Un bref bilan économique et politique

14Le cercle vertueux d'une accélération du développement ne s'est pas enclenché. Les écarts Nord-Sud sont loin de se réduire et, pire encore, aucune logique de convergence entre les deux rives ne semble être à l'œuvre. Au contraire, selon les chiffres disponibles, le décrochage des revenus par habitant serait en train de s'accélérer : ainsi, on prévoit un décrochage de 17 % pour le Maghreb et de 24 % pour le Machrek sans Israël entre 1990 et 2010. Certes, le revenu moyen en parités de pouvoir d'achat (PPA) des PTM a doublé de 1967 à 2000, mais le revenu moyen du Sud méditerranéen ne dépasse pas 30 % de celui de la rive Nord.

15Sur le plan commercial, la structure des échanges est restée la même qu'avant la signature des accords qui n'ont engendré aucune dynamique de diversification. Les échanges ont continué de se concentrer sur quelques pays et quelques produits. Le commerce Nord-Sud reste en outre dangereusement déséquilibré, l'UE étant de loin le premier partenaire des PTM, qui lui destinent grosso modo les deux tiers de leurs exportations et lui achètent les deux tiers de leurs importations, ce qui ne représente cependant que 5 % environ des échanges internationaux de l'Union. De même, 2 % seulement des exportations européennes se dirigent vers les PTM.

16Alors qu'au cours du Sommet de Barcelone, en 1995, l'UE s'était engagée à fournir d'importants financements pour accélérer les processus d'intégration Nord-Sud, elle n'a tenu que partiellement ses engagements, les sommes effectivement déboursées ayant été inférieures aux montants promis. Ainsi, les sommes allouées aux PTM n'ont pas dépassé 5 euros par an et par habitant, contre 15 à 20 euros par an et par habitant pour les futurs entrants dans l'Union. Par ailleurs, de 1995 à 1999, le programme européen d'aide au développement de la Méditerranée, le MEDA (Mediterranean Development Aid Programme), s'est élevé à 700 millions d'euros par an, soit environ 80 millions d'euros par pays.

17Enfin, les investissements directs étrangers (IDE), qui avaient été présentés à Barcelone comme la pierre angulaire du partenariat économique, n'ont pas été au rendez-vous des accords [2]. Les PTM ne sont pas devenus plus attractifs pour les investisseurs européens : pour 1 euro d'IDE placé au Maghreb, 5 à 10 euros sont allés vers les nouveaux entrants européens.

18Il est cependant difficile d'établir un bilan des accords de libre-échange signés avec la plupart des PTM, dans la mesure où ils sont entrés en vigueur depuis trop peu de temps pour produire tous leurs effets. Le seul possible concerne la Tunisie dont l'accord est en vigueur depuis 1998. Mais l'opacité des statistiques tunisiennes interdit tout réel bilan. Selon les informations filtrant de la Banque centrale tunisienne, l'indice de la production industrielle aurait baissé depuis trois ans. De façon plus générale et au-delà des accords avec l'UE, le démantèlement de l'Accord multifibres en janvier 2005 et l'emballement de la concurrence chinoise représentent un véritable séisme pour les économies exportatrices de la zone méditerranéenne, surtout dans des pays comme la Tunisie et le Maroc, importants exportateurs de textiles vers l'Europe. Ainsi, plusieurs fermetures d'usines ont été enregistrées dès 2004 en Tunisie, ce qui donne une idée de la fragilité du tissu industriel de ce pays et fait monter la tension sociale.

19Sur le plan politique et des droits humains, le partenariat n'a guère apporté de progrès [3]. L'UE n'a pas fait grand-chose pour faire respecter le fameux article 2 des accords relatifs aux libertés civiles et à la démocratie, comme si cet article était une référence obligée à ses valeurs, sans pour autant devoir être une conditionnalité pour les partenaires PTM, contrairement aux conditionnalités économiques et commerciales.

20Certes, certaines organisations de droits humains ont bénéficié de financements européens non négligeables qui leur ont permis de maintenir la tête hors de l'eau. Certes, les diplomates de certains pays de l'UE rencontrent régulièrement les représentants des sociétés civiles, espérant ainsi faire passer des messages aux pouvoirs en place. Mais, à quelques concessions près, ces derniers ne sont guère sensibles à des signes trop timides pour constituer de véritables pressions.

