est sous-jacente à de nombreux aspects de ce droit de l’interconnexion des marchés du carbone construit par le Québec et la Californie. Avec pour conséquence évidente une restriction de la souveraineté réglementaire de ces juridictions pour ce qui est de l’administration de leur propre marché. Car comme l’indique l’entente internationale à son article 4, si les « Parties peuvent envisager d’apporter des modifications à leurs programmes respectifs », il est prévu que « toute modification proposée à ces programmes [soit] soumise à l’examen des Parties » et que ces dernières « se consultent au sujet de changements susceptibles de porter atteinte au processus d’harmonisation et d’intégration ou d’avoir d’autres répercussions sur l’une ou l’autre » d’entre elles.

21Dans ce contexte, poser la question du développement du droit de l’interconnexion des marchés du carbone conduit à s’interroger sur la volonté dont pourraient faire preuve les États dans le futur pour s’engager dans des processus tendant à limiter l’exercice de leur souveraineté dans le domaine des politiques climatiques. Avant d’être une opération « technique », l’interconnexion reste avant tout un choix politique. Et c’est peut-être là que réside le principal obstacle à ce projet de mise en réseau des marchés du carbone.

III – Un droit de l’interconnexion confronté à un environnement juridique incertain

22De l’expérience québécoise et californienne, on retiendra enfin la « vulnérabilité » du droit de l’interconnexion construit par ces deux juridictions, dont l’existence est depuis ses origines menacée par un environnement juridique instable. Plusieurs éléments attestent – ou ont attesté – de cette réalité. On en mentionnera trois.

23D’abord, il convient d’évoquer les procédures judiciaires menées par la Chambre de commerce de la Californie, dès 2012, afin de faire invalider le processus de vente aux enchères dans cet État, présenté comme une taxe illégale. Rappelons que lors de l’adoption du AB32, l’article XIII A sect. 3 a) de la Constitution de la Californie exigeait un vote des 2/3 aux deux chambres de l’Assemblée législative pour toute loi prévoyant une augmentation de taxe destinée à accroître les revenus de l’État. Or, le AB32 a été adopté sans une telle majorité. La question était alors de savoir si la vente aux enchères pouvait être assimilée à une taxe destinée à accroître les revenus de l’État. C’est donc la validité de l’un des piliers du droit de l’interconnexion des marchés du carbone québécois et californien – soit les modalités conjointes d’introduction des droits sur le marché – qui était en jeu dans cette affaire. En 2013, la légalité de cette vente aux enchères fut reconnue par le juge de première instance et plus récemment, en avril 2017, un jugement en appel confirma cette décision [22]. En juin 2017, cette contestation judiciaire prit fin, avec le refus de la Cour suprême de l’État de statuer sur cette cause. Néanmoins, ces procédures auront fait planer un lourd climat d’incertitude sur la pérennité du marché du carbone californien et, par ricochet, sur l’avenir de l’interconnexion.

24Un autre élément d’incertitude concerne la façon dont le marché québécois s’articulera avec le système de tarification du carbone pancanadien que le gouvernement fédéral déploie en ce moment. En décembre 2016, celui-ci s’est engagé à imposer un modèle de tarification du carbone aux provinces qui, d’ici 2018, n’auraient pas elles-mêmes mis en place un mécanisme de tarification dans leur juridiction répondant à certains critères nationaux [23]. Dans la mesure où le Québec respecte pour l’instant ces critères, il ne devrait pas être assujetti à ce « filet de sécurité fédéral ». Cependant, la cible de réduction des émissions de GES de la province apparaissant de plus en plus hors d’atteinte (en 2014, la province n’avait réduit ses émissions que de 8% par rapport au niveau de 1990 [24]), certains fonctionnaires fédéraux ont souligné que les règles pancanadiennes pourraient s’appliquer au Québec, au moins partiellement [25]. Or, dans une telle hypothèse, on ne sait pas ce qu’il adviendrait de la liaison avec la Californie puisque les règles fédérales demeurent silencieuses sur la façon dont ce « filet de sécurité » s’appliquerait dans une juridiction ayant un marché interconnecté.

