Portrait d’un territoire marqué par des inégalités socio-territoriales

8La Cali comprend une partie sud qui bénéficie de l’influence dynamique de la métropole bordelaise. Cela lui confère une forte attractivité car elle jouit du double avantage de la proximité et d’une forte accessibilité à cette agglomération grâce à l’A89 et à de nombreuses gares. Cette partie du territoire connaît ainsi un rythme d’accueil annuel deux fois supérieur à la moyenne girondine (Conseil départemental de la Gironde, 2016) et le taux de pauvreté y est de 6,6 points inférieur à celui de la Cali (Delamarre, Labarthe et Monerie, 2019). Bien que cela confirme que les frontières de la ruralité se dissolvent en partie dans cette dynamique d’urbanisation pour des motifs fonciers et résidentiels (Gucher, 2013), ces mouvements de populations interrogent les élus locaux. En effet, s’ils permettent de compenser les effets observés et projetés de vieillissement de la population (tableau 1), ils ne s’accompagnent pas de formes de sociabilité et de solidarité entre nouveaux arrivants et ceux, parmi lesquels les retraités, qui ont toujours vécu dans ces localités :

9

Ce que regrettent les élus, c’est le fossé ou le manque de communication entre ces nouveaux venus et les habitants traditionnels ceux ayant la culture rurale, les anciens… ceux qui sont là depuis plusieurs générations. Les gens qui sont arrivés après, pour eux, c’est une ville-dortoir. Ils rentrent de Bordeaux le soir tard, ils repartent tôt le matin et puis le week-end, ils ont peut-être plus envie de rester tranquilles chez eux à se reposer que de s’investir dans la vie de la commune. Les élus ont du mal avec ça en termes de cohésion sociale.

Tableau 1

Poids de la population par tranche d’âge dans la population totale en 2030 (en %) et évolution de ce poids entre 2013 et 2030 (en points)

Cali Gironde Nouvelle-Aquitaine Poids en 2030 Évolution 2013/2030 Poids en 2030 Évolution 2013/2030 Poids en 2030 Évolution 2013/2030 0-17 ans 21 – 2,1 19 – 1,5 18 – 1,8 18-24 ans 7 0,8 10 0,0 8 0,3 25-29 ans 4 – 0,6 6 0,1 5 0,0 30-39 ans 11 – 2,0 12 – 0,9 10 – 1,1 40-49 ans 13 – 1,4 13 – 1,4 12 – 2,0 50-64 ans 20 0,1 18 – 0,9 19 – 1,6 65-74 ans 11 2,6 10 2,0 13 2,9 75-84 ans 9 2,4 8 2,2 10 2,6 85 ans ou plus 3 0,3 3 0,4 4 0,8

Poids de la population par tranche d’âge dans la population totale en 2030 (en %) et évolution de ce poids entre 2013 et 2030 (en points)

10Ce « corridor préférentiel » court jusqu’à Libourne, ville centre de la Cali. Elle constitue le premier pôle économique et d’emplois d’« équilibre départemental » mais cette zone d’emploi s’inscrit dans le couloir de la pauvreté (Guiot de la Rochère, 2011) [4] : la population est vieillissante, peu qualifiée et le taux de chômage est élevé. En tant que pôle urbain du groupement, par ailleurs, Libourne concentre l’offre d’équipements, de services publics et de soins (tableau 2).

11La ville est à ce jour la première (et seule) commune de Gironde à avoir été retenue dans le cadre du plan national « Action cœur de ville » piloté par le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), plan visant à soutenir de nombreux volets de la vie locale : commerce, habitat, offre éducative, sportive, culturelle, usages numériques, etc. Commentant cette reconnaissance, Florent Boudié, député du Libournais, souligne que : « Le dynamisme de la ville de Libourne ne profite pas seulement aux Libournais, il irrigue les communes rurales avoisinantes et offre aux habitants une qualité de vie sans cesse améliorée. C’est tout un territoire qui y gagne » (Casses, 2018).

12Les entretiens effectués invitent, a minima, à nuancer ce constat. La partie nord du territoire, qualifiée de « sinistrée », rassemble plusieurs chapelets de bourgs fragilisés inscrits dans le couloir de la pauvreté où une augmentation de la précarité est constatée. Les situations de mal-logement et d’habitat dégradé, notamment, atteignent un point d’alerte. L’offre de santé y est en déficit. Son accessibilité est également problématique en raison des freins liés à la mobilité des personnes âgées et en situation de handicap. Les propos de cet agent du Conseil départemental de la Gironde sont éloquents :

13

On espère mettre en place un CLIC de niveau 3. On voudrait essayer de mettre en place quelque chose déjà en termes d’accueil renforcé sur le volet autonomie. On a mis en place un accueil autonomie il y a deux ans, un accueil de niveau 1 : accueil, information, orientation, sur le domaine personnes âgées, personnes handicapées. Mais cet accueil est localisé au Pôle territorial à Libourne. Et ça veut dire que les personnes qui ont des gros problèmes de mobilité et qui ne sont pas tournées sur Libourne, mais plus vers la Charente, la Dordogne, elles ne viennent pas. Moi, ça me pose un vrai problème et on en parle souvent avec les équipes car toute notre population n’est pas servie par cet accueil autonomie.

