Le ministère des Travaux publics et des Transports et le « souci de soi » de l’État

9Selon Philippe Bezes, au tournant des années 1950, trois macro-processus, viennent tourmenter les élites politico-administratives des « institutions centralistes » [11]. Les transformations du processus de planification, la dynamique de construction européenne et la requalification des modèles de compétence politique nourrissent progressivement les inquiétudes du ministère des Finances et du Commissariat général du plan. Ainsi prend naissance le « souci de soi de l’État », c’est-à-dire le « souci de se gouverner soi-même en développant et en affichant des savoirs, des pratiques et des programmes destinés à gouverner l’administration » (Bezes, 2002, p. 309). Ces trois processus affectent également le ministère des Transports et s’expriment dans les attributions du SAEI.

10L’arrêté du 21 novembre 1960 fixant les missions du service l’invite à « coordonne[r] au sein du ministère des Travaux publics et des transports, les travaux d’établissement des plans de modernisation et d’équipement [12] ». Il est attendu du SAEI qu’il renforce la position du ministère dans une arène de négociation de l’action publique qui s’affirme au début de la V^e République. En effet, la volonté du Général de Gaulle de renforcer le pouvoir exécutif au détriment du pôle parlementaire « a comme pendant nécessaire la constitution d’un système politique non-électif parallèle dont le CGP [Commissariat Général du Plan] et ses commissions constituent le sommet » (Spenlehauer, 1998, p. 49). Il s’agit donc de prendre acte de l’intervention croissante du Plan dans l’élaboration de la politique des transports. En instituant le SAEI comme un « coordinateur » de la procédure de planification, le ministère entend rapatrier en son sein les arbitrages effectués dans ce cadre. De plus, en 1959, la responsabilité du CGP est confiée à Pierre Massé, l’un des plus célèbres « ingénieurs-économistes » de l’époque, ce qui laisse envisager que les savoirs économiques joueront un rôle renforcé dans la procédure d’élaboration des Plans.

11Les responsables du ministère entendent, en outre, s’appuyer sur le SAEI pour faire face à l’ouverture de l’économie française à la compétition internationale et, plus particulièrement, à l’émergence d’une politique européenne des transports. En effet, l’article quatre de l’arrêté du 21 novembre 1960 signale qu’il « conduit les études générales relatives à la définition de la politique à mener en matière de transport sur le plan international [et] participe à la préparation des négociations […] se déroulant dans le cadre des organismes européens [13] ». L’ambition de bâtir une « politique commune des transports » s’affirme en effet avec la signature du Traité de Rome en 1957 [14]. Et le nouveau pouvoir européen montre rapidement qu’il entend s’appuyer sur des études « statistiques » et « économiques » [15]. On comprend donc mieux pourquoi, dans ce contexte, le ministère des Transports souhaite se doter d’une forte capacité d’expertise dans ce domaine.

12La création du SAEI doit, enfin, être envisagée au regard de la dynamique de transformation des critères de l’« excellence politique » au profit de la « compétence économique » (Dulong, 1996, p. 122). En créant un tel service, les responsables du ministère des Transports entendent signifier que leurs décisions seront « éclairées » par le savoir économique. Les articles un et trois de l’arrêté du 21 novembre 1960 indiquent bien que le SAEI « est chargé des études économiques relatives à la définition d’une politique d’ensemble dans le domaine des transports » et qu’il « est associé aux décisions de principes relatives à la politique de coordination des transports [16] ». Grâce au savoir économique qu’ils sont censés maîtriser, les membres du SAEI sont appelés à faire partie de cette catégorie de hauts fonctionnaires qui participe étroitement à la production des politiques publiques. Pour les responsables du ministère, il s’agit d’afficher publiquement leur recours aux savoirs économiques. Le ministre, Robert Buron, présente même le SAEI à la tribune de l’Assemblée nationale comme « un outil économique […] indispensable au ministre » [17]. Cette valorisation du savoir économique, et la dynamique plus générale de transformation des qualités requises pour exercer le métier politique, doivent être reliées à l’apparition d’un nouveau registre de légitimation des élites politico-administratives insistant sur leur capacité à gouverner l’administration (Bezes, 2009, p. 65). La naissance du SAEI peut être lue à travers ce prisme puisqu’elle s’inscrit dans un vaste programme destiné, selon le ministre, à « moderniser une administration [18] ». Symptomatiquement, il annonce en 1960 aux Députés que la réforme administrative sera l’un des trois objectifs majeurs de son action [19].

13L’étude des transformations de l’environnement politique et institutionnel du ministère des Travaux publics et des Transports éclaire une partie des processus qui conduisent à la création d’un service d’expertise économique. Néanmoins, l’analyse doit également prendre en compte les luttes internes à cette administration.

