Saint-Vulbas et le modèle pétromonarchique des communes du nucléaire

8 Située au bord du Rhône dans le département de l’Ain, Saint-Vulbas abritait 300 habitants quand elle fut désignée en 1974 pour accueillir la centrale de Bugey. Avec une population dont le poids a presque quadruplé depuis, la commune est aujourd’hui le symbole de la création de territoires de dépendance au nucléaire. Grâce à un budget de 6585 euros par habitant en 2012, soit dix fois plus que la moyenne de sa strate statistique, Saint-Vulbas jouit d’équipements rivalisant avec ceux d’une métropole régionale. Matérialisation de sa richesse, elle dispose, outre d’un grand centre nautique, de son propre palais des Congrès qui, s’étalant sur 34000 m², accueille des manifestations d’envergure internationale. L’opération de ces infrastructures se fait sans avoir recours à la fiscalité des particuliers, le taux de taxe d’habitation de Saint-Vulbas étant quasi nul. En appliquant le taux de taxe professionnelle le plus bas du département de l’Ain (8,5 % en 2009), la commune a attiré 125 entreprises au sein du Parc industriel de la Plaine de l’Ain, créé en 1976 et qui emploie aujourd’hui 4500 personnes.

CARTE 2

L’« ÉMIRAT DE SAINT-VULBAS » : UN TERRITOIRE D’EXCEPTIONNALITÉ CONSTITUÉ PAR LA MANNE DU NUCLÉAIRE

R
h
i
n
Forbach
Karlsruhe
1
LORRAINE Bas-Rhin Strasbourg
2 ALLEMAGNE
s
o
M
N
ê
t
i
Saint-Dié
F
o
r
o
r
e
e
l
l
e
20 km
s
e
Carte conçue par Teva Meyer
s
g
o
V
Colmar _{Hérodote n°155}
Les collectivités territoriales
participent au conflit...
Commune dont le conseil municipal a signé
une motion appelant à la fermeture
de la centrale
Intercommunalité ayant signé une motion
Mulhouse appelant à la fermeture de la centrale
Commune dont au moins un élu du conseil
municipal a signé l’appel de l’association
Haut-Rhin
Belfort _d^« _e^S_l^t_a^op_ce^F_n^e_t^s_r^s_a^e_le^{nheim » demandant la fermeture}
FRANCHE
C O M T É _u^C_n^o_e^m_m^m_o^u_tiⁿ_o^e_n^d_d^o_e^nt_so^le_ut^c_ie^o_n^ns_à^ei_l^l_a^m_c^u_eⁿ_nⁱ_t^c_rⁱ_a^p_l^a_e^{la signé}
Bâle _{Intercommunalité ayant signé une motion}
b
s
u
D
o
de soutien à la centrale
« Glacis » de soutien politique à la centrale
1 dCuocmamntuonnaduetéVdilelécommunes S U I S S E .p.o. ldi tainssa tuino nc odnetseax tgee ndtes fEoDrtFe
Communauté urbaine _{Le maire est employé par la centrale}
2 de Strasbourg
a
r
J
u
Au moins un adjoint est employé de la centrale
Centrale nucléaire
Au moins un conseiller municipal est employé par la centrale
de Fessenheim

L’« ÉMIRAT DE SAINT-VULBAS » : UN TERRITOIRE D’EXCEPTIONNALITÉ CONSTITUÉ PAR LA MANNE DU NUCLÉAIRE

9 La richesse ostentatoire du village lui a valu le surnom d’« émirat de Saint-Vulbas » dans la presse et dans les communes voisines. D’autres ont eu le même traitement : « Koweït sur Rhône » pour Saint-Paul-Trois-Châteaux ou encore « Petit Koweït d’Indre-et-Loire » pour Avoine. D’espaces ruraux au dynamisme économique déclinant, ces villages sont devenus des bourgs aux fonctions urbaines et à la vie culturelle foisonnante grâce à la présence des centrales. Outre le surnom, c’est le modèle de développement, à savoir une économie de rente reposant sur l’énergie, qui rapproche les communes nucléaires françaises des pétromonarchies du Golfe.

