8.1 – Le pragmatisme fiscal de la monarchie absolue

10Au début du règne personnel du roi soleil, en 1665, on ne trouve plus d’états provinciaux que dans les anciens fiefs situés à la périphérie du royaume et auxquels le roi, au moment de leur incorporation, a autorisé le maintien de leurs assemblées [1], de leurs privilèges acquis. Comment expliquer que le pouvoir royal ait pu choisir de maintenir ces derniers représentants d’un ordre ancien, féodal, alors même que l’administration royale progressait partout ? Le paradoxe est en effet entier car les états provinciaux ont été victimes de solides préjugés. Alexis de Tocqueville a, le premier, caractérisé d’une manière définitive des assemblées qui ne représentaient plus qu’elles-mêmes, à l’exception des grands états de Bretagne (Tocqueville, 1860). Les exécutifs provinciaux déjà en place n’auraient été maintenus que dans le souci d’éviter des troubles, et de seconder efficacement l’administration royale dans certains domaines (impôts notamment).

11Pour autant, ce phénomène de marginalisation des assemblées n’a pas été uniforme à l’échelle de tout le royaume suivant le propos de John Russel Major qui dévoile une réalité médiane, empirique, des méthodes de gouvernement (Major, 1980). Le caractère complexe de l’absolutisme monarchique doit donc encore être souligné : l’immensité du royaume, la diversité des coutumes, des peuples, pouvaient rendre complexe la tâche des représentants du roi (Cosandey, 2009).

12Le pouvoir de Louis XIV sur ses sujets était-il, du reste, « absolu » ? La tradition historiographique a longtemps rendu compte de cette réalité qui a servi d’explication politique au déclenchement de la Révolution. Mais n’est-il pas temps maintenant de s’intéresser à la réalité de ce pouvoir, non plus uniquement depuis le centre, mais également depuis la province ? Car, si l’on regarde la carte du royaume de France, aux xvii^e et xviii^e siècles, l’on s’aperçoit que seul le cœur du royaume (Île de France, Picardie, Normandie, Champagne et Orléanais) est tenu en main par les représentants directs du roi. Passée cette limite géographique, les « inégalités de recettes fiscales » (Leroy, 2016, p. 10) s’installent : aucune province n’est administrée de la même manière, partout on transige, on discute, on négocie le montant de l’impôt.

13D’où l’ambiguïté de l’absolutisme, y compris au plus fort du règne de Louis XIV qui repose, pour reprendre l’expression de Georges Pagès, sur une « double base » entre un monarque absolu dont personne ne conteste l’autorité sans limite, et des corps, des compagnies, des provinces « pourvus de « franchises » ou de privilèges, qu’ils tiennent soit d’un contrat, soit d’une concession du souverain, soit encore et plus fréquemment, d’un long usage » (Pagès, 1932, p. 13).

14Aussi flagrante qu’elle ait pu être, la contradiction a servi de politique à la monarchie qui se contente de supprimer les franchises les plus gênantes sans remettre en cause l’essence des privilèges individuels ou provinciaux. La monarchie absolue n’est donc pas l’ennemie des corps intermédiaires provinciaux dans la mesure où ceux-ci lui procurent le crédit indispensable au maintien du train de vie financier de l’État.

15L’État royal a donc eu recours à des financiers qui s’engagent à avancer au trésor des sommes fixées à l’avance, qu’ils récupèrent ensuite, avec un intérêt, en prélevant eux-mêmes les rentrées fiscales. Les guerres successives sous le règne de Louis XIV n’ont fait qu’accroître la dépendance de la monarchie à ces bailleurs de fonds pour alimenter les caisses de l’État. Situation encore une fois paradoxale qui veut que la royauté ne sollicite plus le consentement des états provinciaux pour lever l’impôt, mais s’en remette entièrement à des contrats privés qui privilégiaient des groupes d’intérêts personnels. Dans ce système « fisco-financier », les états provinciaux les mieux gérés, producteurs de richesses peuvent tout naturellement se poser en tant qu’intermédiaires financiers de la monarchie.

16Quel que soit le mode d’administration choisi pour la province, le roi et ses conseillers sont restés très pragmatiques et n’ont jamais perdu de vue le rôle principal de l’instance locale : assurer la bonne répartition et la collecte de la taille entre les communautés locales. Ainsi, en Basse-Navarre les états ont pu être chargés de lever l’impôt, en lieu et place de l’administration royale, à la condition que les modalités de prélèvement et les frais de gestion ne viennent pas grever la recette finale et diminuer le rendement fiscal du pays. Pour s’en assurer, l’autorité royale, va exercer un contrôle strict des finances des états.

