1Dans un environnement en mutation, les organisations doivent faire évoluer leurs missions et objectifs ainsi que leur modèle d’activité. Ces mutations sont d’autant plus critiques dans le secteur public que les outils de gestion utilisés pour répondre au changement sont souvent mal adaptés. Les quatre études de cas présentées dans cette étude, permettent de décrire les phénomènes de crises comme potentiellement stratégiques pour piloter l’évolution des organisations publiques. Etymologiquement, le mot crise vient du grec Krisis, décision. L’étude de la crise dans les organisations se retrouve dans la définition de référence de Hermann (1963) [1]. Chacun des cas se révèle aussi être un véritable processus de résilience [2].

2A travers une méthodologie qualitative, conduite sur une analyse inter-cas, nous montrons que ces situations de crises pour les décideurs et organisations publiques, peuvent, sous certaines conditions explicitées ici, se transformer en levier stratégique pour conduire le changement au sein des organisations et rendre l’organisation résiliente face à la crise.

1 – Stratégie de changement dans les organisations publiques: le recours à la résilience organisationnelle

3Le principe même d’une organisation publique est d’être capable de résister aux changements brutaux et aux crises. Mais, dans une perspective évolutionniste, elle doit être aussi capable de co-évolution, soit intégrer un élément nouveau de complexité de l’environnement tout en ayant, en retour une action structurante sur cet environnement. Nous nous rapprochons ici du concept de résilience qui, en gestion, est extrêmement récent. La thèse en cours de Lugdivine Bout sur « la résilience des organisations en situation extrême » prend pour axe que les notions de résilience et d’apprentissage sont indissociables en la développant au niveau organisationnel (Bout, 2004). On retrouve donc le concept « d’organisation apprenante » développé pour l’entreprise par Michel Crozier. L’organisation n’a pas d’autre choix que d’être résiliente face à la crise. La résilience sous-entend cette capacité de se relever après un choc ou une perturbation et de développer de nouvelles capacités propres à l’organisation. A l’origine, la résilience est la faculté d’un matériau à se montrer à la fois élastique et résistant à un choc. Dans notre analyse, c’est l’organisation qui va se déformer le temps du choc pour revenir à un nouvel état stable en se comportant comme un système adaptatif enrichissant sa complexité interne pour faire face à l’accroissement de complexité de l’environnement. Ce processus comporte une phase d’apprentissage qui permette à l’organisation de se remodeler pendant la phase d’apprentissage, phase pendant laquelle l’organisation va acquérir et mettre en œuvre de nouvelles compétences. Elle va sortir gagnante de cette expérience puisque elle aura acquis de nouveaux savoirs qui lui permettront, entre autre, de distinguer de futurs signaux d’une nouvelle crise. Weick ( [3]1993), qui a été un des pionniers de l’analyse de la résilience organisationnelle, la définit ainsi : « la résilience s’entendrait comme la construction d’un système d’actions organisées et sur le maintien de ce système face aux situations ». La recherche sur la résilience permet de mettre en évidence l’importance majeure du fonctionnement cognitif d’adaptation ou de mésadaptation d’une organisation. Il faut noter que la résilience des organisations passe par une pratique systématique de l’évaluation et par une transparence de la gestion de crise.
L’approche développée par Gunderson et Holling (2002) intègre le concept de système adaptatif, soit l’ensemble des dynamiques des systèmes complexes, les effets de non-linéarité, les temps de feed-back face à un changement interne ou externe. Il s’agit donc de la capacité d’un système à absorber les chocs tout en enrichissant ses propriétés internes par apprentissage et auto-organisation, et donc à se préparer à affronter de nouvelles crises plus violentes. On peut représenter cette dynamique par le schéma canonique développé par Gunderson et Holling à partir de l’observation de la résilience des écosystèmes (figue 1):

Figure 1

Cycle dans l’évolution des systèmes adaptatifs (d’après Gunderson et Holling, 2002)

Cycle dans l’évolution des systèmes adaptatifs (d’après Gunderson et Holling, 2002)

4Ces systèmes se caractérisent par la succession de deux phases, celles dites r, soit les phases de conquête, et celles dites K, soit les phases de conservation. Dans les organisations, par analogie, la phase r cela celle de la croissance et de la conquête et la phase K celle de la consolidation bureaucratique. Gunderson et Holling ajoutent ensuite deux phases : une phase de « destruction créatrice » dite Ω - par analogie avec Schumpeter – caractérisée par une très forte interdépendance des systèmes et une grande vulnérabilité aux chocs externes. Vient ensuite une phase de réorganisation, dite phase α, où se recréent de nouveaux organismes, un nouveau capital organisationnel qui reboucle rapidement sur la phase de croissance r.