Le contrôle de l’action des Directions d’administration centrale

14Le SAEI ne naît pas dans un univers vierge. Et, pour s’imposer, une nouvelle institution publique doit parfois « s’approprier le territoire des autres » (Charvolin, 2003, p. 13). On pourrait même se demander s’il ne s’agit pas d’un objectif central pour ses créateurs. Est-il avant tout envisagé comme une ressource dans des conflits domestiques ou comme un levier pour transformer les équilibres politico-administratifs du ministère des Travaux publics et des Transports ?

15L’enjeu semble suffisamment important pour que différentes élites et/ou institutions prennent position. Dans un document antérieur à la création du service [20], apparaît nettement la diversité des opinions exprimées.

16Le principal responsable politique du ministère (« ministre ») ainsi que toutes les institutions extérieures consultées sont donc favorables à la création du SAEI. Cependant, les Directeurs d’administration centrale et les Secrétaires généraux disposant d’attributions exclusivement sectorielles se montrent réticents. En effet, l’apparition d’un tel service semble remettre en cause plusieurs principes de fonctionnement du ministère des Travaux Publics stabilisés depuis le xix^e siècle. Tout d’abord, une règle non écrite impose « la présence d’un ingénieur des Ponts à la tête des postes principaux » (Thoenig, 1987, p. 72). Pourtant, il est déjà prévu que le SAEI soit dirigé par un énarque (Inspecteur des Finances). En outre, la création du SAEI vient bousculer la stricte sectorialisation des activités des services centraux qui permet aux différents Directeurs de devenir les interlocuteurs directs du ministre. Ainsi, ce dernier « ne dispose d’aucun état-major qui lui permettrait d’assurer des arbitrages entre les divers secteurs de transports et d’exercer un contrôle plus serré sur la façon dont chaque direction gère ses tâches » (Thoenig, 1987, p. 73). Or, le SAEI est bien envisagé comme un service susceptible de remettre en cause le pouvoir des administrations sectorielles : « L’idée était que le ministre et ses collaborateurs ne souhaitaient pas être prisonniers des Directeurs [22]. » L’un des premiers ingénieurs-économistes du service perçoit dès lors ainsi les attentes qui pèsent sur ses membres : « Il s’agissait aussi de contrer les Directions, pour faire l’équilibre [23]. »

17Pour ce faire, d’autres ressources cognitives auraient pu être mobilisées. Cependant, des enjeux internes participent aussi à la création d’un service appelé à mobiliser ce savoir particulier. Il s’agit également de contrôler le développement polycentrique d’une expertise économique au sein du ministère. En effet, les outils de la science économique avaient déjà commencé à se diffuser à l’intérieur de l’appareil administratif et dans les entreprises publiques. Dès la fin des années 1940, la SNCF développe des calculs de rentabilité des investissements. Au sein du ministère proprement dit, c’est la Direction des routes (DR) qui inaugure un mouvement d’internalisation de l’expertise économique. En 1957, deux ingénieurs des Ponts et Chaussées (IPC) sont appelés à s’intéresser « à la question de la planification des transports routiers et notamment aux études de rentabilité [24] ». L’année suivante, le directeur des Ports maritimes et Voies navigables (DPMVN), demande également à un ingénieur des Ponts d’effectuer des études économiques « en copiant » la Direction des Routes [25].

18L’émergence d’une capacité d’expertise économique à l’intérieur des segments verticaux de l’administration inquiète les plus hauts responsables du ministère. Cette dynamique est perçue comme un renforcement de leur pouvoir. Lorsque l’on fait remarquer à un ancien membre du cabinet que les grandes Directions du ministère sont très puissantes, ce dernier répond : « Oui, surtout qu’ils avaient chacun leur petite… c’était la mode à l’époque, chaque Direction créait sa petite cellule économique [26] » (nous soulignons).

19Parmi les pionniers du SAEI, beaucoup considèrent que le service est créé pour contrebalancer le développement déjà sensible des études économiques sectorielles. Selon l’un d’entre eux : « L’idée du ministre c’était sûrement de faire un contrepoids intellectuel aux différentes Directions du ministère [27]. » D’ailleurs, la naissance du SAEI n’enchante pas les économistes des DAC : « J’ai pas dû aimer. Comme tout un chacun qui a son pré carré, bon… Je crois pas que je me sois battu contre. J’ai dû le renier un peu [28]. »

20La création du SAEI fait l’objet d’un conflit au sein du ministère des Transports entre les élites que l’on qualifie communément de « politiques » et « administratives ». L’enjeu de cette lutte est bien le contrôle de la production d’un savoir « économique », savoir perçu comme susceptible d’augmenter le pouvoir de chacun de ces partenaires-adversaires dans les négociations inter et intra-ministérielles.