21Enfin, sur ce plan, il convient de faire une distinction entre la politique européenne et celle de ses États membres qui donnent le plus souvent la priorité aux intérêts bilatéraux. Le voyage de Jacques Chirac en Tunisie en décembre 2003 a été une illustration flagrante du double langage européen en la matière, de même que son appui inconditionnel au président algérien Abdelaziz Bouteflika.

Quelles responsabilités ?

22En réalité, le partenariat esquissé à Barcelone portait les prémisses de son échec. Au lieu de jeter les bases d'un codéveloppement, le partenariat économique a cru pouvoir se résumer dans un libre-échange relatif surtout favorable aux intérêts européens. Or, l'ouverture commerciale des PTM ne saurait tenir lieu de stratégie de développement, et les déceptions ont été à la mesure des espoirs soulevés par la dynamique amorcée en 1995.

23Les responsabilités européennes sont de plusieurs ordres. Marraine de l'idée méditerranéenne, l'Europe l'a d'abord conçue pour des raisons sécuritaires, tandis qu'elle ne répondait à aucune demande forte sur la rive Sud. Elle a ensuite enfermé le partenariat économique dans une interprétation à sens unique du libre-échange, jouant les deux cartes de l'exception et de la réciprocité au gré de ses seuls intérêts. Les accords de 1995 affirment ainsi le principe de réciprocité avec la mise en place du démantèlement douanier des pays associés, tout en maintenant l'exception en matière agricole.

24L'UE refuse en fait d'assumer le coût d'un véritable partenariat qui la contraindrait à affronter — en particulier — les coûts politiques et sociaux d'une régulation de sa propre agriculture. C'est pourquoi le partenariat économique se résume — pour l'instant —, pour les signataires du Sud, à un choc d'offre progressif soutenu financièrement [4], et encore, puisque les financements n'ont pas été à la hauteur des attentes. Il faut en effet incriminer la lourdeur des procédures européennes en matière de financements. Or, puisque les PTM prennent incontestablement des risques — dont un important manque à gagner fiscal — en ouvrant leurs économies à la concurrence, l'UE devrait en prendre sa part en augmentant ses financements et en en facilitant l'octroi. Il est évident que les moyens n'ont pas été à la hauteur des ambitions affichées.

25Le principal problème réside en réalité dans le fait que l'UE n'a pas érigé le partenariat euro-méditerranéen au rang de priorité. Allant à l'encontre de l'idée de Barcelone, elle ne s'achemine pas pour l'instant vers la constitution d'une grande région méditerranéenne, qui pourrait être l'amorce d'une des grandes zones économiques mondiales.

26Les responsabilités des PTM ne sont pas pour autant inexistantes. En matière financière d'abord, ils ont en général fait montre d'une faible capacité d'absorption des fonds MEDA. Leur manque d'attractivité pour les IDE est dû, par ailleurs, pour une large part, à l'opacité de leurs pratiques administratives où les logiques clientélistes l'emportent le plus souvent sur l'État de droit. Dans des pays comme la Tunisie ou l'Égypte, les logiques bureaucratiques continuent de l'emporter sur les exigences économiques.

27Mais le principal obstacle interne au développement de la rive Sud réside dans le fait que les sociétés, et pas seulement les économies, y fonctionnent sur un mode non concurrentiel et que la seconde génération des réformes de structure met directement en danger les multiples bénéficiaires des systèmes rentiers (entre autres les bénéficiaires des systèmes fiscaux, ou l'armée en Algérie et en Égypte). Les résistances aux réformes sont d'autant plus fortes et mettent en péril la dynamique déjà fragile du partenariat.

28Enfin, la fragmentation de la rive Sud de la Méditerranée et l'absence criante de dynamiques intégratrices en son sein constituent autant de freins à la construction d'un partenariat économique qui ne soit pas structuré autour des seules constructions économiques et institutionnelles de la rive Nord.

Principes et modalités de la nouvelle stratégie européenne

31L'UE élargie déclare vouloir créer un « espace de prospérité et de bon voisinage avec les pays n'ayant pas vocation à être candidats », grâce à sa théorie des quatre libertés. Elle veut offrir à ses voisins « une perspective de participation au marché intérieur, ainsi que la poursuite de l'intégration et de la libéralisation, afin de promouvoir la libre circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux ». Cette offre a été résumée en une formule : tout sauf l'adhésion.

32Au chapitre des principes, il est explicitement fait référence au respect concret de la Déclaration universelle des droits de l'homme, qui est le socle des fameuses « valeurs communes » sur lesquelles sera fondé le nouveau partenariat.

