1Julien Damon est responsable du département Questions sociales au Centre d’analyse stratégique et professeur associé à Sciences Po (cycle d’aménagement et d’urbanisme). Ancien responsable du département Recherche et prospective de la Caisse nationale des Allocations familiales, il est notamment l’auteur de La question SDF (PUF, 2002) et de Les politiques familiales (PUF, 2006).

2La lutte contre l’exclusion – ou lutte contre les exclusions (le pluriel est maintenant significatif) – est devenue en vingt ans un impératif des politiques publiques. Signant un retour en force de l’aide et de l’action sociales (autrement dit de l’assistance) ainsi que le passage progressif d’une protection sociale assise sur l’activité professionnelle à une protection sociale reposant sur la citoyenneté, elle n’a pas de définition ni de délimitation précises. Elle englobe un assortiment d’interventions et de droits sociaux, avec pour principales visées l’insertion des personnes défavorisées et l’accès aux droits [1].

3La problématique de la pauvreté, désormais rapportée à la question fondamentale des droits de l’Homme, oriente profondément, et de plus en plus, les débats et les innovations en matière de politique sociale [2]. D’un système de protection sociale qui visait la couverture des risques du travailleur salarié (très généralement un homme, le célèbre Monsieur « Gagnepain ») et de ses ayant droits (sa femme, Madame « Aufoyer », et ses enfants), nous passons avec la question de l’exclusion à une approche différente des risques sociaux, cette fois-ci en termes individuels de citoyenneté et de dignité. Le modèle français de protection sociale, qui historiquement et organiquement ne vise pas d’abord la lutte contre la pauvreté, s’en trouve profondément modifié, sinon dans son contenu du moins dans ses objectifs affichés et dans ses modes d’action [3].
S’il n’est pas aisé de savoir exactement ce qu’emportent et comportent les notions de pauvreté et d’exclusion, force est de constater que depuis ces dernières années elles se trouvent, malgré les imprécisions de leur contenu, en première place des débats et au premier rang des préoccupations ; ce qui est à la base d’un grand nombre d’innovations dans le domaine des politiques sociales. Tous les « acteurs » sont invités à s’impliquer dans cette « lutte » contre la pauvreté et l’exclusion. Il s’ensuit une distribution des compétences et des responsabilités assez instable, notamment en ce qui concerne les rôles respectifs de l’État, des associations, des caisses de Sécurité sociale et des collectivités locales. Au nom du « partenariat » – notion relativement neuve et aux contours problématiques – de multiples dispositifs naissent, sans que la logique d’ensemble de l’édifice n’apparaisse évidente. Au contraire même, la complexité progresse.

Exclusion : mais de quoi parle-t-on ?

4La notion d’exclusion prête à confusion [4]. SDF, handicapés, chômeurs de longue durée, mal-logés, allocataires du RMI peuvent être réunis sous une même appellation. L’exclusion se confond avec la pauvreté, l’isolement, le besoin, la ségrégation. Elle porte sur des problèmes et des populations hétérogènes. Tout un ensemble de définitions et de recommandations pour tenter d’en saisir la portée exacte se sont succédées. Une idée centrale, amenée par des experts français et relayée à l’échelle européenne, est de voir l’exclusion comme un cumul de handicaps, au-delà de la seule pauvreté monétaire. La notion n’en ressort pas forcément plus claire ni plus opératoire. Elle est toujours discutée.

5Ce qui importe, au-delà de la critique du caractère ambigu de la notion (exclusion de quoi, par qui ?), c’est d’avoir à l’esprit que ce qu’elle indique, une rupture de la société, ne repose pas sur une appréciation pertinente. Il n’existe pas de catégories de populations, ni de territoires coupés du reste de la société. Aussi est-il toujours préférable de raisonner en termes de processus sociaux plus que de statuts figés. À une représentation duale de la société il faut, au moins, préférer une structuration ternaire des groupes et des processus sociaux. Entre les « exclus » et les « inclus » on peut aisément repérer la catégorie des personnes « vulnérables » ou « précaires », menacées par l’instabilité de leurs revenus et de leur environnement social.

