1Au cours de la première partie des années 1960, la France occupa à plusieurs reprises le devant de la scène internationale en multipliant aussi bien les critiques vis-à-vis du système de Bretton Woods que les propositions pour le réformer. On connaît bien le coup d'éclat du général de Gaulle contre le dollar, lors de sa conférence de presse du 4 février 1965, qui installa la question monétaire aux côtés des autres grands enjeux diplomatiques nationaux qu'étaient la construction européenne et l'OTAN [ 1 ]. Il y défendait l'idée selon laquelle le dollar ne pouvait plus être au centre des échanges internationaux et que ceux-ci devaient s'établir « sur une base monétaire indiscutable ne portant la marque d'aucun pays en particulier ». Il concluait en promettant que la France était « prête à participer activement à la vaste réforme » du système monétaire international. On connaît moins en revanche les tentatives et les manœuvres opérées dans le secret relatif des réunions de banquiers centraux, de ministres des finances ou de hauts fonctionnaires internationaux qui furent sans doute plus déterminantes pour cette « vaste réforme » que de Gaulle appelait de ses vœux.

2La France fut ainsi le premier pays européen à proposer une nouvelle forme de coopération monétaire internationale dès la fin de l'année 1960. Non sans méfiance, elle participa ensuite à partir de 1961 au gold pool, consortium visant à maintenir la valeur du dollar, et elle convainquit ses partenaires occidentaux de créer le G10, groupe de dix pays gérant les Accord généraux d'emprunt (General agreements to borrow) au FMI. En 1964, elle participa avec réticence au sauvetage de la livre sterling et elle proposa une unité de réserve internationale visant à renforcer la coopération et à assurer un meilleur ajustement des balances des paiements. Cette proposition finalement rejetée, la position française se durcit en janvier 1965 quand la Banque de France commença à convertir systématiquement les excédents de balance des paiements en or, ce qui créa une forte pression sur le dollar. À partir de cette date, les autorités françaises tournèrent le dos aux propositions de coopération et se désengagèrent progressivement des négociations monétaires internationales. L'idée d'une unité de réserve internationale fut reprise par le FMI en 1966 et aboutit à la création des droits de tirages spéciaux (DTS) sous une forme que la France désavoua. Alors que la position française avait semblé s'assouplir à la fin de l'année 1966 à la suite de l'arrêt des conversions de dollars en or, le calme fut de courte durée : en juillet 1967 la France mettait fin à sa participation au gold pool, laissait la livre s'effondrer et reprenait de plus belle ses critiques des politiques anglaise et états-unienne.

3Cette chronologie rapide incite à poser la question de la cohérence de la position française vis-à-vis du dollar. L'alternance de critiques virulentes et de propositions de réformes pourrait en effet suggérer que la France subordonne le traitement de la question monétaire à des considérations diplomatiques plus vastes. Les prises de position françaises sur le système de Bretton Woods seraient avant tout les avatars d'une politique étrangère gaulliste d'indépendance, quitte à revêtir parfois les habits de la provocation et à peu se soucier des contradictions. En outre, si l'on adhère à l'idée répandue en sciences politiques que le système monétaire international a besoin d'une puissance hégémonique pour fonctionner efficacement, on peut penser que la critique récurrente vis-à-vis du rôle des États-Unis manifestait une incompréhension par les autorités françaises des bienfaits et de la stabilité qu'apportait à la France le système de Bretton Woods [ 2 ]. La France, par son attitude arrogante et offensive, aurait-elle précipité la chute du système à ses propres dépens ?

4Cet article entend au contraire montrer que s'est construite en France au début des années 1960 une vision cohérente des failles du système international et des mesures à mettre en œuvre pour y remédier. Il s'inscrit dans la lignée de la thèse de Michael Bordo, Eugene White et Dominique Simard selon laquelle les autorités françaises ont tenté au cours des années 1960 de proposer des pistes de réforme qui s'inspiraient des négociations monétaires de l'entre-deux-guerres et qui visaient à introduire plus de stabilité et d'égalité au sein du système de Bretton Woods [ 3 ]. Au cours des quelques années qui suivent le retour à la convertibilité en 1958, les autorités françaises acquièrent en effet la conviction que la stabilité du système international ne peut plus reposer sur le pouvoir du dollar mais qu'elle doit être assurée par un ensemble de « règles du jeu » respectées par chacun des pays alliés et définies par une coopération internationale renforcée et plus juste. La France ne cherche pas l'explosion du système ou la confrontation à tout prix, mais une nouvelle forme de coopération permettant de sauver un système qu'elle voit dépérir. Tout en confirmant qu'une telle volonté réformatrice s'inspire des accords internationaux passés, nous nous attacherons ici plus particulièrement à comprendre comment les prises de position françaises se sont définies en réaction aux formes de coopération existantes entre banques centrales au début des années 1960 ainsi qu'en fonction de la politique monétaire de la Banque de France. Établir la cohérence des propositions françaises nécessite non seulement de voir si elles découlaient d'une même vision ou d'un même corpus d'idées, mais également de se demander si les pratiques intérieures correspondaient aux leçons que la France entendait donner au monde.