L’expansion géographique de la dépendance au nucléaire

10 Que ce soit pour subvenir aux besoins des chantiers ou pour faciliter le partage de la taxe professionnelle, les communes d’implantation émirent tôt le souhait d’une coopération avec leurs voisins. Jusqu’alors cantonnés aux agglomérations, la loi sur la gestion municipale et les libertés communales de 1970 permit la création de districts ruraux. Alors qu’au XIX^e siècle l’électricité avait été un des moteurs du premier regroupement intercommunal [Bouvier, 2005], l’aménagement du parc électronucléaire motiva la fondation d’intercommunalités modernes. Sur les dix-neuf communes d’implantation, onze font aujourd’hui partie d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) dont la création est liée à l’installation des centrales. À partir de 1992, ces collectivités eurent la possibilité de s’autofinancer en percevant une partie des recettes de la taxe professionnelle. Cette réforme permit aux intercommunalités de jouir directement de l’argent des centrales. Comme pour les municipalités, ces EPCI entreprirent des politiques de construction d’équipements et de mise en place de services à la personne. Ces financements permirent d’investir dans des stratégies de développement, avec par exemple, à Chooz, une bourse allouée aux étudiants en médecine prenant l’engagement d’exercer dans l’intercommunalité et une aide d’un montant de 50000 euros aux médecins s’y installant. Ne touchant pas directement aux transferts d’argent de la centrale, les communes avoisinantes ne profitent toutefois pas moins de cette rente de situation, créant de facto un second territoire de dépendance au nucléaire.

11 Les départements ont eux aussi profité de ces retombées fiscales via les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP). Créés en 1975, ils devaient permettre de redistribuer une part de l’argent prélevé sur les infrastructures dites exceptionnelles : barrages, centrales nucléaires, grandes usines, etc. Les fonds étaient alloués aux communes considérées comme défavorisées, c’est-à-dire situées à proximité de l’infrastructure et en subissant un préjudice quelconque. Derrière cette définition floue, il appartenait aux conseils généraux de définir les critères qualifiants. Dans la Vienne, 250 communes étaient considérées comme défavorisées, soit 90 % des municipalités du département, alors que dans le Tarn-et-Garonne ceci concernait 169 communes, soit 80 % du département. Ces proportions obligent à relativiser la notion de défavorisé. Si ces sommes ont pu compter pour certaines municipalités, elles n’ont pas influencé significativement leurs finances et il serait exagéré de parler d’une extension du territoire de dépendance à l’échelle départementale.

SCHÉMA 1

LES TERRITOIRES DE DÉPENDANCE AU NUCLÉAIRE

Territoire de dépendance
l
Infrastructure ou
t
e
a
r
n
l
e
c
a
r
service dépendant
a
p
é
s
é
r
de l’argent du nucléaire
é
n
g
s
t
i
d
u
n
i
t
e
l
s
é
t
é
a
r
p
e
s
c
é
r
e
n
t
n
c
r
a
l
g
t
e
e
i
s
d
u
i
n
t
e
s
t
c
s
,
i
n
d
i
r
e
i
r
t
d
e
c
n
d
i
i
t
i
n
t
d
i
r
u
é
e
t
s
s
s
g
,
c
n
e
é
i
é
d
r
r
i
c
t
i
s
s
n
p
s
t
,
a
r
l
p
l
o
c
e
a
r
i
d
c
e
s
d
’
e
m
l
a
r
t
n
l
i
é
i
s
d
o
r
p
e
e
c
t
i
t
’
d
m
e
s
s
é
i
l
n
t
,
n
e
i
c
r
e
d
a
n
t
i
s
p
r
é
s
a
l
r
n
e
é
r
e
e
s
t
c
n
T
r
è
f
i
b
l
s
a
e
d
e
F
b
i
l
d
a
e
e
n
s
i
t
é
d
’
e
m
l
p
o
i
s
d
i
r
e
F
t
o
e
d
r
e
n
i
s
t
é
d
’
e
m
p
l
o
i
T
è
r
f
s
o
r
t
e
d
t
i
d
n
i
u
t
e
s
g
é
Dilution des retombées fiscales
Centrale
Commune siège
Intercommunalité
Département
Région