6Il est parfois reproché à la notion d’exclusion d’être métaphorique, rhétorique, voire idéologique. S’il est équivoque, le terme ne peut être irrémédiablement repoussé. La plupart des problèmes sociaux actuels peuvent être appréciés par rapport à l’exclusion qui ne se réduit pas à l’insuffisance des revenus, mais se manifeste dans les domaines du logement, du travail, de la santé, ou de la participation aux activités de la cité [5].

7Au niveau du débat social, une des acceptions de l’exclusion est directement recevable. Elle a trait aux difficultés et aux mutations du système de Sécurité sociale. Fondé sur des bases professionnelles, celui-ci, sous les coups du chômage, écarte de ses prestations ceux qui en bénéficiaient auparavant et ceux qui pourraient en bénéficier s’ils disposaient d’un emploi stable. En ce sens les « exclus » sont les exclus des mécanismes de Sécurité sociale et du grand projet de démocratie sociale. Ils ne sont pas en dehors de la société, mais ils se trouvent à côté des mécanismes assuranciels de protection sociale. À cet égard, les exclus sont les anciens assurés sociaux, ou ceux qui ne l’ont jamais été, et qui sont pris en charge (ou qui devraient l’être) par l’aide et l’action sociales. Dit d’une autre manière, les « désaffiliés » [6] (dont on parle beaucoup comme synonymes, ou presque, des exclus) sont ceux qui n’ont jamais été ou qui ne sont plus affiliés à la Sécurité sociale.

8Le succès de la notion d’exclusion se comprend aisément dans un contexte où, après un demi-siècle de renforcement de l’État-providence, certaines situations d’indigence sont considérées comme intolérables, comme des atteintes aux droits de l’homme dans une société d’abondance. Avec un chômage massif, l’exclusion est d’ailleurs devenue une crainte redoutée par la majorité des Français.

9À partir du début des années 1990, avec les fortes tensions sur les marchés du logement et de l’emploi, le risque de compter parmi les « exclus » est, selon les personnes interrogées dans les sondages, devenu fort. C’est ce que montre clairement une vague d’enquêtes menée par l’Institut CSA depuis octobre 1993. Plus d’un Français sur deux, craint de devenir un jour un exclu. Cette proportion n’a guère évolué depuis plus de dix ans [7].

Plus de la moitié des Français craignent de devenir des « exclus »

10Baignée sémantiquement d’émotion et de volontarisme, l’exclusion reste une notion floue ; mais elle mobilise. Contre elle se dirige désormais l’action publique.

La lutte contre l’exclusion : un périmètre en accordéon

11Les politiques de lutte contre l’exclusion signent à la fois un retour de l’assistance et une reconfiguration plus générale de la protection sociale. Dans le projet de Sécurité sociale de l’après-guerre, aide et action sociales (encore baptisées « assistance ») étaient vouées à disparaître [8]. Depuis le milieu des années 1970 aide et action sociales, appelées en renfort pour gérer les conséquences du chômage, se sont consolidées, avec de nouvelles prestations, de nouvelles logiques d’action et une hybridation croissante entre les principes assuranciels et assistanciels (Borgetto, 2003b).

12La lutte contre les exclusions est par nature transversale. Couvrant des risques et des besoins divers, elle emprunte techniques, prestations, financements et modes de gestion à de nombreux autres pans de la protection sociale. Comme le périmètre des problèmes d’exclusion n’est pas assuré, celui des politiques de lutte contre l’exclusion ne peut non plus l’être.

13À un contour stricto sensu de la lutte contre les exclusions (par exemple le RMI et/ou la prise en charge des SDF), peut être opposé un contour lato sensu (englobant tous les minima sociaux, la politique de l’emploi ou la politique de la ville). Plus largement encore, toute la protection sociale peut être érigée en programme de prévention de l’exclusion.

14Sur le plan comptable, la lutte contre l’exclusion est une rubrique de l’ensemble des prestations de protection sociale (480 milliards d’euros en 2004, soit 29,1% du PIB). Celles-ci sont ventilées dans une nomenclature en risques : santé, vieillesse/survie, famille et maternité, emploi, logement et pauvreté et exclusion sociale. L’essentiel de ce risque « pauvreté et exclusion sociale » est lié au RMI. Ces dépenses représentent 8 milliards d’euros, soit 1,6% du total des prestations de protection sociale, ou encore 0,5% du PIB [9].

