i – Absence de logique institutionnelle corrompue

21On observe différentes configurations de mesures et d’acteurs dans le monde et plusieurs configurations donnent lieu à de bons résultats en matière d’intégrité. Nous partons de l’hypothèse que l’une des explications à la présence de différentes configurations donnant lieu à une intégrité élevée est que dans certains pays, l’intégrité a toujours été telle que les gouvernements n’ont jamais ressenti le besoin de lancer des réformes anticorruption, en instaurant des règles formelles et en créant des agences de lutte contre la corruption. Une solide logique institutionnelle éthique a toujours été présente sans que des règles formelles s’imposent (Misangyi et al., 2008). Il n’y a pas eu d’élément déclencheur sous forme de crise éthique, de pression externe ou autre. Dans d’autres pays, en revanche, le manque d’intégrité (corruption élevée) a amené les gouvernements à se lancer, à un moment donné, dans une réforme anticorruption, généralement en introduisant des règles formelles et des institutions chargées de lutter contre la corruption. La logique institutionnelle corrompue l’emportait et les valeurs de la société ne rejettent pas la corruption (Pope, 2000). Les règles formelles et les agences chargées de protéger l’intégrité et de lutter contre la corruption ne sont introduites qu’après l’apparition d’un élément déclencheur externe, comme une crise éthique majeure ou une pression ou une réglementation externe forte.

22L’application de ce modèle aux systèmes nationaux d’intégrité fait apparaître quatre catégories de pays. Premièrement, les pays qui ont toujours eu une logique institutionnelle éthique dominante et qui ont dès lors toujours fait preuve d’une intégrité élevée et n’ont jamais eu à lancer de grandes réformes anticorruption. On y trouve donc relativement peu d’agences et de règles formelles chargées de lutter contre la corruption. La Finlande est un exemple typique de pays appartenant à cette catégorie. Le pays a toujours présenté un faible niveau de corruption au fil du temps dans toutes les études internationales comparées, ce qui est le signe d’une logique institutionnelle éthique dominante stable. Parallèlement à cela, il ne possède pas autant de règles et d’agences formelles que beaucoup d’autres pays (GRECO, 2004). Les mesures que la Finlande a introduites portent sur le renforcement de l’internalisation des valeurs, c.-à-d. sur la logique de l’éthique. Par conséquent, dans les pays où la logique institutionnelle éthique a toujours été prédominante, et qui n’ont (dès lors) jamais eu à lancer des réformes anticorruption, les règles formelles et les agences chargées de lutter contre la corruption seront relativement peu nombreuses.

23La deuxième catégorie se compose des pays qui présentent une logique institutionnelle corrompue prédominante et qui ont lancé des réformes anticorruption en mettant en place des règles formelles et des agences de lutte contre la corruption. Ils ne sont cependant pas (encore) parvenus à remplacer la logique corrompue par une logique éthique et des valeurs sociétales fortes qui favorisent l’intégrité. La Bulgarie est un exemple typique de pays appartenant à cette catégorie, puisqu’elle obtient un score systématiquement élevé en termes de corruption alors que sur papier, les règles formelles et agences anticorruption y sont nombreuses.

24La troisième catégorie se compose des pays qui sont parvenus à remplacer la logique institutionnelle corrompue par une logique éthique, c’est-à-dire qui ont entrepris des réformes anticorruption efficaces. Tandis que la logique institutionnelle corrompue l’emportait autrefois, c’est la logique éthique qui l’emporte à présent. Qu’est-ce qui explique leur succès, en particulier par rapport à la deuxième catégorie ? Quel est le juste dosage de politiques, de pratiques et d’acteurs qui a permis de contenir ainsi les risques pour l’intégrité et, partant, d’assurer une intégrité élevée ? Hong Kong est un exemple typique de pays dans cette catégorie.

