1Visant à faire converger les politiques d’emploi au sein de l’Union européenne, la Méthode ouverte de coordination (Moc), qui s’est attirée bien des critiques, semble surtout mal évaluée et ses effets mal connus. Une recherche menée en Belgique et en France sur sa déclinaison Inclusion sociale montre que, par des processus d’influence réciproque, elle conduit à renforcer la coopération à tous les niveaux, à changer des procédures et à infléchir des politiques.

2Depuis sa création, la Méthode ouverte de coordination (Moc) a été évaluée à de nombreuses reprises. Y compris par la communauté académique, qui a adopté une attitude souvent très critique à son égard, au motif que c’était un instrument faible et inefficace, n’ayant que peu ou pas d’impact, sinon la production d’une littérature rhétorique et de peu de valeur (Hatzopoulos, 2007 ; Kröger, 2006 ; Collignon et al., 2005 ; Smismans, 2004 ; Sapir, 2006 ; Kok, 2004). Des auteurs ont même considéré la Moc comme une simple diversion à la mode (Idema et Kelemen, 2006) ou un virus à mettre en quarantaine pour éviter d’infecter l’ensemble de la communauté (Trubek et Trubek, 2005) en raison de ses dimensions « kafkaïennes nocives » (Alesina et Perotti, 2004). Ces visions contrastent avec d’autres évaluations qui fournissent des preuves convaincantes de ses effets (Zeitlin et Pochet, 2005 ; Heidenreich et Bischoff, 2008 ; CCE, 2006a, 2006b).

3Face à ces divergences à propos de son efficacité, l’analyse détaillée du fonctionnement de la Moc Inclusion sociale [1] (Moc/Incl) en Belgique et en France qui est présentée dans cet article tranche en faveur d’une évaluation positive de l’impact de cet instrument [2]. Elle montre que la « boîte à outils » de la Moc – les objectifs communs, les plans d’action nationaux (Pan), les indicateurs, les cibles (targets) et les évaluations par les pairs (peer reviews) – a un impact sur les États membres à deux niveaux. Premièrement, ces outils induisent des changements procéduraux du mode de gouvernance ou de la décision politique. Deuxièmement, la Moc donne lieu à des changements politiques plus substantiels. Cette contribution [3] aborde ces deux types d’effets avant de s’intéresser aux mécanismes qui les produisent, puis aux conditions d’efficacité de la Moc.

Des changements procéduraux

4Les résultats contrastés des différentes évaluations des Moc peuvent, selon nous, être attribués aux divergences sur les instruments analytiques utilisés pour en évaluer l’efficacité. L’analyse des effets de la Moc/Incl en Belgique et en France confirme cette hypothèse. Si le critère d’évaluation est le changement de réglementation, par exemple des modifications de la législation, les résultats de la branche la plus critique de la littérature consacrée à la Moc sont confirmés : l’impact de la Moc est extrêmement limité (Citi et Rhodes, 2007). Toutefois si, pour mesurer l’efficacité de la Moc, on consent à regarder plus loin que les changements de réglementation, il est possible de repérer des effets non négligeables.

5Ainsi, la Moc/Incl entraîne tout d’abord des changements de procédure dans les politiques d’inclusion sociale en Belgique et en France. Nous distinguons quatre catégories de ce type de changements. Premièrement, la rationalisation des politiques : l’implication dans la Moc/Incl a donné un « coup de fouet » à (Belgique) ou a renforcé (France) la capacité statistique des deux pays. En Belgique, cette Moc a également joué un rôle crucial en initiant une culture de la supervision et de l’évaluation des politiques d’inclusion sociale. En France, elle a contribué à augmenter la cohérence des indicateurs nationaux de pauvreté et elle a aussi permis de mieux identifier les acteurs nationaux et les politiques. Deuxième type de changements : la Moc a affecté la coordination verticale. En Belgique, la participation à la Moc renforce la coopération entre les régions (autonomes) et accroît le rôle de coordinateur du niveau fédéral (par exemple par le biais de la définition d’objectifs nationaux à atteindre en ce qui concerne des compétences régionales). Cet accroissement de la coordination verticale favorise à son tour les échanges et l’apprentissage entre la Wallonie, la Flandre et Bruxelles-Capitale. La troisième catégorie d’effets procéduraux est l’évolution de l’implication des acteurs : la Moc renforce et institutionnalise la participation des ONG dans les politiques d’inclusion sociale de la Belgique, tout particulièrement en Wallonie. À cet égard, on ne distingue pas en France d’effet similaire. Quatrièmement, la Moc affecte la coordination horizontale : nous observons une augmentation de la coordination intersectorielle attribuable à la Moc dans deux des régions belges, la Wallonie et Bruxelles-Capitale. En France, les documents de politiques transversales (DPT) Inclusion sociale ont donné naissance à un large potentiel de coordination intersectorielle qui ne s’est toutefois pas encore matérialisé. Dans une forme de « fertilisation croisée », ces DPT, qui font partie de l’architecture du budget français (lois organiques aux lois de finances, Lolf), s’inspirent des plans d’actions nationaux Inclusion (Pan/Incl).