14À ces phénomènes s’ajoute un vieillissement « par le bas » (Gucher, 2013) avec la migration des jeunes qui partent se former et/ou trouver un emploi en milieu urbain compte tenu de la taille du marché de l’emploi.

Des capacités d’intervention communales hétérogènes

15À l’échelle communale, les maires, lors des discussions portant sur la distribution des compétences entre les communes et la Communauté d’agglomération, ont souhaité conserver la ressource de proximité que constitue le CCAS lorsqu’il existe. La volonté de lutter contre l’avènement d’un désert social local explique leur préoccupation pour produire une réponse directe et lisible. Art du gouvernement local, la rhétorique de la proximité dans les petites communes souligne la nécessité, pour les maires tout particulièrement, d’être en contact permanent avec les habitants afin de satisfaire leurs sollicitations de plus en plus pressantes et diverses (Le Bart et Lefebvre, 2005). Aussi, les trois CCAS actifs interviennent sur l’offre de prestations, la gestion de résidences pour personnes âgées (RPA) et la délivrance de services à la personne (la domiciliation, l’accompagnement à l’instruction et à la transmission des dossiers de demandes d’aides sociales légales). Des aides financières non remboursables (secours d’urgence, prise en charge des factures, etc.) sont également accordées au titre des aides facultatives. Les agents de ces CCAS ont également porté et testé plusieurs dispositifs visant la lutte contre l’exclusion numérique des personnes âgées face au développement de la dématérialisation des services. Au titre de ces capacités d’innovation, l’un des CCAS a par ailleurs été le premier à offrir une mutuelle communale. Si ces éléments attestent du rôle précurseur et structurant que conservent ces organisations et de la volonté de répondre à des besoins sociaux non couverts jusque-là (Lautman, 2016), les capacités à les traiter dans les autres communes du territoire dépourvues de CCAS se révèlent, par contre, très hétérogènes :

16

La prise en charge de l’action sociale de proximité est bien différente d’une commune à l’autre mais aussi d’un CCAS à l’autre. C’est de l’extra-légal. On est sur des niveaux d’intervention qui diffèrent du tout au tout sur la question de l’accueil des publics, des valeurs qu’on partage ou des modalités que l’on peut mettre en œuvre pour accueillir, pour accompagner, pour réorienter. On voit bien que selon les territoires, ça peut aller de la secrétaire de mairie qui fait ce travail-là, à un bénévole, à un élu. On est sur des modalités d’action très différentes.

17Si des initiatives sont menées, plusieurs communes sont confrontées à l’incapacité d’agir faute de services administratifs dédiés et/ou de relais associatifs suffisants. Outre ces inégalités territoriales liées au dynamisme et à la richesse très variables des territoires concernés (Argoud, 2007 ; Grand, 2016), la dématérialisation de l’accès aux prestations sociales amplifie le phénomène de mise en tension des capacités communales. En effet, l’insuffisante couverture numérique du territoire et l’absence de possession et de maîtrise de l’équipement informatique ajoutent aux besoins d’actions correctives d’accompagnement. S’il est question de préserver l’autonomie des aînés, les ressources pour les mener à bien restent fragiles et rendent ainsi leur suivi incertain :

18

Lutter contre la fracture numérique, ce n’est pas forcément facile. Est-ce que ça marche ? Il y a deux-trois ans, avec des services civiques, on avait fait de l’initiation à l’informatique en direction des seniors. Une cinquantaine de personnes âgées ont participé en petits groupes. Les jeunes en service civique pouvaient proposer de l’appui individuel pour ceux qui en avaient besoin. C’était pas mal. On touchait les retraités, même des gens de 80 ans. Aujourd’hui, je ne garantis pas qu’ils l’utilisent.

