Le rapprochement des deux axes dans les années 1990

10Le rapprochement des deux axes qui nous intéressent ne débute qu’au début des années 1990. En 1993, le Livre blanc sur la compétitivité, la croissance et l’emploi initie la transition vers une nouvelle approche du lien entre croissance et emploi [8]. Le texte articule le besoin d’une flexibilité accrue des marchés du travail avec celui de la formation et de la mobilité des travailleurs sur ces marchés (Hendrickx, 2008, p. 138). Cette approche est confirmée dans le Livre vert sur l a politique social e européenne qui, la même année, entend développer les nouveaux standards du travail et « les nouvelles formes de flexibilité dont les entreprises ont besoin, tout en maintenant, dans le même temps la protection nécessaire des travailleurs » [9]. Ce document s’interroge déjà sur la recherche d’un « concept socialement acceptable de la flexibilité » [10], une formulation qui met l’accent sur le problème de l’acceptation sociale – et notamment syndicale – avec lequel les acteurs de la Commission doivent composer.

11Un an plus tard, le Conseil européen d’Essen de 1994 marque une deuxième étape importante. La Commission est appelée à prendre des mesures pour articuler la croissance des emplois avec des objectifs ambitieux dans le domaine de la formation professionnelle et dans celui de l’inclusion des catégories exclues des marchés du travail, deux axes importants du modèle de flexicurité défini plus de dix ans plus tard. En 1996, la déclaration de Dublin sur l’emploi demande que les « politiques publiques cherchent à combiner la protection des travailleurs à une plus grande flexibilité » [11].

12En 1997, le traité d’Amsterdam introduit un titre sur l’emploi et marque ainsi un développement important de l’intégration européenne dans ce domaine. Avant même les négociations finales sur le traité d’Amsterdam, le Livre vert sur le partenariat pour une nouvelle organisation du travail, publié en avril 1997, confirme la direction prise depuis le Conseil européen d’Essen. Le document résume le défi de l’emploi de la manière suivante : « comment réconcilier la sécurité des travailleurs avec la flexibilité dont ont besoin les entreprises ? » [12]. Anticipant la mise en œuvre du traité, les États membres définissent cette année-là, une Stratégie européenne pour l’emploi (SEE) qui repose sur quatre piliers : 1) l’employabilité ; 2) l’entreprenariat ; 3) l’adaptabilité ; 4) l’égalité d’opportunités. L’idée sous-jacente au premier et au troisième piliers consiste en l’amélioration des compétences des travailleurs, une étape nécessaire pour les rendre à la fois plus mobiles sur les marchés du travail et renforcer leur sécurité, non plus seulement dans l’emploi, mais aussi sur les marchés du travail. Les axes de la flexibilité et de la sécurité se rapprochent depuis le début des années 1990 mais les quatre piliers de la SEE constituent une étape cruciale de leur articulation (Bonoli, Bertozzi, 2002).

13Pour encadrer ces objectifs, les institutions européennes et les États membres commencent à établir des règles qui leur permettent de comparer les évolutions nationales en matière d’emploi. Contrairement aux domaines plus traditionnels de l’intégration (comme ceux du marché intérieur ou de la politique agricole commune, par exemple), les orientations européennes qui touchent aux politiques de l’emploi ne peuvent pas s’appuyer sur la méthode communautaire classique. Elles ne prennent pas la forme de directives ou de règlements communautaires directement transposables en droit national. Les moyens d’actions passent par des instruments qui permettent l’action des institutions européennes mais ne remettent pas en cause l’autonomie nationale. Ils visent davantage à orienter les politiques nationales qu’à imposer un cadre rigide de réformes. En 2000, la stratégie de Lisbonne [13] codifie la Méthode ouverte de coordination (MOC) et les instruments souples de gouvernance sur lesquels elle repose. Les principes de la MOC sont les suivants : tous les trois ans, les États membres et la Commission identifient des objectifs spécifiques (lignes directrices intégrées), notamment définis à partir d’indicateurs quantitatifs et qualitatifs sélectionnés de manière conjointe par les États membres et la Commission afin d’évaluer les progrès nationaux. Les taux d’emploi [14] deviennent la cible privilégiée des activités de bench-marking, c’est-à-dire de la comparaison des progrès par rapport à des objectifs politiques (Bruno, 2010, p. 5).

14Moins contraignante que les directives classiques, la comparaison entre les objectifs définis en commun et les progrès nationaux n’en constitue pas moins un instrument d’action important pour les acteurs politico-administratifs de la DG EMPL. Ces exercices constituent, en effet, un terreau fertile pour identifier des « bonnes pratiques » nationales et encourager ensuite leur diffusion. En examinant les bonnes pratiques, la Commission identifie, promeut et sélectionne des modèles qui correspondent aux orientations politiques qu’elle défend. Cet article n’aborde pas la question de la transposition (en aval) des modèles de bonnes pratiques dans les différents contextes nationaux mais examine plutôt la dimension politique de leur sélection (en amont). Dans les paragraphes suivants, nous soulignons que le « modèle danois » n’a pas été construit uniquement au sein de la sphère publique européenne mais qu’il a néanmoins eu un effet politique incontestable en atténuant (au moins dans un premier temps, c’est-à-dire durant les mois qui précèdent la publication de la Commission), les résistances des représentants des syndicats à Bruxelles.

