1Depuis les années 1990, les crises sanitaires et les scandales alimentaires impliquant des maladies animales n’ont pas cessé : vache folle, Listeria, grippe aviaire, etc. En 2008, la revue Nature pointait que 60 % des 335 maladies infectieuses qui ont émergé entre 1950 et 2004 ont une origine animale [1]. Ces dernières années, les autorités publiques, nationales comme internationales, ont réorganisé les institutions en charge de ces questions et se sont dotées d’instruments et de dispositifs d’action publique rénovés [2]. Alors que tous ces éléments montrent une mobilisation continue des acteurs politico-administratifs, ils n’ont guère fait l’objet, en science politique, d’une analyse mettant en série ces différents épisodes, permettant de comprendre les ressorts de ces politiques publiques singulières. L’objectif de cet état des lieux est d’interroger ce parti pris des recherches. Il propose d’analyser ensemble les divers travaux impliquant des animaux malades, plutôt que d’entrer au cœur de ces problèmes par une crise en particulier. Qu’apprend-on de plus, ou de différent, lorsque l’on cherche avant tout à comprendre les dynamiques des politiques publiques censées les prendre en charge ? Que peut-on dire de l’évolution des savoirs, des instruments et des configurations d’acteurs de l’action publique ? Ce texte s’appuie sur des travaux en anglais et en français qui analysent quatre grandes crises de santé animale : l’encéphalite spongiforme bovine (ESB) en France et en Grande-Bretagne, la grippe aviaire dans divers pays d’Afrique et d’Asie du Sud-Est, la fièvre aphteuse et la tuberculose bovine en Grande-Bretagne. Par crise, on entend une mise en forme particulière qu’un problème public est susceptible d’adopter, dans des situations d’incertitude ou lors du développement d’une « affaire » [3]. Malgré des focales d’analyse différentes selon les maladies, certaines régularités apparaissent : alors que les travaux de science politique empruntent principalement les voies de la sociologie des risques collectifs et contribuent à comprendre les dynamiques liées au caractère endogène des crises, l’apport ultérieur d’autres sciences sociales permet d’enrichir l’analyse du gouvernement des maladies animales. En particulier, l’histoire et la géographie contribuent à la redécouverte des acteurs sociaux et des configurations historiques des mondes de l’élevage, tandis que la sociologie économique et l’anthropologie enrichissent les recherches sur la mise en œuvre de l’action publique [4].

L’ESB ou l’émergence de la notion de sécurité sanitaire

2En mars 1996, plus de dix ans après la découverte d’un premier cas d’ESB, l’annonce par le secrétaire d’État à la santé britannique de la possible transmission de la maladie aux humains conduit à de profondes remises en cause de l’action publique. Dans les travaux britanniques de science politique, le cloisonnement et les conflits entre les secteurs de la santé et de l’agriculture sont mis en exergue, de même que le poids du secteur agricole dans les décisions prises avant 1996. On voit ainsi apparaître l’idée de « communauté de politiques publiques hermétique » pour expliquer les « échecs » du gouvernement à protéger la santé des consommateurs, parce qu’il a systématiquement privilégié les intérêts des éleveurs [5]. Entre la découverte du premier cas et l’annonce du secrétaire d’État à la santé, le gouvernement britannique présente plusieurs caractéristiques [6] : un défaut de coordination entre les ministères de l’Agriculture et de la Santé, le premier considérant que la gestion d’une maladie animale relève de sa compétence exclusive ; un manque d’articulation entre les décisions prises au niveau ministériel et les différentes instances chargées de leur mise en œuvre ; une « culture du secret », qui conduit les fonctionnaires britanniques à fonder leurs décisions sur des consultations qui ne sont pas rendues publiques. De même, des travaux sur l’expertise montrent que la composition et les modalités de fonctionnement des comités d’experts ont favorisé l’absence de prise en compte des conséquences sanitaires de l’ESB [7].

3En France, les travaux s’attachent à comprendre l’émergence de la crise et les modalités de gestion des risques liés à l’ESB. Pour T. Alam, si la dynamique de crise ne prend pas la forme d’un conflit entre ministères de la Santé et de l’Agriculture, c’est en raison du rôle joué par les hauts fonctionnaires vétérinaires, garants de la santé publique, mais en poste au sein du ministère de l’Agriculture [8]. Le problème de la santé publique vétérinaire dont ils revendiquent la propriété n’a pas d’équivalent en Grande-Bretagne, où les vétérinaires n’ont réussi ni à imposer cette conception, ni à construire une position similaire dans l’appareil administratif [9]. Les recherches françaises analysent également les configurations antérieures à 1996. Ainsi, la mise en place d’un système d’épidémio-surveillance des bovins est appréhendée comme une articulation fragile entre savoirs administratifs et savoirs professionnels des vétérinaires [10] : sa mise en œuvre reste délicate dans la mesure où cet instrument n’était initialement pas conçu pour identifier des animaux à abattre [11]. Enfin, comme en Grande-Bretagne, des travaux sur les relations entre science et politique clarifient le rôle des experts, les modalités de leur travail, les règles d’écriture des avis [12], ou celui des fonctionnaires qui doivent apprendre à produire de la réglementation dans un contexte d’éloignement de l’expertise [13].