Répartition par risque des prestations de protection sociale (2004) en%

15Au sens strict des comptes sociaux la lutte contre l’exclusion paraît marginale. Il va pourtant sans dire qu’une part de chacun des autres risques peut être vue comme relevant, implicitement ou explicitement, d’objectifs de lutte contre l’exclusion, qu’il s’agisse des prestations familiales sous conditions de ressources, des aides au logement ou de l’assurance chômage.

16Un autre chiffrage de l’ampleur budgétaire de la lutte contre l’exclusion est de 50 milliards d’euros sur deux ans, à raison de 33,6 milliards à la charge de l'État à travers les différents budgets ministériels concernés et de 16,4 milliards pour les collectivités locales. C’est en effet la somme indiquée par la France à la Commission européenne pour préciser le montant des politiques entreprises contre la pauvreté sur la période qui allait de août 2003 à juillet 2005.

17En fait la lutte contre l’exclusion est une politique « en accordéon » selon que l’on prend en considération une définition restreinte ou étendue de l’exclusion et, parallèlement, un périmètre étroit ou étendu des politiques sociales rassemblées sous la dénomination de lutte contre l’exclusion.

Les politiques de lutte contre l’exclusion : contenu et portée

18Les interventions et politiques menées au nom de la lutte contre l’exclusion ne visent plus seulement la préservation de la société contre les conséquences collectives redoutées de la pauvreté, mais l’effectivité des droits fondamentaux d’individus confrontés aux conséquences individuelles de la pauvreté (Donzelot, 1991 ; Atkinson et alii, 1998).

19La lutte contre l’exclusion, comme action publique, est d’une autre nature que les politiques sociales antécédentes, montées depuis un demi-siècle, sur la technique de l’assurance, à l’échelle nationale, pour couvrir des risques et des besoins sociaux. Ni catégorielle (elle ne cible pas explicitement les exclus ou les pauvres, ou encore les familles monoparentales, etc.) ni sectorielle (elle ne relève pas d’un domaine précis de l’action publique, comme l’éducation ou la santé), elle se veut globale. Elle englobe de larges secteurs de l’action publique, parfois ciblés sur des catégories spécifiques. Elle marque un tournant vers une individualisation des prises en charge, et une territorialisation des politiques [10].

20Jusqu’à la fin des années 1970, il n’existait pas, dans la palette des politiques sociales, de programmes spécifiques de lutte contre la pauvreté [11]. La protection sociale telle qu’aménagée autour de la Sécurité sociale devait permettre de prévenir et, à défaut, de réparer les problèmes sociaux. Elle ne se préoccupait pas distinctivement de pauvreté, et encore moins d’exclusion. Cependant la progression du chômage, depuis les chocs pétroliers, ainsi que des indications sur l’amplification et la transformation des situations de pauvreté, relevées à l’échelle locale par les associations et les municipalités, ont conduit l’État à s’inquiéter des problèmes de pauvreté.

21Les pouvoirs publics se saisissent lentement de la nouvelle pauvreté, d’abord par des rapports et des commissions d’étude, qui s’appuient largement sur les expertises associatives. Les premières mesures spécifiques datent du début des années 1980. Elles ont permis, avec leur renforcement, les fondations de la lutte contre l’exclusion. Depuis octobre 1984, tous les ans un programme d’« actions contre la pauvreté et la précarité » est ainsi mis en place par l’État. Ces programmes ou plans dits d’urgence ou hivernaux (car ils se limitent, à l’origine, à la période hivernale) vont traverser les alternances politiques. Leur institutionnalisation va autoriser l’émergence d’une boîte à outils, toujours plus fournie, pour la prise en charge des phénomènes de pauvreté et de précarité. Mis en œuvre tout juste postérieurement à la décentralisation de l’action sociale (transférée en grande partie aux départements), ces plans assoient un nouvel investissement et de nouveaux instruments de l’État dans les politiques sociales. Véritables laboratoires d’action publique, ils sont des espaces et des moments d’innovation. Des fonds de garantie de ressources ou de paiement des loyers y sont élaborés. Ces outils sont à la base des dispositifs qui seront institués par la loi sur le RMI en 1988 ou par la loi sur le droit au logement en 1990. Par la suite ces programmes se sont plus spécifiquement concentrés sur la prise en charge des personnes en situation d’« urgence sociale », notamment les SDF. C’est dans le cadre de ces plans « pauvreté/précarité » que d’autres innovations verront encore le jour, comme par exemple les SAMU sociaux, dispositifs mobiles allant au devant des sans-abri [12].