L’articulation dans les années 2000

15Le début des années 2000 est marqué par la mobilisation politique de Wim Kok avec et par la Commission. Premier ministre des Pays-Bas de 1994 à 2002, la carrière politique de Wim Kok témoigne de son engagement dans la poursuite de l’intégration européenne dans le domaine social [15]. En 2003, le Conseil européen l’invite à présider la task force sur l’emploi. Dans son rapport final, Wim Kok aborde directement la question de l’articulation entre flexibilité et sécurité : « la promotion de la flexibilité sur le marché du travail doit aller de pair avec l’encouragement de nouvelles formes de sécurité » [16]. Dans le cadre de la révision des objectifs de la SEE, le Conseil européen demande aux États membres de « faciliter l’adaptabilité des travailleurs et des entreprises en prenant en compte les besoins de flexibilité et de sécurité et en prenant en compte le rôle-clé joué par les partenaires sociaux » [17]. Un an plus tard, en 2004, le Conseil européen invite de nouveau l’ancien Premier ministre néerlandais à présider un « Groupe de haut niveau » afin de procéder à une évaluation indépendante de la stratégie de Lisbonne. Ce second exercice réaffirme, dans le domaine des politiques de l’emploi, les priorités énoncées dans le premier rapport : « le défi pour le marché du travail consiste à trouver le juste équilibre entre la flexibilité et la sécurité » [18].

16En 2005, les processus concomitants de la révision de la SEE et de la stratégie de Lisbonne se rejoignent et se concluent par l’intégration de la première au sein de la seconde. Cette nouvelle approche « holistique » (Keune, Pochet, 2009, p. 105) n’est pas anecdotique ; elle est cruciale pour le développement du modèle européen de flexicurité. Les réformes économiques et sociales nationales sont désormais évaluées « comme un tout » [19]. Les politiques nationales font l’objet d’un processus d’évaluation coordonné au plan européen. Sans sous-estimer les ambiguïtés de l’Europe sociale, l’absorption de la SEE au sein de la stratégie de Lisbonne ne signe pas la disparition de la première. La DG EMPL n’obtient pas un pouvoir plus important face à la direction générale des Affaires économiques et financières (DG ECFIN), traditionnellement plus forte, mais elle confirme néanmoins sa légitimité dans les processus, désormais coordonnés, d’évaluation des réformes structurelles nationales.

17Durant la période qui précède l’adoption de la Communication sur la flexicurité, ce modèle, présenté comme une approche « gagnant-gagnant » [20], devient de plus en plus saillant dans le discours institutionnel. Le néologisme de flexicurité apparaît pour la première fois dans les documents officiels des institutions européennes en octobre 2006 : le rapport annuel de la Commission sur L’Emploi en Europe consacre son second chapitre à la flexibilité et à la sécurité sur les marchés du travail et constate que « les deux dimensions de la flexibilité et de la sécurité ne sont pas contradictoires, mais [se] renforcent mutuellement » [21]. Dans ce rapport, la Commission met l’accent sur la définition de la flexicurité proposée par Ton Wilthagen et Frank Tros [22], universitaires hollandais spécialistes des marchés du travail et dont le rôle crucial durant le processus de définition du modèle de flexicurité est discuté plus loin. Les composantes de la flexicurité présentées dans ce rapport sont reprises dans la Communication de 2007.

18Enfin, un dernier élément du contexte politique doit être rappelé. Il s’agit des débats sur le Livre vert Moderniser le droit du travail pour relever les défis du xxi^e siècle [23], débats qui donnent lieu à un climat conflictuel entre la Commission et les partenaires sociaux. D’un côté, Business Europe, l’organisation européenne des représentants d’employeurs, refuse d’ouvrir le débat de l’harmonisation du droit du travail. De l’autre, la Confédération européenne des syndicats critique les propositions de flexibilisation du droit du travail. La CES « n’accepte pas le concept de flexicurité présenté dans le Livre vert, dans lequel une notion particulièrement limitée de la flexibilité (principalement centrée sur la flexibilité contractuelle) et une notion tout aussi limitée de la sécurité (améliorer l’employabilité par le biais de la formation et de politiques actives sur le marché du travail) sont utilisées » [24].

19Face aux pressions des employeurs, la Commission abandonne son projet sur l’harmonisation du droit du travail. La CES reproche aux représentants des employeurs de « saboter [le Livre vert] avant même qu’il ait été publié officiellement. Pour les travailleurs européens, c’est vraiment déplorable, car cela illustre le fait que les employeurs ne sont pas prêts à un débat sérieux sur la dimension “sécuritaire” de la flexibilité » [25]. Face à l’échec du Livre vert, la Commission revient avec un autre instrument (une Communication) et un thème plus restreint – et plus ambigu – (la flexicurité). En s’intéressant directement à la flexicurité, la nouvelle Communication marque une forme de stabilisation de l’articulation entre les deux axes qui nous intéressent. Elle détaille les quatre composantes du modèle européen de flexicurité développées dans la Communication : 1) la souplesse et la sécurisation des arrangements contractuels ; 2) la formation tout au long de la vie ; 3) les politiques actives des marchés du travail ; 4) la modernisation des systèmes de protection sociale. Ces composantes déterminent les domaines dans lesquels des mesures doivent être prises au plan national mais restent cependant assez larges pour que des choix politiques puissent s’exprimer dans les différents contextes nationaux.