19Ce témoignage le rappelle, si les politiques gérontologiques s’appuient en particulier sur ces acteurs majeurs et incontournables que sont les CCAS (Lautman, 2016), face aux tensions croissantes entre moyens disponibles et amplification des besoins sociaux liés à la démographie, des formes de repli des structures proposant des services à la population sont évoquées :

20

Les MDSI, de façon générale, ici, elles sont débordées. Quand je vois les assistantes sociales, leur discours des fois c’est de dire, pour ce qui est de l’accompagnement au quotidien, aider à monter un dossier, qu’elles n’ont pas le temps, donc allez voir votre CCAS. Pourquoi les CCAS auraient plus de temps ?

21Érigée au rang de problèmes publics, cette hétérogénéité des capacités d’action communale cumulée à celle des conditions de vie et d’accès aux services publics figurent au titre des ressorts de l’intervention de la Cali afin d’éviter que ne se creusent ces disparités.

Élargissement controversé de périmètre et pratiques héritées

23La Cali en tant qu’EPCI a connu, en moins de dix ans, plusieurs évolutions de périmètre. Si les réformes engagées jusqu’au début des années 2000 n’imposaient pas d’obligation formelle pour les communes de participer à une intercommunalité, la loi de réforme des collectivités territoriales [5] et la loi NOTRe interviennent directement sur cette géographie en fixant, notamment, un seuil démographique minimum pour la création des communautés (5 000 puis 15 000 habitants). Suivant ces injonctions destinées à lutter contre l’irrationalité de certains territoires, leurs dimensions et les surcoûts engendrés par le développement de l’intercommunalité, la Cali a connu deux fusions sur une période très courte (2013 et 2017).

24De nombreux travaux l’ont montré, le poids des configurations politico-institutionnelles locales – autrement dit la rencontre entre les opportunités offertes par la loi, la carte intercommunale préexistante et les attentes des élus locaux – se révèlent essentielles à la reconfiguration des périmètres des EPCI (Le Saout et Ségas, 2012, p. 205). Si pèse dans ce processus de reconfiguration l’influence « de grands élus locaux » sur les décisions finalement adoptées, plusieurs acteurs rencontrés sur la Cali ont indiqué qu’il a été initialement marqué par la volonté de Gilbert Mitterrand, alors maire de Libourne, « de doter le territoire d’un outil capable de dialoguer avec l’État et la Région ». Reste que cette vision volontariste de l’élargissement du périmètre de l’EPCI n’est pas pleinement partagée aujourd’hui. Les élus et agents des communautés de communes (CdC) rurales amenées à fusionner et, jouxtant celle de Libourne, évoquent plutôt le sentiment d’avoir été « absorbés ». C’est ainsi qu’ont été vécues les dispositions de la loi NOTRe qui ont abouti à ce qu’une CdC et quelques communes d’un autre EPCI situées au sud du territoire intègrent, « aux forceps », une Cali qui a « finalement été imposée à certaines communes plutôt tournées vers d’autres horizons » (Petitjean, 2017). Une conseillère départementale en témoigne :

25

Il y avait beaucoup de réticences de la part des élus car ils craignaient qu’en intégrant la Cali, leur territoire soit tiré vers le bas à cause de la situation de pauvreté de la partie nord.

26La communauté d’agglomération et sa ville centre sont effectivement accusées par certains acteurs interrogés de maintenir les autres communes du groupement dans une situation de dépendance voire de domination :

27

Je schématise. Vous avez la ville centre Bordeaux. Et après, c’est les cercles. Nous, on est sur le dernier cercle de la Gironde géographiquement et on sait très bien que les grandes villes centres concentrent les pouvoirs, mais aussi les financements, les projets, etc. Et après, dans la même veine, on a Libourne avec les mêmes cercles. Et on se retrouve, en fait, un peu dans la même configuration. Au niveau de la Cali, les pouvoirs sont concentrés aussi. Alors des fois on se dit en rigolant que l’écho n’arrive pas jusqu’ici.

28Ces propos résonnent avec les conclusions issues du grand débat national organisé suite au mouvement des Gilets jaunes comme avec les travaux récents menés au titre de la revitalisation de l’échelon communal et de la mission ruralité, travaux destinés à formuler des propositions concrètes ayant vocation à nourrir l’élaboration de l’agenda rural du gouvernement. Les conclusions font état de citoyens et de maires, ruraux notamment, exprimant des difficultés pour appréhender la place de leur commune sur le nouvel échiquier territorial. Éloignement de la décision publique, défiance à l’endroit d’intercommunalités au périmètre élargi, arrimés aux constats que sont le recul du service public, l’enclavement et les déserts médicaux, accentuent aujourd’hui le sentiment de fracture territoriale (Labaronne et al., 2019 ; Lefèvre et Schillinger, 2019). Alors qu’un tel diagnostic rend nécessaire l’appréhension de chaque territoire comme un tout aux composantes variées dont la complémentarité doit être soutenue, la perception que les élus locaux et les agents communaux ont de la Cali reste encore celle d’un territoire marqué par la juxtaposition d’espaces particuliers plus ou moins concurrents (Lafore et Outin, 2019).