22Face à la résistance du chômage, à la dégradation de la situation économique, et à la visibilité croissante des phénomènes d’exclusion (pensons à l’exposition très visible des sans-abri vendant des « journaux de rue » à partir de 1993, année de récession), le débat public, lors de la campagne présidentielle de 1995, se concentre sur les questions d’exclusion et de « fracture sociale ». Les trois principaux candidats à l’élection présidentielle, répondant en cela à une demande du mouvement associatif caritatif notamment d’ATD-Quart Monde, promettent le vote d’une loi appréhendant toutes les dimensions de l’exclusion. Une grande loi d’orientation est ainsi votée, finalement, en 1998. L’arsenal législatif et réglementaire portant sur la lutte contre l’exclusion est en fait devenu chaque année de plus en plus fourni [13].

23Au fil des années, la lutte contre les exclusions a ainsi pris place dans le paysage politique et juridique. Si affrontements partisans il y a eu, ils ont porté sur des détails, même si souvent significatifs. Le principe de cette lutte contre l’exclusion fait globalement l’unanimité. La philosophie générale des différents projets discutés au cours des vingt dernières années est très semblable. Il s’agit d’une consolidation progressive, reposant sur un ensemble touffus de dispositions, de l’engagement de la Nation en faveur de la lutte contre les diverses formes d’exclusion. De l’aménagement pragmatique de dispositifs singuliers, la lutte contre l’exclusion est devenue une priorité de l’action publique, reposant sur des organes et des institutions à l’influence et à la sphère d’intervention grandissantes. Ces structures et dispositions sont constamment appelées à être réformées, adaptées, complétées. Elles marquent en tout cas plusieurs inflexions [14] : le recours accru au « partenariat » (à côté du paritarisme de la Sécurité sociale), la place grandissante du secteur associatif (à côté des partenaires sociaux) et le souci plus affirmé des territoires et des particularités locales.

24Deux visées structurantes singularisent la lutte contre l’exclusion : l’insertion et l’accès aux droits. C’est par le droit à l’insertion que l’action publique oriente les mesures et dispositifs de lutte contre l’exclusion. Concomitamment s’affirment des droits de plus en plus consistants, indexés sur la dignité et la décence. Les assistés ne sont plus envisagés comme des inadaptés ou des asociaux, mais comme des citoyens dotés de droits économiques, civiques et sociaux, qu’il convient de faire valoir. L’expression « accès aux droits », pierre angulaire de la lutte contre l’exclusion, renvoie à l’idée que toute personne est titulaire de droits, que ces droits doivent être effectifs et qu’ils sont susceptibles d’être revendiqués [15].

25Entre indemnisation, assistance et intégration, ni foncièrement droit créance, ni réellement droit liberté, l’insertion est à la fois méthode et objectif des interventions de lutte contre l’exclusion. Employé depuis longtemps dans le domaine de l’accès des jeunes à la vie active, utilisé par différentes mesures concernant les personnes handicapées ou marginalisées, consacré en 1988 par la création du RMI, le sens de ce vocable s’est diversifié. L’insertion constitue le pendant de la notion d’exclusion qui s’est amplifiée parallèlement. L’opposition exclusion/insertion remplace des couples comme inégalités/intégration ou handicaps/réadaptation qui avaient cours pendant les Trente Glorieuses. Le couple exclusion/insertion transforme l’économie des responsabilités héritée de l’histoire de la construction de l’État-providence (Alfandari, 1989). À bien des titres et bien des égards, la question de l’exclusion ne commence qu’à bouleverser l’architecture de notre système de protection sociale. Il y a évolution des objectifs, des fondements et des méthodes. Sur ce dernier registre, la lutte contre l’exclusion a été un terrain particulièrement propice au développement du « partenariat ».