5À partir des archives de la Banque des règlements internationaux et de la Banque de France, et en nous concentrant sur la période 1960-1964, il s'agira de mettre l'accent sur l'interaction entre enjeux internationaux et politique monétaire intérieure afin de comprendre la genèse du tournant offensif de 1965 [ 4 ]. Ce faisant, nous accorderons une attention particulière au rôle du gold pool, à l'abandon de la proposition française d'unité de réserve collective (Collective Reserve Unit) et aux instruments de contrôle de la Banque de France.

Les difficiles débuts de la coopération internationale et la genèse de la position française

6En 1960, le déficit de la balance des paiements des États-Unis ne cesse de s'aggraver [ 5 ]. Les incertitudes liées à l'élection présidentielle, et notamment la peur de voir élire le candidat démocrate John F. Kennedy, accroissent la méfiance des investisseurs et poussent à la hausse le prix en dollars de l'or sur le marché londonien (qui centralise les opérations mondiales d'or depuis 1954). Le cours officiel étant de 35$ l'once, une augmentation de ce prix indique que le dollar est surévalué et que l'on anticipe que les États-Unis ne pourront plus défendre sa parité. Flottant durant plusieurs semaines autour de 35,30$, le prix de l'once d'or finit par atteindre 40$ le 20 octobre. Pour défendre le dollar, la Banque d’Angleterre réagit en achetant cette devise sur le marché, et en faisant ainsi baisser le prix. La Réserve fédérale (la Fed) lui achète alors ce surplus au prix du marché et lui revend ensuite au prix officiel de 35$. Cette intervention sur les marchés est rendue publique le 27 octobre.

7Il s'agit là, selon un avis répandu parmi les acteurs de l'époque [ 6 ], du début de la coopération officielle entre banques centrales pour stabiliser le prix de l'or et avec lui le système monétaire international. Mais la coopération n'implique pour l'instant que deux acteurs : les États-Unis et le Royaume-Uni. La Banque de France, sans prendre publiquement position, laisse entendre son mécontentement face à cette manœuvre bilatérale. Face aux tensions sur le marché de l'or, la Banque avait en effet proposé précédemment un « gentlemen agreement » qui aurait associé toutes les banques centrales, mais la Banque d'Angleterre s'y était opposée au nom du rôle de la livre sterling comme monnaie de réserve [ 7 ]. La Banque avait également suggéré que le privilège des États-Unis de convertir des dollars en or prenne la forme d'une garantie de change de 24 heures, comme lors de l'accord tripartite de 1936 [ 8 ]. À mots couverts, il s'agissait de rendre possible une dévaluation du dollar comme celle réalisée par Franklin Delano Roosevelt en janvier 1934. Un retour à l’accord tripartite signifierait en effet que les États-Unis abandonnent leur rôle de pilier du système monétaire et acceptent de dévaluer en négociant avec leurs partenaires [ 9 ].

8La référence à la dévaluation américaine de 1934 et à l'accord tripartite de 1936 est bien présente dans les propositions de la Banque de France au tout début des années 1960, mais elle disparaît ultérieurement [ 10 ]. Dès 1958, une note interne sur le sujet conclut pourtant déjà à l'impossibilité d'un retour aux accords de l'entre-deux-guerres : non seulement le gouvernement américain n'accepterait jamais une dévaluation dans un cadre similaire aux années 1930, mais il considère que l'accord de 1936 est désormais caduque [ 11 ]. Deux ans plus tard, le directeur de la Réserve fédérale de New York, Alfred Hayes, confirme aux représentants français que les États-Unis considèrent toujours que le prestige du dollar serait trop atteint par un retour à l'accord tripartite [ 12 ].

9L'intervention de la Banque d'Angleterre en octobre 1960, sans concertation et en contradiction apparente avec les signaux qu'elle avait précédemment envoyés, contrarie donc la Banque de France qui réagit deux semaines plus tard en proposant à nouveau son « gentlemen agreement » lors d'une réunion des gouverneurs à la Banque des règlements internationaux (BRI) le 6 novembre. Le marché étant alors stabilisé, la Banque d'Angleterre n'a pas de mal à repousser la proposition française [ 13 ]. Seule la Suisse se range aux côtés de la France, les autres pays européens préférant ne pas se lier les mains par un quelconque accord. La Direction générale des services étrangers de la Banque de France conclut que cette réunion a fait apparaître « clairement la volonté de la Banque d'Angleterre de se réserver le monopole de la surveillance du marché international de Londres et l'exclusivité du bénéfice de l'arrangement qu'elle a conclu avec la Trésorerie américaine [ 14 ] ».