33Pour créer cette zone de prospérité partagée, l'UE a conscience de devoir contribuer à éliminer l'instabilité politique, la vulnérabilité économique, la pauvreté et l'exclusion sociale dans les pays partenaires. Deux objectifs sont identifiés pour y parvenir : créer un espace de prospérité et de valeurs partagées et subordonner cette offre de relations préférentielles aux progrès des pays partenaires en matière de réformes politiques et économiques.

34Dans l'énoncé des modalités de ce nouveau partenariat, tout se passe comme si l'Europe affirmait que sa volonté de créer un espace commun n'est pas pour elle une obligation mais un choix, et que ce choix implique des devoirs de sa part comme de celle des pays partenaires. Nouvelles perspectives d'intégration contre progrès politiques et économiques concrets, tel est le marché en forme de « donnant-donnant » proposé aux partenaires. Ces derniers devront souscrire à des obligations à la fois plus vastes et plus contraignantes que celles qu'implique le libre-échange.

35Concrètement, l'UE fondera sa politique de voisinage sur une différenciation entre les voisins. Vis-à-vis de chacun, son engagement sera progressif et « subordonné au respect d'objectifs de réforme préalablement fixés ». L'UE ne s'engagera donc qu'au prorata du degré de convergence des pays tiers avec les acquis communautaires sur des champs précis.

36Les principaux critères de référence de ces progrès attendus seront :

• L'adoption de règles et de normes communes, c'est-à-dire l'alignement des partenaires sur les normes européennes.
• Une extension des migrations légales contre la signature par les voisins d'accords de réadmission des migrants illégaux — le Maroc en a déjà accepté le principe.
• La coopération pour la prévention et la lutte contre les menaces communes pour la sécurité.
• De nouveaux instruments de promotion et de protection des IDE chez les partenaires, l'UE s'engageant en contrepartie à apporter une aide à l'intégration au système commercial mondial.
• La promotion des droits humains, la coopération culturelle et le développement des sociétés civiles comme facteur de respect des libertés fondamentales.
• Des intégrations économiques et technologiques plus poussées avec l'UE.
• Des progrès de l'intégration intra-méditerranéenne. Les PTM sont vivement encouragés à signer des accords entre eux dans le prolongement de celui d'Agadir qui lie depuis février 2004 le Maroc, la Tunisie, l'Égypte et la Jordanie. Le Maghreb est aussi encouragé à sortir l'Union du Maghreb arabe de sa léthargie.

37Pour faciliter cet ambitieux programme, la Commission européenne étudiera la création d'un nouvel outil financier de voisinage. Quel sera-t-il ? Probablement pas la fameuse banque euro-méditerranéenne qui ne verra pas le jour, vu l'hostilité des grands Trésors à son encontre. Il pourrait donc s'agir d'une extension de la facilité existante de la Banque européenne d'investissement (BEI).

La place du Sud de la Méditerranée dans cette architecture

38Cette insertion des PTM dans le concept plus large de « voisinage » n'empêche pas l'Europe d'avoir une vision spécifique des liens à développer avec le monde arabe. Dans une note du Conseil et de la Commission en date du 4 décembre 2003 et intitulée « Renforcement du partenariat entre l'UE et le monde arabe », Javier Solana, Chris Patten et Romano Prodi font un clair résumé des objectifs de l'UE en direction de cette région, qui dépasse d'ailleurs le monde arabo-méditerranéen pour s'étendre à l'Irak et à l'Iran, inclus dans le « Grand Moyen-Orient » [6].

39Renforcer les liens avec le monde arabo-persan est clairement considéré comme une nécessité, du fait de la proximité des deux ensembles et des conséquences néfastes que ne peut manquer d'avoir sur l'Europe l'existence à ses portes d'un ensemble à la fois géopolitiquement instable et économiquement et socialement sous-développé.

40La note affiche donc une ambition très claire : contribuer à une « réforme politique, sociale et économique » dans le monde arabe, l'objectif final étant de promouvoir « la prospérité, la paix et la stabilité » par sa conversion à la démocratie de marché. Si le terme n'est pas employé, le contenu y est : l'encouragement aux réformes démocratiques et au développement de l'État de droit couplé à une forte incitation à la libéralisation commerciale et à l'ouverture des frontières correspond à ce que l'Europe considère — à l'instar des États-Unis — comme l'horizon souhaitable. Au passage, la note n'oublie pas les intérêts européens immédiats en insistant sur le fait que les PTM doivent accepter « plus de libéralisation de l'agriculture et des services ». On voit ici le « paquet de Singapour » de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), refusé par les pays en développement à Cancún en 2004, revenir par la petite porte des accords euro-méditerranéens [7].