Contre l’exclusion, et pour la rénovation de l’action publique : le « partenariat »

26Le partenariat appartient à cette famille d’instruments et d’arguments (contractualisation, « coproduction », « gouvernance », etc.) appelés depuis peu en renfort pour la rénovation de l’action publique [16]. Les expériences et les démarches partenariales, avec leurs ambiguïtés et leurs performances concrètes, se situent probablement au cœur de l’évolution des régimes de protection sociale, et ce à l’échelle de l’Union européenne [17].
Les appréciations sur le thème du partenariat (ou sur celui de la « gouvernance ») oscillent désormais entre la célébration et la condamnation. Comme c’est le cas pour la thématique de l’exclusion, les analyses critiques et dubitatives se développent [18].

27Le « partenariat » est une formule quasi systématiquement invoquée pour appeler et décrire la mobilisation des diverses institutions engagées dans la lutte contre l’exclusion. Plus largement, sur tout l’ensemble de la protection sociale, on assiste au passage d’une distribution des missions, des responsabilités et des financements indexée sur le paritarisme, à une attribution de ces fonctions à des « partenaires » très divers (villes, départements, associations, régions, entreprises). Sur les deux dernières décennies, avec l’émergence du thème du partenariat, les partenaires « sociaux » traditionnels (syndicats et organisations patronales) ont été de plus en plus associés, sans être totalement assimilés, à tous les autres éléments de la galaxie hétérogène des « partenaires ».

28Sous les coups de l’émergence de la question de l’exclusion, du développement des politiques sociales ciblées, de la mise en œuvre de la décentralisation, des progrès de l’intégration européenne, la logique purement juridique de l’intervention publique s’est considérablement transformée. Engagé, depuis deux décennies, dans un double mouvement de transfert des compétences vers des instances supranationales et vers les collectivités locales, l’État s’invite et est invité à « coopérer » avec les villes, les départements et des acteurs privés (notamment le secteur associatif) qui lui disputent le monopole de la légitimité politique et la primauté de la définition de l’intérêt général.

29Avec l’émergence des politiques dites de lutte contre l’exclusion (insertion, politique de la ville), la notion de partenariat a accédé, avec d’autres (comme la « proximité »), au rang de principe de l’action publique. Qu’on la juge seulement rhétorique (voire idéologique) ou au contraire éminemment pratique (ou encore programmatique), la notion, avec ses thuriféraires et ses adversaires, se trouve assurément au centre des recompositions des modes de coopération et de décision publiques [19].

30Certains, se gaussant d’une certaine emphase rhétorique autour de ce terme qui devient parfois « interpartenariat » ou « multipartenariat », critiquent la magie du verbe et son peu de substance. D’autres célèbrent les pratiques partenariales qui accompagneraient une mutation des politiques, de l’acte unilatéral vertical de l’État, vers de libres coopérations horizontales ajustées par les « partenaires » à l’échelle des territoires. Certains considèrent que l’horizon du partenariat réinvente la démocratie, et exaltent un mode d’administration qui effacerait les clivages entre intérêt national et intérêt local, voire entre intérêt général et intérêt privé. D’autres contestent l’opacité des pratiques (négociations, arrangements, marchandages) qu’il couvre et y décèlent un danger pour la démocratie et/ou pour la République (Padioleau, 1999).