10Alors qu'échouent les propositions d'accord multilatéral pour stabiliser le prix de l'or, des négociations s'engagent entre les pays de l'OCDE sur la mise à disposition de facilités de paiement à court terme visant à venir en aide aux pays qui font face à une détérioration de leur balance des paiements. Cette action est rendue nécessaire par la convertibilité du compte courant à laquelle se sont ralliés les pays européens fin 1958 et qui expose les comptes extérieurs à une plus grande volatilité. Ces débats aboutissent à la mise en place du réseau de swaps de la Fed de New York et du General Arrangement to Borrow (Accords généraux d'emprunt, AGE) du FMI [ 15 ]. Ces derniers permettent aux pays d'emprunter des réserves à court terme au FMI en cas de besoin. Pour les swaps comme pour les AGE, la polémique est moindre et d'aspect plus technique que dans les discussions sur l'or. Outre l'aspect plus symbolique de l'or, cela s'explique par le fait que les enceintes de discussion et de coopération sont mieux définies et que ces questions entrent plus facilement dans les attributions des institutions de Bretton Woods.

11La mise en place des crédits du FMI, défendue ardemment par son directeur Per Jacobsson, ne se fait pourtant pas sans peine. Sans que le rôle du FMI ne soit remis en cause, la France s'inquiète à nouveau de voir les États-Unis et l'Angleterre abuser de ce mécanisme. Appuyé par ses homologues de la CEE, notamment aux Pays-Bas, le ministre des Finances, Wilfrid Baumgartner, réussit à obtenir que ces crédits ne soient accordés qu'après consultation de tous les membres participants et que les banques centrales soient associées à cette coopération [ 16 ]. Ainsi s'établit le G10, un groupe informel de dix pays riches qui fournissent des ressources supplémentaires au FMI afin de permettre un nouveau type de prêt. La décision est prise en décembre 1961 et les AGE seront opérationnels en octobre de l'année suivante.

12Contrairement à ce qui s'est passé pour les AGE, le Comité monétaire européen ne joue pas de rôle dans les négociations sur le marché de l'or. Cela tient sans doute au fait que la question des achats et des ventes d'or touche plus directement aux politiques de composition des réserves de change qui sont propres à chaque banque centrale et plus discrétionnaires que l'appel aux aides internationales. En outre, l'Union européenne des paiements ayant pris fin, aucun cadre ne semble adapté à une centralisation des transactions, si ce n’est le marché londonien sur lequel la CEE n'a évidemment pas de pouvoir.

Le scepticisme de la Banque de France envers le Gold Pool

13En septembre 1961, le président de la Fed de New York, Alfred Hayes, est contraint de demander une nouvelle intervention extérieure sur le marché londonien en raison de la hausse du prix de l’or [ 17 ]. Une des raisons qui le conduisent cette fois à proposer d'associer les autres banques centrales européennes est que l'accord anglo-américain de 1960 entraînait un coût élevé pour les États-Unis : la Fed fournissait à la Banque d'Angleterre au prix de 35,0875$ tout l'or nécessaire aux ventes à Londres, en laissant à cette dernière le profit entre le prix d'achat à New York et le prix de revente [ 18 ].

14Entre-temps, les autorités françaises avaient délaissé l'idée de coopération européenne sur le marché de l'or, craignant que la Grande-Bretagne ne tente de tirer celle-ci à son avantage. C'est l’intervention de la BRI et de son directeur, le Français Guillaume Guindey, qui permet à la proposition de la Fed d'entrer en application malgré les différends de l'année précédente [ 19 ]. Une note datée du 31 octobre 1961 [ 20 ] fut à cet égard décisive pour convaincre la France. La démarche comme les arguments employés dans cette note par le directeur de la BRI révèlent sa bonne compréhension de la position de la Banque de France et du gouvernement français. Guillaume Guindey répond en effet à trois objections récurrentes exprimées par la France tout au long de la décennie [ 21 ]. Tout d'abord, la France se méfie de toute coopération qui pourrait laisser les mains libres aux États-Unis et à la Grande-Bretagne et ainsi maintenir leur suprématie. Guillaume Guindey propose donc d'approfondir la coopération entre banques centrales à la BRI afin que la Banque d'Angleterre ne soit que « l'agent » exécutant des ordres décidés collectivement. Deuxièmement, la France considère le FMI comme une institution au service des intérêts anglo-saxons et cherche donc à définir des lieux alternatifs de coopération. Le choix de la BRI est ainsi décisif et stratégique pour distinguer la question de l'or de celle des AGE traitée au FMI. Troisièmement, comme ne manque pas de le souligner Guillaume Guindey, la France se pense comme le garant de la discipline monétaire et budgétaire par contraste avec les pays dont les déséquilibres de la balance des paiements demeurent trop importants. Le directeur de la BRI suggère donc que la coopération sur le marché de l'or donnerait un moyen supplémentaire à la France pour imposer son point de vue : « Il serait normal aussi de préciser la discipline que les principales banques centrales devraient s'imposer pour ne pas compromettre indûment l'équilibre du marché. Les banques centrales qui, comme la Banque de France, adoptent à cet égard l'attitude la plus correcte, ne pourraient que gagner à ce renforcement de la discipline. »

