L’implication financière chinoise en ASE : quelques indications

4Souvent opérés par des entreprises publiques liées à un agenda politique précis, les flux de capitaux chinois à l’étranger sont devenus massifs et révèlent des modalités nouvelles derrière la décision d’investir. En effet, les grands contrats chinois s’inscrivent dans des négociations politiques sur mesure et engagent autant qu’ils soutiennent politiquement les différents gouvernements de la région. De l’aide internationale au programme de la Belt and Road Initiative (2013), en passant par les investissements directs étrangers, les implications financières chinoises à l’étranger sont multiformes et, du point de vue des circulations normatives en Asie du Sud-Est, doivent être étudiées ensemble (c’est la raison pour laquelle on définit ici l’investissement chinois de manière extensive : investissements directs étrangers (IDE), aide au développement, financements liés de la Belt and Road Initiative). Pour autant, les cohérences politiques et stratégiques des financements chinois ne doivent pas être forcées ou surestimées notamment en raison de la complexité bureaucratique de l’État et de la concurrence féroce qui règne entre les entreprises publiques chinoises.

5Suivant le mot d’ordre du « Go Global » (1999), la progression des investissements directs étrangers chinois [2] dans le monde est devenue très remarquable à partir du milieu de la décennie 2000.

6En effet, marqués par une hausse exceptionnelle, les IDE sortant de Chine ont progressé très rapidement. Entre 2006 et 2018, leur part dans les IDE mondiaux est passée de 1 % à près de 13 %, illustrant une incontestable montée en puissance financière et industrielle (tableau 1).

7L’étude des investissements directs chinois en Asie du Sud-Est s’inscrit dans le contexte de la brutale expansion de ces flux. Région ouverte aux IDE de longue date, l’ASEAN a reçu 150 milliards de dollars d’IDE en 2018. Elle continue d’attirer les flux d’investissements mondiaux et, au sein de ces flux soutenus, la Chine ne pèse qu’au mieux 9 % (en 2017) des IDE sur la dernière décennie (tableau 2). En revanche, c’est bien la Chine qui présente la plus forte progression de ses engagements ceux-ci triplant entre 2010 et 2018.

8Les données collectées en Asie du Sud-Est les révèlent dirigés vers des pays, des lieux et des secteurs tout à fait spécifiques (tableau 3). En effet, récemment entrés dans la mondialisation de la production, les pays à plus faibles revenus (Myanmar, Cambodge, Laos) sont ceux qui, au sein de l’ASEAN, reçoivent le moins de flux d’IDE du reste du monde entre 2010 et 2018 (cumulant 5 % du total régional perçu). Mais ils sont favorisés par la Chine dont ils concentrent entre le cinquième et le quart des flux investissements directs vers l’ASEAN. Variables selon les années, ces investissements de source chinoise représentent jusqu’à 32 % (Cambodge), 63 % (Birmanie) ou 79 % (Laos) des IDE entrants d’après le secrétariat de l’ASEAN. À leur échelle, le poids des IDE chinois s’apprécie très différemment : il est majeur. Plus généralement, lorsqu’on compare les IDE chinois aux flux reçus de l’Europe, du Japon et des États-Unis, qui ont jusqu’au début de la décennie 2010 alimenté et structuré industriellement le développement économique de l’Asie du Sud-Est, il apparaît que la logique sous-jacente chinoise est singulière. Ses IDE sont le fait d’entreprises publiques ou privées, investissant dans des unités déjà existantes ou délocalisant une partie de leur production dans des usines en Asie du Sud-Est. Statistiquement, il n’est pas possible de distinguer leur origine privée ou publique, cependant, il est significatif de la montée rapide et massive des investissements chinois que les plus grands d’entre eux soient le fait de grandes entreprises publiques multinationales de la République populaire de Chine [Lim, 2015]. Bénéficiant dans ce cas d’un soutien diplomatique souvent direct du gouvernement local ou de Pékin, ils véhiculent ainsi une composante politique et géopolitique propre.