Des changements substantiels

6À un deuxième niveau, il est probablement plus surprenant d’identifier des changements substantiels tout aussi importants dans les politiques d’inclusion sociale, tant en Belgique qu’en France. Nous distinguons deux catégories d’influence. En premier lieu, les évolutions politiques : la Moc a donné de l’importance à la lutte contre la pauvreté dans les agendas politiques belge et français. En France, elle a également donné de l’importance à la question de l’activation des politiques d’inclusion sociale. Certains éléments de la Moc ont aussi été utilisés comme arguments lors de négociations budgétaires nationales dans les deux pays, bien que de manière plus évidente en Belgique (par exemple avec la légitimation d’une augmentation significative du revenu minimum pour les personnes âgées). Nous observons en deuxième lieu des glissements cognitifs. La Moc/Incl a, entre autres, permis d’inscrire le thème des enfants pauvres sur l’agenda politique, en dépit d’une résistance plutôt forte dans les deux pays. La Moc a par ailleurs convaincu les décideurs politiques de l’utilité d’adopter des objectifs cibles, de manière explicite en Belgique et de manière moins visible en France. Enfin, elle est une source d’inspiration pour l’administration nationale française dans ses efforts pour redéfinir son rôle de coordination dans un contexte de décentralisation.

Les mécanismes à l’origine des changements

7Il s’agit par ailleurs de comprendre comment ces effets sont générés par ce mode de soft gouvernance [4]. Le mécanisme le plus puissant à travers lequel la Moc influe au niveau national est, de loin, l’effet de levier : les acteurs s’approprient de manière créative les différents instruments de la boîte à outils de la Moc pour légitimer leurs préférences personnelles. C’est notamment le cas avec les objectifs communs, lorsque des acteurs belges et français évoquent le problème des enfants pauvres pour légitimer des actions orientées vers d’autres groupes cibles. Les ONG belges utilisent également les plans nationaux d’inclusion pour demander à être davantage impliquées dans le champ des politiques sociales. En outre, dans ce pays, la référence aux objectifs nationaux permet d’accroître la capacité de coordination du gouvernement fédéral. Dans les deux pays, la nécessité de produire des indicateurs permet de pointer les déficiences des systèmes statistiques et de les améliorer. Les peer reviews sont finalement utilisés pour montrer du doigt les lacunes dans les politiques par comparaison avec celles d’autres États membres, et ce même si cet instrument est sans doute celui qui est le moins exploité en ce qui concerne l’appropriation créative.

8L’apprentissage est le deuxième mécanisme par lequel la Moc affecte les politiques en France et en Belgique. Nous identifions par exemple un effet de « miroir » lié au peer reviews qui a permis, en France, de mieux reconnaître les acteurs impliqués dans la politique de lutte contre l’exclusion et de clarifier leurs rôles et leurs responsabilités. De façon similaire, les décideurs politiques belges ont découvert que certains aspects spécifiques de la problématique de la pauvreté infantile avaient été jusque-là ignorés. De manière moins attendue, la nécessité de produire régulièrement des Pan/Incl a appris aux acteurs administratifs belges à coordonner davantage l’action des diverses administrations impliquées dans la politique d’inclusion et à mieux collaborer avec les associations caritatives. La confiance entre acteurs se développe ainsi peu à peu.

9Un troisième et dernier mécanisme qui explique les effets décrits ci-dessus est la pression extérieure qui, en règle générale, est fortement ressentie par les acteurs. Ceux-ci ont par exemple ressenti une forte pression de l’Union européenne (UE) pour donner à la lutte contre la pauvreté des enfants un statut prioritaire, pour superviser sérieusement les politiques de lutte contre l’exclusion sociale, pour impliquer une grande variété d’acteurs, pour fixer des objectifs cibles nationaux ambitieux et quantifiés, etc.

Les conditions d’efficacité de la Moc

10Ces différentes observations permettent d’identifier les conditions de l’efficacité des Moc. La première est l’influence réciproque en tant qu’opposition à une influence de type hiérarchique (top-down). L’impact de la Moc/Incl sur la constitution d’une capacité statistique en Belgique résulte par exemple principalement de l’influence que la Belgique a eue sur l’adoption des indicateurs de Laeken au cours de sa présidence de l’UE, en 2001. Le même principe permet d’expliquer l’importance qui est donnée en France à l’inclusion active. Cette influence peut être comprise en observant le rôle clé que le pays a joué dans la définition des objectifs communs en 2000. En d’autres termes, il semble que l’impact de la Moc dépende en tout premier lieu de l’implication du pays dans (et par conséquent de l’engagement envers) le niveau décisionnel de l’UE.