15En novembre, la Banque de France accepte donc de s'engager dans ce qu'elle appelle indifféremment gold pool ou consortium de l’or. Le principe du gold pool est de coordonner les achats et les ventes d'or. Les pays membres s'abstiennent d'acheter individuellement de l’or à Londres ou auprès d'autres producteurs, comme l’Afrique du Sud ou l'URSS, au-dessus du prix convenu. Ils s'interdisent également de vendre des quantités d'or supérieures à un montant fixé par le consortium [ 22 ]. Mais la coordination des opérations sur le marché londonien ne signifie pas que les banques centrales européennes ne peuvent pas demander à la Fed de convertir des dollars en or ; elles peuvent en effet racheter aux États-Unis l’or qu'elles auraient vendu par l’intermédiaire du consortium. En outre, à partir de février 1962, la Fed de New York supprime la commission qu'elle imposait aux membres du gold pool sur ses achats et ses ventes d’or. La Banque d’Angleterre est désignée comme l’« agent » du pool : elle veille à ce que le cours de l’or à Londres ne dépasse pas 35,20$ l'once et rend compte à chacun des participants du déroulement des opérations. Les achats et les ventes sont donc centralisés et les parts des pays définies de la manière suivante :

16La participation française au gold pool se fait cependant avec réserve. Au-delà de la vexation de voir une initiative américaine réussir là où les propositions françaises avaient échoué, les dirigeants de la Banque de France continuent de redouter que la mainmise anglo-saxonne sur la coopération avec les pays européens n'empêche de poser les problèmes de fonds du système monétaire international. Les réactions immédiates du gouverneur de la Banque, Jacques Brunet, et du sous-gouverneur, Pierre Calvet, à la note de Guindey de 1961 révèlent cette méfiance ; le premier affirme ainsi : « Dans l'état actuel des choses, je ne vois pas qu'un progrès sincère puisse être enregistré en matière de discipline monétaire internationale à la faveur des propositions des États-Unis canalisées par les Anglais [ 23 ]. »

17La Banque de France reconnaît donc la nécessité des interventions concertées sur le marché de l'or mais considère que cette forme de coopération est insuffisante. Alors que les historiens ont eu tendance à voir dans le gold pool l'acmé de la coopération entre banques centrales au cours des années 1960 [ 24 ], il nous semble important de remarquer comment les autorités françaises le considéraient dès l'origine comme un pis-aller sans avenir, incapable de résoudre les problèmes essentiels de Bretton Woods.

18Trois ans après le début du gold pool et les premières réticences de la Banque, les critiques françaises se précisent et s'affirment. Tout d'abord, malgré l'instauration du comité des experts de l'or à Bâle, la France regrette que la Banque d'Angleterre agisse surtout sur ordre des États-Unis plutôt qu'au nom des autres banques centrales. Ceci est en partie dû à l'incapacité des autres pays de définir une position commune, mais il n'en reste pas moins que les décisions successives de « réactiver » ou de « désactiver » le consortium, notamment pendant les premiers mois de 1962, émanent toutes de la Fed de New York. Il en est de même pour la décision de février 1962 de coordonner les achats. Ces mesures, toutes annoncées d'abord comme temporaires [ 25 ], sont finalement devenues permanentes, ce qui conforte la France dans l'idée que la coopération telle qu'elle existe empêche une véritable réflexion collective sur les failles de Bretton Woods. Le deuxième sujet de conflit concerne la répartition des excédents des achats et ventes. Une note rédigée en septembre 1964 par la Direction des services étrangers de la Banque conclut ainsi : « Les États-Unis, en dépit du déficit de leur balance des paiements, sont amenés à recevoir la part la plus importante de l'or acheté pour le compte du consortium [ 26 ]. » Le système auquel la Banque de France donne sa préférence consisterait à attribuer les excédents en fonction de l'accroissement des réserves des participants. L'idée sous-jacente est toujours d'éviter qu'un pays puisse conserver des avantages alors qu'il maintient un déficit de sa balance des paiements. « Le système actuel a favorisé grandement les États-Unis qui, si l'on avait choisi l'un quelconque des autres modes de répartition, n'auraient bénéficié d'aucune attribution au cours du deuxième semestre de 1963 et du premier semestre 1964. Et les pays dont les réserves ont progressé (Allemagne, France, Suisse) ont au contraire été défavorisés [ 27 ]. » Précisons que ce qui est considéré ici comme une iniquité flagrante n'implique pas un dommage financier pour la Banque de France, qui demeure bénéficiaire au sein du consortium. De même, les autorités françaises ne cessent de reconnaître que le gold pool a rempli son objectif puisque le prix de l'or a été stabilisé. C'est donc uniquement le privilège américain et l'absence de nouvelles règles strictes qui sont en cause [ 28 ].

