Politiques, comportements, intérêts

4 La première partie de l’ouvrage s’interroge sur l’aval de l’action publique : les « changements de comportement » des acteurs sociaux, en lien avec l’action publique, telle qu’observée dans différents secteurs. Le domaine couvert par ce « changement de comportement » ne fait pas l’objet, dans cet ouvrage, d’une délimitation franche, ni d’une mise au point théorique. Considérons que, schématiquement, l’aval de l’action publique se décompose en trois pôles [17] : (1) l’amélioration des conditions de vie des acteurs qui subissent le problème auquel la politique publique est supposée s’attaquer (outcome) ; (2) le changement de comportement des acteurs censés être la clé du problème (impact) ; (3) la mise en œuvre d’une action publique censée susciter ce changement de comportement. Au-delà de la résolution du problème public au sens strict, on peut aussi prendre en considération (4) les changements sociétaux collatéraux, c’est-à-dire ceux qui interviennent « à l’occasion de » l’action publique, sans pourtant découler d’objectifs spécifiques.

5 Les chapitres présentés dans cette première partie, tout en désertant presque entièrement les deux premières dimensions (impacts/outcome de l’action publique), ont des apports significatifs sur les troisième et quatrième. Leurs auteurs s’intéressent tout particulièrement aux efforts considérables que font les acteurs politico-administratifs pour re-paramétrer sans cesse leurs instruments d’action, en fonction des comportements qu’ils entendent favoriser ou écarter. C’est à ce niveau que l’on lira, avec le plus de profit, les textes monographiques proposés dans cette partie.

6 La tendance à l’individualisation de l’action publique se retrouve ainsi dans le cas des politiques de santé publique (Henri Bergeron), où les conduites alimentaires dites « à risque » deviennent un des principaux paramètres sur lesquels il faut agir. L’État incite, par exemple, les citoyens à manger des fruits et des légumes ou à faire du sport : autant de contributions de leur part à la construction de l’action publique. De la même manière, selon Jean-Pierre Lévy et Yankel Fijalkov, l’État tente, dans le domaine du logement social, de favoriser les « parcours résidentiels » individuels d’accession à la propriété, par lesquels sont libérés des logements sociaux pour des populations moins favorisées. À une autre échelle, les politiques d’aide au développement des pays dits du Sud (Olivier Nay) délaissent les solutions standards des bailleurs internationaux pour des solutions adaptées aux contextes politiques nationaux des pays aidés, et insistent sur la prise en compte de logiques purement locales. Dans le domaine des politiques de sécurité (Jacques de Maillard), cette orientation individualisante se traduit, pour les forces de l’ordre, par une mobilisation accrue des outils répressifs en ciblant directement les comportements déviants. Dans les politiques familiales (Claude Martin), on voit apparaître des logiques favorisant, au sein des familles, le droit des individus.

7 C’est dans les recompositions de l’offre des prestations de télécommunications à l’échelle européenne (Neil Fligstein) que l’« individualisation » de l’action publique rejoint le plus clairement l’individualisme libéral dominant. Les consommateurs sont appelés à activer, pour leur bien, la concurrence voulue par la législation. Pour autant, le pendant de cette montée des contributions individuelles à l’action publique n’est en aucun cas un État qui s’efface. La contribution de Fligstein le montre excellemment, qui pointe la résilience de certains opérateurs étatiques nationaux (plus ou moins privatisés).

Politiques publiques et démocratie

8 La seconde partie de l’ouvrage, consacrée aux modes de participation ou de non-participation des groupes sociaux à l’édification de l’action publique, est transversale. Elle interroge les multiples figures de cette participation, sans s’attacher à tel ou tel domaine de l’action publique.

9 Après le magistral état de l’art proposé par Hélène Michel, aux confluences de la sociologie politique et de l’analyse des politiques publiques, Cécile Blatrix propose une synthèse riche et dense consacrée aux dispositifs participatifs. Elle affirme, à rebours d’une littérature parfois normative, que la réalité de leur effet sur le contenu de l’action publique est douteuse, de même que leur valeur en termes de contribution à la démocratie. Ce qui, en revanche, semble établi, c’est que la participation change les acteurs participants. Groupes et mouvements sociaux « sont agis par l’État » (p. 199) ; en particulier, ils voient leurs registres d’action être bridés par les règles de la participation. In fine, le fruit le plus clair des processus participatifs semble être la production d’une forme de consentement social envers l’action publique. Ce consentement est indispensable à obtenir pour un État qui, souvent, ne peut pas activer ses instruments les plus coercitifs.