9Pour les investissements directs étrangers, la question de discriminer entre les IDE qui seraient porteurs de normativité et ceux qui seraient « normativement neutres », autrement dit mus uniquement par une logique de rentabilité financière, est cependant promise à l’échec : il serait aussi illusoire de vouloir dissocier les investissements qui relèvent d’une stratégie de puissance poursuivie par la Chine, de sa stratégie de développement conduisant aux prises de participations dans le domaine minier et métallurgique destinée à la sécurisation de ses approvisionnements, de la recherche d’une meilleure connectivité avec son environnement immédiat et ses marchés lointains ; ou encore de chercher à maintenir ses marges et ses avantages comparatifs à travers les délocalisations (investissements dans l’industrie manufacturière : 33 % des IDE en 2018). Notons qu’à ce niveau la transmission normative en termes de normes de travail est relativement directe.

10Sur le volet de la politique d’aide internationale la Chine opère un tournant en 2000, date à laquelle elle monte rapidement en charge. Avec trois catégories d’objectifs : encourager la croissance économique et le développement d’autres pays en développement ainsi qu’en Chine ; soutenir les positions de la Chine sur la scène internationale ; et maintenir son rôle en tant que membre important et influent de la communauté internationale. La Chine, pourtant devenue l’un des plus grands bailleurs au monde, n’appartient pas au Comité d’aide au développement (OCDE) qui comptabilise depuis plusieurs décennies dans un cadre statistique précis l’aide publique au développement. Du point de vue de la mesure de cette aide, la Chine ne dispose pas d’agence dédiée, ni de mécanisme centralisé de report et de suivi de ces aides. On peut cependant souligner quelques éléments clés : en 2011, un Livre blanc explicite les cinq éléments stratégiques de la mise en place de l’aide chinoise : aider par un effort continu les pays bénéficiaires à construire leurs propres capacités de développement ; ne pas imposer de conditions politiques ; adhérer à un développement égalitaire, mutuellement bénéfique et commun ; rester réaliste sur ses capacités : fournir du « cousu main » par rapport aux besoins réels du pays partenaire ; rester dans les délais et porter attention aux réformes et aux innovations.

11Par ailleurs, et dans la mesure où les ambassadeurs chinois et ministres des Affaires étrangères présentent la One Belt One Road comme étant aussi un projet de revitalisation culturelle, on peut émettre raisonnablement l’hypothèse que, pour leur majeure partie, les investissements qui lui sont associés sont chargés de signification politique et normative. Ceux-ci, appuyés par la création en 2014 de la banque multilatérale de développement d’initiative chinoise, l’AIIB (Banque asiatique d’investissement dans les infrastructures), seraient néanmoins, pour 97 % d’entre eux, financés par les crédits des grandes banques chinoises [Ekman, 2019]. Bien qu’ils soient remarquablement difficiles à rassembler, des chiffres des investissements chinois dans le cadre de la Belt and Road Initiative (BRI) peuvent être proposés, ici à partir des ordres de grandeur fournis par les analystes de la première banque malaisienne, Maybank.

12Ainsi, ces investissements labellisés BRI dans le domaine des infrastructures début 2019 mettent en évidence une forte progression sur la période avec des montants équivalents à deux fois ceux des IDE chinois sur la même période.

Les normes des investissements : leçons malaisiennes

13L’implication chinoise en Asie du Sud-Est engagée depuis 2000 et accélérée à partir de 2010 se décline en réalité selon des modalités et une chronologie variables selon les pays. Mais elle présente des traits généraux que l’on peut chercher à identifier, et que l’on dégage ici de l’étude du cas malaisien [Delfolie et al., 2016]. Un rapprochement rapide s’est ainsi opéré sur tous les plans entre la Malaisie et la Chine à partir de 2008 : flux commerciaux, financiers, immobiliers ou d’ordre humain et culturel (étudiants, touristes, religion) se sont amplifiés très fortement sur la période récente. L’excellente relation politique bilatérale a renforcé et facilité la conclusion des affaires, et vice versa. Après 2013, on assiste à une dynamique d’accélération au niveau des investissements, guidée par les liens de gouvernement à gouvernement, de parti à parti (PCC/UMNO). Une nouvelle coopération monétaire et des dispositifs institutionnels ont été mis en place pour soutenir cette dynamique. Ces réalisations nouvelles ont dépassé par leur ampleur celles du traditionnel ethnic business des Chinois de Malaisie, qui avaient largement nourri la relation durant les deux décennies précédentes [Jomo et Folk, 2005]. Parmi les investissements significatifs, l’immobilier, la métallurgie et les infrastructures sont les plus massifs. Deux études de cas, dans des États malaisiens liés respectivement au parti au pouvoir (UMNO, Pahang) et dans l’opposition (PAS, Kelantan), mettent en lumière la complexité et l’étroitesse des liens politiques noués à l’occasion de projets aux profils très distincts.