29Dans ce contexte, les résistances et les coûts d’entrée (politiques, cognitifs, financiers, organisationnels) dans la dernière fusion ont pris le pas sur la définition préalable d’une action sociale d’intérêt communautaire concertée et partagée.

Une vision intégrée de l’action sociale intercommunale en construction

30La Cali ayant retenu cette compétence optionnelle, celle-ci est déployée par un CIAS. Si son action est actuellement qualifiée de « balbutiante », son sens aussi bien que son contenu font débat. Cela confirme que l’intercommunalité dépasse la simple nécessité de résoudre les problèmes économico-administratifs des communes et qu’elle fonctionne comme une arme politique dans la conquête de positions de pouvoirs où les agents engagés dans un jeu de concurrence cherchent à imposer une structuration de l’espace politique qui répartit le pouvoir conformément à leurs intérêts (Le Lidec, 2012). Sur ce point, la délibération adoptée pour définir la compétence de la Cali en ce domaine est on ne peut plus explicite puisque le principe selon lequel : « Les politiques sociales communautaires doivent s’inscrire dans une relation équilibrée et respectueuse des prérogatives des maires en matière de mise en œuvre de leurs actions sociales facultatives, et ce dans une dimension de proximité avec leurs concitoyens » (Communauté d’agglomération du Libournais, 2017), est rédigé en caractères gras. L’action du groupement est ainsi pensée selon une logique d’extension de la réponse aux besoins sociaux par la prise en charge de nouvelles prérogatives (Frinault et Le Saout, 2011). Elle ne vient (surtout) pas se substituer à l’action communale mais cherche à pallier les carences de l’action sociale des plus petites d’entre elles qui ne peuvent s’investir (Kerrouche, 2005) :

31

Le CIAS ne fait que rassembler les compétences communes qu’il y avait sur l’ensemble des trois anciennes intercommunalités en les structurant. Ce qui n’a pas été très simple. Il y avait encore certaines communes qui jouaient sur « qu’est-ce que je dois payer, pas payer ? » et qui ont fait un peu de résistance. Je pense qu’on n’était pas sur la même définition de l’action sociale qui était un peu paternaliste : « c’est mes personnes âgées, c’est mes bénéficiaires, c’est moi qui les suis, c’est moi qui vais porter les colis de Noël ». Des pratiques très nettement dépassées on va dire.

32S’il est régulièrement préconisé que la dynamique territoriale, en milieu rural tout particulièrement, doit s’appuyer sur un fort développement de CIAS dotés de compétences larges (Dinet et Thierry, 2012), tel n’est pas le cas ici. Celui de la Cali exerce des missions qualifiées de « très géronto » qu’il s’agit d’essaimer sur l’ensemble des communes. Le CIAS s’est ainsi vu confier le portage de repas à domicile et le transport à la demande des personnes à mobilité réduite. La première prestation cible les personnes à revenus très modestes et cherche à favoriser également le maintien à domicile en contribuant à la sécurité à domicile et à l’aide aux aidants. S’agissant de la seconde, le service s’adresse aux personnes en situation de handicap, aux personnes âgées de 75 ans et plus ou à toute autre personne en perte d’autonomie momentanée. S’inscrivant dans une dynamique transversale des situations de perte d’autonomie qui dépasse le clivage catégoriel personnes âgées / personnes en situation de handicap (Pouchadon et Martin, 2018) [6], il vise à offrir une solution de mobilité et à faciliter ainsi l’accès aux commerces et aux différents services sur l’ensemble du territoire.

33L’existence du CIAS est clairement associée à la volonté de produire un service social à destination des personnes en perte d’autonomie mais cet agent montre aussi comment la prise en charge d’autres volets de la préservation de l’autonomie a été écartée en raison notamment de leurs coûts :

34

Lors de la dernière fusion, choix politique a aussi été fait de ne pas prendre comme compétence les services d’aide à domicile alors que sur le Brannais notamment, il y avait un syndicat intercommunal à vocation unique qui avait été créé pour cela. Le service à la personne a été écarté du périmètre intercommunal. D’ailleurs, c’est toujours une difficulté, mais il y a eu ce choix de fait.