5Gunderson et Holling dessinent une analogie explicite avec le processus schumpétérien d’innovation et de destruction créatrice : la phase K est la phase lente de consolidation systémique ou ne survivent que les entreprises qui parviennent à construire leur « lock-in », ou verrouillage systémique qui les rend plus stables que les structures concurrentes. Les systèmes technologiques et organisationnels de la phase K opposent une puissante résistance à l’apparition de nouvelles technologies ou combinaisons organisationnelles, jusqu’à ce qu’ils deviennent inadaptés à la turbulence croissante de l’environnement et entrent en crise. Lors de la phase de réorganisation, il y a perte de substance, par exemple par la perte de compétences clés de l’ancien système, et apport de nouvelles venues de l’extérieur.

6Le problème des organisations est de savoir si, en parvenant à la phase K, elles accumulent autant de capital opérationnel que de rigidités. Plus une organisation se cloisonne, moins elle est capable de variété. L’état maximal de résilience obtenu par le capital interne accumulé va devenir alors le stade ultime de la résistance au changement. Une organisation publique tend plus facilement vers un état K très rigide et hostile au changement, puisque, en pratique, elle n’a que peu d’interaction avec le milieu environnant. Comme le souligne Allen Schick (1999), une administration n’évolue que sous deux contraintes : celle de l’évaluation qui lui envoie un feedback de l’environnement et celle des crises qui surviennent quand l’inadaptation a atteint un point intolérable.

7En l’absence de système d’évaluation suffisamment structuré pour stimuler un processus d’évolution au niveau des organisations, les organisations publiques n’évoluent, au-delà des améliorations incrémentales possibles à système constant, que parvenues au point critique de la crise. Or, « tout apprentissage requiert rupture, tout changement véritable signifie crise pour ceux qui le vivent. Aucun apprentissage ne peut s’effectuer dans le cadre d’une évolution graduelle harmonieuse » (Crozier et Friedberg, 1977 : 346). Soit un processus de scénarisation stratégique gère cette rupture ex-ante, soit la crise génère la rupture et enclenche ex post le processus d’apprentissage. Ainsi, les organisations qui parviennent au stade de la planification stratégique sont celles qui ont pu dépasser le stade de l’innovation incrémentale pour se centrer sur la scénarisation des grands objectifs (Barzelay et Campbell, 2003 : 20-21).
Notre souci est ici de comprendre comment la crise peut être une opportnité pour traiter les blocages que l’innovation au quotidien n’a pu résoudre. La gestion de crise est donc une opportunité d’innovation dans le secteur public. C’est une compétence critique, car si la crise (la phase oméga de perte de cohérence interne) n’est pas gérée, il peut y avoir purement et simplement disparition de l’organisation. Dans le secteur concurrentiel, l’entrepreneur va tendre à stabiliser son environnement par la définition de standards, la maîtrise de parts de marché ou de compétences clés, et progresser vers une nouvelle phase K, où le système verrouille son environnement et accroît sa variété interne. Dans les systèmes publics, il va s’agir de combiner nouveaux modes d’intervention sur un environnement plus complexe et innovation organisationnelle interne, en profitant de la crise pour briser les anciennes rigidités. La question essentielle est la capacité à ne pas enfermer les nouvelles potentialités créées dans de nouvelles rigidités quand le système arrive en phase K.

2 – Investigation empirique: vers des processus de changement dans les organisations

8Nous avons choisi d’étudier quatre crises sur des fondements théoriques, correspondant à quatre scénarios dans deux systèmes d’innovation, le système nord américain et le système français, censés représenter les modèles canoniques du système de marché et du système public. Ces quatre cas présentent quatre scénarios de changement organisationnel à partir d’une crise, correspondant aux phases K, α, Ω et r. Les cas français sont issus de données primaires et les cas américains de données secondaires (Miles et Huberman 1994). Le point commun de ces cas est que la crise, quelle que soit son origine, a été endogénisée par le manager public pour en faire un momentum d’un processus de transformation organisationnelle.

9Les deux cas américains sont des cas de référence du changement organisationnel en situation de crise :

• La réforme du NYPD (la police de New York) a fait l’objet d’une analyse détaillée dans l’ouvrage d’Eli Silverman qui a été approfondie en France par plusieurs chercheurs de l’Institut National des Hautes Etudes de Sécurité (Sébastian Roché, François Dieu...).
• Le cas de la ville de Charlotte est abondamment documenté par la littérature puisqu’il a permis à Norton et Kaplan d’adapter leur Balanced Scorecard aux organisations publiques et qu’il fait l’objet d’un suivi depuis maintenant une dizaine d’années qui permet d’évaluer la fiabilité du modèle.