Indicateurs et comparaisons : du « miracle hollandais » au « triangle d’or danois »

20La valorisation du modèle danois dans les discours européens ne va pas de soi. Les incertitudes qui pèsent sur les politiques du marché du travail expliquent la centralité de l’affrontement des modèles de capitalisme en Europe (McCann, 2010, p. 70) et la guerre des modèles nationaux dans les débats politiques et économiques (Freeman, 1998, p. 3). L’opération qui consiste à mettre en avant un modèle national particulier (après avoir abandonné les vertus supposées d’un autre) révèle comment la Commission s’appuie sur les méthodes souples de gouvernance pour définir les politiques de l’emploi et tenter de convaincre ses partenaires. Les paragraphes suivants montrent que le modèle danois n’a pas été forgé uniquement par la Commission européenne. Les organisations internationales comme l’OCDE et les experts universitaires ont également participé à mettre en avant les succès du modèle danois et à mettre en lumière ses caractéristiques. Ce modèle a été pris au sérieux par les acteurs de la Commission parce qu’il répondait à un besoin politique.

21Les premières réformes qui se réclament de la flexicurité ont été mises en œuvre aux Pays-Bas (par Wim Kok) à la fin des années 1990. Le néologisme est employé pour la première fois au milieu des années 1990 par le sociologue hollandais Haas Adriaansens. À la fin des années 1990, les réformes de flexicurité néerlandaises participent à la flexibilisation des emplois temporaires, tout en proposant des conditions de travail et de droits sociaux similaires à ceux garantis par les contrats standards [26]. Alors que le taux de chômage des Pays-Bas était de 14 % en 1983, et de 6,4 % en 1994, le pays retrouve un taux de 3,1 % en 2000. À cette période, les performances du « miracle hollandais » attirent l’attention de l’OCDE [27] ainsi que des universitaires qui cherchent à en comprendre les fondements (Visser, Hemerijck, 1997).

22Dans les années 1990, les prescriptions de l’OCDE, fondées sur l’offre plutôt que sur la demande, ont influencé les politiques européennes, notamment celles de l’emploi et des marchés du travail (Noaksson, Jacobsson, 2003). Les dernières se distinguent néanmoins des premières en raison de l’intégration politique plus forte dans laquelle s’inscrivent les institutions européennes qui accordent, par ailleurs, davantage d’importance aux effets positifs de la protection sociale sur la croissance, que l’OCDE (Casey, 2004, p. 329). Si le modèle hollandais de flexicurité attire l’attention des organisations internationales et des institutions européennes, les universitaires, notamment néerlandais, ne tardent pas à souligner les limites du « miracle hollandais ». Porté par les différentes formes de contrats atypiques, le « miracle » cache une forte augmentation du nombre de travailleurs à temps partiel peu qualifiés. S’il a été un modèle créateur d’emplois, il a surtout créé des emplois de faible productivité (Van Oorschot, 2002) qui n’ont pas permis de réduire la pauvreté (Marx, 2007).

23Les critiques des universitaires ne sont pas toujours entendues par le pouvoir politique. Dans le cas étudié ici, les acteurs de la Commission sont néanmoins sensibles à ces travaux car, en délaissant le modèle hollandais au profit d’un autre modèle, celui du « triangle d’or » danois, ils pouvaient montrer leur engagement en faveur de la qualité de l’emploi et des droits des salariés et tenter de rassurer ainsi les syndicats.

24Durant cette période, les groupes du Conseil chargés de la comparaison des indicateurs nationaux sont animés par des débats méthodologiques et politiques portant sur la qualité des indicateurs de comparaison des progrès nationaux au regard des objectifs européens. L’attention est alors centrée sur les phénomènes que peut cacher la réduction des taux de chômage sans pour autant avoir de conséquences sur l’amélioration du taux d’emploi [28]. Au Conseil, le glissement de l’attention du taux de chômage aux taux d’emploi souligne les choix politiques et la « normativité cachée » derrière la sélection des indicateurs (Salais, 2004, p. 289). Il s’agirait désormais, moins de « lutter contre le chômage » (un objectif qui, compte tenu de la montée persistante des taux de chômage européens, paraît de plus en plus vain) que d’agir sur le terrain de la création d’emplois et de l’accès à l’emploi. La comparaison des taux d’emploi a le mérite d’être soutenue par une large coalition d’acteurs allant de ceux qui souhaitent éliminer les « trappes à l’inactivité » à ceux qui (souvent d’un bord politique opposé) mettent l’accent sur la qualité de l’emploi (ibid., 2004, p. 117). Elle marque la reconnaissance de la faillite des stratégies – coûteuses – d’écartement du marché du travail et la priorité accordée à la création d’emploi et à la mobilisation de la population active (Watt, 2004, p. 122). Au regard de ces indicateurs, les performances des Pays-Bas apparaissent rapidement surévaluées. Les critiques du « miracle hollandais » et l’attention pour les taux d’emploi participent à faire émerger un nouveau modèle, celui du Danemark qui enregistre, en 2005, le plus fort taux d’emploi (75,9 %) au sein de l’Union européenne [29], des performances que la Commission met particulièrement en avant.

25Les acteurs administratifs de la Commission reconnaissent que les faiblesses du modèle hollandais le rendent « difficile à vendre » aux autres États membres et aux partenaires sociaux [30]. Pour cadrer le modèle de flexicurité, d’autres modèles auraient pu être choisis comme alternative au modèle hollandais. Cependant, le modèle libéral à l’anglo-saxonne ne constituait pas une alternative politique intéressante pour les acteurs de la Commission. Au début des années 2000, plusieurs études mettent en lumière les coûts sociaux du modèle britannique et insistent sur le nombre croissant de travailleurs pauvres au Royaume-Uni (Gallie, Paugam, 2000). La « Troisième voie » de Tony Blair semble arriver à l’épuisement avant la fin de son second mandat en 2007 (Geyer, 2003). De plus, la distinction avec le « capitalisme à l’américaine » et la défense du « modèle social européen » constituaient des orientations majeures pour la Commission européenne. Le modèle britannique, « trop libéral », pouvait difficilement représenter une alternative politiquement satisfaisante au modèle hollandais [31]. Enfin, les recherches académiques sur la crise des systèmes de protection sociale reconnaissent les avantages compétitifs des modèles nordiques et anglo-saxons par rapport aux systèmes des pays d’Europe continentale et/ou méditerranéenne (Esping-Andersen, 1990 ; Sapir, 2006), ce qui explique que ces derniers ne constituent pas, non plus, une alternative crédible au modèle hollandais.