LES TERRITOIRES DE DÉPENDANCE AU NUCLÉAIRE

La suppression de la taxe professionnelle : illustration de l’engagement des élus locaux

13 Accusée d’être néfaste à la compétitivité de l’économie française, la taxe professionnelle (TP) fut abrogée par la loi de finances 2010, conformément à une promesse faite par Nicolas Sarkozy en février 2009. Malgré la prédominance de la taxation des entreprises dans les recettes des villages du nucléaire, force est de constater que l’impact de cette suppression y est nul. Les élus du nucléaire furent parmi les premiers à contester cette réforme. Début 2009, Fabienne Stich, maire de Fessenheim, exprimait ses craintes dans Les Dernières Nouvelles d’Alsace :

14

La suppression de la TP remettrait en cause beaucoup de choses, [...] la commune ne serait pas ce qu’elle est sans la centrale, elle vit largement grâce à la taxe professionnelle et il en est de même au niveau intercommunal [3].

15 Peu de temps après, dans les colonnes de L’Union, Michèle Marquet, maire socialiste de Chooz, qualifiait la réforme de « catastrophe », jugeant qu’elle mènerait à la « disparition » ou à la « dilution » de la commune où la taxe de la centrale a permis de « maintenir une population sur place après l’effondrement de la métallurgie [4] ». Plusieurs parlementaires géographiquement ou professionnellement concernés par l’énergie atomique se firent le relais de ces mécontentements, principalement Alain Fouché (sénateur UMP et conseiller général de la Vienne, élu du canton de Chauvigny à 10 kilomètres de la centrale nucléaire de Civaux), Jean-Pierre Sueur (sénateur PS et ancien député du Loiret, département de la centrale nucléaire de Dampierre) et Xavier Pintat (sénateur UMP de la Gironde, ingénieur du Commissariat à l’énergie atomique et président de la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies). S’il est impossible d’évaluer l’influence réelle de la mobilisation, on doit remarquer que la loi de finances intègre plusieurs dispositifs exclusifs aux territoires du nucléaire.

16 Pour permettre aux collectivités de conserver des revenus comparables, la suppression de la taxe professionnelle s’est accompagnée de la création de la Contribution économique territoriale (CET). En sus, la présence de certaines infrastructures permet aux communes et EPCI de lever des taxes spécifiques. C’est le cas des centrales qui sont assujetties depuis 2010 à l’Imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux et installations de production d’électricité d’origine nucléaire (IFER-nucléaire). Le montant dû par chaque centrale est calculé en multipliant le nombre de mégawatts de puissance installée par 2913 [5]. En France, la moyenne des puissances installées est d’environ 3300 mégawatts par centrale. En moyenne, chaque infrastructure doit payer 3300 x 2913 = 9612900 euros. Le Code des impôts prévoit que le produit de l’IFER se divise pour 50 % aux départements [6] et pour 50 % aux communes ou EPCI. Reste donc, théoriquement, une manne de presque 5 millions d’euros pour ces derniers. La réforme apparaît comme un jeu à somme nulle. En 2010, la centrale nucléaire de Fessenheim versait 13 millions d’euros au titre de la taxe professionnelle et un million d’euros de taxe foncière, soit 14 millions d’euros. Pour l’exercice 2012, le versement était de 6 millions d’euros pour la CFE, 6 millions pour l’IFER ainsi qu’un peu moins de 2 millions au titre de la taxe foncière, soit un total de 14 millions. On retrouve ici les mêmes sommes avant et après la réforme.

17 Les modifications de la loi de finances faites en faveur des communes du nucléaire révèlent tant la capacité qu’ont eue leurs élus à peser dans le processus, que la prise en compte par les législateurs des spécificités des territoires du nucléaire. En toile de fond se trouve la peur de voir diminuer l’acceptabilité locale de ces infrastructures, une crainte clairement exprimée en 2009 par le président de l’Association des maires de France dans L’Express où il justifiait, entre autres, son refus de la réforme par la possibilité de ne voir « plus aucune commune accepter sur son sol la présence d’une centrale nucléaire ou d’une autre industrie polluante [7] ». Ce « gouvernement du nucléaire par l’économie » [Topçu, 2013, p. 54] est parfaitement intégré par les avocats de l’énergie atomique. Dès 1990, dans le premier rapport de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) sur la gestion des déchets nucléaires, le rapporteur Christian Bataille [8] soulignait la nécessité d’« aligner les ressources fiscales des communes d’implantation de sites de stockage sur celles des centrales » afin de faire accepter la construction d’un site d’enfouissement des déchets [Bataille, 1990, p. 93].