10La gestion de crise cyclique est un concept différent du management par la crise. La littérature sur le sujet est assez explicite (Shrivastava 1993, Forgues 1993). Notre approche se concentrant uniquement sur la sphère publique fait volontairement l’économie d’une étude parallèle dans le champ de l’entreprise privée. Non que l’objectif ici soit d’ignorer la pertinence de ces études antérieures, mais par soucis de clarté et du fait de la spécificité avérée des organisations du champ public-intérêt général, non-exclusivité, non-rivalité- (Y 2005), nous ne sommes pas convaincus qu’une comparaison directe avec des recherches sur le domaine privé propose ici un apport significatif.

Tableau 1

Scénario de gestion de crise et de reconstruction du système selon les phases de résilience

K (état initial et état résultant) Ω α r US NYPD Crise provoquée politiquement Réingéniérie des processus Développement de l’intelligence collective par le CompStat - Système bloqué, inefficace et corrompu - Une organisation apprenante basée sur l’initiative sur « flic de rue » Charlotte Faire d’une crise financière conjoncturelle un momentum Empowerment Innovation dans le pilotage organisationnel par l’adaptation du BSC De la croissance bureaucratique à la croissance intelligente FR ONF La catastrophe naturelle est transformée en opportunité stratégique Développement d’une culture commerciale Nouveau modèle d’activité et nouvel organigramme - Déséquilibre financier structurel dû à l’obsolescence du modèle d’activité - Accord de transition avec l’Etat BNF La crise du S.I est transformée en crise institutionnelle Processus de planification stratégique intégrant toutes les parties prenantes TBP (BSC) de facto - Un modèle d’activité incohérent basé sur le prestige - un modèle d’activité cohérent basé sur la création de valeur (Nous noterons ici une sélection des cas suivant la méthode de Eisenhardt en 1989, et une maximisation de critères de différenciation des cas à l’instar de Glaser et Strauss en 1967, notamment)

Scénario de gestion de crise et de reconstruction du système selon les phases de résilience

La crise fortuite: la ville de Charlotte, Caroline du Nord

16La ville de Charlotte en Caroline du Nord (Etats-Unis) se considère aujourd’hui [5] comme une « organisation stratégique » dont la gestion est orientée vers des résultats. Le point de départ n’a rien eu de systématique ni de conscient. Ce fut une crise budgétaire classique où la ville a dû apprendre à faire « plus avec moins » en recourrant à quelques principes de base du management. A posteriori, les animateurs de la réforme considèrent que le facteur clé de succès a été de définir une nouvelle vision pour Charlotte et de mobiliser le personnel autour de l’alignement de l’organisation sur cette vision.

17La crise En 1991 et 1992, l’Etat de Caroline du Nord ne donne pas de crédits à la ville (9,4 M$) et Charlotte entre en crise budgétaire. Cette crise sera le momentum pour enclencher la transformation de l’organisation municipale. Les recrutements et certains services sont gelés, mais le point clé, à notre sens, est de ne pas avoir cédé aux propositions du downsizing (donc de licenciements) préconisées par le NPM mais d’avoir choisi la voie du rightsizing, ce qui va permettre la mobilisation du personnel.

La crise provoquée : la police de New York

25La réforme de la police de New York offre une illustration d’un changement radical, de la conception de la politique à la transformation de l’organisation. La réussite de cette réforme repose sur une révolution managériale au sein du département de police (NYPD), portée par un leader visionnaire, William Bratton. Lorsque ce dernier prend la direction du NYPD en 1994, il succède à un style de management très différent principalement centré sur la lutte contre la corruption. L’erreur était évidente : ne pas s’appuyer sur l’engagement du « flic de rue », les innovations provoquant par la même une scission entre traditionalistes et innovateurs. A son arrivée, Bratton, qui était un adepte de la vogue du reengineering de cette époque, adopte une démarche stratégique innovante : forte direction stratégique du sommet accompagnée d’une forte décentralisation de l’initiative et de la mise en œuvre impliquant le « flic de rue ».

26La crise Un jour avant l’entrée en fonction de Bratton et huit jours après l’élection du nouveau maire, Rudolf Giuliani, un incident permet de lancer le processus de réforme. La nouvelle mission est fixée : « Réduire le crime, la peur et le désordre », en organisant une refonte de toute l’organisation, la reingéniérie du NYPD et le développement du pilotage stratégique à l’aide d’un outil, le CompStats [6]. Après un mois de présence, de nombreux responsables sont remplacés par des cadres intermédiaires représentatifs d’une culture d’innovation et de prise de risque.

27L’objectif pour 1994 est la réduction du crime de 10%. 12 équipes de réingéniérie sont mises en place, impliquant 300 personnes à tous les niveaux de l’organisation. 600 propositions en sont issues dont 160 seront mises en œuvre. Chaque commissariat doit établir son nouveau plan de progrès. Des focus groups sont créés pour faire remonter du terrain les informations nécessaires. Il va ressortir de ce processus dix thèmes stratégiques.