21Les deux processus considérés participent à l’instillation du savoir économique au ministère des Transports à partir de la fin des années 1950. Entre 1960 et 1966, cette dynamique s’affirme nettement. Les services économiques des DAC se multiplient, se renforcent et se structurent progressivement. En outre, en l’espace de cinq ans, les effectifs du SAEI sont pratiquement multipliés par trois [29]. À partir de 1964, ce sont des « ingénieurs-économistes » qui commencent à diriger le service. Enfin, en 1966, le nouveau ministre de l’Équipement manifeste ostensiblement son désir de s’appuyer sur les « économistes » de son administration. Le SAEI est même alors chargé de préparer l’ensemble du budget d’investissement du ministère [30]. Reste donc à comprendre comment se consolide progressivement le rôle de l’économiste au cours de cette période. Avant de considérer ce processus à partir des usages du savoir économique, l’analyse pourra se nourrir de l’étude des supports et registres de légitimation de leur présence dans les processus de décision publique.

Pour une théorie (économique) de l’action publique

24L’enquêteur ne peut être que frappé par l’ampleur des efforts déployés par les ingénieurs-économistes pour signaler ­ et justifier ­ leur nouvelle présence dans l’univers bureaucratique. Le SAEI, qui doit assurer une mission de « formation du personnel » et d’« information économique et statistique des directions », a particulièrement œuvré à la promotion du savoir économique dans cette administration. Six jours après sa création officielle, il commence à abreuver de « notes rapides d’information » le ministre, les membres de son Cabinet, les Directeurs et les Secrétaires Généraux. Le service sélectionne certains événements ou enjeux, les qualifie d’« économiques », et, de facto, les transforme en problèmes politico-administratifs en signalant aux principaux responsables du ministère leur influence probable sur « leur action quotidienne [34] ». Cette mission d’« information économique » prend rapidement un aspect pédagogique plus marqué. Les membres du service lisant un grand nombre de revues [35], il est vite envisagé de valoriser cette activité en publiant « une courte notice bibliographique comportant des analyses d’articles à caractère économique général [36]. » Le choix d’ouvrir les « notices » par des comptes rendus sur la « théorie économique » est révélateur de la manière dont l’ensemble des ingénieurs-économistes étudiés souhaite se présenter aux autres. Ils se signalent comme les porte-parole de la « théorie économique » dans nombre de publications internes au ministère. Progressivement, cette prétention se transforme en désir d’incarner la théorie. Ainsi, dans un document publié par le SAEI, la recherche d’une « définition d’une théorie des transports » est justifiée comme suit : « Le but recherché consiste à assurer, pour le moindre coût collectif, la prestation des services de transports nécessaires à l’activité du pays, ou, plus précisément, à assurer un fonctionnement de l’activité transport qui permette à l’économie générale d’évoluer de façon aussi proche que possible de l’optimum [37]. » L’adjectif n’étant jamais employé pour la qualifier, tout se passe comme si la théorie était économique par nature. Ainsi, des catégories à connotation plus juridique comme l’« obligation de service public » sont rejetées en dehors de cet ensemble.

25Si les textes sont les vecteurs privilégiés de la promotion du savoir économique, les ingénieurs-économistes vont également s’efforcer de valoriser leur compétence singulière en investissant les écoles du pouvoir. C’est surtout à l’École nationale des ponts et chaussées qu’ils essaient de convertir de futurs hauts fonctionnaires. En outre, leurs « militantismes scientifiques » (Ihl, 2006, p. 15) vont fortement s’exprimer dans l’univers académique via la rédaction de manuels ou d’articles dans des revues économiques, à travers des interventions dans des Congrès (tel celui de la société d’économétrie) ou des séminaires parrainés par le CNRS (comme celui organisé par Maurice Allais) et même, pour deux d’entre eux, en rédigeant des thèses de science économique. Ceux que l’on aurait pu appréhender comme des économistes « praticiens » signalent aux autres qu’ils effectuent des « recherches [38] » et se présentent comme des « chercheurs [39] ». Les agents du SAEI importent même à l’intérieur de l’administration les formes traditionnelles de l’échange savant en organisant un « séminaire de théorie économique [40] ».

26L’ampleur de ces efforts doit être envisagée au regard de la fragilité de leur position à l’intérieur du ministère des Travaux publics et des Transports et de l’impossibilité, pour la plupart d’entre eux, de recourir à des incitations réglementaires à mobiliser le savoir économique. En effet, l’arrivée de jeunes ingénieurs (vingt-sept ans et demi en moyenne [41]) à des postes de « conseiller du Prince » suscite parfois la méfiance de la part des personnels en place [42]. En outre, les « services » dans lesquels ils travaillent quotidiennement sont peu institutionnalisés et/ou défient l’entendement bureaucratique. « C’était une absence totale de structure. […] Nous n’étions même pas dans l’organigramme » se souvient un ingénieur-économiste de la Direction des Routes [43]. Le SAEI, lui, se situe dans une position ambiguë vis-à-vis des autres services centraux : « en dehors de la hiérarchie » mais « sur le même plan que les Directions et les Secrétariats généraux [44] ». Il ne s’impose pas comme une « Direction », cependant son chef bénéficie des mêmes avantages que les directeurs. Faute de pouvoir contraindre, les ingénieurs-économistes doivent convaincre des bienfaits de la théorie économique.