25La quatrième catégorie éventuelle se compose des gouvernements qui présentent globalement une logique éthique prédominante dans la société au sens large, mais des lacunes dans le système de limitation des risques, qui donnent lieu à des crises éthiques occasionnelles. Ces crises déclenchent quant à elles la mise en œuvre de nouvelles mesures. Le Royaume-Uni, les Pays-Bas, mais aussi des villes comme Amsterdam, New York et Anvers, sont quelques exemples appartenant à cette catégorie. Cette catégorie se situe, sur le plan conceptuel, entre la première et la troisième. La logique institutionnelle éthique est relativement stable, favorisée qu’elle est par des valeurs sociétales en faveur de l’intégrité, mais elle n’est pas aussi influente et dominante que dans la première catégorie. Par conséquent, les agents peuvent être tentés de commettre des violations de l’intégrité lorsque les risques ne sont pas suffisamment contenus. Lorsqu’un vaste scandale éclate et fait apparaître la mauvaise conduite (d’un grand nombre) d’agents, le public va exiger des règles plus strictes, car les gens sont favorables à une meilleure gestion des risques. Citons par exemple le scandale des dépenses au Royaume-Uni en 2009, mais aussi le scandale dit du « cash-for-questions » au milieu des années 90. Compte tenu de la logique éthique bien présente dans la société, la bonne mise en œuvre de ces nouvelles mesures sera vraisemblablement plus facile à assurer que dans le cas de la catégorie n^o 3, où la logique de corruption était bien établie au début du processus de réforme anticorruption. Comme pour la catégorie n^o 3, la question est de déterminer le juste dosage de politiques et de pratiques qui s’impose pour parvenir à limiter les risques pour l’intégrité et renforcer l’intégrité, même s’il est probable que, compte tenu des situations de départ variables, le dosage approprié sera parfois différent.

26La première condition est par conséquent la suivante :

1. Absence de logique institutionnelle corrompue dans la société au sens large, c.-à-d. absence de valeurs sociétales qui favorisent activement la corruption.

ii – Conditions de réforme

27Comme indiqué plus haut, les nouvelles politiques et pratiques ne sont généralement introduites qu’à la suite de changements dans l’environnement. De nouvelles mesures en faveur de l’intégrité ou de la lutte contre la corruption sont souvent introduites dans le cadre des réformes anticorruption à la suite d’un événement déclencheur externe, comme une crise éthique majeure (par ex., Huberts et al., 2008a ; Maesschalck, 2002) ou une pression externe, par ex., de la part de la Banque mondiale ou de l’Union européenne (UE). Les crises éthiques majeures sont souvent déclenchées par la dénonciation par les médias de la mauvaise conduite éthique (d’un grand nombre) d’agents. Citons, par exemple, le scandale des dépenses de 2009 au Royaume-Uni, qui concernait les députés au Parlement. Pour que cela soit possible, les médias doivent être libres et indépendants (Pope, 2000). Dans certains pays, des groupes d’action civique collaborent avec les médias pour enquêter sur ces violations de l’intégrité et les dénoncer, et faire ainsi campagne pour une réforme anticorruption.

28Dans l’étude empirique d’Huberts et al. (2008a) sur le développement des systèmes d’intégrité locale, il aura fallu attendre qu’une crise majeure éclate dans chacune des sept villes pour que le public et les politiques s’intéressent à la question de la lutte contre la corruption et de la protection de l’intégrité. Ce n’est qu’alors que de vastes réformes ont été mises en œuvre et que des agences responsables de l’intégrité ont été créées. Lorsque l’intégrité est faible, notamment, les conditions doivent être réunies pour que des médias indépendants et libres et des groupes d’action civique qui ont accès aux informations publiques puissent rendre publiques les violations de l’intégrité.

29Parmi les exemples de pression externe, citons la pression exercée par l’UE sur les nouveaux États membres, comme la Roumanie et la Bulgarie, pour qu’ils fassent aboutir la réforme anticorruption en mettant en place des acteurs, des politiques et des pratiques déterminés propres à un système d’intégrité conçu par les administrateurs européens (UE, 2008). Un exemple au niveau local concerne le Royaume-Uni où, en 2001, le gouvernement central a imposé des mesures aux autorités locales pour qu’elles constituent des comités des normes, désignent des agents de contrôle et adoptent le Code de conduite (Lawton, 2008 ; Lawton et Macaulay 2004).

30La deuxième condition est par conséquent la suivante :

2. Un élément déclencheur d’une réforme de la corruption, comme une crise éthique ou une pression externe conduisant à la formulation et à la mise en œuvre de nouvelles politiques. Cet élément déclencheur peut être un événement passé.