14Les plus grands investissements chinois historiquement en Malaisie s’inscrivent dans le schéma relativement complexe du port et du parc industriel binational de Kuantan, jumelé avec Quinzhou (golfe de Beibu, Chine), à travers des accords de portée politique nationale. En deux ans en effet, les montants d’investissements industriels chinois dirigés vers le Pahang (4,9 milliards de US$) atteignent la somme cumulée des 25 années précédentes, selon le MIDA, l’administration malaisienne de l’investissement. À travers la délivrance des autorisations d’investissements dans le domaine métallurgique notamment, l’influence chinoise en Malaisie, longtemps très modeste, paraît soudain s’intensifier très fortement : le poids considérable représenté par l’implication au Pahang (parc et port de Kuantan) a bousculé l’équilibre et les tendances lourdes de l’implication étrangère dans l’industrie malaisienne, jusque-là très centrée sur l’électronique. Donnant un nouvel élan aux investissements industriels chinois en Malaisie, ce projet de parc industriel a conféré à cet État un rôle particulier au sein des relations Malaisie-Chine. S’annonçant comme une opération pourtant chère et bien peu lucrative pour la Chine, elle semblait initialement destinée à soutenir la réélection en 2013 du Premier ministre de l’époque, Najib Razak, élu de l’United Malays National Organisation du Pahang. Lorsqu’en 2015 celui-ci s’est trouvé sous le coup d’un scandale financier international, les investissements chinois se sont encore intensifiés en soutien politique direct à sa position fragilisée. Le projet du site de Kuantan est devenu depuis la tête de pont de la Belt and Road Initiative en Malaisie : port d’arrivée en eaux profondes, site industriel sensible et gare de départ d’une ligne de train transpéninsulaire East Coast Railway Line (ECRL) destinée à délester, toutes proportions gardées, une part du trafic maritime du détroit de Malacca. Les investissements chinois en Malaisie apparaissent ici d’abord comme les moyens des intentions stratégiques de la Chine, mais ils ont aussi joué un rôle dans la politique intérieure du pays et brouillé les cartes du jeu démocratique national. Le soutien chinois à Najib Razak n’est pas étranger à la fuite en avant autoritaire, et au recul des droits de l’homme, dans laquelle il a choisi de s’engager à partir de 2015, jusqu’à sa défaite aux élections générales de mai 2018.

15Exploités dans l’intérêt immédiat du partenaire chinois privé, pour un montant limité autant que discret, bénéficiant de l’entier accord du gouvernement local, les investissements chinois dans la mine d’or au Kelantan présentent un profil très différent, néanmoins riche d’enseignement. Les modalités de la contractualisation puis de l’exploitation de la mine d’or de Sokor, dans le Kelantan, démontrent à une échelle fine d’observation, la capacité des investissements à véhiculer de nouvelles normes. Dans le nord-est du pays, une multinationale publique chinoise dédiée au secteur minier a en effet rencontré les autorités locales qui gouvernaient cet État d’opposition, quasi ruiné par 25 ans d’administration islamique coupée des soutiens financiers de la Fédération malaisienne, et les a convaincues, à la fois par la promesse de construire un lycée islamique et par l’attribution de parts de l’entreprise au sultan, de leur accorder l’exploitation d’un gisement d’or délaissé depuis des décennies. En quelques visites d’un habile « Professeur Lim » artiste de l’Académie des beaux-arts de Pékin, la CNMC, multinationale publique chinoise du secteur minier, a établi, sur capitaux issus de paradis fiscaux, une société cotée en 2011 à Singapour exploitant Sokor. Aidée par une expertise géologique et technique chinoise de premier ordre, la mine est devenue en peu de temps la seconde du pays pour la production d’or (après celle de Raub). Le cabinet indépendant de géologie chargé de l’audit de la mine a suggéré qu’à ce rythme elle serait épuisée en 2018, soit 5 ans seulement après les premières recettes importantes (2013) tout en bénéficiant du dispositif national d’exonération fiscale (Pioneer Status). Lorsqu’on étudie le détail des ombres au tableau (montage juridique et financier, interventions de grandes compagnies publiques chinoises, données de production et de main-d’œuvre, aide technique) et des retombées pour l’État fédéré malaisien (faiblesse des royalties, absence de recettes budgétaires, pollution à l’arsenic), l’investissement de Sokor démontre que, dans certaines configurations politiques et économiques particulièrement ouvertes, ces investissements sont vecteurs de nouvelles normes, industrielles, commerciales et sociales, pour les territoires qui les accueillent. L’étroitesse des rapports engagés et la construction très fine de liens pensés pour être durables [3] expliquent que, plus largement, la question du respect des normes locales en matière de droits des travailleurs et des libertés fondamentales en Asie du Sud-Est se trouve très souvent mise en balance avec celle du maintien de bonnes relations avec la Chine.