28CompStats est devenu un outil de management, il va également devenir un outil de communication, via le site web du NYPD, au vu des résultats probants de la stratégie de Bratton. Progressivement, il devient un outil de pilotage de la performance : sept à dix compStats meetings par an permettent de compléter les données quantitatives par des données qualitatives et de confronter les stratégies aux résultats obtenus. Le CompStats a permis de passer d’une organisation faiblement managée à une organisation basée sur un management décentralisé avec une direction stratégique forte du sommet (O’Connell, 2001).
En somme, la réforme du NYPD est l’application pratique des principes clés de management suivants :

29

• le leadership stratégique du dirigeant jouissant d’un mandat politique clair ;
• la rupture avec un passé lourd et le remplacement de hauts responsables ;
• la mobilisation de l’ensemble des personnels ;
• la décentralisation des responsabilités opérationnelles ;
• le développement de l’imputabilité à tous les niveaux ;
• le recours aux systèmes d’information pour développer le pilotage stratégique ;
• une politique active de communication de la performance.

Conclusion

32Nous comprenons ici comment une organisation peut parvenir au stade de la crise et comment celle-ci peut devenir le momentum d’un processus d’apprentissage qui permettra au système de parvenir à un état supérieur d’équilibre. Les organisations durables sont celles qui parviennent à parcourir ce cycle en quatre phases. Toutefois, la dynamique des systèmes est régie par l’indétermination et la non-linéarité. Aussi, si les crises offrent des opportunités pour faire évoluer des systèmes où la résistance est trop forte, elles sont de peu d’utilité en tant que telles.

33Les théories du management ont souvent mésusé de la théorie du chaos, concluant qu’il suffirait de mettre un système en déséquilibre pour le faire évoluer. Le chaos est un processus déterministe qui suppose des conditions initiales stables qui n’existent pas dans un environnement ouvert. Aussi, les cas présentés ici nous montrent qu’aucun cycle de développement n’est le même : certains sont peu adaptatifs, il y a plusieurs états futurs possibles d’équilibre et les risques de glisser vers un état d’équilibre très sous-optimal ou non désirable est sévère (Holling CS, Gunderson L. and alii, 2000).

34La recherche d’un nouvel état d’équilibre nécessite de la part du système organisationnel de modeler son environnement dans un processus adaptatif renforçant sa résilience.

35La clé de l’évolution d’une organisation d’un état à un autre, plus complexe, est l’apprentissage. Non seulement l’apprentissage en double boucle (Argyris and Schon, 1978) qui permet de réviser les hypothèses de départ d’une stratégie, mais surtout une mutation dans la base épistémique de la connaissance organisationnelle au travers de la pratique de résolution de problèmes complexes permettant de modéliser les interactions de nombreuses variables. Dans tous les cas, l’introduction des technologies de l’information a été une clé pour stimuler ce processus. Le changement de paradigme technologique est ainsi endogénisé pour permettre un changement de paradigme socio-organisationnel.

36La faiblesse fondamentale du courant de la nouvelle gestion publique (New Public Management, NPM) est qu’il s’est contenté de se concentrer sur la connaissance empirique par l’apprentissage de nouvelles recettes empiriques et non de stimuler le « travail adaptatif » qui permet le feedback sur la base de connaissance épistémique (Mokyr, 2003). Dans le secteur concurrentiel, la recherche montre que l’innovation organisationnelle ne provient pas de l’application d’une connaissance prescriptive que sont les recettes de management, mais de l’acquisition de nouvelles capacités organisationnelles (les capabilities), soit la création d’une nouvelle connaissance.

37On distingue quel peut être l’ordre du jour de la formation des managers publics au leadership et à l’innovation organisationnelle, alors que le paradigme wébérien dominant dans leur formation est encore qu’aucun changement ne peut survenir sans changement préalable de l’environnement légal et réglementaire ou un changement dans les allocations de ressources.
Un travail de conceptualisation est nécessaire pour créer de la nouvelle connaissance managériale qui pourra être implantée par la formation systématique, initiale et continue, des managers publics, afin de remplacer la culture technocratique actuelle. Mais au-delà se pose la question du leadership politique du changement. La question est relativement simple dans le secteur concurrentiel où il n’existe pas de dyarchie, politique et administrative, dans la direction de l’entreprise. Dans le secteur public, il pose la question de l’articulation entre changement organisationnel et changement institutionnel qui en est la condition. Nous touchons là au domaine de l’évolution des idées dominantes qui évoluent de manière autonome par rapport aux grands cycles socio-économiques (Rochet, 2007) et qui ne relève plus de la compétence managériale.