19La France semble convaincue qu'un autre équilibre coopératif est possible. Un tel équilibre abaisserait certes le gain de la Grande-Bretagne et des États-Unis mais assurerait une meilleure stabilité internationale à long terme [ 29 ]. La logique de la critique de 1964 sur les excédents du gold pool est que le système de Bretton Woods ne peut être sauvé que s'il s'accompagne de règles liant de manière stricte la position de la balance des paiements à la possession d'or et s'il réduit par là la possibilité des États-Unis de pouvoir soutenir un déficit sans sanctions. En janvier 1965, lorsque la France décida de convertir systématiquement ses excédents de balance des paiements en or, la Banque centrale avança un argument similaire. Mais auparavant, la France tenta à nouveau de faire des propositions pour une coopération internationale renforcée sur la question cruciale des réserves.

Pour une unité de réserves commune

20Dès 1962, certains fonctionnaires du ministère des Finances et de la Banque de France portent leur attention sur une idée de l'économiste Edward Bernstein visant à instaurer une unité de réserve collective (Collective Reserve Units, d'où CRU) qui servirait de nouvelle monnaie internationale. Après que le sous-gouverneur Brunet a mentionné l'idée au Comité monétaire européen du 13 juillet 1963 [ 30 ], la France la soumet de manière plus précise au G10, par la voix d'André de Lattre, le 13 décembre 1963 [ 31 ]. Il s'agirait, afin de résoudre le problème de sous-production d'or et d'augmentation des réserves mondiales, de permettre aux pays de disposer de réserves supplémentaires proportionnellement à leurs réserves d'or. L'idée essentielle des CRU est de conserver un lien à l'or afin d'obliger les pays à assurer l'équilibre de leur balance des paiements et ainsi d'éviter une création infinie de réserves. La mesure, jugée trop rigide, est accueillie de façon mitigée par les partenaires du G10, qui acceptent tout de même de mettre le problème des réserves à l'ordre du jour des prochaines séances et de créer un groupe de travail sur le sujet.

21Les CRU ne virent jamais le jour [ 32 ]. Les Droits de tirages spéciaux (DTS), finalement créés en 1969 au FMI, sont une unité de réserve internationale mais l'idée d'une détermination collective de la demande de réserve et la nécessité d'un lien à l'or n'y figurent plus ; ce qui explique l'opposition de la France au projet et son retrait des négociations [ 33 ]. Contrairement à ce qui a pu être écrit [ 34 ], la proposition française de CRU est déjà abandonnée au moment de la prise de position du général de Gaulle contre le dollar en 1965. D'après le témoignage ultérieur d'André de Lattre [ 35 ], elle est abandonnée dès la réunion du G10 à Tokyo en septembre 1964 ; c'est-à-dire au moment même de sa présentation officielle. Les oppositions étrangères à ce plan sont en effet claires dès la fin de 1964, en particulier de la part des États-Unis et du Royaume-Uni qui contrent l'initiative française en élaborant des propositions alternatives dans lesquelles la création de réserves n'est plus limitée par l'or détenu par chaque pays [ 36 ]. L'échec des CRU conforte de Gaulle dans l'idée que les États-Unis bloquent toute réforme du système international allant dans le sens des propositions françaises [ 37 ]. Quand le rapport issu des travaux du groupe de travail sur les réserves (dit rapport Ossola) paraît en mai 1965, la proposition de CRU est déjà définitivement enterrée et la délégation française s'est retirée des négociations depuis plusieurs mois.

22En mars 1965, au G10, Maurice Pérouse, directeur général du Trésor, explique que la France s'est retirée des négociations sur les réserves en raison de l'échec de sa proposition initiale et de son insatisfaction vis-à-vis des alternatives.