26Finalement, pour convaincre les opposants potentiels aux principes de la flexicurité, la DG EMPL présente le modèle danois comme un modèle plus complet, plus compétitif et plus performant que les systèmes de protection sociale de type conservateur corporatiste, mais aussi plus juste et plus égalitaire que les modèles hollandais et anglo-saxon. Présenté par la Commission comme le résultat d’un consensus entre justice sociale et efficacité économique, le modèle de flexicurité s’apparente à une version sociale-démocrate teintée de libéralisme, un modèle plus susceptible que les autres de désamorcer les critiques des représentants des syndicats à Bruxelles.

Les leaders sociaux-démocrates mobilisés par la Commission

27Les recherches sur l’intégration européenne des politiques sociales soulignent le rôle des leaders politiques sociaux-démocrates au pouvoir à la fin des années 1990 et au début des années 2000, notamment ceux des Pays-Bas (Johansson, 1999 ; Mosher, Trubek, 2003 ; De la Porte, Pochet, 2002 ; Sciarra, 2000). Dans cet article, nous insistons particulièrement sur le rôle actif de la Commission pour renforcer la parole de ces leaders sur la scène européenne.

28Au début des années 2000, les leaders sociaux-démocrates des pays pionniers de la flexicurité, les néerlandais d’abord, les danois ensuite, sont particulièrement utiles à la Commission. Derrière le consensus apparent du néologisme, certains acteurs (les représentants des employeurs) étaient davantage convaincus de ce qu’ils pouvaient gagner, alors que d’autres (les représentants des syndicats) étaient moins rassurés. Business Europe, l’organisation de représentation des employeurs européens considère que l’approche proposée par la Commission soutient les efforts déployés par les entreprises et les travailleurs pour s’adapter aux changements [32]. Les efforts de persuasion des acteurs politiques et administratifs se tournent davantage vers la Confédération européenne des syndicats, moins acquise et moins favorable au modèle de flexicurité.

29C’est ainsi que les acteurs de la DG EMPL considèrent que l’appartenance du Commissaire pour l’emploi et les affaires sociales, Vladimír Špidla, au parti social-démocrate tchèque était « bienvenue » pour faciliter le dialogue avec les représentants des syndicats européens [33]. Dans un discours consacré à la flexicurité prononcé en septembre 2005, le Commissaire insiste sur l’idée selon laquelle la flexibilité ne peut s’envisager sans de nouvelles formes de sécurité : « pas de “flexibilité” possible sans cette “sécurité”. Je dirai même plus : nous devons accroître la flexibilité de nos économies et de nos sociétés grâce à la création de ces nouvelles sécurités [34] ». Le Commissaire mobilise l’exemple danois pour souligner l’importance de cette dimension qui intéresse les syndicats : « le Danemark en offre un exemple frappant : le marché du travail est flexible et fluide, mais les travailleurs bénéficient d’une protection sociale efficace – et coûteuse –, ainsi que d’une politique de l’emploi développée, le tout avec une forte implication des partenaires sociaux [35] ».

30Nous avons également évoqué supra, le rôle de l’ancien Premier ministre Wim Kok dans la définition des politiques européennes de l’emploi. Pour la Commission qui cherchait un intermédiaire politique entre la droite et la gauche [36], le leadership de la « coalition violette » néerlandaise (qui alliait libéraux et conservateurs) que Wim Kok a exercé dans les années 1990 représentait un marqueur politique avantageux. Le titre du premier rapport européen de Wim Kok, L’Emploi, l’emploi, l’emploi s’inspire d’ailleurs librement du slogan de sa campagne politique aux Pays-Bas.

31Enfin, compte tenu de l’importance du cadrage de la flexicurité autour du modèle danois, l’hypothèse selon laquelle les acteurs politiques danois auraient participé à la promotion de leur modèle doit être émise. La littérature sur le « uploading » analyse les conditions et les effets du transfert des politiques nationales vers l’Union européenne (Börzel, 2002). Ces travaux insistent sur les bénéfices que les États membres peuvent retirer lorsqu’ils parviennent à influencer les demandes européennes afin que ces dernières correspondent aux schémas nationaux. Ces stratégies peuvent avoir deux types d’effets. D’abord, elles réduisent les coûts de la transposition des demandes européennes au plan national. Ensuite, elles tendent à renforcer la légitimité des politiques nationales et des leaders qui les ont mises en œuvre. La littérature sur le « uploading » s’est surtout attachée à souligner le rôle des leaders politiques nationaux ou de leurs représentants (Jakobsen, 2009 ; Tonra, 2000). Dans le cas de la flexicurité, il apparaît clairement que les leaders politiques danois ont été actifs dans la promotion de leur modèle (Gautié, 2006). F. Rey rapporte, par exemple, des anecdotes liées à la communication officielle du Danemark qui mettait largement en avant la reconnaissance internationale des performances danoises sur le site internet officiel du pays (2010, 2011). Le Premier ministre conservateur danois de 2001 à 2009, Anders Fogh Rasmussen, prétend à la paternité du terme de « flexicurité » [37] mais, au Danemark, le terme a d’abord été popularisé par l’universitaire Per Madsen (Barbier, 2007, p. 9-10).