8.2 – Le contrôle royal des dons et récompenses

17À partir du milieu du xviii^e, le pouvoir royal souhaite que l’on soumette tout projet de dépense des états à son approbation pleine et entière. Ce droit de contrôle prend la forme d’un arrêt du Conseil d’État, daté du 20 octobre 1759, qui défend :

18

aux états dudit royaume de Navarre de délibérer, ny accorder à l’avenir, pour quelque cause et sous quelque prétexte que ce puisse être, aucuns dons, pensions ny gratification sans, qu’au préalable, il leur ait apparu d’une permission expresse de Sa Majesté qui leur ait été notifiée par ses commissaires. Déclarant dès à présent, nulles et de nul effet les délibérations qui pourroient être prises, même sous le bon plaisir de Sa Majesté par lesdits états à l’effet d’en accorder, avec deffenses au trésorier desdits états de payer les sommes portées par lesdites délibérations, à peine de radiation d’ycelles dans ses comptes [2].

Graphique 1

Donation des états de 1665 à 1789

Donation des états de 1665 à 1789

19Principal grief de la monarchie envers les gratifications : leur financement par voie d’imposition qui peut, à terme, obérer les capacités des contribuables et « les mettre dans l’impuissance de satisfaire aux charges que les besoins de l’État et les affaires de la province rendent indispensables ». La décision royale, notifiée aux états en 1760 fait l’objet d’un rappel à chaque nouvelle session. Mais, paradoxalement, dès la communication du texte de l’arrêt du 20 octobre 1759, l’assemblée est obligée, par ordre royal de prévoir une exception en enregistrant les « Ordres du Roy sur la pension de madame la duchesse de Gramont [3] ».

20Ce fait n’est pas isolé : au xviii^e siècle de nombreux postes de dépenses au profit du roi et des principaux officiers royaux apparaissent dans le budget des états et représentent des postes fixes importants (Jolly, 1904, p. 2). Nous avons compilé, dans le graphique ci-dessus, l’ensemble de la donation des états de Basse-Navarre de 1665 à 1789 avec le pourcentage accordé directement au roi et à ses agents sous forme de don gratuit. Nous pouvons constater que le montant total de la donation ne cesse d’augmenter, ce qui laisse supposer des ressources financières de plus en plus importantes aux mains des états. Mais le montant accordé au roi est en baisse constante alors même que le nombre de « quartiers » ne baisse pas et que sa valeur augmente [4].

21Les représentants navarrais sont-ils moins généreux vis-à-vis du roi ? Bien au contraire, car nous voyons apparaître quantités de destinataires rémunérés par l’assemblée (les secrétaires de l’intendant, du duc de Gramont). De nouvelles charges font aussi leur apparition : pour le logement du premier président au parlement de Navarre, pour l’entretien des haras royaux, les gardes du duc de Gramont. Sans compter l’apparition de ces dépenses de traitement, jamais les états ne sont aussi sollicités fiscalement ou financièrement par la monarchie que dans le dernier quart du siècle.

8.3 – L’abonnement à l’impôt : la fin du principe de libre consentement ?

22En 1776 la donation a certes atteint des niveaux importants mais la part qui en revient au trésor royal est considérable [5] car ce sont maintenant les impôts que les états prélèvent pour le compte du roi qui représentent les postes les plus importants. Une analyse fine de la donation des états révèle que, désormais, la part des « impôts classiques » (donation, subsistances des troupes) recule au profit de l’apparition des nouveaux. Comment expliquer que la Basse-Navarre, dont le rendement fiscal est médiocre, puisse encore être imposée davantage ? Reprenons le constat de l’intendant Lebret :

23

Les domaines du Roy sont d’un très petit produit en Navarre pour deux raisons. La première est le peu d’étendue du pays, et la seconde que, ce pays étant en franc aleu naturel et d’origine, on n’y paye au roy que quelques cens, redevances ou flefs, bien moindres que dans les autres pays de l’obéissance de Sa Majesté, ceux de Navarre ne montent en tout qu’à la somme de 109 livres 14 sols 2 deniers.

