• Origine et objectifs de la Lolf

5La Lolf entraîne une nouvelle forme d’architecture budgétaire puisqu’elle supprime celle de l’ordonnance de 1959 composée de titres, parties et chapitres que la complexité rendait interdits au profane. Cette loi fut votée en 2001, avec application pleine, pour le projet de loi de finances, pour 2006. Elle fut conçue dans un souci de plus grande transparence, au sein d’un climat de consensus politique, doctrinal et même médiatique.

6Le nouveau dispositif juridique a vocation à permettre un meilleur contrôle des deniers publics par le Parlement et insuffle une nouvelle dynamique tendant à la performance. À ce titre, l’article 51 alinéa 5 indique que le projet classique de loi de finances doit être complété par un « projet annuel de performances » incluant « la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d’indicateurs précis dont le choix est justifié ». Ces « projets de performance » entraînent, en pratique, deux nouvelles entités budgétaires : la mission et le programme.

• Le contrôle a posteriori de la performance des résultats budgétaires

16En matière d’adoption du budget, la mission représente l’unité de vote du Parlement. Le programme est, lui, la nouvelle unité de spécialisation des crédits. Pour ce qui concerne le contrôle, l’une des principales innovations de la Lolf est de permettre une évaluation a posteriori de la performance des résultats budgétaires au niveau parlementaire. L’État, conformément à la théorie de « l’État de droit » et de la transparence, doit en effet lui aussi rendre des comptes [6].

17La production des « utilités publiques » doit, chaque année, être évaluée au profit des contribuables. Les objectifs et les indicateurs de résultats qui ont été soumis doivent ensuite être confondus après l’année écoulée. Sont aussi pris en compte les moyens financiers et en personnel pour évaluer l’efficience de l’utilisation des crédits. Les engagements du gouvernement donnent lieu au dépôt de rapports annuels de performances. Ces documents doivent permettre aux parlementaires de comparer les données de performance avec les projets annuels de performance.

18Le problème est que si l’on raisonne purement en termes d’évaluation des politiques publiques, le calcul opéré risque d’être insuffisant pour deux raisons :

19– tout d’abord, avec la Lolf, l’attention est souvent davantage portée sur le bénéfice financier produit par l’action publique, alors que celle-ci est susceptible d’engendrer d’autres effets plus directs sur la société mais difficilement évaluables en termes financiers. Aussi, on pourrait davantage prendre en compte « des indicateurs d’impact qui dépendraient strictement des dépenses de politiques publiques qu’on évalue, ou des indicateurs de “politique publique” […] qui relèveraient plutôt de résultats généraux. Ainsi les dispositifs pour l’emploi des jeunes peuvent viser, au niveau local, une réduction du taux de chômage, mais pourront aussi avoir un effet sur la délinquance. Le premier niveau est mesuré par un indicateur d’impact, le second par un indicateur de politique publique car la réduction de la délinquance résulte de plusieurs politiques (logement, sécurité, justice) » (Poli, 2003, p. 111).

20La difficulté est que ces objectifs socio-économiques, qui existent bel et bien dans la Lolf et qui se rapprochent le plus des finalités des politiques publiques, ne correspondent pas toujours à l’évaluation de la performance au sens comptable du terme. À titre d’exemple, comme l’expliquent Alexandre Siné et Brice Lannaud, « si la réduction du taux de chômage constitue un objectif politique, elle ne saurait constituer un objectif de performance […]. En revanche, figurent comme objectifs de performance […] l’amélioration de l’efficacité du service public de l’emploi […] ainsi que l’amélioration de l’accès et du retour à l’emploi des publics bénéficiant des contrats aidés » (Siné, Veillet, 2007, p. 25).

21Par ailleurs, il est regrettable que la Lolf s’applique à l’ensemble des services publics car on constate que la mesure de performance n’est pas d’une application aisée à certaines politiques publiques. C’est le cas de celles « qui délivrent des services diffus comme la diplomatie, la préservation de l’environnement, la culture » (Siné et Lannaud, 2007, p. 271). On avait déjà remarqué en pratique, dès 2005, dans ces différents domaines, la difficulté d’établir des objectifs et des indicateurs de performance fiables. Il en est de même pour l’évaluation de la performance des actions sociales.