4L’émergence de la notion de sécurité sanitaire des aliments constitue l’autre grand pan des recherches sur l’ESB [14]. T.Alam montre comment la mise en crise des institutions agricoles a conduit à une réorganisation du paysage institutionnel de la gestion du risque lié à l’alimentation en Grande-Bretagne [15] : elle ouvre une fenêtre d’opportunité pour une initiative réformatrice, c’est-à-dire la création en 2000 d’une agence, la Food Standards Agency, affichant des règles de transparence et de responsabilité. En France, le récit sous-jacent à la création de l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments en 1998 met aussi en scène des leçons tirées de la crise de l’ESB et le caractère inéluctable de la réforme de l’État [16]. Les recherches insistent sur le rôle déterminant d’un groupe d’acteurs réformateurs, issus d’un segment dominé de l’appareil d’État (la direction générale de la Santé), qui parviennent à rehausser leur position administrative grâce à l’institutionnalisation du concept de « sécurité sanitaire » [17]. Ces individus cumulent de multiples ressources leur permettant de constituer une élite sanitaire : hauts fonctionnaires plutôt marqués à gauche, proches de B. Kouchner, ils ont de bonnes relations avec les ministres de la Santé de droite et ont développé au fil des années un argumentaire solide sur la nécessité d’une réforme de la santé publique, dont ils entendent étendre le champ à l’alimentation [18]. Des évolutions similaires sont également visibles au niveau communautaire avec la création d’une agence d’expertise, l’European Food Safety Agency [19], ainsi que la restructuration des services de la Commission européenne avec la création de la DG Santé des Consommateurs [20].

La crise de la grippe aviaire ou la construction d’un problème public transnational

5Si l’ESB reste un problème public traité par les États, il n’en va pas de même de celui de la grippe aviaire, d’emblée transnational. Les recherches mettent en évidence les stratégies des organisations internationales dans la définition de cette « menace » [21], présentée comme globale en raison d’une possible transmission du virus aux humains. En privilégiant une approche en termes de « récits » (policy narratives), elles soulignent la concurrence entre trois cadrages principaux : une maladie animale qui touche les oiseaux, une maladie transmissible à l’homme, ou une pandémie potentielle. Les deux premières positions sont plutôt tenues par l’Organisation mondiale de la santé animale (OIE) et l’Organisation des Nations Unies pour l’agriculture et l’alimentation (FAO), qui orientent leur action vers l’éradication du virus dans la volaille, tandis que l’Organisation mondiale de la santé (OMS) plaide pour la mise en place généralisée de plans de prévention contre la grippe humaine. Ainsi chaque organisation fonctionne comme un « silo organisationnel » [22] mobilisant les solutions éprouvées de son répertoire, malgré la tentative de mettre en place une approche partagée des maladies infectieuses émergentes sous l’égide du concept One Health (« Une seule santé »), qui ne fait en définitive que légitimer une action internationale protéiforme [23]. Ce cadrage de nombreux problèmes publics autour de la notion de « risque global » permet aux organisations internationales, notamment l’OMS et l’OIE, d’accroître leur autorité bureaucratique sur les États en profitant de la crise pour réformer leurs outils de régulation, notamment les systèmes de surveillance épidémiologique [24]. Les recherches mettent en évidence la relation déséquilibrée entre des financeurs s’appuyant sur des communautés d’experts vétérinaires et des pays en développement, dont les infrastructures, notamment sanitaires, ne sont pas en mesure d’appliquer des plans extrêmement contraignants, conçus selon des logiques de pays développés et dont certaines mesures détournées tendent finalement à amplifier la contamination [25].

6Bien qu’initialement inscrits dans une sociologie des risques, les travaux sur la mise en œuvre des mesures préconisées par les organisations internationales ouvrent de nouvelles perspectives, en envisageant leurs implications marchandes. Dans le cas de l’Indonésie, les plans ciblent les élevages de basse-cour rendus responsables de la propagation de la grippe, tout en exonérant la production industrielle de volailles. Or, dans les provinces où l’élevage domestique est le plus développé, le nombre de cas de volailles infectées est plus faible. En présupposant une application stricte des mesures de biosécurité dans les élevages industriels et en négligeant les chaînes complexes qui structurent les filières (production, abattage, transport), l’expertise internationale n’a pas été en mesure d’enrayer la maladie, malgré des abattages massifs [26]. Dans le cas du Vietnam, on constate la même focalisation de l’action publique sur l’élevage familial, car le gouvernement saisit l’opportunité de la crise pour favoriser la modernisation de l’agriculture par des grands groupes [27]. Or, les systèmes traditionnels d’élevage ont des atouts qui leur permettent de faire face aux maladies animales sans recourir aux abattages préconisés [28].

