Premier problème?: la difficile conciliation entre performance et justice sociale

12En 2006, une expérimentation relative à l’intervention des ministères sociaux en faveur de l’inclusion sociale (prise comme illustration dans le programme de formation cité) fut entreprise dans trois régions. Elle s’était fixé comme objectif stratégique du «?budget opérationnel de programme?»?: «?Améliorer l’efficience de la prise en charge des personnes vulnérables?» [6]?. L’indicateur central était le «?coût moyen de la prise en charge d’une personne hébergée dans un centre?».

13Parmi les quatre enjeux (équité territoriale, animation des services, efficacité et coût) déclinés en quatre étapes, les deux derniers expriment la «?volonté de mesurer l’incidence des dispositifs?» (efficacité) par «?l’impératif de maîtriser les dépenses?» (autrement dit le coût global). Ils apparaissent prioritaires et donnent leur sens aux deux premiers. L’équité territoriale porte sur la péréquation d’une région à l’autre des subventions aux associations («?rebasage des subventions aux associations pour gommer les traditionnelles inégalités d’une région à l’autre?»). L’animation des services a pour objectif que les différents partenaires acquièrent la culture de la gestion quantifiée, l’outil utilisé étant «?la mise en place de chartes territoriales?». La dernière étape vise à sélectionner quelques indicateurs de «?leviers d’action?», à chacun desquels est associé un «?facteur explicatif?». Au niveau central, «?un indicateur global consolide l’ensemble des indicateurs de chaque action?».

14À quelle action publique ce pilotage par les coûts conduit-il?? On constate qu’il rend difficile la conciliation entre recherche de la performance quantitative et justice sociale. Prenons un exemple proche, les activités d’insertion dans l’emploi tels les placements par Pôle emploi, les entreprises d’insertion par l’économique ou encore les différentes formules pour l’insertion des jeunes. L’indicateur central utilisé est le «?taux de placement des bénéficiaires?». À première vue, voilà un indicateur susceptible de faire consensus. Le problème est qu’il va servir de variable clé pour déterminer le financement alloué, soit dans les négociations préalables internes au ministère de tutelle, soit dans les négociations entre ce dernier et le ministère du Budget. Or le taux de placement s’accompagne de son corollaire, le coût moyen de prise en charge. Le financement obtenu va dépendre de la combinaison de la performance, mesurée par le taux de placement, avec le coût moyen.

15Les praticiens, quant à eux, savent d’expérience que l’insertion dépend de multiples facteurs tenant à l’hétérogénéité des personnes, à leur distance avec l’emploi et à la diversité des situations locales. Toutes choses égales par ailleurs, la facilité de l’insertion dépend ainsi des possibilités locales, de la bonne volonté des acteurs locaux, ainsi que de l’engagement plus ou moins important des chefs d’entreprise. Les résultats sont aussi très sensibles aux contraintes imposées par la qualité de l’insertion. Schématiquement, les personnes qui mériteraient le plus d’effort et qui devraient être les publics prioritaires sont ceux qui, individuellement, coûtent le plus. Ils sont les moins «?rentables?» du point de vue de l’obtention de la performance quantitative. Plus on est exigeant sur la qualité de l’insertion, plus il est difficile d’avoir une bonne performance. Malgré eux, en dépit de toute leur bonne volonté ou de leur engagement social, les praticiens de l’insertion sont contraints à un processus rationnel d’apprentissage, qui consiste à découvrir les moyens les plus efficaces pour atteindre la performance fixée au moindre coût. Un effet de sélection à l’entrée risque de se mettre en place. On estimera ex ante, avec l’expérience acquise, voire avec des instruments sophistiqués de profilage, les chances d’insertion des candidats à l’issue de la mesure?; un biais de sélection s’introduit en faveur des candidats estimés les moins difficiles à insérer. Le management par la performance quantitative engendre ainsi un effet pervers, qui a de bonnes chances de croître à mesure que se durcira l’objectif à atteindre [7] : l’exclusion des candidats les plus en difficulté (ou leur traitement insuffisant), alors qu’ils devraient être prioritaires. La question de fond est la référence du jugement porté sur la performance. S’agit-il de l’état des personnes prises en charge dans leur diversité, auquel cas la performance devrait être évaluée en fonction de la dynamique propre à chaque personne?: son état s’est-il amélioré ou non depuis l’entrée dans le dispositif jusqu’à une période suffisamment lointaine pour qu’on puisse évaluer si l’amélioration a ou non été durable, voire irréversible?? Ou s’agit-il de l’accroissement de la performance de l’organisation à laquelle le praticien appartient, dans une sorte de boucle autoréférentielle où l’on oublie que la raison d’être de l’organisation, spécialement s’il s’agit d’un service public, réside dans la satisfaction de ses usagers et dans le fait de les avoir réellement aidés à surmonter leurs difficultés ou problèmes??