31Quel est donc le juste dosage ou la juste configuration de politiques, de pratiques et d’acteurs en faveur de l’intégrité pour chacune des différentes catégories ? Comment peut-on commencer à conceptualiser ces différentes composantes des systèmes d’intégrité ? Quels sont les mécanismes sous-jacents qui déterminent l’efficacité d’une combinaison donnée ? Nous avançons que les systèmes d’intégrité présentent deux niveaux : un niveau externe et un niveau interne. Le niveau externe se compose d’un réseau d’acteurs dotés d’une fonction de supervision à l’égard de la hiérarchie et ces acteurs entretiennent souvent une forme de relation d’imputabilité horizontale entre eux (Sampford et al., 2005). En ce qui concerne le niveau interne, différents acteurs entretiennent les uns avec les autres une relation bureaucratique ou politico-administrative traditionnelle : agents de première ligne, responsables opérationnels, dirigeants d’entreprise, services fonctionnels et représentants élus.

iii et iv – Organismes de supervision indépendants et médias

32Les gardiens externes prennent différentes formes (médiateur, vérificateur externe ou agence spéciale responsable de l’intégrité (ou de la lutte contre la corruption)) dans différentes combinaisons. Différents modèles d’agences anti-corruption ont été identifiés (voir Quah, 2010), avec des degrés variables de rôles et de responsabilités. Leur succès sera déterminé par un certain nombre de facteurs essentiels (Doig, Watt et Williams, 2007 ; Law, 2008). La police, les médias et les organisations civiques joueront également le rôle de gardiens externes. Par définition ou presque, les acteurs et les politiques qui agissent à l’extérieur de l’organisation au cœur du système d’intégrité sont basés sur la conformité puisqu’ils sont imposés par l’extérieur à des agents et que leur influence va par conséquent se faire sentir par la motivation externe et le contrôle du comportement.

33Lorsque l’on accorde trop d’importance aux gardiens de l’intégrité externes, le système risque de réduire l’internalisation des valeurs. L’idéal est que les poids et contrepoids internes aux organisations opérationnelles soient tels que les organismes de surveillance externes n’aient pas besoin de prendre des mesures correctrices. Ils restent néanmoins nécessaires pour assurer l’efficacité des agents visés.

34Les troisième et quatrième conditions sont par conséquent les suivantes :

3. Des organismes de supervision indépendants qui, ensemble, jouissent du pouvoir et des ressources (mandat, capacité et compétences) nécessaires pour examiner, juger et sanctionner l’ensemble des violations de l’intégrité visées par le système d’intégrité.
4. Des médias indépendants et libres, et des groupes d’action civique qui ont accès aux informations publiques et peuvent rendre publiques les violations de l’intégrité.

v et vi – Approches basées sur les valeurs et la conformité

35Bon nombre de chercheurs s’intéressant aux systèmes d’intégrité semblent traiter le niveau interne comme une boîte noire et se concentrer sur le réseau de gardiens de l’intégrité externes (par ex., Head et al., 2008 ; Pope, 2000). Le problème avec cette approche est qu’elle suppose que le garant des systèmes d’intégrité efficaces réside dans la capacité et la cohérence de ces gardiens externes (Head et al., 2008), sans prendre en considération le rôle essentiel joué par les politiques et pratiques en faveur de l’intégrité au niveau interne. D’autres chercheurs reconnaissent cela plus explicitement (Huberts et Six, 2012 ; OCDE, 2000, 2005). Ce qui semble essentiel au niveau interne est l’attachement des responsables opérationnels à la gestion de l’intégrité (Lasthuizen, 2008 ; Treviño et al., 2003), les analyses des risques bien conçues et les procédures ultérieures visant à limiter les principaux risques et à sanctionner les auteurs (Lange, 2008 ; Maesschalck, 2005), les codes de conduite (Kaptein et Schwartz, 2008) et, plus généralement, la prise de conscience du personnel et sa connaissance des mesures liées aux risques pour l’intégrité. Il est aujourd’hui communément admis qu’un juste dosage de politiques et de pratiques éthiques basées sur les valeurs et sur la conformité doit être présent pour garantir le respect de l’éthique (Gilman, 1999 ; Maesschalck, 2005 ; Menzel, 2007 ; Treviño et al., 2003).