Répression des travailleurs chinois, délocalisations attendues en Asie du Sud-Est, segmentation des marchés du travail en partage

17Les normes chinoises en matière de droits des travailleurs, de liberté syndicale et de négociations collectives se sont encore durcies. L’autoritarisme chinois, loin d’être statique et homogène selon la sociologue Jenny Chan est une dynamique : la relation entre l’État et le travail change notamment, devenant plus répressive et favorisant la précarité, dans un contexte de ralentissement économique. À partir de 2017-2018, la défense des travailleurs, notamment lorsqu’elle prend la forme d’ONG, fait face à des mesures de répression et à des procédures bureaucratiques plus paralysantes encore : dans ce domaine, le tournant autoritaire est devenu un fait quasi impossible à contourner ou à subvertir [Froissart et al., 2019 ; Franceschini, 2018]. Dans le champ industriel qu’elles investissent plus fortement actuellement, les multinationales chinoises transmettent leurs normes de travail au sein de l’espace sud-est asiatique. Le secteur textile cambodgien préfigure de tels effets. Ainsi, au Cambodge, les délocalisations ont fait du textile le premier secteur industriel du pays (700 000 ouvriers, 16 % du PIB, 75 % des exportations en 2016), où les ouvriers et ouvrières (à 90 %) travaillent pour des marques internationales comme Puma, Gap, Zara, Nike ou H&M. Développé et structuré au Cambodge dans les années 1990 par des investissements venant des États-Unis, le secteur accueille aujourd’hui des firmes venues de Chine qui participent à la détermination des salaires et des normes en matière de conditions de travail. Ces délocalisations sont de deux sortes : usines américaines ou européennes jusque-là basées en Chine changeant de lieu d’implantation, versus usines chinoises sous-traitantes des marques de vêtements européennes et américaines. Elles sont motivées par les coûts du travail (qui représentent 1/5 des salaires industriels moyens chinois) et par les accords de préférence commerciale. Ainsi, les relations entre le Cambodge et la Chine se sont approfondies à tel point que la Chine est devenue le plus gros investisseur étranger au Cambodge à la fin de la décennie 2000. Ivan Franceschini, sociologue spécialiste du travail en Chine et éditeur de la revue Made in China, étudie désormais les usines délocalisées à Phnom Penh. Il observe la rudesse des conditions d’exploitation de la main-d’œuvre et, cinq ans après les manifestations durement réprimées, rend compte des stratégies de résistance ouvrière à travers des vagues d’évanouissement au travail, phénomènes mal expliqués qui rejoignent des expériences collectives de transe dans l’industrie des semi-conducteurs malaisiens au début des années 1970.

18Les multinationales chinoises se déplacent avec leurs normes en matière de gestion de la main-d’œuvre. Avec ces entreprises multinationales circulent expatriés, ouvriers chinois et pratiques d’encadrement du travail. Des cohortes de travailleurs migrants accompagnent les multinationales chinoises dans le cas de chantiers de construction ou d’infrastructures (Viêt Nam, Laos). Cette pratique, attestée mais non évaluée précisément, est particulièrement critiquée par les populations locales. Deux fronts nouveaux s’ouvrent en parallèle, dont les effets portés sur les droits, les conditions de vie et la liberté individuelle pourraient être significatifs en Asie du Sud-Est : la transmission via les unités de production de leurs normes ; une nouvelle politique de la Chine à l’égard de ses « Chinois d’outre-mer », désormais identifiés comme « Fils et filles de la Chine », et parties prenantes du soft power de Xi Jinping [Suryadinata, 2018].