32Nous reconnaissons que les leaders politiques des pays pionniers de la flexicurité (le Néerlandais Wim Kok ou le Danois Poul Nyrup Rasmussen) ont effectivement été mobilisés dans la valorisation de leur modèle à l’étranger. Cependant, la mobilisation des leaders politiques des pays pionniers de la flexicurité sur la scène européenne ne doit pas être surestimée. Elle est réelle mais limitée. Plutôt que sur leur mobilisation autonome, nous insistons sur le fait que leur intervention dans la sphère publique européenne répond davantage à des demandes des acteurs politico-administratifs de la DG EMPL. Pour autant, cet article ne rejette pas l’existence de processus de transferts (upload) mais souligne le rôle d’un autre type d’acteurs, les experts universitaires, dans la valorisation, à Bruxelles, des politiques publiques nationales.

Les universitaires danois : uploading et valorisation du modèle danois

34La visibilité du modèle danois dans les débats politiques européens doit beaucoup aux universitaires de ce pays. C’est au milieu des années 1990, alors que la crise économique participe à l’augmentation considérable du taux de chômage (14 % en 1994), que les acteurs politiques sociaux-démocrates danois mettent en œuvre une stratégie qui repose sur trois éléments désignés, plus tard, comme le « triangle d’or » de la flexicurité danoise. Il s’agit : 1) des marchés et des contrats de travail flexibles ; 2) des allocations chômage généreuses ; 3) des politiques actives des marchés du travail (Madsen 2002, 2004, 2006). Le début des années 2000 voit se multiplier les publications des universitaires danois qui détaillent les principes et les modalités de fonctionnement des politiques de l’emploi de leur pays. Per Madsen en est le principal représentant, largement présent sur la scène européenne [40]. Per Madsen et ses collègues sont également très actifs à travers le Centre de recherche CARMA (voir par exemple Bredgaard, Larsen, Madsen, 2005) [41]. En 2006, le Centre a invité une grande conférence internationale sur la flexicurité, un événement qui a permis aux chercheurs qui lui sont affiliés de participer directement aux travaux de la Commission.

35Les acteurs de la Commission s’intéressent aux trois éléments du « triangle d’or de la flexicurité danoise ». Ils considèrent que ces trois éléments (flexibilité / sécurité / activation), facilement mémorisables, représentent un cadre de communication attractif pour garantir l’attention politique des différents acteurs auxquels ils s’adressent [42]. Ce « triangle » permet de souligner le principe « gagnant-gagnant » du modèle (la flexicurité couplée à la sécurité) renforcé par l’idée selon laquelle ces principes appellent moins de régulation dans certains domaines mais plus de dépenses publiques dans d’autres (Mailand, 2010, p. 253). Le troisième élément (l’activation) précise, en effet, le rôle d’une politique interventionniste étatique efficace, opposée au laisser-faire et susceptible de rassurer les représentants des syndicats à Bruxelles. Les acteurs administratifs de la Commission que nous avons interrogés reconnaissent que le « label social-démocrate du modèle danois [43] » a été utilisé pour faciliter le dialogue avec les représentants des syndicats, et plus généralement les acteurs attachés aux droits des travailleurs et aux valeurs de la gauche :

36

« la flexibilisation des marchés du travail était un enjeu important pour la Commission. Les indicateurs étaient souvent dans le rouge, mais on aurait été fous de flexibiliser sans proposer de contrepartie. Il fallait qu’on arrive avec un modèle qui pouvait convaincre les syndicats. Le modèle danois était un bon argument parce qu’il propose un bon équilibre entre flexibilité et sécurité [44] ».

37Ainsi, le modèle danois n’a pas mécaniquement remplacé le modèle hollandais. Il a plutôt été mis en avant par la DG EMPL parce qu’il répondait à un impératif politique : convaincre les partenaires sociaux de l’équilibre du modèle de flexicurité. Avant d’évaluer, dans la dernière partie de cet article, la façon dont les représentants des syndicats ont réagi face à ce cadrage danois, la sous-partie suivante met l’accent sur les limites de ce cadrage, limites qui appellent la Commission à déployer un second volet de persuasion afin de convaincre les États membres que la flexicurité ne se réduit pas au modèle danois mais peut, au contraire, être mise en œuvre dans différents contextes institutionnels et politiques.

Dépolitiser et dénationaliser pour convaincre les États membres

38Alors que la première bande de la stratégie de la DG EMPL, celle du modèle danois, est destinée à éviter la confrontation directe de la CES, elle limite, dans le même temps, l’adhésion des États membres qui refusent un modèle excessivement centré sur un exemple national [45]. En septembre 2005, le discours du Commissaire Vladimír S pidla cherche à rassurer sur ce point :

39

« [le modèle social européen] ne pourra pas être le lieu d’une confrontation entre “modèles” nationaux. (…) La “flexicurité” nordique, qui est devenue en peu de temps la “promotion du mois” dans le grand magasin des idées, c’est d’abord cette cohérence d’ensemble entre le système de protection sociale, les rôles respectifs de l’État et des acteurs sociaux, la politique de l’emploi et les modalités de fonctionnement du marché du travail [46] ».