23« On se rappelle encore que ce sont des experts français qui ont pris l'initiative de soumettre à l'examen du groupe sur la base d'idées qui, d'ailleurs, avaient trouvé leur origine ailleurs qu'en France, un schéma d'unités de réserves nouvelles que auraient été créées par un groupe restreint de pays. ... Mais, au fur et à mesure que nous avancions, l'idée a subi au cours de ces travaux un certain nombre de déformations qui, je dois le dire, nous déconcerte et même nous effraye quelque peu [ 38 ]. »

24Pérouse déploie trois arguments principaux : l'unité de réserve collective aurait dû être déduite de l'or, « non par fétichisme, mais car c'est le seul élément de stabilité » ; elle aurait dû concerner un groupe restreint de pays et non pas impliquer le FMI ; enfin, il aurait fallu lier le problème des liquidités internationales à celui de l'aide aux pays en développement. Ce troisième argument reflète sans doute plutôt une position stratégique qu'une véritable composante de la diplomatie française, en ce qu'il pointe un problème du système international qui a suscité des débats houleux l'année précédente et gagne une audience importante à l'ONU et au sein du G10 : le système de Bretton Woods s'est en effet montré incapable d'intégrer les pays en développement [ 39 ].

25Il n'est pas contradictoire que la France demande d'élargir les négociations tout en remettant en cause le FMI et en demandant d'associer les CRU à un plus petit nombre de pays. Les CRU visent en effet à permettre la création d'une plus grande quantité de réserves internationales pour une même quantité d'or mondiale sans création supplémentaire de dollars relativement aux autres devises. Elles doivent donc se limiter à un petit nombre de pays « sûrs », capables de maintenir la valeur de leur monnaie en évitant de recourir à des déficits. Le FMI est donc une arène trop grande pour leur gestion et il risquerait de surcroît de ne pas exercer une pression suffisante sur les États-Unis. Enfin, puisque l'aide aux pays en développement constitue bien une forme d'octroi de réserves mais que le FMI tarde à le reconnaître, la France veut inclure cette question dans la détermination collective des montants de CRU auxquels chaque pays aurait droit.

26L'opposition au FMI et la recherche de lieux différents de coopération et de négociation s'affirme comme une constante de la diplomatie française. Elle n'avait eu de cesse de se manifester après la guerre, et avait atteint son paroxysme lorsque la France avait été déclarée non éligible au FMI de 1949 à 1954 en raison de sa volonté de créer un double système de taux de change [ 40 ]. L'aide demandée au Fonds en 1958 avait ensuite été perçue comme une humiliation. Au début des années 1960, la Banque de France continue de considérer le FMI comme un vecteur des intérêts anglo-saxons et la nomination du Français Pierre-Paul Schweitzer à sa tête en septembre 1963 n'y change rien [ 41 ].

27La politique monétaire française comme modèle ?

28On pourrait donc résumer la position de la France de 1960 à 1965 dans le domaine monétaire à une volonté de fixer des règles strictes au sein d'une coopération internationale qui n'accorderait pas une place prédominante aux intérêts des États-Unis et de l'Angleterre. Il s'agit non seulement de règles de répartition de réserves et d'excédents mais aussi de règles de bonne conduite pour les politiques monétaires intérieures. Ce qui est remarquable dans la position française, c'est en effet la conviction que, même si un cadre doit être fixé par la coopération internationale (rôle que peut jouer l'or), les déséquilibres doivent d'abord être résolus par les pays eux-mêmes au moyen de politiques de stabilisation de court terme. Et de ce point de vue, c'est avant tout à partir de sa propre pratique que la France entend définir les règles du jeu. À un moment où le système international ne semble plus offrir de repères stables et où les solutions du passé apparaissent irréalisables, l'incertitude incite les acteurs à prendre comme modèle les pratiques qu'ils considèrent comme ayant fait leur preuve. Le fait que, de 1958 à 1965, la France ait introduit de nouveaux instruments de politique monétaire ayant réussi à stabiliser l'inflation et les mouvements de balance des paiements et ainsi à restaurer la crédibilité du pays, constitue ainsi un élément indispensable pour comprendre la vision française du fonctionnement du système de Bretton Woods au cours des années 1960 [ 42 ].