36L’intégrité est assurée lorsque les risques pour l’intégrité sont limités. En d’autres termes, lorsque les agents font preuve d’intégrité, d’un comportement éthique et évitent la corruption et les autres violations de l’intégrité. Le but des systèmes d’intégrité est par conséquent d’orienter les choix des agents pour qu’ils privilégient les comportements éthiques et évitent la corruption et les comportements contraires à l’éthique. Tenbrunsel et Smith-Crowe (2008) proposent un modèle pour les processus décisionnels moraux basé sur un argument central, à savoir que les décideurs confrontés à une situation de décision présentant des dimensions éthiques vont aborder la situation dans un cadre moral (éthique) ou dans un cadre amoral (commercial, juridique). Ils basent leur modèle sur de nombreuses preuves empiriques (par ex., Tenbrunsel et Messick, 1999). Les deux cadres décisionnels peuvent déboucher sur des comportements éthiques ou contraires à l’éthique (illustration 1), mais une distinction importante doit être établie dans les deux voies qui mènent au comportement éthique. Lorsque des agents dans un cadre moral décident d’agir de manière éthique, ils seront intentionnellement éthiques, alors que lorsque des agents dans un cadre amoral décident d’agir de manière conforme à l’éthique, ils le feront involontairement. Les recherches empiriques indiquent que la probabilité d’observer un comportement éthique est plus élevée dans un cadre moral que dans un cadre amoral, toutes choses étant égales par ailleurs (p_{. 1} > p_{. 2} dans l’illustration 1) (Tenbrunsel et Messick, 1999). En présence d’un cadre amoral (basé sur des calculs des coûts/avantages ou des règles juridiques), les agents ne se comporteront de manière éthique que si les règles et les sanctions font qu’il s’agit de la « bonne » décision à prendre (Tenbrunsel et Messick, 1999). Cette idée cadre avec la logique de l’action appropriée de March (1994) et avec la distinction établie par Lindenberg entre les cadres généraux axés sur l’intérêt personnel (hédonique et gain) par rapport à son cadre normatif en matière de processus décisionnel (par ex., 2003).

Illustration 1

Processus décisionnel moral (adapté de Tenbrunsel et Smith-Crowe, 2008)

Processus décisionnel moral (adapté de Tenbrunsel et Smith-Crowe, 2008)

37Si l’on applique les concepts de la théorie institutionnelle (cf. Misangyi et al., 2008), un cadre moral a plus de chances d’exister lorsqu’une logique institutionnelle éthique prédomine dans l’organisation et dans la société au sens large, alors qu’un cadre amoral est plus probable lorsqu’une logique institutionnelle corrompue l’emporte. Lindenberg (1998, 2003) indique en outre que les individus sont sensibles aux cadres de ceux qui les entourent : il y a « résonance des cadres ». Les individus ont plus de chances d’agir à partir d’un cadre moral ou normatif lorsque les gens qui les entourent agissent à partir d’un tel cadre plutôt qu’à partir d’un cadre intéressé. En d’autres termes, lorsque les valeurs de la société au sens large ou de l’organisation sont favorables au comportement éthique, alors un cadre moral est plus probable chez les agents, alors que les valeurs sociétales favorables aux comportements corrompus favorisent les cadres amoraux et, dès lors, les comportements corrompus (cf. Pope, 2000).

38Pour en revenir à l’illustration 1, la principale voie menant à l’intégrité consiste à renforcer le cadre moral et à affaiblir le cadre amoral (maximisation de z dans l’illustration 1). Les politiques et pratiques éthiques solides basées sur des valeurs renforcent le cadre moral (Maesschalck, 2005). Une volonté politique bien établie (Doig et McIvor, 2003), un leadership éthique sérieux (Lasthuizen, 2008), des codes éthiques (Kaptein et Schwartz, 2008) et des climats éthiques qui stimulent le dialogue à propos des dilemmes éthiques sont autant de politiques et de pratiques qui stimulent le cadre moral chez les agents. Parmi les exemples de politiques et de pratiques basées sur la conformité, citons les règles et les procédures visant à réduire les risques pour l’intégrité en supprimant les éventuelles tentations liées aux comportements contraires à l’éthique, les sanctions à l’égard des comportements contraires à l’éthique (et les récompenses pour les comportements éthiques) (Lange, 2008 ; Maesschalck, 2005). Certaines politiques basées sur la conformité peuvent cependant évincer les effets des politiques basées sur des valeurs. Toutes les combinaisons de politiques ne sont donc pas efficaces. Aucune théorie n’existe encore, cependant, qui permette d’expliquer à quel moment une combinaison est efficace et pourquoi. Nous entendons jeter les bases d’une telle théorie dans la présente étude.