25Enfin, une dernière source d’incertitude tient au processus législatif que mène actuellement la Californie en vue de réformer son marché du carbone pour l’après 2020. Au cours des derniers mois, plusieurs propositions de réforme ont été avancées afin de rendre ce marché plus performant. Or, l’une d’entre elles, inscrite dans un projet de loi déposé en mai 2017 (le SB 775), envisage d’apporter des changements majeurs aux règles actuelles du marché. En plus de mettre fin à l’allocation gratuite des droits d’émission pour certains émetteurs et à l’utilisation de crédits compensatoires, ce projet de loi permettrait au marché californien de n’être lié qu’avec des marchés ayant un prix de vente des droits d’émission égal ou supérieur à celui en vigueur en Californie (soit 30 dollars US en 2021) [26]. Même si le prix auquel seront vendus les droits d’émission sur le marché québécois à cette période demeure inconnu (le Québec modifie lui aussi en ce moment les règles de son marché), on voit déjà que l’issue de la réforme en cours en Californie pourrait potentiellement conduire au démantèlement (ou à la redéfinition) du droit de l’interconnexion construit par cet État et le Québec.

26En attendant, ces facteurs d’incertitude ne sont pas sans conséquences sur le fonctionnement des marchés. Depuis deux ans, l’instabilité qui entoure l’interconnexion – surtout côté californien – a en effet freiné la demande de droits d’émission, dont les prix ont même été pendant un moment plus bas sur le marché secondaire que primaire [27]. L’interconnexion peut donc être une entreprise périlleuse, puisque la libre circulation des droits d’émission signifie également une plus grande vulnérabilité des marchés aux aléas survenant dans les autres juridictions. En ce domaine aussi l’abolition des frontières augmente les phénomènes d’interdépendance, ce qui pose ultimement la question de la pertinence des processus d’interconnexion dans une gouvernance du climat au sein de laquelle les cadres normatifs demeurent encore instables [28].

Conclusion

27Que retenir, donc, de l’expérience québécoise et californienne ? Parce que la systématisation à partir d’un seul cas est toujours risquée (même si en la matière les exemples ne sont pas très nombreux), on pourrait difficilement en déduire des conclusions trop générales et définitives sur le droit de l’interconnexion des marchés du carbone, et ce d’autant plus que la construction de ce droit n’en est qu’à ces débuts. Aussi, en guise de conclusion, on préférera plutôt partager deux interrogations, inspirées des développements qui précèdent.

28D’abord, si le droit de l’interconnexion des marchés du carbone est complexe à élaborer, si le fonctionnement de ce droit implique une coopération étroite et continue entre les entités partenaires, et s’il est de surcroît exposé à un environnement juridique incertain, on peut se demander dans quelle mesure les États seront prêts, à court et moyen terme, à mettre leur marché du carbone en réseau. Autrement dit, le développement du droit de l’interconnexion des marchés du carbone pourrait n’être un processus que très progressif et localisé, du moins dans un premier temps.

29Ensuite, dans un contexte où le droit des marchés du carbone ne semble pas encore lui-même stabilisé, la question de l’opportunité de développer un droit de l’interconnexion doit être posée. Ce droit de l’interconnexion est en effet un droit qui se superpose et se mêle aux règles de fonctionnement d’un marché. Aussi, on peut penser que ces règles devraient avoir atteint un certain niveau de maturité avant qu’elles puissent servir de socle à la construction d’une liaison avec un autre marché. Les propos du gouverneur de la Californie, Jerry Brown, interrogé en juin 2017 au sujet d’une éventuelle liaison des marchés du carbone californien et chinois, sont à cet égard révélateurs : « I think that is a heavy lift to include Chinese provinces, but we are definitely taking that possibility very seriously […] We want to make sure it has full integrity and know exactly what’s going on. And we can’t say that today » [29]. Au regard de ces déclarations, et de ce que révèle l’analyse de la liaison Québec-Californie, il semblerait donc que développer des interconnexions soit une tâche, tant sur le plan politique que juridique, beaucoup plus complexe que ce que ne le laisse pas parfois suggérer l’analyse économique.