22En dépit du caractère hétéroclite de ces différents objectifs et alors que l’utilisation des indicateurs de performance est surtout répandue dans le domaine des finances publiques, on peut tout de même se demander si celle-ci ne pourrait pas être prise en compte dans une dominante plus sociale. C’est le cas en Grande-Bretagne, où le constat a été établi que l’on était allé un peu trop loin dans l’utilisation des indicateurs chiffrés. L’évaluation était trop quantitative : « L’évaluation des politiques publiques nécessite que des études soient menées […] bien au-delà de la sélection de quelques chiffres », estime Jean-René Brunetière (2006, p. 105). Désormais, au niveau local, le premier indicateur de performance pour les autorités doit refléter la qualité des politiques en faveur des classes sociales en difficulté (handicapés, victimes de violence domestique, toxicomanes) et des minorités ethniques [7]. Une démarche assez proche avait également été proposée par le parlementaire européen Philippe Hertzog, dans le cadre de l’évaluation de certains services publics au niveau européen, pour lesquels il préconisait un contrôle de leur efficacité sociale (Hertzog, 2006) ;

23– la seconde limite du contrôle annuel de performance en matière d’analyse de l’action publique est que, même si l’évaluation opérée par le Parlement est systématique puisqu’elle concerne l’ensemble des finances publiques, elle se limite temporellement à une seule année, ce qui rend impossible une vision globale sur le long ou moyen terme [8]. De plus, il n’est pas certain que tel un paradigme, les résultats débouchent sur une généralisation des solutions trouvées à l’échelle de la société. C’est pourquoi on ne peut pas dire qu’il existe déjà une véritable « Lolf de l’évaluation » [9] des politiques publiques. On peut se demander si la nouvelle Révision générale des politiques publiques (RGPP) n’a pas été mise en place pour pallier ce manque et compléter la Lolf.

• Concurrence entre Lolf et RGPP ?

24La RGPP est pilotée aux plus hauts niveaux de l’État par les cabinets présidentiel et ministériels. Cet autre outil présente une certaine continuité avec la Lolf dans sa recherche de modernisation des finances publiques, bien que, par certains aspects, il fasse doublon avec la loi de 2001 et soulève des interrogations concernant la pérennité de celle-ci. Il n’est pas du tout certain, non plus, que la RGPP soit plus précise que la Lolf en termes de définition des actions publiques. L’évaluation est réalisée par des équipes d’audits organisées en quatorze « domaines » pouvant couvrir plusieurs périmètres ministériels. Cela pose le problème de la distinction entre le volet structurel de la réforme et l’évaluation des résultats : « L’évaluation des structures et l’évaluation des actions constituent deux champs distincts […]. Les structures doivent en effet être jugées au regard de leurs missions pérennes ou de normes organisationnelles prédéterminées. Pour clarifier la terminologie, il est préférable de parler dans ce cas d’audit […] et de réserver le vocable évaluation aux seules actions » (Perret, 2003, p. 14).

25En dépit de ces problèmes de définition, la Lolf prévoit des prérogatives spécifiques au profit du Parlement pour évaluer les actions publiques.

• Les prérogatives spécifiques du Parlement en matière d’évaluation des politiques publiques

26Tout comme en matière budgétaire, le Parlement, qui représente l’action politique par essence, devrait normalement être le lieu privilégié de l’évaluation des politiques publiques, laquelle nécessite un débat.

27Plusieurs instances ont été créées mais sans véritable succès. La loi n° 96-517 du 14 juin 1996 avait, par exemple, fondé l’Office d’évaluation des politiques publiques. Le Sénat s’était aussi doté d’un Comité d’évaluation des politiques publiques en juin 2000. Un Office parlementaire d’évaluation des politiques de santé avait enfin été établi en décembre 2002. On a pu constater quelques progrès dans le domaine de l’évaluation parlementaire, avec l’établissement des Missions d’évaluation et de contrôle (les Mec).

28Créés en 1999, les Mec, rebaptisées par la suite Missions de contrôle et d’évaluation, ont été institutionnalisées par la Lolf dans le cadre des articles 57, 59 et 60. Dès la première année, le bilan des Mec a été jugé positif [10]. Leur champ d’évaluation, même s’il est considéré – pour l’instant – comme « plus technique que social et [ne concernant] que certains pans de l’action publique » (Hérault, 2003, p.77), a déjà visé d’autres secteurs, comme la politique publique du logement social (en 2001), ce qui est encourageant et montre les potentialités du Parlement en matière d’évaluation sociale. On constate cependant que le contrôle opéré est souvent un contrôle de la performance et qu’il présente peu de rapport avec une évaluation traditionnelle des politiques publiques.