Deuxième problème?: les exigences de simplicité et de comparabilité

16Face aux critiques, une réaction fréquente est de raffiner et de multiplier les indicateurs, jusqu’à avoir des batteries ingérables de plusieurs dizaines d’indicateurs. Les?projets d’amélioration de la performance?(PAP) et budgets opérationnels de programme?(BOP) de la police nationale présentée dans le site web [8] comportent, pour le premier, 25 indicateurs, et 27 pour le second. Au niveau départemental, on arrive à 45 indicateurs. L’amélioration obtenue ne doit pas être sous-estimée?: la méthode permet ainsi de corriger certains biais de comparaison. Mais de nouveaux problèmes apparaissent, liés aux exigences de simplicité et de comparabilité.

17Selon le diaporama servant de support de formation déjà cité, un indicateur doit?: (1) « permettre de formuler un jugement?; (2) être immédiatement interprétable?; (3) être robuste et élaboré à un coût raisonnable?; (4) être documenté?». L’examen de la fiche de documentation proposée montre que les précisions demandées ne portent pas sur l’analyse détaillée de la chaîne de production de la donnée (depuis, disons, l’enregistrement d’un délit sur le terrain, ce que l’on entend par là dans chaque commissariat jusqu’à l’agrégation des enregistrements au niveau d’un indicateur national). Sans ces «?détails?» qui n’en sont pas, il est impossible de savoir ce que le chiffre veut vraiment dire. On rencontre ici les liens consanguins entre évaluation de la performance et communication politique.

18Il est en effet décisif de ne pas douter de la comparabilité car la dynamique recherchée d’accroissement des performances est actionnée par la technique du benchmarking (étalonnage). La comparaison des performances, par exemple entre les agences locales (ou les commissariats, les hôpitaux…), vise à les classer selon un ordre qui va des bons établissements aux mauvais, et à pénaliser ces derniers en réduisant leurs moyens ou à les inciter fortement à se saisir des «?bonnes pratiques?» des autres. Pour cela, les conditions sont les suivantes?: il faut que l’indicateur soit calculable par tous et que tous aient à leur disposition les données requises. La contrainte de simplicité et de comparabilité est forte et conduit à exclure, car trop sophistiqués, les indicateurs les moins mauvais. Par exemple, l’insertion dans l’emploi gagnerait en qualité si on ne considérait comme incluses que les personnes encore en emploi trois mois plus tard. Il suffirait d’imposer cet indicateur. Mais il faut pour cela mettre en place des opérations de suivi, qui se révèlent rapidement coûteuses et difficiles à maintenir au degré de précision voulu. Enfin, plus fondamentalement, un indicateur n’est profitable à la communication politique que s’il peut être non pas compris au sens profond du terme, mais simplement évocateur, dans l’esprit du destinataire, d’une opinion favorable.

Troisième problème?: la normativité cachée au sein des batteries d’indicateurs

19Tout groupe d’indicateurs sélectionne et construit les domaines supposés pertinents pour l’action publique à entreprendre dans le secteur considéré. Il offre à l’avance une description du monde tel qu’il devrait être. Mais cette normativité n’est pas véritablement débattue, car elle est incorporée, donc dissimulée, au sein d’une matière hautement technique pour le profane (ainsi que pour les élus ou les responsables administratifs)?: celle du choix des indicateurs, de leurs modalités de calcul et des sources statistiques utilisées pour les mesurer.

20Dès le début de la mise en œuvre de la stratégie européenne pour l’emploi, les indicateurs pour mesurer la performance des politiques nationales d’emploi ont été centrés sur un seul volet du marché du travail, celui de la demande d’emploi, spécialement sur les comportements individuels de recherche d’emploi et l’employabilité individuelle. Or, comme chacun le sait, le marché du travail comporte un autre volet, tout aussi important, celui de l’offre d’emploi par les employeurs. Aucun indicateur n’existe pour apprécier la vulnérabilité au chômage des personnes employées, c’est-à-dire le risque de perdre son emploi. L’apprécier aurait pour intérêt de faire entrer dans le domaine de l’action européenne la gestion de la main-d’œuvre par les entreprises, avec ses mauvais comme ses bons côtés, dans un objectif de réduction de la vulnérabilité. Même si, comme les autres, un tel indicateur n’est pas à l’abri de tentatives d’instrumentalisation (telle celle qui consiste à déguiser des licenciements en départs volontaires), il pourrait favoriser des comportements vertueux?: reclassements internes, formation dans l’emploi, gestion prévisionnelle des compétences en fonction des mutations à venir des produits et des modes de travail, etc.