7Le développement des dispositifs de biosécurité et la globalisation du risque de pandémie grippale ont également suscité des travaux en anthropologie et en géographie, qui ont cherché à appréhender un changement de paradigme dans l’action publique. En montrant comment la logique de la « préparation » (prepardness) a reconfiguré la gestion des maladies infectieuses [29], A. Lakoff et S. Collier ont ouvert la voie à un ensemble de travaux qui s’intéressent à la transformation des « frontières» de la biosécurité [30]. Les frontières spatiales, tout d’abord, tendent à s’effacer que ce soit à l’échelle internationale (contrôle des oiseaux migrateurs [31]) ou à l’échelle locale (mesures de confinement, en particulier pour les élevages de volailles [32]). Les frontières ontologiques, ensuite, sont redéfinies en raison des mutations d’un virus capable de franchir la barrière des espèces [33]. Dès lors que les frontières de l’action publique vétérinaire n’ont plus d’existence physique ou biologique, il convient d’appréhender la multiplicité des sites et des pratiques à travers lesquels se met en place la biosécurité. Ces chercheurs revendiquent donc une multi-species ethnography [34] consistant à saisir la diversité des opérations de gestion des risques zoonotiques, c’est-à-dire des maladies qui peuvent se transmettre entre humains et animaux. Ce type d’approche a également trouvé des déclinaisons dans l’analyse des crises de la fièvre aphteuse et de la tuberculose bovine en Grande-Bretagne, vi a la prise en compte de la territorialité de l’action publique.

Les crises de la fièvre aphteuse et de la tuberculose bovine : un problème proprement agricole ?

8Au cours des années 2000, la Grande-Bretagne est confrontée à la fièvre aphteuse (en 2001) et à la tuberculose bovine, des maladies anciennes pour lesquelles les dispositifs de lutte ont été historiquement éprouvés. Comme dans les cas précédents, les travaux de science politique mettent en exergue un ensemble de lacunes et de dysfonctionnements de l’action publique. L’épidémie de fièvre aphteuse révèle ainsi l’état désastreux des services vétérinaires dont les budgets et les effectifs ont fondu depuis la crise de l’ESB [35] ; le manque de connaissances actualisées sur la maladie et les incertitudes favorisées par l’incompatibilité entre les savoirs cliniques et biologiques, et les approches épidémiologiques [36]; un plan d’intervention non mis à jour depuis les années 1970 et le refus quasi dogmatique de la vaccination des troupeaux (au profit de l’abattage) au nom de la défense des intérêts commerciaux agricoles (puisque la vaccination limite les possibilités d’exportation) [37]. Dans le cas de la tuberculose bovine, les recherches insistent sur la politisation de l’expertise [38] et montrent que les données scientifiques peuvent être mobilisées à des fins très variées, voire opposées [39]. Le rôle des partis politiques et la dimension électorale dans l’adoption de diverses mesures est également étudié, notamment parce que l’alternative entre vaccination des bovidés et abattage des blaireaux (considérés comme le vecteur de la maladie) suscite un large débat public [40]. Les mobilisations contre les abattages font apparaître d’autres intérêts économiques dans les territoires ruraux : lors de l’épidémie de fièvre aphteuse, le ministère en charge du tourisme dénonce un plan d’intervention qui a occulté les problématiques de l’économie rurale en se concentrant sur les seuls éleveurs [41], tandis que les recherches sur le traitement médiatique de la crise montrent une logique de dénonciation des « mensonges » du ministère de l’Agriculture et du principal syndicat agricole [42].

9Ces deux crises incitent les chercheurs, particulièrement les géographes, à analyser la dimension agricole de la gestion des maladies. Ainsi, J. Law rend compte du malaise des éleveurs et des vétérinaires de terrain devant l’abattage d’animaux non infectés par la fièvre aphteuse [43]. Dans le cas de la lutte contre la tuberculose bovine, G. Enticott et ses collègues montrent que l’abattage des blaireaux ne fait pas l’unanimité parmi les agriculteurs. En s’intéressant aux formes de rationalisation que les éleveurs mettent en œuvre dans la gestion quotidienne de leurs troupeaux, ils montrent que ces derniers justifient le refus d’abattre les blaireaux par la construction d’une responsabilité morale sur l’endémicité de la maladie, qu’ils attribuent davantage à leurs propres pratiques d’élevage qu’à la proximité de ce réservoir si contesté [44]. Ces stratégies témoignent d’un phénomène de rural differenciation [45], c’est-à-dire une variabilité des modes d’appropriation de l’espace rural, et illustrent la façon dont des acteurs agricoles peuvent aussi contester ou contourner des politiques publiques controversées.