31L’emploi du terme « partenaires » n’est pas neuf pour caractériser les différents protagonistes de l’action publique, en particulier dans le domaine de la protection sociale. Après-guerre, les « partenaires sociaux » apparaissent. Considérés comme des « adversaires » de la lutte des classes, ils sont érigés en responsables et en gestionnaires du projet et des régimes de Sécurité sociale. Corrélativement aux diverses « crises » de la Sécurité sociale, et à la montée en puissance des thèmes de l’exclusion et l’insertion, le partenariat est progressivement devenu un des mots d’ordre de la modernisation et de l’action publiques. Si la société est en mutation avec l’exclusion, les pouvoirs publics le sont également avec le partenariat qui vise, ou accompagne, de nouveaux modes d’affectation des responsabilités et de gestion des affaires collectives. Ces évolutions sont particulièrement sensibles en matière de protection sociale, le partenariat étant parfois érigé au rang de solution pour les problèmes de gouvernement de la Sécurité sociale assurancielle et de l’aide sociale assistancielle. Pour résumer ces transformations, on pourrait dire que les « partenaires » (sans qualificatif) et le partenariat prennent maintenant peu à peu le pas sur les partenaires « sociaux » et le paritarisme (Schweyer, 1996).

32Les débats contemporains vont en tout cas bon train sur les « crises » de l’État et de la Sécurité sociale. Le local (ou le « territorial ») est à l’honneur, ce qui peut s’analyser comme un retour aux anciennes politiques d’assistance ou bien comme une profonde refonte de l’action publique (Balme, Faure et Mabileau, 1999). La vocation universelle du projet de Sécurité sociale est battue en brèche par l’extension des ciblages catégoriels, s’inscrivant en fait dans un nouveau régime d’État-providence cherchant à ajuster le droit aux situations individuelles et aux particularités territoriales. « Contrats » et « partenariats » émergent dans ce cadre, comme des mobilisations horizontales d’acteurs envisagés (à peu près) comme égaux, remplaçant un mode de gouvernement unilatéral et vertical d’essence étatique.

33« L’État-providence » n’est plus celui des Trente Glorieuses et le système de protection sociale repose plus nettement sur des collectivités locales plus librement administrées. Les associations, théoriquement incarnations de la « société civile », se sont, pour leur part, progressivement insérées dans des logiques et des budgets publics. Les associations, au moins une très importante partie de celles qui interviennent dans les politiques sociales, sont souvent devenues des prestataires de services sous contrainte à la fois de régularité et d’efficacité publiques. À côté de l’État, et des partenaires « sociaux » représentatifs (syndicats et organisations patronales), les associations sont devenues des partenaires, obligés, dans le cadre des politiques sociales, en particulier celles menées sous la bannière de la lutte contre l’exclusion.

34Symboliquement, on peut relever que de grandes associations caritatives sont, depuis le milieu des années 1990 dans les conseils de surveillance des caisses nationale du régime général de la Sécurité Sociale, celles-ci étant administrées par les partenaires sociaux « traditionnels ». Il y a bien là reconnaissance par la collectivité de leur place et de leur importance dans l’action et la formulation de politiques sociales centrées sur les problèmes d’exclusion. Il y a aussi là un signe du glissement du paritarisme vers le partenariat comme modalité générale de régulation de la protection sociale.

L’étoile du partenariat

35Tous les « partenaires » vous le diront : il n’y a pas un, mais des partenariats. Cette déclinaison plurielle du partenariat est même infinie. Ses formes vont de la simple information ponctuelle à la fusion institutionnelle. De la réunion légale, à la coopération spontanée, les politiques et pratiques partenariales sont diversement encadrées. Avec le partenariat, des acteurs, dotés de pouvoirs variables, interviennent ensemble, pour se consulter, pour décider, voire pour exécuter ensemble un projet. On propose une « étoile du partenariat » rassemblant, à travers ses différentes branches, des couples d’oppositions entre diverses formes de partenariat.