Fessenheim et l’action politique des collectivités du nucléaire

18 Les collectivités se sont constituées en actrices dans le conflit sur l’avenir de l’électronucléaire en France dans un contexte de forte politisation des agents des centrales. Des recherches précédentes ont déjà montré l’implication des employés d’EDF dans la vie politique locale [Bouvier, 2005]. Si le manque de données empêche d’établir des statistiques précises, quelques indications peuvent être avancées. À la centrale du Blayais, 40 des 1300 employés exercent un mandat. Au niveau national, les agents d’EDF détenant un mandat électif sont représentés par l’Association des élus agents d’EDF et GDF (AEAEG). Sa composition trahit la politisation des travailleurs du nucléaire. Jacky Terrancle, président d’honneur de l’AEAEG, maire de Saint-Palais, est un ancien employé de la centrale du Blayais. Michel Tindillière, secrétaire général adjoint de l’association est conseiller municipal de Gien et employé de la centrale de Dampierre-en-Burly. En se concentrant sur les communes proches de la centrale de Fessenheim, on note a minima un maire, trois adjoints et de nombreux conseillers municipaux. Consciente de leur originalité, les municipalités du nucléaire se sont fédérées dès 1984 au sein de l’Association des représentants des communes d’implantation de centrales et établissements nucléaires (ARCICEN). Aujourd’hui, elle milite non seulement pour un plus grand rôle donné aux élus locaux dans la gouvernance des activités électronucléaires, mais surtout pour la pérennité de l’énergie atomique en France. Rédactrice d’un cahier d’acteurs dans le cadre du débat public sur le réacteur EPR de Flamanville en 2006, elle a délocalisé son assemblée générale d’octobre 2013 de Paris à Fessenheim pour exprimer son soutien à la centrale.

19 Le conflit autour du site alsacien témoigne du rôle grandissant des collectivités territoriales dans le débat électronucléaire. Ce sont les communes proches de la centrale ainsi que la communauté de communes de l’Essor du Rhin (CCER) qui mènent actuellement le mouvement contre sa fermeture. L’association Fessenheim Notre Énergie (FNE), véritable moteur de la mobilisation, a été fondée en 2012 par François Beringer, maire de Blodelsheim, Fabienne Stich, ancienne maire de Fessenheim, et André Onimus, ancien président de la CCER. Parallèlement, la CCER a porté en 2013 un recours en excès de pouvoir devant le Conseil d’État demandant l’annulation du décret instituant le délégué interministériel à la fermeture de la centrale Fessenheim. Enfin, la communauté de communes et plusieurs autres municipalités ont signé une motion contre l’arrêt du site déposée à l’occasion du débat national sur la transition énergétique.

La mise en place de stratégies d’acceptabilité : un apprentissage géopolitique précoce pour EDF

21 Suivant son protocole habituel, c’est EDF qui prit en charge la construction des logements des agents arrivés pour opérer les centrales. Les concentrant dans quelques communes, l’entreprise privilégia l’aménagement de pavillons individuels en dehors des bourgs centraux préexistants en appliquant un modèle de développement identique à chacun des sites. Placé en périphérie du bâti historique, vivant dans des lotissements parfois dotés de leurs propres écoles, commerces et infrastructures de loisirs, la ségrégation d’avec les populations locales était flagrante. Cette situation aboutie à l’apparition de tensions avec les habitants de ces nouvelles « colonies du nucléaire » [Chabert, 1987]. Ce malaise conduisit EDF à mener dès 1977 une révision de sa politique d’aménagement afin d’éviter le glissement du mécontentement vers une opposition contre les centrales. Il fallait alors repenser l’intégration des agents EDF. Afin d’éviter les coupures avec la population ancienne, l’entreprise chercha à acquérir des terrains en continuité immédiate du bâti traditionnel et limita la taille des cités. Simultanément, des incitations financières furent proposées aux agents pour la construction ou l’achat de résidences en dehors des lotissements. Alors que l’inexistence de formations locales forçait EDF à faire venir ses employés du reste de la France, l’intégration de ces familles dans leur nouvelle commune rencontrait une résistance des deux côtés [Lafaye, 1994]. Pour y remédier, l’entreprise instaura une politique de préférence territoriale dans le recrutement [9].