24Qui plus est, cette augmentation est en contradiction avec le principe toujours défendu par les états du don « consenti » :

25

Monsieur Pierre de Lespade, scindic desdits Etats, a presenté aux Estats qu’un arrêt du conseil du quatorze juin mil six cent soixante quatre lui a eté signifié à la requeste du tresorier de Bearn de trente trois quartiers payables annuellement au roi par le royaume bien qu’il soit libre et volontaire aux Estats de hausser et diminuer la donation desdits quartiers tous les ans. Que c’est un grief tres notable pour le royaume et qu’ainsi il importe d’y remedier promptement [6].

26En 1789, l’assemblée rappelle encore que « c’est aux états de Navarre à fixer la quotité de la contribution, à en régler la forme et les conditions et aucune imposition ne peut être faite dans le royaume de Navarre que par l’ordre des états » mais constate qu’ils ont été obligés d’accepter de nouveaux impôts « ni volontairement, ni consenti par les états, les plus onéreux existent encore [7] ».

9.1 – Capitation, dixième, vingtième : réaction des états face aux nouveaux impôts

27La capitation est la première de ces nouvelles contributions qui apparaît à partir du 18 janvier 1695, et concerne tous les « feux » des familles à la seule exception des plus pauvres (Guery, 1986 ; Marion, 2006, p. 70). Supprimée en 1698, elle réapparaît en 1701 car la guerre de Succession d’Espagne impose à la monarchie de nouvelles dépenses :

28

Entre tous les moyens qui nous ont été proposés, et que nous avons mûrement examinés dans notre Conseil, nous avons estimé qu’il n’y en avoit point de plus convenable que de rétablir la capitation qui se pourra payer sans que ceux qui y contribueront en souffrent un préjudice considérable dans leurs affaires, en s’appliquont à la rendre aussi égale qu’il se pourra.

Graphique 2

Produit de l’imposition des pays d’états en 1706

Produit de l’imposition des pays d’états en 1706

29Les intendants sont chargés de dresser les rôles de répartition dans chaque province, généralité, pays d’états, d’un impôt qui se veut universel. La Basse-Navarre, comme la majorité des pays d’états, choisit de s’abonner c’est-à-dire de verser une somme fixe plutôt que d’être soumise à des fluctuations annuelles. Car la fixation du montant de la capitation donne lieu à d’âpres négociations entre assemblée et intendant. Ce dernier leur demande de verser vingt mille livres en 1701,

dans une occasion comme celle cy, il ne suffit point que des sujets aussy zélés se portent à des choses ordinaires, qu’il faut au contraire qu’ils se mettent au dessus de leur mauvaix estat, s’il est tel qu’ils le disent, pour faire un effort extraordinaire et mériter par là que le Roy continue à les traiter comme il fait avec distinction dans les occasions où ils ont besoin de réclamer sa justice et bonté [8].

Graphique 3

Abonnement du dixième et du vingtième dans les pays d’états pyrénéens

Abonnement du dixième et du vingtième dans les pays d’états pyrénéens

30Les nécessités de la guerre obligent le pouvoir royal à proposer un nouvel impôt en 1711 sous la forme du « dixième du revenu de tous les biens [9] ». Les états offrent d’abord un abonnement de 7 000 livres par an puis, 10 000 livres en 1734 [10] et enfin 15 000 livres en 1742 [11]. Le doublement de cet impôt en un peu plus de trente ans soulève des protestations de l’assemblée mais le véritable « choc » fiscal n’arrive qu’avec l’apparition du vingtième des revenus.

31L’Édit de mars 1749 [12] ordonne un impôt du vingtième des revenus à compter du 1^er janvier 1750 que les états de Basse-Navarre vont demander à abonner, suivant l’usage établi jusque-là pour la capitation et le dixième, en offrant un don gratuit de 7 500 livres jusqu’à la fin de l’imposition. Mais cet usage pris par l’assemblée est remis en question par le contrôleur général des finances, Machault d’Arnouville qui souhaite revenir sur ce qu’il assimile à une forme d’indépendance fiscale des assemblées d’états en remplaçant leur consentement préalable à l’impôt par un système d’assiette et des déclarations contrôlées (Marion, 1891, p. 78).

32Toutes les assemblées d’états ne réagissent pas de la même façon à l’introduction du vingtième d’après Marcel Marion qui distingue l’obéissance bourguignonne et la résistance provençale symbolisée par une remontrance au roi du parlement d’Aix.