36On peut souligner deux axes qui nous semblent principaux. Le premier oppose, même s’ils peuvent coexister, les partenariats « conventionnels » et les partenariats « organiques ». Dans le premier cas, le partenariat fonctionne à partir de conventions (formelles ou non) entre diverses institutions, mais sans enveloppe commune claire des responsabilités, des sanctions, des financements. Dans le deuxième cas, les institutions font plus que coopérer ponctuellement. Elles créent une structure dédiée (une association, un groupement d’intérêt public), avec une organisation plus rigoureuse des droits et devoirs réciproques. Le deuxième axe distingue ce qui relève de l’« opérationnel », de ce qui relève de l’« institutionnel ». Le partenariat institutionnel ce sont les accords de hautes autorités, dont la concrétisation est parfois seulement symbolique. La conclusion de protocoles entre un ministère et une grande fédération associative peut ne pas avoir de grandes retombées concrètes. À l’inverse de ces partenariats de salon ou d’apparat, le partenariat opérationnel rassemble plus informellement les acteurs qui, au quotidien, cherchent des solutions pour les personnes qui les sollicitent et/ou qui se trouvent dans leurs fichiers. Ce partenariat « de terrain » est, bien sûr, plus valorisé par les travailleurs sociaux, qui peuvent s’inquiéter de l’utilité de partenariats à portée symbolique dont ils ne voient pas directement de traductions concrètes (De Maillard, 2000).

37Les sept axes, formant les quatorze branches, de notre « étoile du partenariat » peuvent assez souvent se superposer. Ils permettent en tout cas une intégration des divers classements et typologies qui ont déjà été proposés. Lascoumes et Valluy (1996) fournissent ainsi une typologie des « Activités publiques conventionnelles (APC) », qui vont de l’arrangement officieux à l’acte de droit public, avec sanctions à la clé. Ils classent leurs APC en fonction de leur degré de visibilité/opacité (s’ils sont ou non publiés, par exemple) et de leur caractère formel/informel. On pourrait ajouter bien des axes à notre étoile, par exemple sur le degré d’ouverture et de fermeture du partenariat. Mais ces caractérisations finiraient par être redondantes, et lassantes.

38Les axes de notre étoile permettent la distribution et la comparaison des différents partenariats. Ils n’opposent pas véritablement des types « purs » de coopération. Une signature officielle d’un partenariat « institutionnel » peut avoir lieu lors d’une cérémonie, et les décisions prises alors pourront ensuite donner lieu à des opérations tangibles. Ces cérémonies, souvent placées sous le patronage d’une personnalité nationale ou locale (comme pour une inauguration), font d’ailleurs partie des rituels du partenariat et de l’action publique négociée [20].

39En matière de lutte contre le(s) exclusion(s), les différentes administrations devraient être « partenaires », tout comme les associations ou les villes, quand bien même ces dernières restent de farouches adversaires politiques et économiques. L’État, auprès des autres acteurs « co-producteurs », comme les associations et les collectivités locales, cherche à mobiliser des forces qui lui font défaut pour conduire ses politiques de lutte contre l’exclusion. Ce sont ses services déconcentrés, affaiblis depuis la décentralisation, qui tentent d’organiser les rapports entre administrations, collectivités locales, groupes de pression et acteurs privés locaux. Ce développement d’un « État partenaire » se déroule surtout à l’échelle locale, provoquant des tensions entre des services centraux soucieux de l’application des décisions politiques gouvernementales et des services déconcentrés préoccupés par la nécessaire adaptation de ces décisions au contexte territorial. L’État central « arrange » les politiques avec ses « partenaires ». L’État déconcentré ajuste les programmes aux particularités locales [21].

La quête de la coordination plutôt que la décision claire

40En un mot, il faut juste dire que le partenariat n’a pas que des vertus? S’il vise la coordination et l’efficacité, il peut en réalité dériver rapidement vers la bureaucratisation et l’indécision. Les politiques de lutte contre l’exclusion sont à cet égard relativement exemplaires? Dans tout le domaine du droit de l’aide et de l’action sociales, la prolifération d’opérations et de réglementations a abouti à un univers relativement obscur comprenant une myriade de sigles ésotériques et une mosaïque de dispositifs hétéroclites offrant des services variés. Un écheveau de mesures, de procédures, de dénominations s’est lentement entremêlé. Au sein de ce maquis de dispositifs, l’État, les associations, les collectivités locales ont des intérêts différents, parfois divergents.

41Le caractère éclaté et à certains égards baroque du système est connu. La recherche d’une coordination des acteurs et des moyens est un souhait exprimé constamment depuis une trentaine d’années par un État qui a été constamment appelé à intervenir plus fortement. L’État a ainsi développé une intense activité législative et réglementaire qui a permis de créer ou de renforcer des droits et des institutions. Par ailleurs, la production normative a de plus en plus systématiquement cherché à établir la coordination des interventions et l’intégration des actions.