40Pour éviter une résistance trop importante des États membres, les acteurs politico-administratifs de la DG EMPL mobilisent d’autres experts universitaires spécialistes des marchés du travail. L’objectif est d’identifier les variables institutionnelles de la flexicurité, c’est-à-dire des axes et des composantes qui devront être ajustés en fonction des contextes politiques et institutionnels nationaux. Avant d’expliquer pourquoi les travaux sur la flexicurité de l’universitaire néerlandais Ton Wilthagen ont été tant mobilisés par la Commission, il convient d’expliquer pourquoi d’autres travaux concurrents, et qui ont également influencé la DG EMPL, ont néanmoins été moins mis en avant dans les textes officiels qui présentent le modèle de flexicurité.

41Les marchés transitionnels du travail (MTT) constituaient la principale approche concurrente du modèle de flexicurité. Cette approche défend l’idée selon laquelle le plein emploi peut être assuré. Elle insiste sur les nouvelles conditions économiques qui impliquent une meilleure gestion des transitions (transition d’un emploi à l’autre, entre les études et le premier emploi, entre la vie professionnelle et la vie familiale, entre l’emploi et la retraite). Pour augmenter les taux d’emploi et permettre aux individus de prendre des risques, ces transitions doivent être sécurisées à la fois collectivement et par le marché.

42L’approche des MTT a été définie par un économiste allemand du Wissenschaft Zentrum Berlin (WZB), Günter Schmid, au milieu des années 1990 (Schmid, 1995). Un autre économiste du WZB, Peter Auer, qui dirigera ensuite l’unité en charge de l’analyse et de la recherche sur les politiques de l’emploi, au sein du département de l’analyse économique et des marchés du travail de l’OIT et Bernard Gazier, un économiste français, se joignent à ces travaux dont ils défendent respectivement l’approche, au sein de l’OIT et en France (voir par exemple Auer, Schmid, 1998 ; Schmid, Gazier, 2002). Ces experts étaient favorables au renforcement des compétences de la Commission dans le domaine des politiques de l’emploi et des marchés du travail mais critiques à l’égard du modèle de flexicurité. Bien qu’ils aient également été activement engagés dans les activités de l’OCDE, de l’OIT et de la Commission européenne [47] et bien que les acteurs administratifs de la DG EMPL étaient particulièrement favorables à cette approche, ces derniers ont davantage mobilisé la définition fondée sur des variables institutionnelles de la flexicurité, proposée par l’universitaire néerlandais Ton Wilthagen et qui a notamment présidé le Groupe d’experts sur la flexicurité en 2007. Ton Wilthagen est bien connu des forums européens puisqu’il est un ancien membre de plusieurs groupes de travail du Conseil de l’Europe et a contribué aux travaux du Parlement européen sur la modernisation du droit du travail, étapes essentielles du processus de construction du modèle que nous étudions (voir supra) [48].

43Plusieurs raisons expliquent que l’approche de Ton Wilthagen ait finalement été préférée à celle des MTT. Même si l’expertise vise à dépolitiser les débats, elle n’est pas exempte de négociation politique (Saurugger, 2002).

44En premier lieu, l’implication de Peter Auer au sein de l’OIT représentait un désavantage pour la Commission. Bien que l’approche européenne des politiques des marchés du travail ait été influencée par la position de l’OIT – et donc par celle des marchés transitionnels –, les acteurs politico-administratifs de la DG EMPL souhaitaient se distinguer des autres organisations internationales et de leur analyse en la matière, comme nous l’avons évoqué supra dans le cas de l’OCDE. Les acteurs que nous avons interrogés accordent une grande importance à l’idée selon laquelle « la Commission n’est pas une organisation internationale classique » [49] et prend notamment davantage en compte les contextes politiques et électoraux nationaux. L’approche des MTT n’est pas incompatible avec cet objectif, mais le fait qu’elle soit développée par l’OIT conduit la Commission à développer sa propre approche.

45En second lieu, la DG EMPL dispose de faibles marges de manœuvre au sein de la Commission. Bien qu’elle soit en première ligne dans la définition d’une politique européenne de l’emploi, elle doit composer avec son homologue chargée des questions économiques et financières (DG ECFIN) [50]. Cette dernière est traditionnellement favorable à la libéralisation, à la déréglementation et à la flexibilisation. La DG EMPL se démarque de ces orientations. Elle est attachée à la défense du modèle social européen et insiste sur le rôle de la protection sociale dans la croissance économique. Compte tenu des déséquilibres de l’intégration européenne dans les domaines économiques et dans les domaines sociaux, la DG ECFIN (ainsi que le Comité pour la politique économique au sein du Conseil) bénéficient d’un champ d’intervention important dans la définition des politiques sociales européennes. Les ressources opérationnelles et informationnelles plus institutionnalisées dont ces acteurs disposent contribuent à les rendre incontournables lorsqu’il s’agit de définir les politiques européennes de l’emploi (Gayon, 2013). Au sein de la Commission, les négociations entre les deux DG ont principalement porté sur la place de la formation tout au long de la vie (qui constitue la seconde composante du modèle de flexicurité). Cette composante défendue par la DG EMPL suscitait davantage de réserves au sein de la DG ECFIN qui ne souhaitait pas rajouter des charges aux entreprises sur le coût du travail et la formation des travailleurs [51]. Si la formation professionnelle constitue bien une composante du modèle de flexicurité tel que défini dans la Communication, les variables de la flexicurité définies par Ton Wilthagen permettaient à la DG EMPL de s’assurer du soutien de la DG ECFIN, alors que cette dernière considérait que l’approche des MTT était plus coûteuse pour les entreprises qui doivent contribuer à sécuriser la transition des emplois. Bien que l’approche des MTT mette l’accent sur de nouvelles formes de flexibilités, elle insiste davantage sur la sécurisation collective de ces nouvelles formes.