22 La gestion des eaux de refroidissement est un autre exemple d’apprentissage géopolitique. Un réacteur nécessite une grande quantité d’eau pour son refroidissement, rejetée après utilisation, échauffée entre 10 °C et 20 °C [10]. Dès le début des années 1960, EDF et le CEA ont œuvré à trouver une solution de valorisation pour ces rejets afin de minimiser cet élément de conflictualité [Dubesset, 1987]. Trois débouchés furent identifiés : la serriculture, la pisciculture et le chauffage urbain. Malgré de multiples essais à taille réelle, aucun ne se développa. Tous trois pâtirent du coût d’investissement dans les réseaux de chaleur et du risque de rupture d’approvisionnement en cas de panne de la centrale ou durant ses périodes de maintenance. Seul le site de Gravelines, fort de ses six réacteurs, abrite encore une activité piscicole pérenne.

EDF et l’utilisation stratégique des ressources locales

23 Spécificité du nucléaire en France, EDF prend en charge le développement associatif des zones d’implantation par la création de partenariats financiers. Ces parrainages systématiques, dont le but est de « promouvoir l’image d’EDF et de la centrale afin de conforter son image d’entreprise citoyenne [11] », s’articulent autour de trois thématiques : le sport, les œuvres sociales et le développement durable. Outre le sponsoring systématique des équipes sportives, les centrales financent les sections locales de grandes associations (Restos du Cœur, Secours populaire, Croix-Rouge, etc.) et organisent des partenariats pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées.

24 La question du développement durable est aujourd’hui capitale dans la stratégie territoriale d’EDF, ce qui lui vaut d’être accusée de greenwashing par les opposants à l’énergie atomique [12]. L’entreprise va non seulement aider financièrement des associations préexistantes mais aussi directement en créer certaines. En Alsace, l’association Au Fil du Rhin, qui se donne comme but de soutenir le développement écologique des ses berges et qui fédère plusieurs autres associations environnementalistes, a été fondée en 2004 par les deux opérateurs de la centrale de Fessenheim, Électricité de France et EnBW. Les centrales participent aussi à l’aménagement voire à la création d’espaces naturels protégés autour des infrastructures. En partenariat avec des associations ou indépendamment, sept centrales nucléaires se sont engagées dans ces actions. À Belleville-sur-Loire, EDF finance la plantation d’arbres dans la zone Natura 2000 qui borde la centrale. À Nogent-sur-Seine, l’exploitant paye le suivi scientifique de la Zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique de la Prée présente à l’intérieur du site. À Chooz, l’entreprise entretient une réserve naturelle au pied de la centrale. Les berges des rivières intégrées aux sites nucléaires semblent avoir été protégées de toute activité humaine, en dehors de celles découlant de l’exploitation des réacteurs, permettant ainsi le développement d’une faune et d’une flore potentiellement valorisables. L’électricien a rapidement compris l’intérêt de l’exploitation de ces écosystèmes pour son image, d’autant plus que les centrales sont les sites industriels les plus visités de France [13]. Ces stratégies permettent d’associer l’action d’EDF à un lieu à valeur symbolique, l’espace protégé. Cette dynamique est d’autant plus importante qu’EDF met en scène ces territoires en les aménageant avec des parcours de randonnées ou parfois en employant des guides pour animer leur visite.

25 La somme de ces actions passées et présentes démontre une véritable intelligence géographique de la part d’EDF. L’entreprise a non seulement identifié et corrigé la conflictualité locale de son action, mais elle a surtout su utiliser les ressources de son territoire à son avantage.