42Pour coordonner les actions, de multiples comités, plans, schémas et commissions sont venus s’ajouter et s’empiler, sans qu’on soit véritablement en capacité de dégager la logique d’ensemble et de mesurer l’efficacité des dispositifs.

43Citons trois de ces « plans » ou « programmes » départementaux : le Programme départemental d’insertion (PDI, établi par la loi du 1er décembre 1988 sur le RMI), le Plan départemental d’actions pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD, établi par la loi « Besson » du 31 mai 1990), le Plan département d’hébergement d’urgence des personnes sans-abri (PDHU, institué par la loi du 21 juillet 1994 relative à l’habitat). Ces PDHU, PDI et PDALPD s’ajoutent aux cellules d’urgence pour l’accueil hivernal des SDF, aux schémas départementaux des Centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) et aux schémas d’accueil des gens du voyage (également prévu par la loi Besson). Ces programmes et schémas sont des instances et des documents de concertation et de mobilisation. Ils réunissent habituellement les mêmes acteurs et traitent souvent de problèmes très similaires.

44On propose ci-dessous une représentation schématisée et simplifiée de l’accumulation des dispositifs, plans et programmes de coordination [22]. Ceux-ci sont très variés. Certains concernent uniquement les SDF (Plan départemental pour l’hébergement d’urgence). D’autres concernent les bénéficiaires du RMI. Certains ont été créés par des lois, d’autres par des circulaires. En tout état de cause, on assiste là une superposition d’instances, caractéristique des nouvelles politiques territoriales de lutte contre l’exclusion. Ces instances qui visent une plus grande concertation, permettent au moins des contacts plus fréquents et des discussions répétées, impliquant les mêmes personnes, se croisant aux mêmes endroits mais dans des modes de coordination qui évoluent vers une stratification croissante.

La bureaucratisation de la coordination (représentation simplifiée)

45Retenons, à partir de ces exemples sur l’exclusion, que des pratiques partenariales, assises sur une clarification des responsabilités, des moyens et des objectifs, permettent assurément l’invention et le suivi de programmes efficaces et innovants. Dans des configurations locales différentes, certaines relations partenariales sont d’ailleurs jugées meilleures que d’autres. Il y a de la sorte les « bons » et les « mauvais » partenaires, comme il y a les « bons » et les « mauvais » partenariats, et les « bons » et les « mauvais » (ou « vrais » et « faux ») pauvres?

46Au final, le succès du partenariat est un signe des difficultés actuelles d’un État-providence qui cherche à s’adapter à de nouvelles donnes. Il n’est pas une « réponse » à la crise ou aux insuffisances supposées ou constatées de l’État-providence, mais une de leurs manifestations.

47Présentant le risque de gommer artificiellement la conflictualité, le partenariat, qui suppose une communauté d’idées, et qui privilégie la collégialité plus que l’unilatéralité, est certainement un « beau » principe, comme par exemple le consensus. Reste qu’on ne doit jamais oublier ni minimiser la place absolument essentielle du politique.

48À titre conclusif, relevons que des voies judicieuses de réforme passent par la fixation d’objectifs substantiels en matière de lutte contre la pauvreté (par exemple se fixer des horizons ambitieux comme « zéro enfant pauvre d’ici quinze ans » ou « zéro SDF d’ici cinq ans »). De ces objectifs de résultats clairs peuvent découler de véritables décisions, passant par la simplification d’un édifice bien trop compliqué, pour les spécialistes de droit public, pour les gestionnaires, mais aussi, au premier chef, pour les destinataires de ces mesures d’action publique. Ce débat sur la complexité ne saurait ici se résumer simplement [23]. Certains soutiennent juste qu’il est impossible de simplifier car il faut tenter de toujours mieux adapter le système et le droit aux situations individuelles. D’autres avancent que le système devient en fait totalement ingérable. Ce qui est certain, c’est qu’il est toujours relativement simple de compliquer, et compliqué de simplifier?