46Par rapport à l’approche des MTT, les variables de la flexicurité de Ton Wilthagen permettaient d’encadrer les réformes nationales en définissant quatre formes de flexibilité (la flexibilité de l’embauche et des licenciements ou flexibilité numérique externe ; la flexibilité numérique interne, liée au temps de travail ; la flexibilité fonctionnelle concernant l’organisation du travail ; et enfin la flexibilité des salaires) et quatre formes de sécurité (la sécurité du poste de travail ; la sécurité de l’emploi ou employabilité ; la sécurité des revenus ; et enfin la sécurité combinée qui permet d’associer le travail salarié à d’autres responsabilités sociales). Ces différentes variables pourraient être mises en œuvre avec des équilibres distincts selon les contextes institutionnels et les objectifs politiques des leaders nationaux. Enfin, par rapport à l’approche des MTT, l’ambiguïté du néologisme de flexicurité a, comme nous l’avons évoqué, séduit les acteurs administratifs européens pour qui ce terme au fort pouvoir discursif représentait un moyen de mettre en avant leur capacité d’innovation et de construction du consensus.

47Finalement, même si l’approche des MTT correspondait à un état d’esprit proche des objectifs de la DG EMPL, elle était néanmoins moins stratégique pour enrôler les autres services de la Commission et les États membres avec lesquels la DG EMPL interagit nécessairement.

Le « modèle danois » : une promesse sociale-démocrate empoisonnée pour les syndicats

49La CES est une organisation marquée par les courants sociaux-démocrates et chrétiens [52] (Wagner, 2005, p. 15-18) qui conteste l’approche néo-libérale des entreprises et des gouvernements [53]. Même si la CES a durci sa position vis-à-vis de la flexicurité depuis le début de la crise économique et financière initiée en 2008, elle n’a, dans un premier temps, pas su contrer efficacement les stratégies mises en œuvre par la DG EMPL durant la phase de formulation de la flexicurité. Les paragraphes suivants présentent les positions exprimées par la CES dans une perspective chronologique afin de mettre en évidence leurs évolutions.

50Lors de son allocution devant le Conseil informel sur la flexicurité organisé par la présidence autrichienne du Conseil européen en janvier 2006, John Monks, secrétaire général de la CES [54] déclare son enthousiasme à l’égard de la flexicurité qu’il considère comme une réponse régulatrice au fonctionnement du marché :

51

« (…) le Danemark, la Finlande, la Suède, l’Autriche, qui ont enregistré de nombreux succès (…) ont promu la “flexicurité”, un concept soutenu par la CES. La “flexicurité” promeut des normes sociales élevées et le changement. C’est la méthode qui permettra à l’Europe d’aller de l’avant [55] ».

52Quelques mois plus tard, en mars 2006, le Programme de travail des partenaires sociaux convient de la nécessité de développer l’axe flexibilité-sécurité. La CES reconnaît les avantages du modèle scandinave :

53

« Le Danemark et les pays nordiques en général ne se limitent pas à prévenir les travailleurs en avance des changements [les licenciements], ils s’assurent également qu’ils disposent des instruments nécessaires pour réagir à ces changements de manière productive [56]. »

54Alors que le modèle danois a fait l’objet d’analyses critiques (Madsen, 2002 ; Westergaard-Nielsen, 2001), la CES ne rentre d’abord pas dans ce débat ni ne questionne les possibilités de transfert du modèle dans des contextes politiques et institutionnels nationaux différents. Les représentants de la CES choisissent plutôt, dans un premier temps, de mettre en avant l’importance de la sécurité dans ce modèle :

55

« La flexicurité ne devrait certainement pas consister à obliger les travailleurs à accepter n’importe quel travail, mais devrait être considérée comme un instrument en vue d’un changement productif, et pas de n’importe quel changement, à n’importe quel prix [57]. »

56Pour comprendre les premières positions de la CES sur la flexicurité, il faut également prendre en compte le contexte plus général dans lequel s’inscrivent les discussions sur la Communication qui nous intéressent. En effet, à la même période, l’organisation est particulièrement mobilisée pour faciliter les négociations sur deux directives communautaires, la première sur les travailleurs intérimaires et la seconde sur le temps de travail (Vesan, 2011, p. 17). Pour faire avancer les débats sur ce front, la CES avait besoin de créer un climat favorable au dialogue avec la DG EMPL, climat qui ne pouvait passer par le refus de discuter les principes de la flexicurité.

57Cependant, au cours de l’année 2006, la CES commence à rencontrer des difficultés liées à des conflits internes. Au mois de juillet, la DG EMPL [58] met en place un Groupe d’experts sur la flexicurité en vue de préparer la Communication sur les principes communs de la flexicurité [59]. Attentive aux positions des partenaires sociaux, la DG EMPL souhaite que ces derniers y soient représentés et prend garde à nommer des responsables a priori favorables à son projet. Originaire d’un pays pionnier de la flexicurité (les Pays-Bas), la secrétaire confédérale de la CES, Catelene Passchier, se trouve dans une position délicate. À l’origine plutôt favorable à la flexicurité, elle doit faire face aux réserves d’autres acteurs au sein de son organisation. Alors que la date de remise du rapport approche, la DG EMPL propose un compromis qui permet à la représentante de la CES d’éviter de signer formellement le rapport du Groupe d’experts tout en s’assurant que la marque de la contribution des partenaires sociaux soit néanmoins reconnue. Ces derniers sont alors désignés comme « conseillers » plutôt que comme « membres » du Groupe (Mailand, 2010, p. 246). Cet épisode – ou « pirouette administrative » (Conter, 2011, p. 3) – illustre les difficultés posées par la flexicurité aux représentants de la CES qui reconnaissent la sensibilité du thème, notamment dans les débats avec les syndicats nationaux [60].