Repousser le politique… ou ses frontières ?

27Ces économistes d’administration présentent souvent le rôle que doivent jouer les porte-parole de la « théorie économique » au regard de ce qui les unit, mais aussi les sépare, de l’univers « politique ». En restant attentif aux usages discursifs de ce dernier terme, nous pouvons saisir comment ils en viennent à délimiter ce qui, dans le processus de décision publique, appartient, d’une part, au « politique » et, d’autre part, à l’« économiste ».

28Certaines prises de position mettent en lumière une opposition nette entre deux modes de résolution des problèmes publics. Un ancien ingénieur-économiste du SAEI explique comme suit les ressorts de leur succès passé : « Les décisions en matière d’infrastructure de transport se sont beaucoup politisées. Je crois qu’à notre époque c’était essentiellement une affaire technique, économique [45]. » Un autre n’hésite pas à critiquer, dans sa thèse, les procédures décisionnelles susceptibles de « faire une place trop belle au pouvoir politique et à son arbitraire possible » et disserte sur les « infirmations graves infligées par la politique à la théorie [46] ». Aux sources de cette contradiction, on retrouve notamment, selon l’un d’entre eux, le mode de détermination du « meilleur choix collectif [47] ». En effet, la « théorie » (économique) serait susceptible de constituer le « cadre de choix rationnels de l’État » mais « des solutions empiriques sont apportées chaque jour au problème, [elles] sont contenues implicitement dans les règles constitutives de la collectivité : modes d’élection, pouvoirs des élus, référendum, […] » (nous soulignons). Dès lors, ils s’efforcent parfois de se défaire de l’image d’un « technocrate [48] » que les professionnels de la politique, notamment, dépeignent alors comme dépourvu d’« humanité » (Dulong, 1997, p. 168). Par exemple, un ingénieur-économiste se demandant s’il est possible de déterminer la « valeur monétaire » de la « vie humaine » tente de convaincre ceux qui pourraient « penser qu’une telle question est inhumaine et qu’elle n’a pu être formulée que par des théoriciens sans scrupules et dénués de cœur [49] ». Les propos de Maurice Allais lors du séminaire qu’ils fréquentent régulièrement montrent bien comment certains économistes tentent de neutraliser la politique en retraduisant les termes du débat politique en langage économique : « J’estime personnellement que ce terme “égalité de traitement” [entre modes de transport] a une très grande force politique et je me demande s’il n’est pas dangereux, […] s’il n’est pas mieux de dire : “Essayons de mettre en œuvre une politique qui assure les conditions d’efficacité maxima”. [50] »

29Pourtant, la plupart du temps, les phénomènes ou décisions « politique(s) » ne sont pas niés, neutralisés ou dénoncés comme l’envers négatif de leur « théorie ». Ils s’imposent naturellement, selon eux, lors de la présentation des conclusions d’une expertise au « décideur [51] ». Ils interviennent également dans le choix des objectifs à atteindre et dans la répartition des crédits entre secteurs d’action publique : « Les options politiques jouent [un] rôle prépondérant ceci en affirmant la nécessité d’un traitement privilégié de certains secteurs [52] ». Il est souvent rappelé que les « objectifs politiques se manifestent au niveau […] de la fixation de la masse de crédits [53]. » La sphère de la décision « politique » est ainsi repoussée à l’échelon des négociations intersectorielles ou interministérielles. À ce stade, « les grandes options de celle-ci [I.e. de « la politique »] échappent à l’économiste [54] ». Par contre, ils décrivent les différents secteurs d’action publique comme relativement autonomes une fois ces grandes orientations et enveloppes fixées : « Chaque secteur reçoit des crédits annuels ; à lui d’en faire le meilleur usage possible [55]. » Dans cet univers devenu vierge de « politique », les fonctionnaires peuvent manier leur « théorie » et ainsi devenir, selon les ingénieurs-économistes, de véritables « décideurs ». En effet, le savoir économique est présenté comme un guide précieux pour les « fonctionnaires chargés de prendre des décisions [56] ».

30Le « politique » est ainsi éloigné avant d’être « neutralisé », voire nié. Si le royaume du « politique » et l’univers de la « théorie économique » apparaissent ainsi comme clairement délimités, quelle est cependant la nature du lien qui doit unir les individus qui œuvrent dans ces différents espaces ?

Montrer son allégeance avant de démontrer sa compétence

31Peut-on en conclure que les ingénieurs-économistes affichent un rejet de toute subordination envers le pouvoir politique ? Comment présentent-ils le lien qu’ils entretiennent avec le « politique » alors que le pouvoir gaulliste exige des hauts fonctionnaires une « loyauté absolue et plus exigeante que sous le régime précédent » (Valence, 2010, p. 3) ?