35Le Centre d’analyse stratégique précisait en 2013 que « Les dépenses sociales ne doivent plus être considérées comme des dépenses de compensation mais envisagées comme des dépenses d’investissement, forgeant les nouvelles capacités de l’individu et lui permettant de faire face de manière plus autonome à une société de plus en plus compétitive » (Fourel et Malochet, 2013, p. 20). Or, sur la Cali, les propos de cet agent confirment qu’en période de restriction budgétaire ou de réagencement des compétences, la tentation de se désengager au profit des acteurs privés et/ou de supprimer des services existe véritablement.

36Outre les difficultés à concevoir une action sociale communautaire qui ne soit pas limitée à une fonction réparatrice jugée par ailleurs coûteuse, les questions relatives à la coordination et à la mutualisation des ressources dans la durée, autrement dit à l’élaboration de formes d’intervention pluri-institutionnelle et plurisectorielles interrogent également. En effet, les thèmes du « parcours », de « l’accompagnement », comme ceux de « l’accès aux droits » et de « l’inclusion » sont autant de symptômes invitant aujourd’hui les acteurs locaux à élaborer une approche globale centrée sur les besoins de chaque personne singulière avec un ensemble de prestations diversifiées intervenant successivement ou simultanément (Lafore et Outin, 2019). Dans ce cadre et alors que « l’ambitieuse Cali » [7] donne priorité au développement économique et touristique pour devenir un « territoire attractif », les acteurs rencontrés entendent, d’une certaine manière, « tirer bénéfice » de tels projets. Cette recherche d’attractivité justifie, en effet, que l’intervention de l’EPCI se soit fortement accentuée sur la question des transports et de la mobilité afin de le doter d’un réseau plus dense et étendu. Cette mobilisation est présentée comme revêtant de substantiels enjeux sur les plans de la lutte contre l’isolement et de la réduction des inégalités d’accès aux services et aux soins. Dans le même temps, ils rappellent que la seule production de services, même de proximité, ne garantit en rien que les personnes âgées et plus généralement les habitants y recourent. À cette aune, concevoir, pour l’ensemble des secteurs et des services, un accompagnement social visant à (re)mettre les usagers en capacités, revêt une importance capitale. Les propos de cette cadre à la Cali illustrent pleinement la volonté et la difficulté de rendre opérante la définition même de ce qu’est le développement social dès lors qu’il suppose la mise en synergie des politiques sociales avec l’ensemble des politiques publiques qui y concourent (transports, logement, inclusion numérique, etc.) :

37

J’ai préparé un mail à destination du service transport en leur disant que le lancement du réseau de bus de la Cali c’est demain. Je veux savoir comment ils vont communiquer auprès des habitants sur la mise en place de ce service, auprès des partenaires aussi qui sont les prescripteurs et informateurs quotidiens des publics. L’un des freins en termes de mobilité c’est le frein psychologique et cognitif, c’est-à-dire que même si demain il y a un bus au pied de ma porte, je ne sais pas le prendre et je ne sais pas où aller. Donc comment on anticipe sur ce service ? Le moyen technique est indéniablement nécessaire. Mais comment on l’accompagne ?

38Les acteurs rencontrés voient aussi dans l’extension du réseau de transports l’occasion de renforcer les atouts de ce territoire pour attirer les professionnels médicaux et paramédicaux dans les secteurs les plus isolés où l’offre est actuellement insuffisante voire inexistante. Tel est d’ailleurs l’un des axes stratégiques du contrat local de santé (CLS) récemment signé et porté à une autre échelle encore, celle du Pôle d’équilibre territorial et rural (PETR) qui rassemble les cinq intercommunalités de l’arrondissement de Libourne. Cette démarche est présentée depuis comme un élément déterminant de la lutte contre les inégalités d’accès aux soins (Douifi, 2018). Reste que la fabrique intercommunale de l’équité territoriale suppose l’articulation de plusieurs cadres de régulation – politique et administrative de l’accès aux services ; liberté d’installation des professionnels de santé – pour l’heure introuvable :

39

Nous avons pour projet de mettre en place une maison de santé pluridisciplinaire mais on sait que pour le moment, on ne va pas la remplir. Donc on envisage de produire des clips promotionnels pour valoriser les ressources du milieu rural afin de donner envie aux professionnels de santé de venir s’installer ici.

40Dans ce contexte, c’est l’option du déploiement territorial des services sanitaires et sociaux qui est privilégiée. Outre la présence sur le nord du territoire de points d’accès aux droits permise par les permanences des travailleurs sociaux du Département et de la Caf, un centre de santé hospitalo-communal a vu le jour sur Coutras. Modèle expérimental hybride et unique en Nouvelle-Aquitaine, il est porté par le Centre hospitalier de Libourne en partenariat avec la commune, l’agence régionale de santé (ARS) et la Cali.