19Enfin, norme partagée entre les pays d’Asie du Sud-Est et la Chine, la segmentation du marché du travail s’accuse : l’emploi industriel se différencie plus fortement qu’au début des années 2000 d’un second segment du marché du travail, marqué par des conditions plus dégradées. La segmentation accrue opère entre des catégories variables selon les pays : les travailleurs étrangers en Malaisie et à Singapour (légaux ou illégaux) ; les travailleurs ruraux en ville ou dans les zones franches industrielles (en Chine, au Viêt Nam ou au Cambodge). Mobilisant une main-d’œuvre jusqu’alors restée à l’écart de la population active industrielle du pays, l’industrie contribue par ce biais à maintenir une pression à la baisse des taux de salaires quand elle ne bascule pas – dans certaines conditions institutionnelles à préciser – dans les abus et violations des droits de l’homme. À ce titre, il faut rappeler que l’Asie du Sud-Est est tout particulièrement marquée par le trafic d’êtres humains. Au croisement des droits humains et sociaux, la question des droits des étrangers, des politiques migratoires en ASEAN et au sein de l’ASEAN Community est posée depuis plusieurs années.

Dépasser le constat de la régression des droits humains

20Il y a moins de quinze ans, l’Asie du Sud-Est promise à un développement rapide favorisé par une intégration régionale relancée semblait engagée dans une transition dite démocratique : sur le plan des droits humains, la rhétorique relativiste des valeurs asiatiques s’effaçait rapidement. D’un point de vue strictement juridique, la mise en place d’un régime plus protecteur des droits humains s’est pourtant construite. Avec l’affirmation, dans la Charte de l’ASEAN (2007), du principe selon lequel les États membres doivent respecter les droits de l’homme et les principes démocratiques et promouvoir l’État de droit – tout en respectant l’indépendance des autres États et s’abstenir d’interférer dans leurs affaires intérieures –, l’ASEAN a institué en 2009 une commission intergouvernementale consultative des droits de l’homme (l’AICHR), organe fédérateur des pays de la région, auquel s’ajoutent d’autres structures chargées des femmes et des enfants (2010) et des travailleurs migrants (2007), catégories reconnues particulièrement vulnérables. Depuis, la convention ASEAN des droits de l’homme a été adoptée en 2012 (Phnom Penh). À son tour, la Communauté économique, socioculturelle et politico-sécuritaire de l’ASEAN (2015) place la protection et les renforcements des droits de l’homme parmi ses objectifs prioritaires. Mais si, jusqu’en 2012 du moins, le socle des droits formels s’est consolidé dans la région, les atteintes aux droits humains restent très nombreuses, voire courantes en matière de liberté de la presse, d’expression et d’association, d’arrestation et de détentions sans procès. Les exécutions sommaires, disparitions ou déplacements forcés même massifs restent impunis, longtemps après que ces crimes ont été commis [Dupouey, 2018].

21La mesure du respect des droits humains et des libertés fondamentales fait l’objet de travaux, à travers notamment la construction d’indices. Si l’on doit prendre avec distance les chiffres fragiles qu’ils produisent, les renversements de tendance sont en revanche plus significatifs : après une progression de l’indice Freedom House depuis la fin des années 1990, l’année 2014 fait figure de tournant avec un déclin du plus grand nombre des pays de l’ASEAN [Gomes et Ramcharan, 2014]. Entre 2016 et 2017, Indonésie, Viêt Nam, Philippines, Cambodge et Birmanie reculent encore, selon l’indice des droits humains fondamentaux (Rule of Law index) du World Justice Project [Dupouey, 2018, p. 14]. Sur cette dernière période, en Malaisie, la situation des droits reste aussi très sombre tandis que l’exécutif détourne à son profit l’appareil judiciaire. Bien délicate à établir, l’influence normative chinoise semble donc se trouver plus effective à partir des années 2013-2014. Elle suivrait ainsi l’arrivée de Xi Jinping au pouvoir et l’annonce de la stratégie de la Belt and Road Initiative. Au cours de cette période, la Chine a elle-même connu plusieurs épisodes répressifs aigus à l’encontre des associations de défense des droits : avant les mesures de 2017 et 2018 à l’encontre des syndicalistes et des ONG, juillet 2015 a vu l’arrestation et la disparition de centaines d’avocats à travers tout le pays [Franceschini et Nesossi, 2018].