32Les ingénieurs-économistes manifestent souvent leur volonté d’écarter tout risque de confusion entre l’« économiste » et le « pouvoir politique » : « à aucun moment, il [l’“économiste”] ne se substitue à lui [57] ». Ils affichent même une soumission aux décisions « politiques » qui viennent définir les objectifs souhaitables de l’action publique. Ainsi, pour connaître les aspirations premières de la population et, ensuite, définir un programme d’investissement optimal, il faut « passer par l’intermédiaire du gouvernement [58] ». La légitimité d’arrêter les « objectifs politiques » de la Nation « appartient plutôt à la politique pure qu’à l’économie politique [59] ». Si le propos est ici particulièrement nuancé, le rapport d’allégeance au « politique » apparaît presque constamment. Pour bien manipuler le savoir économique, comme le calcul économique par exemple, l’économiste doit « faire en sorte qu’il traduise les inflexions décidées à des niveaux supérieurs de décision » [60]. Cette publicisation d’un rapport de subordination, étroitement articulé avec l’affichage d’une nécessaire « neutralité », a vocation à signaler que la décision « politique » doit être première dans leur travail.

33Par contre, ils déclarent très fréquemment regretter l’absence d’instructions claires et précises. Selon l’un d’eux, il s’agit même d’une situation normale pour l’économiste [61]. Pourtant, « c’est le pouvoir politique qui, seul, est capable de traduire les aspirations de la population et éventuellement de les orienter [62] ». Les économistes se présentent comme disposés à l’allégeance mais insuffisamment informés sur les buts à atteindre et les décisions à « optimiser ». Ils se donnent à voir comme des acteurs forcés de composer avec l’« implicite » politique : « il faut subordonner les modalités d’exécution du calcul économique aux indications données explicitement ou implicitement par le pouvoir politique » (nous soulignons) [63]. Le rôle de l’économiste est alors de déchiffrer ­ puis, d’ailleurs, de chiffrer ­ des desiderata tacites : « L’économiste doit tenir compte de l’enveloppe qui lui est notifiée et interpréter au mieux cette décision [64]. » Des règles sont mêmes édictées pour déterminer les comportements acceptables dans cette situation, banale, d’incertitude [65]. Les ingénieurs-économistes se disent contraints d’avoir recours à la formalisation économique pour objectiver a posteriori des préférences sociales que le « politique » ne leur signale pas. Ce n’est pas tant ­ sauf cas rares ­ la supériorité de la « théorie économique » qui justifie leur prétention à représenter les « préférences collectives » que le mutisme du « politique ». Le recours au savoir économique est présenté comme un expédient, certes efficace, à l’absence de prises de position explicites et précises : « Force a bien été à la Direction des Routes, à laquelle se posent tous les jours des problèmes de cet ordre, de chercher à déterminer quel pourrait être ce prix de la vie humaine [66]. »

34Au final, si la critique de la politique et de « son arbitraire possible » affleure parfois dans certains discours, les ingénieurs-économistes se montrent néanmoins enclins à la fidélité. Pour saisir les ressorts de ces prises de position, il est nécessaire de revenir sur leurs trajectoires singulières et les différentes attentes qui viennent progressivement travailler le rôle d’ingénieur-économiste des transports à cette époque. Leur méfiance envers la « politique » (et leur désir de repousser ses frontières) peut être rapportée à celle des hauts fonctionnaires économistes de la IV^e République (François Bloch-Lainé, Alfred Sauvy, Claude Gruson, Jean Fourastié,…) (Dulong, 1997). En effet, nombre d’ingénieurs-économistes ont été formés à l’ENPC mais aussi, bien souvent dans des écoles du pouvoir investies par ces grandes figures qui valorisent fréquemment les qualités de l’économiste et dévalorisent celles des professionnels de la politique. Parmi les quatorze acteurs dont nous avons pu reconstituer l’intégralité de la trajectoire scolaire, douze ont suivi un cursus complémentaire ou parallèle à leur formation d’ingénieur, notamment à l’IEP de Paris ou au CEPE. Par contre, les économistes des transports semblent également avoir intégré ­ ou en tout cas souhaitent montrer qu’ils respectent ­ le principe hiérarchique qui gouverne les relations entre les élus et les hauts fonctionnaires mais aussi les relations intra-bureaucratiques [67]. L’évaluation des impératifs de l’action publique suit une logique en cascade respectant la distribution verticale des pouvoirs : « La valeur [des objectifs] devra en être fixée à l’échelon le plus élevé possible. Chaque échelon peut ainsi être appelé à définir certaines valeurs, mais seulement celles que l’échelon supérieur n’a pas définies [68]. »

35Ainsi, le savoir économique n’apparaît pas, ou plutôt pas uniquement, comme un langage neutralisant le politique. Une frontière est tracée pour délimiter le territoire, ou la jurisdiction (Abbott, 1988, p. 20), de l’« économiste » au regard de l’univers « politique ». Ce dernier est cantonné à l’ordre des décisions intersectorielles. Néanmoins, les ingénieurs-économistes se présentent aux autres comme disposés à la loyauté et potentiellement soumis aux décisions émanant du pouvoir « politique ».