29En 1958 et en 1959, à la suite d’une crise inflationniste et d’un déficit de la balance des paiements qui se transforme en crise de change, la France prend des mesures drastiques. Le resserrement des plafonds de réescompte, une hausse des taux d'intérêt et une dévaluation « déguisée » à l'aide des tarifs d'importation au cours de 1957, se révèlent d'abord inefficaces et inadaptés. Notamment sous la pression du FMI, des mesures beaucoup plus sévères de contrôle du crédit sont adoptées au début de février 1958 ; elles prennent acte du caractère obsolète des instruments utilisés dans la décennie précédente et visent à limiter directement les encours bancaires (c'est ce qu'on appellera plus tard « encadrement du crédit »). Le montant des avances de la Banque de France au Trésor est plafonné. L'objectif est atteint : l'inflation et la croissance des crédits chutent et la balance des paiements s'équilibre. Le fameux plan Pinay-Rueff, qui s'est imposé comme un des éléments fondateurs de la mythologie gaullienne, n'est en réalité adopté qu'à la fin de l'année 1958 et mis en œuvre alors qu'un ajustement de court terme a déjà été réalisé, en grande partie grâce au contrôle du crédit. Si le plan prolonge cette politique dans une optique de stabilisation budgétaire de long terme, il peut cependant être considéré comme une politique de relance à court terme après la difficile stabilisation de 1958 qui a entraîné une chute importante de la production [ 43 ]. L'encadrement du crédit est abandonné en février 1959, lors de l'application du plan Pinay-Rueff, et le franc est dévalué afin de relancer l'économie et d'accomplir l'ajustement nécessaire au retour à la convertibilité du compte courant. Au cours des années 1959 et 1960, le redressement de l'économie française est spectaculaire et la France peut sans difficulté rembourser au FMI l'aide consentie deux ans plus tôt. La dimension internationale du plan Pinay-Rueff, notamment pour la construction européenne, a déjà été soulignée [ 44 ] : il permet en effet l’adaptation de l’économie française à la concurrence internationale. Il ne faut pas négliger pour autant la capacité de la Banque de France à utiliser de nouveaux instruments de politique monétaire adéquats pour atteindre « l'équilibre interne et externe de la monnaie », selon la terminologie de l’époque.

30Début 1963, les pressions inflationnistes sont à nouveau considérées comme trop dangereuses et la Banque de France réagit en adoptant de nouvelles mesures restrictives de contrôle du crédit en février. Elles sont suivies fin 1963 par un renforcement du contrôle des prix et par de nouveaux engagements à stabiliser le budget. La période de politique monétaire restrictive se poursuit jusqu'à juin 1965. Contrairement à 1957, le gouvernement et la Banque de France décident donc de réagir avant que l'inflation n'entraîne une dégradation de la balance des paiements. Sur le plan international, la France veut éviter que sa politique de lutte contre l'inflation crée un afflux de capitaux massif et ainsi de se retrouver avec un excédent trop important de réserves. Confrontée à une situation similaire quelques années plus tôt, l'Allemagne avait dû réévaluer sa monnaie et la France n'avait cessé de dénoncer son excédent.

31La Banque de France décide donc d'utiliser à nouveau le contrôle du crédit sans augmenter les taux d'intérêt pour éviter qu'une telle augmentation n'attire les capitaux étrangers [ 45 ]. La dissociation entre taux d'intérêt et contrôle du crédit – qui revient à rationner la quantité de crédit sans augmenter son prix – est une caractéristique constante de la politique monétaire française depuis 1945 [ 46 ], mais elle est poussée ici à l'extrême. La stabilisation a un coût : la production baisse avec l'inflation ; mais cette baisse est considérée comme raisonnable (au moins par le gouvernement) et l'on retient, en France comme à l'étranger, que cette opération est parvenue avec succès à concilier contraintes extérieures et intérieures. Tout en affirmant l'indépendance de sa politique monétaire grâce à l'encadrement du crédit, la France continue en effet de limiter ses contrôles de capitaux [ 47 ]. La couverture des opérations de change est progressivement libéralisée en 1961 et en 1962, jusqu'à ce qu'un avis du 15 octobre 1965 étende à toutes opérations la possibilité de se constituer une couverture de change à terme. La plupart des restrictions sur les mouvements de capitaux et sur la domiciliation bancaire sont abolies en 1962, au point que Louis-George Teyssier note dans son ouvrage sur le contrôle des changes qu’au début de l'année 1963, les transactions financières ne sont plus gênées par les contrôles [ 48 ]. Seules les exportations de capitaux par les résidents nécessitent encore une autorisation. Lorsque le contrôle des changes est définitivement supprimé en décembre 1966, la mesure passe alors presque inaperçue.

32Les objectifs comme les instruments et les résultats de la Banque de France de 1958 à 1965, exercent donc une influence décisive sur les débats monétaires nationaux et internationaux de cette période. Les représentants français s'en servent comme levier et moyen de pression dans les négociations internationales, voulant en faire une nouvelle norme et ne cessant de rappeler que certains pays jouent le jeu quand d'autres ne mettent pas en place les politiques adéquates. À propos de la stabilisation de 1958, le sous-gouverneur Jean Saltes ne manque pas de relever que « les étrangers, qui en cette matière sont meilleurs juges que nous, ne cachent pas leur étonnement, et parfois même leur mauvaise humeur, face à l'ampleur et à la rapidité de ce redressement [ 49 ] ». À la suite de la politique de 1958 et surtout de celle de 1963, la politique monétaire française suscite un réel intérêt de la part de ses partenaires occidentaux. Fait rare depuis 1945, certains comme l'Allemagne ou les États-Unis organisent des visites à la Banque de France afin de déterminer si la technique française d'encadrement du crédit pourrait être appliquée chez eux [ 50 ].