11Ceci nous conduit à formuler une deuxième conclusion : l’influence de la Moc est largement indépendante du succès réel que peuvent avoir les efforts initiaux des États membres pour faire adopter leurs préférences par les politiques et positions au niveau européen (uploading). En Belgique, il y a eu par exemple un renforcement de l’implication des ONG dans la politique d’inclusion, consécutif à la Moc, en dépit du fait que l’on observait déjà, à cet égard, une forte correspondance entre les exigences du niveau UE et les pratiques belges. Nos observations nous font douter de l’utilité de se référer à la présence de fit ou de misfit (contenu en adéquation ou non) pour expliquer les pressions en matière d’adaptation nationale. En d’autres termes, le fait qu’une situation nationale corresponde ou non dès le départ aux positions européennes ne semble pas influer sur les jeux d’acteurs pour faire valoir leurs préférences. Les acteurs peuvent parfois se tromper sur le degré d’adaptation qu’ils créent en faisant monter leurs préférences au niveau de l’UE. La Belgique a par exemple découvert qu’elle n’était pas un très bon élève en ce qui concerne l’implication des ONG dans le développement des politiques d’inclusion sociale, alors que plusieurs acteurs belges pensaient qu’elle était un modèle de ce point de vue. Il est aussi possible qu’entre l’adoption par le droit européen (uploading) et le transfert dans les droits nationaux (downloading) des politiques européennes, des changements surviennent au niveau national, comme l’illustre l’exemple de la décentralisation en France. L’uploading n’est par ailleurs jamais parfait : même si la France a joué un rôle dominant dans la définition des objectifs communs, elle a malgré tout dû accepter le concept d’inclusion active. Finalement, quelle que soit l’importance du misfit (décalage), les acteurs nationaux peuvent l’utiliser, et l’utilisent vraiment, comme levier pour pousser des changements nationaux. Par exemple, si la thématique des enfants pauvres a été, en premier lieu, perçue comme une importation sans lien avec la culture nationale, elle a ensuite été utilisée de manière créative par les acteurs.

12Troisième conclusion à propos des conditions favorisant l’efficacité de la Moc : ses effets nationaux ne sont absolument pas prédéterminés par le cadre institutionnel. Des cadres institutionnels différents entraînent des effets similaires, comme le montre l’exemple des effets significatifs que la Moc a exercés sur la constitution d’une capacité statistique en Belgique et en France, en dépit de positions initiales diamétralement différentes dans ce domaine. À l’inverse, dans un contexte similaire de délégation des politiques d’inclusion sociale en France et en Belgique, les décideurs politiques nationaux et régionaux ont réagi de manière très différente à la Moc Inclusion sociale. On constate un rôle accru de la coordination nationale en Belgique, alors que les relations difficiles entre l’échelon national et local en France n’ont pas permis un réel processus de coordination. De même, les ONG, tout aussi impliquées en Belgique qu’en France au cours de l’ère pré-Moc, ont renforcé leur implication dans la Moc belge, alors qu’en France on observe un statu quo.

13La quatrième conclusion se rapporte au futur de la Moc. Les acteurs belges et français n’ont pas déclaré que la Moc transforme véritablement les politiques sociales nationales. Néanmoins, les acteurs belges la perçoivent comme un instrument d’une grande utilité dans le coffre à outils de la politique nationale, un avis partagé par les acteurs français dans une moindre mesure. Les références à la Moc/Incl sont très fréquentes dans les politiques d’inclusion sociale en Belgique (plan d’action flamand, objectifs nationaux à atteindre en matière d’inclusion sociale, documents de planification des centres publics d’aide sociale, etc.) et assez fréquentes en France (Engagement national contre la pauvreté, Grenelle de l’insertion, Lolf [DPT]).

14Dans de telles circonstances, il est fort probable que des mécanismes de feed-back entre les niveaux national et européen assurent la poursuite de cette Moc comme un outil opérationnel, et ce en dépit de sa mort annoncée par certains chercheurs universitaires. Il semble malgré tout y avoir une condition importante à son maintien. Si en France les fonctionnaires, les représentants des ONG et les hommes politiques soutiennent en général moins ouvertement la Moc, cette position est fortement liée à la place qu’elle occupe dans le champ des politiques d’inclusion sociale du pays. Même si, dans les deux pays, la partie consacrée à l’Inclusion sociale dans les rapports stratégiques nationaux (RSN) consiste surtout en un récapitulatif des décisions qui ont déjà été prises, la manière dont ces documents sont élaborés diffère de façon significative. La différence la plus importante est la suivante : en Belgique, les RSN sont coordonnés par le niveau politique (cabinets), tandis qu’en France, ils sont principalement le fruit d’un effort administratif. De manière similaire, les réunions du Comité de la protection sociale sont préparées par l’administration en France, alors qu’elles impliquent généralement un ou plusieurs représentant(s) du monde politique en Belgique. Un renforcement ultérieur de l’implication politique dans la Moc semble donc être, en France, une condition préalable cruciale à son efficacité et à sa survie.

15* * *

16Notre analyse empirique du fonctionnement de la Moc/Incl démontre qu’elle est certainement plus qu’une simple façade. À travers des mécanismes tels que l’effet de levier, l’apprentissage et la pression extérieure, la Moc a des effets procéduraux et de fond significatifs, du moins dans les États membres étudiés. Ces effets sont le résultat de processus d’influence réciproque (en tant qu’opposition au top-down) entre l’UE et la scène nationale. Ils diffèrent et vont au-delà de ce à quoi l’on pourrait s’attendre dans une perspective de hard law [5].