Arbitrer ! L’économiste contre le comptable

38La boîte à outils de l’ingénieur-économiste contient des techniques variées, mais à cette époque, c’est le calcul économique [69] qui s’impose comme un véritable standard professionnel. Cet outil cognitif connaît alors un véritable succès dans les processus de décision. Au ministère des Transports, commence « l’époque du calcul économique triomphant [70] ». De nombreux projets portés à l’agenda politique sont passés au crible de cette technique [71]. Bien évidemment, son usage n’entraîne pas automatiquement une décision conforme à ses préconisations. Lorsque c’est le cas, les ingénieurs-économistes en sont même surpris : « Dans une commission du Plan on est venu avec des sections d’autoroutes qualifiées par le taux de rentabilité immédiate. Et le gars des Finances a dit : “OK, on les prend selon leur taux de rentabilité”. Ça s’est fait comme ça ! […] Là, c’était vraiment la procédure technocratique pure et dure [72] ! » Les ingénieurs-économistes vont néanmoins s’appliquer à généraliser l’emploi de cet outil, notamment à travers les enseignements qu’ils prodiguent à l’ENPC. Ceux évoluant à la Direction des Routes vont même pouvoir mobiliser des incitations à caractère réglementaire. Ils rédigent en 1964 un document cadre incitant à l’usage du calcul économique qui « doit servir de manuel de base » aux fonctionnaires [73]. Munis de cette technique, les ingénieurs-économistes apparaissent comme particulièrement qualifiés pour réaliser des « arbitrages » entre projets concurrents. Ainsi, ils investissent progressivement les commissions ou groupes de travail mis en place pour comparer l’efficacité de différentes décisions ou de divers modes de transports [74]. Au tournant des années 1960, le calcul économique constitue « davantage un instrument de communication qu’un instrument de planification [75] ». Cependant, cinq ans plus tard, c’est essentiellement cette technique qui est mobilisée par la Commission des transports du V^e Plan pour effectuer le « recensement et [la] sélection des opérations [76] ».

39Le constat d’une généralisation des usages du calcul économique invite à mettre en lumière la manière dont les dispositions singulières des acteurs considérés participent à circonscrire étroitement l’éventail des individus susceptibles d’endosser ce rôle au sein de leur ministère. En effet, si de nombreux hauts fonctionnaires, notamment, organisent à cette époque la promotion de la « compétence économique », c’est essentiellement l’approche macro-économique et le langage de la comptabilité nationale qui connaissent alors le succès (Armatte, Desrosières, 2000, p. 459 ; Fourquet, 1980) [77]. Les propriétés sociales et les trajectoires scolaires antérieures des « économistes » du ministère des Transports les invitent à valoriser une approche micro-économique et une « forme mathématique de capital scientifique » (Lebaron, 2000, p. 24). En effet, la quasi-totalité de ces acteurs ont été formés dans des écoles ingénieurs : Polytechnique et l’ENPC [78]. Ainsi le premier Chef du SAEI, un Inspecteur des Finances partageant pourtant de nombreux traits communs avec les hauts fonctionnaires modernisateurs [79] et n’hésitant pas à se faire le porte-parole de la « logique économique », ne s’autorise pas à se présenter comme un « économiste » : « Je ne peux mériter cette qualification […]. Je suis, vous le savez, inapte au maniement de l’instrument mathématique [80]. » C’est même largement contre l’approche des « comptables [81] » ou des « financiers » que les ingénieurs-économistes s’efforcent de définir et de légitimer leurs rôles. Ils militent pour que les expertises publiques « ne soient pas entrepris[es] dans une optique exclusivement comptable et souhaitent obtenir qu’[elles] se prêtent également à une interprétation plus conforme à la rationalité économique [82] ». Même si les ingénieurs-économistes du ministère des Transports sont très intégrés aux réseaux de la planification française à cette époque, on constate que le groupe des hauts fonctionnaires modernisateurs valorisant la « compétence économique » est également traversé d’oppositions structurantes et de définitions alternatives du métier d’« économiste ». Au ministère des Transports, ils s’imposent comme disposant des qualités requises pour effectuer des « arbitrages » et, ainsi comme des concurrents sérieux pour les énarques qui jouent traditionnellement un rôle d’intermédiaire généraliste entre les sphères « politique » et « administrative » (Eymeri, 2003, p. 62).

Réformer ! L’économiste contre le technicien

40Les ingénieurs-économistes n’entendent pas intervenir ponctuellement dans les processus de décision, au rythme des grands projets d’aménagement et des plans de modernisation. Ils tentent de promouvoir une réorientation plus générale de l’action publique.