Quatrième problème?: la fabrication des preuves par l’usage des conventions statistiques comme instruments politiques

21Reprenons l’exemple du taux d’emploi. C’est l’indicateur pivot de la stratégie européenne pour l’emploi. Qu’est-ce qui va compter comme «?emploi?» dans le calcul de l’indicateur?? La convention statistique qu’il est demandé aux États membres de suivre [9] est la suivante?: «?Les personnes ayant un emploi sont celles qui, durant la semaine de référence, ont fait un quelconque travail rémunéré (ou fournissant un profit) pour une durée d’au moins une heure, et celles qui, tout en n’ayant pas travaillé, ont un emploi dont elles étaient temporairement absentes?».

22Statistiquement parlant, appliquer cette définition est simplement suivre la définition du Bureau international du travail (BIT). Traduite en convention politique, la définition prend un autre sens. L’usage politique du taux d’emploi ainsi défini n’a que faire des garanties légales (en termes de recrutement, de protection contre les licenciements ou de salaire minimal) et de la protection sociale (droits économiques et sociaux). Toutes les tentatives faites pour introduire une politique de la qualité des emplois ont, pour l’essentiel, échoué, y compris celle visant à hisser l’indicateur «?taux d’emploi équivalent temps plein?» du rang d’analysing indicator à celui de monitoring indicator [10]. En écartant les critères de qualité et en utilisant un simple étalonnage quantitatif, la «?méthode ouverte de coordination?» de l’Union européenne encourage, de fait, les États membres à affaiblir la qualité de leurs propres conventions d’emploi, de manière à pouvoir accroître leur performance quantitative et à adopter, ultimement, une convention de l’emploi sans qualité comme référence de leurs réformes de structure.

23Avec cet indicateur, la performance s’améliore de 1997, début de la stratégie européenne pour l’emploi, à 2005 dans les grands pays [11]. Néanmoins, la capacité d’une économie à créer du travail se mesure au nombre total d’heures de travail effectuées dans l’année par la population active. Ainsi mesurée, la performance des pays considérés apparaît médiocre, voire souvent stagnante de 1997 à 2005. La modestie des résultats obtenus en termes de création de travail n’a rien de surprenant, car la croissance économique n’a pas été bien vigoureuse toutes ces années. Le satisfecit que s’octroie la Commission européenne en est d’autant plus surprenant.

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25Les exemples présentés attirent l’attention sur le fait qu’il existe deux registres de la représentation politique et non un seul. Le registre le plus connu est celui de la représentation des intérêts par les partis politiques, les organisations collectives, les associations, les lobbies. Or l’emploi systématique de batteries d’indicateurs et de tableaux statistiques à des fins politiques révèle qu’il existe un second registre, celui de la représentation cognitive des situations. Ces méthodes déterminent la représentation cognitive de la situation à traiter – en particulier dans la préparation des décisions budgétaires mais, de plus en plus, un peu partout. Elles orientent ainsi la décision publique, aux divers échelons, dans des directions et vers des objectifs précis qui n’ont fait l’objet d’aucun processus collectif de délibération démocratique. Pour reprendre notre exemple, maximiser le taux brut d’emploi présuppose, sans véritable débat, que nous serions tous, ou en majorité, satisfaits d’avoir un emploi (ou d’en chercher un) quel qu’il soit, indépendamment de nos aspirations ou revendications. Ou, dans un autre domaine, maximiser le taux de remplissage des lits de manière à réduire le nombre de maternités implique qu’une femme enceinte accepte a priori d’accoucher là où il y a une place, quels que soit la distance, le temps et le coût de transport depuis son domicile, ainsi que les risques associés.

26Le second registre de la représentation politique comprend le formatage de l’information et le système de catégories qui représente la situation d’une personne du point de vue de l’action publique à entreprendre. Les sciences sociales [12] doivent s’intéresser aux conditions dans lesquelles les citoyens participent ou non – et, dans l’affirmative, à quels niveaux et comment – à l’élaboration des cadres cognitifs de manière à les rendre aptes à permettre ce qu’ils considèrent être un traitement juste des problèmes. En d’autres termes, elles doivent se saisir de la question de la démocratie des choix collectifs et non seulement du problème des procédures optimales de délibération (ce à quoi s’attachent les recherches sur la démocratie délibérative) mais, plus fondamentalement et en amont, du problème des voies démocratiques par lesquelles un accord collectif peut être obtenu sur la construction des faits qui rendent compte d’une manière juste (à la fois au sens de justesse et de justice sociale) des questions à résoudre. En l’absence d’un tel questionnement scientifique et politique, nous risquons collectivement de glisser subrepticement dans ce qu’on pourrait appeler l’«?adémocratie?», c’est-à-dire l’apparence de la démocratie dans les choix collectifs, mais sans le contenu de la démocratie?: la réalisation du bien commun, l’intérêt général et la satisfaction des droits fondamentaux.