33

Les peuples qui habitent les pays d’états contribueront au vingtième ainsi que les autres : voici l’uniformité essentielle. Ils contribueront tous suivant leurs anciens usages : voilà encore l’uniformité. Autrement la rigueur serait commune, et la sensation, bien inégale.

Graphique 4

Évolution du montant du vingtième en Basse-Navarre

Évolution du montant du vingtième en Basse-Navarre

34Mais la pression fiscale va encore s’accroître avec l’apparition d’un second vingtième en 1756 et d’une imposition de 2 sols par livre pour le dixième levé depuis 1748. L’intendant d’Étigny fait donc part aux états de ces nouvelles réalités auxquelles l’assemblée répond que

35

ces contributions étoient fort au dessus des capacités des regnicoles et excédoient même de beaucoup la part incombante au présent royaume, proportionnelement à ce qu’il a accoutumé de contribuer aux impositions qui luy sont communes avec le Béarn [13].

9.2 – 1788 : un bras de fer fiscal remporté par les états

36L’histoire du vingtième en Basse-Navarre est marquée par la recherche d’un compromis à chaque tentative du pouvoir royal pour augmenter cet impôt [14]. Les arguments échangés sont invariables : le roi, par l’intermédiaire de ses agents réclame des « secours extraordinaires » auxquels l’assemblée des états répond par un tableau décrivant « l’épuisement du pays », de ses contribuables, convoquant pour l’occasion fléaux climatiques et mauvaises récoltes. La veille de la Révolution, la situation de gravité des finances royales n’est pas cachée aux représentants navarrais à qui le gouvernement réclame une augmentation générale des abonnements.

37

La situation fâcheuse des finances dont le Roy a exposé le tableau à l’assemblée des notables exigeant des secours extraordinaires que les retranchements les plus considérables dans toutes les parties des dépenses ne peuvent pro curer, Sa Majesté a jugé que le moyen le moins onéreux pour ses peuples seroient la prorogation du second vingtième pendant deux années et la perception tant du premier que du second vingtième sur l’universalité des biens, qui y sont déjà soumis, sans aucune distinction ni exception et dans la proportion des revenus effectifs qui doivent suporter cette imposition [15].

38Face à ce constat, le commissaire royal (lui-même missionné par le contrôleur général des finances) justifie auprès des états le projet d’augmentation globale des vingtièmes à 45 000 livres par le constat que « l’abonnement actuel de la Navarre n’est proportionné ni au revenu effectif des terres, ni à ce que supportent les autres pays soit d’élection, soit même d’état » et qu’il convient de mettre fin à cette inégalité. En réponse, dans leur séance du 16 avril 1788, l’assemblée fait part de l’impossibilité dans laquelle elle se trouve d’accorder « l’accroissement énorme » des impôts qui « livreroit cette contrée malheureuse à la misère et au dernier degré d’épuisement ». Les commissaires des états livrent alors un long argumentaire [16], évoquant l’« épuisement total » de la Basse-Navarre (épizootie, incidents climatiques, poids de la fiscalité existante), qui se conclut néanmoins par une proposition d’un « don d’une somme de dix mille livres, pour cette année seulement, ce qui se raporte au sixième du don offert par le Béarn et accepté par Sa Majesté ».

39Le marquis de Lons leur répond qu’il n’est pas favorable à un don « payable par la voye de l’emprunt » et qu’il attend une autre réponse des états. La réponse de l’assemblée, tout en témoignant « des remerciements à Sa Majesté », reste ferme sur le fond,

40

elle persiste avec regret dans la conviction intime où elle est de l’impossibilité d’aggraver l’imposition des vingtièmes et dans l’opinion que les états ne sauroit rien ajouter aux offres qu’ils ont fait à Sa Majesté, sans manquer à leur devoir envers le présent royaume et à la confiance que la Nation donne à ses représentans quand elle lui remoit ses intérêts [17].

41À la proposition des états, le commissaire du roi s’étonne que ceux-ci ne se portent pas « à consentir sans réserve » les demandes. Cependant, au nom de Sa Majesté, il leur annonce une remise de 5 000 livres sur l’augmentation des vingtièmes et

42

ne doute pas que l’assemblée, touchée de cette nouvelle preuve de la bienfaisance du Roy, dans un moment où l’état de ses finances exige les plus prompts secours, ne s’empressent de lui témoigner sa reconnaissance et sa soumission en consentant sans réserve les demandes de Sa Majesté [18].