10La résurgence de ces deux maladies bien connues et que l’on pensait maîtrisées suscite enfin un renouveau des recherches historiques. Dans le cas de la fièvre aphteuse, A. Woods [46] montre que les mesures d’abattage ont toujours fait l’objet de contestations, et que les controverses ont déjà été vives sur le recours à la vaccination, qui préserve certes les troupeaux mais bloque les possibilités d’exportation pour tout le pays. Plus généralement, les travaux socio-historiques pointent l’ambiguïté de la lutte contre les maladies animales, prise entre les enjeux sanitaires et la dynamique des échanges commerciaux [47]. Ils abordent généralement cette question par la focale de la profession vétérinaire, tiraillée entre ses rôles de garant de la santé publique et de conseiller agricole [48]. En France, la professionnalisation de ce groupe professionnel s’est appuyée sur l’État, qui lui a conféré un monopole sur l’hygiène des viandes et la gestion des épizooties [49]. Cette configuration délimite également un secteur d’action publique, où les savoirs et instruments mobilisés sont ceux de la profession. La contestation de ces politiques publiques lors de ces récentes crises (en France, signalons également la crise de fièvre catarrhale ovine – FCO [50]), correspond donc également à une remise en question de l’action publique vétérinaire telle qu’elle s’est historiquement constituée, qui n’apparaît désormais plus si ajustée ni aux transformations de l’État, ni aux marchés contemporains [51].

11Cette mise en série des travaux sur les crises de santé animale permet de mettre en évidence, à travers un objet spécifique, l’évolution des recherches sur la gestion des risques. Fidèle à cette tradition de recherche, un premier socle de travaux de science politique vise à comprendre la dynamique endogène de l’émergence des crises et enrichit la compréhension des modalités de construction des problèmes publics. L’analyse des politiques publiques, quant à elle, s’attache aux dysfonctionnements des modes de gouvernement des risques. Chaque crise a ensuite conduit à développer certaines dimensions du problème public étudié, contribuant ainsi à articuler ces travaux à de nouvelles approches : la sociologie des sciences et de l’expertise dans le cas de la vache folle, la sociologie économique pour comprendre les implications marchandes des mesures de gestion sanitaire dans le cas de la grippe aviaire, la géographie et l’anthropologie pour aborder le lien au territoire, à l’environnement et la place de l’agriculture. Enfin, les travaux en histoire sur la tuberculose bovine et de la fièvre aphteuse, de vieux dangers censément bien connus, font évoluer le regard sur les maladies animales en forçant les chercheurs à regarder des continuités historiques et des structurations de l’action publique antérieures aux crises.

12Cet état des lieux permet ainsi d’ouvrir quelques pistes permettant de faire converger ces traditions d’analyse pour mieux appréhender l’action publique vétérinaire et, au-delà, l’action publique de manière plus générale. Il incite à s’intéresser à l’évolution des savoirs et des instruments d’action publique : on constate notamment un désajustement entre les savoirs vétérinaires, tels qu’ils ont été historiquement structurés, et les nouveaux savoirs de gouvernement. De même, les systèmes de quarantaine montrent leurs limites, tandis que les dispositifs de surveillance épidémiologique acquièrent une pertinence nouvelle. Ensuite, ces lectures amènent à mieux intégrer les dimensions économiques et marchandes des problèmes publics : ainsi, l’action publique vétérinaire a toujours été fortement liée aux enjeux d’ouverture des marchés, notamment à travers le débat entre abattage et vaccination. Celui-ci est renouvelé aujourd’hui à la fois par l’approche en termes de biosécurité et par de nouveaux rapports sociaux aux animaux qui rendent les charniers politiquement peu acceptables. Enfin, cet état de la littérature permet d’affiner la compréhension de la configuration d’acteurs en charge des questions de santé animale en liant les transformations de l’action publique aux dynamiques des groupes professionnels. Historiquement, le gouvernement des maladies animales a été confié à un trio d’acteurs associant vétérinaires, éleveurs et État. L’intensification de l’élevage, les évolutions de la profession vétérinaire et le désengagement budgétaire de l’État rendent cette alliance plus fragile. Aussi, cet état des lieux invite-t-il à appréhender l’action publique vétérinaire au-delà des crises de santé animale, en intégrant aux travaux initiaux sur la gestion des risques les perspectives ouvertes par diverses traditions de recherche en sciences sociales.