58Ce n’est qu’en mai 2007, un mois avant la publication de la Communication, que John Monks finit par questionner l’équilibre du modèle proposé par la Commission :

59

« la flexicurité à la danoise est l’exemple à la mode des marchés européens du travail. Au Danemark et dans d’autres pays nordiques, ce processus de changement est basé sur une forte implication des syndicats et sur les négociations collectives. Mais au plan européen, cela devient un menu “à la carte” dont les choix les plus prisés par les hommes politiques sont la fin des contrats sécurisés, la réduction de la protection de l’emploi et des droits aux allocations de chômage [61] ».

60Les acteurs de la DG EMPL tentent de minimiser les critiques de la CES. Par exemple, alors que les représentants européens des employeurs et des employés publient une « analyse commune » sur la situation de l’emploi [62], les acteurs de la DG EMPL se réfèrent à ce document comme à un « accord commun [63] ». Un représentant de la CES regrette ainsi : « [les fonctionnaires de la Commission] ont réduit les soixante pages de l’analyse commune à un mot, comme si nous avions accepté l’idée alors que la flexicurité n’est citée qu’une fois [64] ». M. Mailand remarque également que, malgré « la brièveté de ce paragraphe innocent », les représentants de la Commission le considèrent comme une étape cruciale dans la construction du modèle (2010, p. 246).

61Finalement, avant l’adoption de la Communication, la CES était tiraillée entre, d’une part, un mouvement d’opposition interne (mené par certains syndicats des pays d’Europe continentale et méditerranéenne) et, d’autre part, la pression extérieure de l’agenda social de la Commission. L’ambiguïté de la position de la CES sur la flexicurité a finalement facilité le travail de la DG EMPL. La CES n’attend pas le début de la crise économique pour présenter une position plus tranchée sur le modèle européen de flexicurité. En septembre 2007, quelques mois après la publication de la Communication, John Monks demandait à la Commission d’« empêcher la flexicurité de devenir la “flexploitation” ». La crise de 2008 renforce encore ce changement d’approche. Dans une résolution de juin 2012, la CES réagit au « Paquet emploi » de la Commission, critique le modèle de flexicurité en ce qu’il accorde une importance excessive aux mesures agissant sur l’offre, reproche à la Commission d’avoir « fait marche arrière » sur la sécurité et d’avoir « raté l’occasion de dire clairement que la flexicurité n’est pas la solution en temps de crise [65] ».

La préservation de l’autonomie nationale en matière sociale

62Nous avons évoqué le fait qu’en 2006, le rapport annuel de la Commission sur L’Emploi en Europe présente une première définition du néologisme qui nous intéresse et mobilise extensivement les travaux de Ton Wilthagen. Lorsque les acteurs de la DG EMPL le nomment rapporteur du Groupe d’experts sur la flexicurité en 2007 (voir supra), ils demandent au Groupe d’Experts de définir des « parcours de flexicurité » (flexicurity pathways) destinés à répondre à la diversité des situations nationales. Du point de vue des acteurs administratifs de la DG EMPL, les « parcours » devaient rassurer les États soucieux du maintien de leurs prérogatives dans le domaine de la définition des politiques de l’emploi. Ces « parcours » devaient être définis à partir des quatre composantes du modèle, composantes elles-mêmes inspirées des variables institutionnelles de la flexicurité identifiées par Ton Wilthagen. En définissant des « parcours de flexicurité », la Commission souhaitait renforcer l’idée selon laquelle ce modèle n’était pas uniquement inspiré des expériences nordiques mais était davantage pensé à partir d’une matrice conceptuelle, plutôt qu’empirique, matrice qui pouvait être mise en œuvre dans des contextes politiques et institutionnels différents. Tout en rassurant les représentants des États membres sur les marges de manœuvre dont ils disposeraient pour définir l’équilibre des réformes dans les différents domaines, la Commission souhaitait néanmoins que les parcours encadrent les réformes nationales. Les parcours devaient enfin permettre à la Commission de légitimer un suivi (monitoring) de la mise en œuvre nationale des différentes composantes du modèle. Plusieurs de nos interlocuteurs à la DG EMPL espéraient ainsi, sinon étendre leurs compétences dans le domaine de l’évaluation des politiques nationales de l’emploi, du moins confirmer leur légitimité dans l’évaluation des politiques nationales concernées [66].

63Quelques mois avant la publication, en juin 2007, de la Communication sur les principes communs de flexicurité, les représentants des exécutifs nationaux étaient disposés à accepter le modèle proposé par la Commission mais rejetaient l’approche des « parcours », qui seront finalement relégués en annexe de la Communication. Cette mise à l’écart des « parcours » dans les annexes mérite d’être discutée. Les communications de la Commission ne sont pas des actes juridiques contraignants mais qu’elles lui permettent néanmoins de fixer des « règles indicatives » pour l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, une capacité déjà validée par la Cour de Justice (Isaac, Blanquet, 2006, p. 231). En reléguant les « parcours » en annexe de la Communication, les représentants des États membres assuraient aux gouvernements nationaux la possibilité de s’en affranchir plus aisément. Cet épisode peut être considéré comme un succès de négociation des États membres par rapport à la proposition initiale de la Commission.