33Forte des résultats et de l'aura de sa politique intérieure, la France ne cesse de critiquer les pays incapables d'équilibrer leur balance des paiements. La politique anglaise est particulièrement visée au sein de la Banque de France à partir du début des années 1960. Le manque de volonté britannique de prendre des mesures de contrôle des revenus, de hausse des taux d'intérêt et de réduction budgétaire est pointé du doigt à mesure que s'accroît le déficit de la Grande-Bretagne [ 51 ]. Le mécontentement français culmine au moment de la crise de la livre en septembre 1964, mais cela n'empêchera pas la Banque de France d'apporter une aide financière à la Banque d'Angleterre. La France est alors suivie dans sa critique par ses partenaires européens [ 52 ].

Épilogue

34Lorsque, le 8 janvier 1965, la Banque de France commence à convertir en or de manière systématique ses excédents de réserves en dollars, elle présente cette opération comme purement technique et comme une application logique des règles du jeu international. Les réserves de change ayant à nouveau augmenté au trimestre précédent, la conversion est considérée comme nécessaire pour maintenir une proportion « convenable » des réserves en or. Il est vrai que cette proportion a largement chuté depuis 1960, contrairement à celle de l'Allemagne ou de l'Angleterre [ 53 ]. Le Gouverneur tient même à déclarer au Conseil général de la Banque que « dans aucune discussion – notamment au niveau gouvernemental – il n'a entendu considérer ces acquisitions d'or autrement que comme des opérations de gestion, et qu'il n'a jamais été, à sa connaissance, dans l'intention de quiconque d'user de celles-ci pour exercer des pressions d'ordre politique sur tel ou tel État [ 54 ] ». La question d'un journaliste sur les conséquences de cette conversion lors de la conférence de presse du 4 février 1965 donnera l'occasion au général de Gaulle d'exposer ses vues sur le système international et de politiser – peut-être a posteriori – cette décision.

35La conversion de janvier 1965 revêt certes une dimension symbolique et provocatrice mais il serait exagéré d'y voir une velléité de retour à l'étalon-or ou une décision uniquement déterminée par des considérations diplomatiques liées à la guerre froide ou à la construction européenne [ 55 ]. Elle prend sens comme une énième tentative française d'imposer des nouvelles règles du jeu et de réintroduire des conditions strictes d'ajustement au sein d'un système international que la France considère comme asymétrique, injuste et instable à long terme. Maintenir l'or comme garant de la stabilité, établir une coopération multilatérale qui ne soit pas au service des intérêts anglais et américains et faire reposer la sauvegarde du système sur un ensemble de règles intérieures de bonne conduite ont constitué le cœur de la position française. Nous avons montré ici que trois éléments principaux permettent de comprendre cette position : l'héritage des négociations de l'entre-deux-guerres, l'incapacité des États-Unis à organiser une coopération multilatérale [ 56 ] et les réussites de la politique monétaire intérieure de la Banque de France. La position critique de la France vis-à-vis du système de Bretton Woods et de la politique des États-Unis était déjà bien connue et souvent mentionnée mais aucune étude n'avait jusqu'à présent montré comment elle se fondait sur les pratiques mêmes de la Banque de France, censées incarner les bonnes règles de conduites de la coopération monétaire.

36L'attitude française allait clairement à l'encontre de l'idée selon laquelle la stabilité du système international serait assurée par une puissance hégémonique définissant les règles et assurant l'essentiel des ajustements. Elle mettait également en garde sur le jeu de dupes que peut quelquefois constituer la coopération entre banques centrales. Les déboires qu'a connus le système monétaire de 1967 à sa fin en 1971 ne peuvent que donner raison aux doutes exprimés par les autorités françaises au début des années 1960 sur la viabilité des accords de Bretton Woods : les tentatives de coopération initiées par les États-Unis et la Grande-Bretagne empêchaient de s'attaquer aux failles et aux risques du système alors même que ces deux pays refusaient d'utiliser suffisamment leur politique monétaire et budgétaire afin d'assurer les équilibres des balances des paiements. Affirmer que l'adoption des propositions françaises aurait pu changer radicalement l'avenir du système de Bretton Woods relève toutefois d'un exercice contrefactuel sans doute trop audacieux. La France était prompte à critiquer les failles du système afin de se donner un rôle diplomatique qu’elle avait pourtant peu les moyens de défendre et d’assumer sur le plan économique. Après deux années marquées par une dégradation de la coopération internationale et le refus définitif des propositions françaises de réformes, la crise de la balance des paiements de 1968 mit brutalement fin à la capacité de la France de faire entendre sa voix.

37Pour citer cet article : Éric Monnet, « Une coopération à la française. La France, le dollar et le système de Bretton Woods, 1960-1965 », Histoire@Politique. Politique, culture, société, n° 19, janvier-avril 2013 en ligne, www.histoire-politique.fr