41Le projet « réformateur » des ingénieurs-économistes apparaît même dans de véritables programmes d’action proposant de transformer radicalement la politique française des transports, tel celui rédigé par le SAEI en 1963 [83]. L’étude de ce document, que l’on aurait pu a priori envisager comme inspiré par le référentiel modernisateur keynesien (Muller, 2000, p. 197), montre cependant que les ingénieurs-économistes recommandent alors à l’État de borner « son action à ce “dirigisme des sommets” où il regrette le plus souvent de n’avoir pu la cantonner. » On sait que dès le milieu des années 1960 « des postures “libérales” s’immiscent au sein de l’interventionnisme étatique encore dominant » (Bezes, 2009, p. 71), notamment au ministère des Finances, soucieux de l’équilibre budgétaire. Le constater dans une administration « dépensière » à l’heure où triomphent les idées keynesiennes en France peut étonner. La méfiance envers l’interventionnisme étatique est pourtant particulièrement forte au SAEI où « il y avait de vrais libéraux [84] ». Elle est aussi sensible chez les économistes des DAC et même de la SNCF [85].

42Ces prises de position invitant le ministère des Transports à s’auto-discipliner, doivent être envisagées au regard d’une nouvelle opposition à travers laquelle se construit alors le ­ ou les ­ rôle(s) de l’ingénieur-économiste. La plupart des acteurs étudiés s’efforcent de promouvoir une « rationalisation » de l’action publique synonyme d’une transformation des standards professionnels au sein du corps des Ponts et Chaussées. Ainsi, le rôle de l’ingénieur « économiste » se définit largement en réaction à celui de l’ingénieur « technicien ». Les économistes d’administration tentent d’incarner et de légitimer une nouvelle définition de l’« excellence administrative » (Gaïti, 1998, p. 269) : « Il est rare que la compétence de notre Corps soit discutée dans ce domaine [“de l’aménagement d’infrastructure”] où le technicien prend souvent le pas sur l’économiste. Il est malheureusement beaucoup trop fréquent que la compétence de l’ingénieur ne soit pas reconnue en dehors de ce domaine limité et de cette optique fragmentaire. Mais pourquoi ne pas la reconnaître également au stade des études économiques [86] ? » Les économistes valorisent des critères de réussite professionnelle différents, sinon opposés, à ceux de la plupart de leurs camarades. Ces derniers privilégient la compétence « technique » axée sur le génie civil et se flattent d’avoir participé à la construction d’une infrastructure (Thoenig, 1987, p. 307). Pour les économistes, il s’agit d’être intervenu de manière décisive dans le processus de décision susceptible de déboucher sur une réalisation de ce type. Cependant, à cette époque, réorienter l’action publique dans un sens plus conforme à l’« intérêt de la collectivité » suppose aussi de réussir à faire échouer un projet « irrationnel » (tel le canal Rhin-Rhône), de résister aux pressions des « lobbies » et même de savoir réfréner les pulsions équipementières des ingénieurs locaux. Ce sont, en effet, essentiellement les fonctionnaires des services extérieurs qui se trouvent dans leur viseur : « Il y a toujours une lutte entre les [ingénieurs] locaux qui s’appuyaient sur le Conseil Général pour avoir des crédits et Paris qui donnait les crédits d’État où il y avait quand même un contrôle. Les économistes étaient un des bras plus ou moins armés des directeurs centraux [87]. » (nous soulignons)

43Plus généralement, ces ambitions réformatrices peuvent être rapportées, encore une fois, à leurs trajectoires. Nombre d’entre eux ont débuté leur carrière par un premier poste outre-mer [88]. Or, ce type de parcours est caractéristique des fonctionnaires dits « hors machine » dont « le propre est de remettre en cause le langage et le système d’action de sa maison de rattachement » (Grémion, 1979, p. 394). Cependant, leurs ardeurs réformatrices semblent surtout devoir être rapportées aux attentes des responsables politico-administratifs du ministère qui les introduisent dans l’administration. Les ingénieurs-économistes doivent remettre en cause les routines cognitives : « Laval [Le directeur des Ports maritimes et des Voies navigables] avait besoin que des jeunes posent des questions impertinentes et nouvelles [89]. » Il est attendu qu’ils portent un regard critique sur les idées établies : « Un jour Coquand [le directeur des Routes] me consulte pour je sais plus quoi et je lui dis “excusez-moi Monsieur le Directeur, je ne suis pas d’accord avec ça.” Et Coquand m’a répondu très sèchement “je ne vous paie pas pour être d’accord !” [90] ». Les Directeurs d’administration centrale, comme les responsables les plus « politiques » du ministère, exigent des économistes qu’ils deviennent experts en nouvelles recettes d’action publique : « C’est évident que si ce service [le SAEI] a été créé par Buron et son entourage, c’était pour faire de la réforme, c’est sûr [91] ! »