39Si l’on reformule la question sur la base de nos conditions conceptuelles, les politiques et pratiques éthiques basées sur la conformité doivent être définies et mises en œuvre de telle sorte qu’elles n’affaiblissent pas l’internalisation de la valeur, au risque d’affaiblir le cadre moral (Tenbrunsel et Smith-Crowe, 2008). Nous utilisons la théorie de l’autodétermination (TAD) en tant que cadre théorique pour expliquer à quel moment une combinaison de politiques et de pratiques éthiques basées sur les valeurs et sur la conformité a des chances d’être efficace (pour un aperçu de la TAD, voir Deci et Ryan, 2000 ; Ryan et Deci, 2000). La TAD s’appuie sur les théories antérieures de la motivation intrinsèque/extrinsèque. Les activités autodéterminées sont « les tâches que les employés exécutent naturellement et spontanément quand ils se sentent libres de suivre leurs intérêts intérieurs » (Deci et Ryan, 2000 : 234) ; en d’autres termes, lorsqu’ils se sentent libres de suivre leurs valeurs et leurs normes propres. Lorsqu’ils exécutent des activités autodéterminées, les gens perçoivent un locus interne de causalité. Lorsque, cependant, des récompenses externes sont introduites pour ces activités, « les gens ont tendance à se sentir contrôlés par les récompenses, ce qui provoque un changement dans le locus perçu de la causalité pour le comportement d’interne à externe » (Deci et Ryan, 2000 : 234).

40

La TAD postule que plus les gens internalisent et intègrent les valeurs et les normes socialement acceptées, plus leurs actions seront autodéterminées et plus leur locus de causalité a de chances d’être interne.

41La TAD s’appuie sur l’idée de favoriser les trois besoins psychologiques de base qu’ont les gens : l’autonomie, la compétence et le rapprochement. Selon la TAD, le fait que les gens « souhaitent participer à des activités intéressantes, exercer leurs capacités, rechercher le rapprochement dans les groupes sociaux et intégrer les expériences intrapsychiques et interpersonnelles dans une unité relative » (Deci et Ryan, 2000 ; 229) fait partie de la façon dont les organismes humains sont conçus et fonctionnent.

42Plus les mesures de contrôle et la réglementation répondent aux besoins fondamentaux des gens en termes de compétences, d’autonomie et de rapprochement, plus les gens auront de chances d’internaliser et d’intégrer les valeurs et les normes approuvées socialement – en d’autres termes, d’agir à partir d’un cadre moral. Le fait d’agir conformément à l’éthique, en évitant les tentations de commettre des violations de l’intégrité, ne s’appuie pas sur la motivation intrinsèque au sens strict du terme : les activités intrinsèquement motivées sont définies « comme celles que les individus trouvent intéressantes et feraient en l’absence de conséquences opérationnellement séparables » (Deci et Ryan, 2000 : 233). Nous soutenons que le comportement éthique est, dans le meilleur des cas, une motivation extrinsèque pleinement intégrée et internalisée. La motivation extrinsèque pleinement internalisée « reste une motivation extrinsèque car, même si elle est pleinement volitive, elle est instrumentale » (Deci et Ryan, 2000 : 237).

43Par conséquent, le comportement éthique et l’intégrité ont plus de chances d’être « de qualité » lorsque les conditions sont réunies pour que le comportement des agents soit autodéterminé, ce qui n’est possible que lorsque les agents sont en mesure de satisfaire leurs besoins psychologiques de base en termes d’autonomie, de compétence et de rapprochement. Cela suppose par ailleurs que toutes les mesures en faveur de l’éthique doivent tendre à répondre à ces besoins. Les politiques et les pratiques en faveur de l’éthique basées sur des valeurs s’attaquent directement à l’internalisation et à l’intégration des valeurs et seront dès lors toujours favorables au cadre moral.

44La plupart des politiques basées sur la conformité sont généralement initiées au niveau global, mais elles sont mises en œuvre au niveau opérationnel par des responsables opérationnels. Souvent, du point de vue des agents de terrain, les politiques appliquées au niveau global sont perçues comme imposées par l’extérieur, ce qui suppose un risque important d’affaiblissement de l’internalisation de la valeur et du cadre moral. Les gardiens de l’intégrité internes, comme les vérificateurs et les contrôleurs internes ou les agences spéciales responsables de l’intégrité habilitées à mener l’enquête, font partie des mesures basées sur la conformité au niveau global.

45Enfin, les cinquième et sixième conditions sont les suivantes :

5. Les politiques et les pratiques solides axées sur les valeurs, comme la volonté politique et le leadership éthique.
6. Les politiques et les pratiques basées sur la conformité, qui n’affaiblissent pas l’internalisation des valeurs éthiques, comme la supervision interne et le contrôle.