41L'Europe poursuit ici deux objectifs : ne pas perdre pied dans un Moyen-Orient pratiquement tombé sous protectorat américain direct, et séduire le monde arabe en lui proposant une stratégie pacifique en lieu et place de la stratégie militaire de Washington : par le biais du caractère essentiel d'une solution du conflit israélo-palestinien, du « dialogue des civilisations » et de la lutte contre toutes les formes de racisme, ainsi que de la promotion des relations Sud-Sud. Toute la question est de savoir si les Européens se donneront les moyens de ces ambitions, compte tenu du fait que les nouveaux membres de l'UE semblent vouloir rester dans le giron américain en matière de politique moyen-orientale.

Quelles retombées prévisibles pour les PTM ?

42On le voit, le programme « voisinage » est ambitieux mais, première ambiguïté, il semble davantage taillé pour les voisins européens que pour les PTM. Dans cet énoncé de principes et de modalités, la Méditerranée semble être un espace de préoccupation périphérique pour l'Europe élargie. La note de décembre 2003 ne contredit pas vraiment cette impression dans la mesure où, même si elle mentionne le dialogue euro-méditerranéen et les quatre libertés, elle s'apparente plus à un document de stratégie géopolitique qu'à une volonté d'intégration.

43L'Europe s'engage certes sur des champs importants : les quatre libertés sont loin d'être négligeables pour les pays tiers, mais, mis à part pour la circulation des personnes, elle en sera le premier bénéficiaire. En contrepartie, elle ne prend pas d'engagement précis sur des sujets sensibles, parmi lesquels figure l'agriculture.

44Il faut par ailleurs analyser les nouvelles propositions européennes en fonction du contexte de l'élargissement : pour l'instant, les PTM risquent d'être pénalisés par les effets d'éviction en faveur des nouveaux membres. Plusieurs de ces derniers sont en outre de grands pays agricoles qui rendront l'Europe encore moins ouverte aux importations agricoles. Investissements, aides, marché communautaire protégé : ces effets d'éviction risquent de peser lourd sur les économies des PTM qui, pour l'instant, n'ont pas tiré grand avantage des traités de libre-échange. Le traitement de faveur réservé aux nouveaux membres risque, enfin, de créer des distorsions de concurrence sur les marchés extérieurs. Les nouveaux membres pourront-ils, à l'inverse, représenter de nouveaux marchés pour les PTM ? Ce n'est pas sûr.

45Si l'UE a conscience de devoir davantage s'impliquer dans la prévention des conflits et la gestion des crises, on voit mal comment elle pourra le faire compte tenu de l'absence de politique étrangère commune. Or tout le monde sait que le pourrissement du conflit israélo-palestinien bloque toute évolution substantielle des pays arabes de la Méditerranée.

46Enfin, le socle des nouvelles relations réside dans les fameuses « valeurs communes » fondées sur le respect des droits humains et des libertés fondamentales. Pour l'instant, aucun des PTM n'est prêt à faire un véritable effort dans ce sens. Un vrai partenariat économico-politique éloignerait pourtant les risques de dérive identitaire dus — entre autres — à la différence des niveaux de vie et à la politique américaine. Mais quelles sont les pressions qu'est prête à faire l'UE dans ce domaine sur ses partenaires ? Lorsque l'on voit le traitement du dossier tchétchène, on est en droit de se poser cette question. Autre question : comment renforcer les sociétés civiles pour contraindre les régimes des PTM à s'ouvrir ? Si les Européens ne perdent pas une occasion de dire que l'instauration de l'État de droit est une de leurs principales priorités, ils n'ont pas encore montré qu'ils étaient prêts à assortir l'intégration de véritables conditionnalités démocratiques.

47Voilà autant de questions à approfondir pour savoir si l'épuisement du processus de Barcelone signifie un nouveau départ pour le partenariat euro-méditerranéen ou son enlisement. La seconde hypothèse serait hasardeuse, l'Europe ayant toujours besoin de sécuriser son flanc Sud pour préserver sa propre sécurité. Mais on ne sait si elle s'en donnera les moyens. Pour ce faire, deux conditions malaisées à mettre en œuvre paraissent constituer des préalables : l'unité politique de l'UE, qui s'éloigne pour l'instant à mesure que l'Union s'élargit, et le renoncement des États-Unis à vouloir jouer seuls leur partition au Moyen-Orient. Deux préalables difficiles, on en conviendra.