43La résistance de l’assemblée, vis-à-vis des demandes royales, a donc porté ses fruits, comme en atteste la délibération suivante où elle déclare qu’elle

44

a vu avec reconnaissance que Sa Majesté, prévoyant sans doute l’impossibilité où seroient les états de lui accorder un accroissement du vingtième, tel que celui qui lui a été demandé, a cru de sa justice de faire sur cette première demande une remise de cinq mille livres [19].

45Surtout, elle estime n’avoir pas eu d’autres choix, entre le « regret » de ne pouvoir répondre « aux nouvelles marques de bienfaisance que Sa Majesté a voulu donner à ce pays » et « l’état de détresse où les fléaux des dernières années ont réduit les habitants de cette contrée » liée à la pression fiscale subie depuis vingt ans, « au-delà de la juste proportion qui auroit du servir de base à sa contribution » relativement au Béarn. Ce don de 10 000 livres que les états offrent, est un témoignage de « zèle » et de « dévouement généreux » envers Sa Majesté. Ils souhaitent son approbation depuis que, grâce à eux, elle est « instruite des malheurs de la Navarre et du poids accablant de ses charges ». Les commissaires des états profitent également de cette opportunité pour faire avaliser que, dorénavant, « la contribution de la Navarre sera toujours invariablement fixée au sixième du Béarn [20] ».

46L’assemblée des états de Basse-Navarre obtient donc une victoire très symbolique sur le pouvoir royal qui accepte ce qu’elle lui propose. Faut-il y voir le signe de l’affaiblissement définitif d’un pouvoir royal incapable de faire respecter ses demandes face à une modeste assemblée ? En 1789, profitant sans doute de la mansuétude accordée l’année passée, les états décident de voter une imposition du vingtième encore inférieure… L’assemblée est donc parfaitement à même de fixer le montant de l’imposition contrairement à ce que les commissaires prétendent dans le cahier des doléances rédigé cette année-là.

Graphique 5

Imposition moyenne de la Basse-Navarre entre 1775 et 1778

Imposition moyenne de la Basse-Navarre entre 1775 et 1778

47

C’est sans consulter ces états généraux qu’on la soumise aux impôts fixes et déterminés, connus sous les noms de capitation, dixième, vingtièmes, secours des hôpitaux. La capitation et les vingtièmes existent encore. Aucun de ces impôts directs ou indirects, n’est légalement établi, puisqu’aucun d’eux n’est un don volontaire des états.

9.3 – Une hausse d’impôts réelle ?

48Les états sont-ils vraiment les protecteurs des Navarrais contre « la masse énorme des impositions » ? Quelle est la réalité de la pression fiscale sur les sujets navarrais ? Marcel Marion estime qu’au xviii^e siècle, les pays d’états rapportent au roi beaucoup moins que les pays d’élections (Marion, 1891, p. 76).

49Ce sujet a déjà fait l’objet d’une controverse importante entre contemporains. Mirabeau parle d’un « préjugé presque général que les pays d’états rendent moins au roi que les autres provinces ». Une « opinion fausse de toute fausseté » qu’il prouve en insistant sur les contributions importantes de la Provence (Riqueti, 1787, p. 73). Necker, dans un traité intitulé « De l’administration des finances de la France » a réalisé des calculs sur la moyenne de l’impôt par tête d’habitant. Ces données, reprises dans nombre de travaux (Bordes, 1974, p. 234 ; Jolly, n.d., p. 197), sont illustrées dans le tableau ci-dessous. Dans la France d’Ancien Régime, la disparité de traitement fiscal entre pays d’élections, pays d’états et au sein même de ces différentes circonscriptions géographiques est réelle.

50Les principales conclusions statistiques nous permettent d’affirmer que, sans aucun doute, la Basse-Navarre fait partie des pays les moins imposés en comparaison même des provinces du sud-ouest de la France qui semblent « exceptionnellement ménagées (Jolly, n.d., p. 196) ». Cette constatation ne minore-t-elle pas l’action des états navarrais visant à protéger leurs administrés contre de nouvelles hausses d’impôts ? Cela n’empêche pas l’assemblée navarraise de continuer à se légitimer dans un rôle de défenseur du contribuable.