Justifier ! L’économiste contre… l’économiste

44Les ingénieurs-économistes ne sont pas dupes des usages politico-administratifs de leurs études. L’un d’entre eux explique à propos du Directeur des routes auquel il est rattaché : « Il m’a exploité intelligemment. J’ai trouvé ça très agréable [92]. » Des travaux de science politique montrent bien que la science économique s’impose en France comme une science d’État pour servir certains intérêts institutionnels et notamment ceux du CGP et du ministère des Finances (Bezes, 2002, p. 317). Ainsi, de la même manière, il est attendu des ingénieurs-économistes qu’ils défendent ou expriment les intérêts de leurs institutions dans le cadre des luttes inter-bureaucratiques pour le contrôle de l’action étatique.

45Les ingénieurs-économistes qui interviennent au sein des différentes Directions (DAC) admettent rétrospectivement avoir manipulé le calcul économique pour faire du « lobbying » en faveur des programmes d’action portés par leur institution [93]. L’un d’entre eux explique, par exemple, avoir produit des études en vue de « plaider pour le développement du programme autoroutier » [94]. Là encore, les attentes des responsables du ministère sont régulièrement rappelées dans les entretiens. Une équipe d’ingénieurs-économistes permettait au Directeur des routes « vis-à-vis de l’administration des Finances, d’avoir davantage de poids, de pouvoir mieux justifier ses positions [95] ». Leurs homologues de la DPMVN le confirment : « On réunissait des éléments économiques pour que Laval [le Directeur] défende tel projet d’aménagement. […] Les études économiques ont été utilisées par les ingénieurs que nous étions pour tâcher de justifier les demandes de crédits auprès de la Direction du budget. Et, c’est vrai, les ingénieurs se sont un peu battus pour éviter que cela soit les inspecteurs des finances du Budget qui leur dictent quels étaient les investissements qu’ils feraient [96]. »

46Les ingénieurs-économistes du SAEI sont directement rattachés au ministre et son Cabinet. Ils sont également mobilisés pour défendre les intérêts de leur institution ­ ici le ministère des Travaux Publics et des Transports ­ dans les négociations interministérielles. Ainsi, l’un d’entre eux se souvient de « passe d’armes avec le ministère des Finances sur tous les gros dossiers [97] ». Cependant, le ministre et son Cabinet entendent aussi utiliser le savoir économique pour contrôler l’action des DAC et des grandes entreprises publiques. Le SAEI continue de répondre aux attentes implicites qui ont participé à lui donner naissance (cf. supra). Les relations avec la Direction des Routes (DR) deviennent donc conflictuelles : « On les agaçait un peu à la Direction des Routes parce qu’on avait l’accès direct au Cabinet, qui nous posait des questions, et parfois on remettait en cause des idées de la Direction des Routes [98]. » Un proche collaborateur du Directeur des Routes confirme que ce dernier « n’appréciait pas du tout [99] »… C’est cependant surtout la SNCF qui est la cible des études économiques du SAEI. Ce dernier critique, notamment, le programme d’électrification des lignes ferroviaires et établit même un projet de réseau simplifié limitant singulièrement l’existant. Le SAEI occupant une position clef dans les arbitrages budgétaires (internes au ministère et de par son rôle dans la procédure de planification), une relation complexe de concurrence-coopération se noue avec les économistes des Directions sectorielles : « À la Direction des Routes on était prêt à travailler avec le SAEI dans la mesure où il pouvait nous être utile, notamment pour défendre notre budget. C’était un peu ça quand même [100]. » Progressivement, les grands dossiers qui mettent en jeu la répartition ou l’attribution des crédits du ministère sont l’objet de luttes entre économistes. Ce phénomène exprime bien le succès de cette figure au sein de ce département ministériel. Les études économiques se développent comme une forme normale de l’expression des intérêts, de la justification des positions des différentes unités qui le composent. Les conflits noués à ces occasions reflètent la rivalité traditionnelle au sein des départements ministériels entre les Cabinets des ministres et les DAC. Si les économistes des Directions sectorielles sont très proches des responsables de ces institutions, le SAEI pense devoir « exerce[r] un certain “pouvoir de contestation” des politiques et programmes proposés par les Directions verticales [101] ».

47Le groupe formé par l’ensemble des économistes du ministère des Travaux publics et des Transports apparaît comme relativement homogène et uni autour de valeurs plutôt libérales, de la défense de la compétence économique et du projet de rationalisation de la décision. Néanmoins, puisqu’ils acceptent de jouer, notamment, le rôle d’avocat scientifique de leurs institutions, ils sont aussi conduits à s’affronter. L’opposition qui les anime alors reflète bien ce « conflit au sommet du système politico-administratif » entre, d’une part, le Cabinet du ministre et, d’autre part, les Directions d’administration centrale (Suleiman, 1976, p. 110).