22Durant la seconde partie de la décennie 2010, dans une Asie du Sud-Est dirigée par des gouvernements qualifiés dans leur grande majorité d’autoritaires [Morgenbesser et Weiss, 2018], la Chine à la trajectoire économique exemplaire offre aux États une référence, voire un soutien et une caution, pour poursuivre dans leur voie. Son modèle met à la disposition des dirigeants d’Asie du Sud-Est une nouvelle ressource pour éviter de remettre en cause, sous la pression étrangère, notamment en termes de conditionnalité, ou sous la pression démocratique de leur propre société, leurs modalités propres d’exercice du pouvoir. La Malaisie de Najib Razak, dont le parti malais conservateur UMNO a longtemps partagé avec le Parti communiste chinois (PCC) – auquel il s’était lié par une convention de partenariat en 2010 – une exceptionnelle longévité, en a été un exemple particulièrement révélateur dans les années 2013-2018.

23Quand il s’agit de pays socialistes, la relation avec la Chine s’inscrit dans un contexte normatif qui transcende ces relations bilatérales et qui s’opère à la fois selon un principe de proximité spatiale mais aussi de proximité politique. La question du pluralisme religieux se pose ainsi avec acuité aux pouvoirs communistes du Viêt Nam et du Laos, comme elle s’est posée récemment en Chine. Les réponses apportées se diffusent et s’hybrident. L’association, entendue à la fois comme droit fondamental et comme espace et outil de mobilisation, peut aussi apparaître comme lieu de valorisation du modèle socialiste (organisations de masse : Viêt Nam, Chine) et comme secteur économique. Le cadre de l’élaboration de la loi sur les associations, entamée au Viêt Nam en 2007 et close en 2016 sans être promulguée, témoigne pour sa part du conflit entre les modèles normatifs chinois et européen. Pourtant, la rédaction de ce projet a été jugée cruciale par beaucoup. On la compare à la gestion chinoise de la société organisant les moyens d’action de ses organisations de masse et de ses syndicats, courroie de transmission historique entre le Parti et le peuple. Au Viêt Nam, ces groupes auxiliaires ont comme rôle d’institutionnaliser la vie sociale, renforçant le contrôle exercé par l’État et permettant de mieux gérer les conflits avec la société civile. Les deux régimes communistes autoritaires pensent actuellement l’association sur un mode différent des organisations de masse, mais, du moins pour le cas chinois, le pouvoir reste davantage séduit par la dimension du contrôle social et politique que par l’ouverture à la liberté d’association et d’expression. Pour autant, certaines parties en présence au Viêt Nam dans les débats parlementaires et surtout en amont de ceux-ci sont tentées de s’inspirer du modèle européen démocratique et libéral de l’association, et en particulier de la loi française de 1901.

24Sans être d’inéluctables régressions, les dynamiques normatives esquissées plus haut sont à interpréter avec nuance quant à leur traduction en effets sociaux et politiques. En effet, à côté des vecteurs normatifs chinois abordés ici, conflits sociaux et mobilisations de la société, portés par les syndicats ou les associations, jouent leur rôle dans la production de nouvelles normes sociales en Asie du Sud-Est. Ainsi, les migrants ruraux en Chine se sont trouvés associés à des droits civils et sociaux (de second ordre) au moment où s’élaborait un droit du travail plus protecteur en Chine. De même, des progrès touchant au salaire, comme l’introduction du salaire minimum, en Malaisie en 2014, à la diffusion de la norme de responsabilité sociale des entreprises ou à celle de travail décent portée par le Bureau international du travail, explicitement relayée au Cambodge, peuvent être enregistrés simultanément pour certaines catégories de travailleurs. Témoignant de la vitalité des enjeux nationaux, la victoire électorale du Pakatan Harapan en Malaisie en 2018 s’est opérée à rebours des intérêts de la Chine et de son soutien explicite. Cette élection a été interprétée comme un tsunami démocratique, ouvrant la porte au retour à l’État de droit. Elle s’est d’ailleurs immédiatement traduite par la tentative du Premier ministre Mahathir de desserrer des liens, devenus trop étroits, avec la Chine.