10 Dès lors que ce consentement n’est pas obtenu en amont de la décision politique, des acteurs exclus du processus peuvent tenter d’agir en aval. Laurence Dumoulin et Violaine Roussel analysent ainsi les ressorts de la (prétendue) judiciarisation des politiques publiques. Circonspectes sur la portée du phénomène, elles montrent que la judiciarisation (n’)est (que) l’apparition au grand jour du dernier segment de la longue chaîne que constitue le processus de construction de l’action publique. Les différents segments s’étant de plus en plus distingués et spécialisés, chacun d’entre eux constitue désormais l’arène de déploiement de stratégies ciblées. Ainsi, des acteurs qui auraient pu contester une politique en amont, dans la phase politico-administrative d’élaboration, le feront parfois plutôt en aval, lors de la mise en œuvre, face à la justice. Dumoulin et Roussel montrent, au passage, que ce type d’action, réputé plus accessible aux exclus de l’action publique, requiert des compétences et des ressources qui ne sont pas nécessairement faciles à mobiliser.

11 Les deux derniers chapitres traitent du contact entre les administrations et les groupes-cibles de l’action publique : comment va-t-on, concrètement, chercher les groupes-cibles… ou au contraire les exclure ? Vincent Dubois montre comment les street level bureaucrats (selon les termes de Lipsky) de certaines administrations françaises implémentent de facto des politiques restrictives de responsabilisation des usagers, sommés de prouver le bien-fondé de leurs demandes. Les effets d’exclusion qui en résultent sont-ils recherchés, quoique pas assumés publiquement, par les décideurs ? C’est l’hypothèse des politiques « du » guichet. Dans d’autres cas pourtant, l’État ou les collectivités territoriales vont à la recherche des plus exclus des usagers, ceux qui ne se posent même plus la question de leurs droits sociaux. Philippe Warin s’intéresse ainsi à la non-demande sociale en politiques publiques. Là encore, les expérimentations en cours convergent vers une individualisation assez inhabituelle dans la pratique française : certaines allocations sont désormais conditionnées au projet personnel du demandeur et non aux fléchages préalables de l’administration.

« Changer la société » ? La nécessaire prise en compte des impacts et outputs de l’action publique

12 Saisie au moment même de sa conception, l’action publique, telle qu’elle est analysée dans cet ouvrage, est riche de potentiels. On entrevoit les changements vertigineux que peut induire sur la société cette tendance à l’individualisation de la conception de l’action publique. Pour autant, les contributions rassemblées ici en restent au niveau de l’esquisse, sans offrir une analyse plus systématique de ces changements. C’est le point aveugle de ces analyses par ailleurs passionnantes.

13 Reconnaissons qu’il est techniquement difficile et scientifiquement discutable de vouloir relier causalement une mesure ou une politique avec des changements sociétaux précis. Toutefois, si l’on convient avec Lascoumes et Le Galès [18] que l’action publique est davantage « un système d’ordre négocié » qu’un « commandement qui doit résoudre les problèmes », on peut admettre sans difficulté que les politiques publiques déterminent l’amélioration et la détérioration des positions sociales de certains groupes. En ce sens, l’étude des impacts et outcome ne doit pas être envisagée seulement sous l’angle d’une amélioration ­ faussement ­ dépolitisée de l’action publique (à la Laswell), mais, plus fondamentalement, comme révélateur des mutations de l’ordre social.

14 Sans cette prise en compte, l’analyse des politiques publiques risque de se confiner à l’étude des stratégies par lesquelles un petit nombre de décideurs « espèrent » changer la réalité sociale. La recherche reste alors dans la même myopie autocentrée que les acteurs. Olivier Nay évoque ce risque en signalant l’absence quasi-totale d’une évaluation, par les organisations internationales, de l’efficacité de leur aide au développement (au profit d’une évaluation de son efficience). Or, ce sont bel et bien les capacités critiques de la recherche, abordant de front la question de l’efficacité, qui ont permis les remises en causes les plus rudes des politiques de développement. Preuve que l’analyse des politiques publiques aurait intérêt à ne pas déserter le terrain des impacts et outcome…

15 Stéphane Boisseaux

16 Université de Lausanne et Institut de hautes études en administration publique

17 stephane.boisseaux@unil.ch