1.1 – Les PAT : des projets diversifiés de remise au cœur des territoires de la question alimentaire

6Les PAT se définissent comme étant des projets qui « répondent à l’objectif de structuration de l’économie agricole et de mise en œuvre d’un système alimentaire territorial. » (LOAAF du 13 octobre 2014, article 39). Un système alimentaire territorial (SAT) est défini par Rastoin (2016 : 13), comme un « ensemble de filières agroalimentaires répondant aux critères du développement durable, localisées dans un espace géographique de dimension régionale, coordonnées par une gouvernance territoriale ». Basés sur une triple proximité entre agriculteurs, transformateurs et consommateurs, et dans la perspective des « Alternatives Food Networks » (Deverre et al., 2010), les SAT se présentent comme une alternative au modèle agro-industriel mondial (Colonna et al., 2011). Ce dernier, bien qu’ayant permis d’accroître la production alimentaire et ainsi « d’éloigner le spectre de la famine », s’est accompagné d’externalités négatives aujourd’hui reconnues (Rastoin et al., 2010 : 506), qui mettent en cause sa durabilité et se traduisent par des changements de pratiques, tant du côté de la consommation que du côté des systèmes de production agricole. Les PAT répondent alors à une volonté de remettre au cœur des problématiques des territoires la question alimentaire et de repenser le modèle agricole en même temps que le système alimentaire par une approche plus territoriale. Les PAT sont appuyés financièrement par des dispositifs tels que le Programme National de l’Alimentation [2] (PNA) et peuvent faire l’objet d’une labellisation par le Ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation.

7Au niveau national, le Réseau National des PAT (RnPAT) créé en 2015 [3], a montré la diversité des PAT [4]. À partir du recensement de plusieurs démarches, il montre qu’en France, les échelles vont de la commune à la région en passant par les intercommunalités et le département ; que les espaces ruraux sont tout autant concernés que les espaces urbains ; que les porteurs sont tout autant des collectivités territoriales, que des collectifs citoyens, que des acteurs économiques (organismes professionnels agricoles et associations de développement) ; que les projets sont aussi bien des initiatives ayant pour objet la mise en place d’outils et de méthodes ponctuelles, que des projets plus globaux avec un objectif fort de transversalité et de mise en lien de l’ensemble des acteurs de la chaîne alimentaire locale (Bonnefoy et al., 2016). Cette diversité marque également les logiques des démarches, de celles reposant sur un mode « d’ingénierie et de gestion de projet territorial ‘classique et linéaire’ », à celles reposant sur un « exercice de dialogue territorial où l’échange permanent nourrit le diagnostic et permet de réajuster l’ambition et les actions y afférents » (Bonnefoy et al., 2016). Au total, dès 2016, le RnPAT recense plus de 60 PAT, que ceux-ci soient ou non financés par le PNA. L’étude du RnPAT montre que six domaines d’interventions sont mobilisés dans les projets : l’économie alimentaire, l’urbanisme et l’aménagement du Territoire, l’environnement, la nutrition santé, l’accessibilité sociale, la dimension culturelle et gastronomique. Cette diversité correspond à l’état d’esprit initial des initiateurs des PAT (Allain, 2015 : 52).

8Au final, les initiatives qui se revendiquent d’un PAT apparaissent très diverses mais ont un point commun : elles s’inscrivent dans et pour un territoire institué (région, pôle territorial, communauté de communes ou d’agglomération, département…) et mettent l’alimentation au cœur du projet de territoire. La dimension territoriale y est fortement revendiquée quel que soit le porteur du projet. Le territoire, en tant qu’espace circonscrit du projet, se fait dès lors lieu d’intermédiations diverses, nous conduisant à préciser les notions d’intermédiation territoriale convoquées par les PAT.

1.2 – L’intermédiation territoriale, un outil analytique pour la compréhension de la construction des PAT

9Tels que définis dans la loi, les PAT sont des projets « élaborés de manière concertée avec l’ensemble des acteurs d’un territoire » (LOAAF du 13 octobre 2014, article 39). Ces dispositifs ainsi définis, la prise en main de la question alimentaire à l’échelle locale exige de construire des modalités de concertation et de coordination entre les différents acteurs structurant les systèmes alimentaires locaux. La littérature sur les systèmes alimentaires territoriaux parlent de gouvernance alimentaire territoriale pour définir ces modalités de concertation et de coordination (Perrin et al., 2014 ; Billion, 2017). Après Terres en Villes, qui définit en 2011 la gouvernance alimentaire territoriale comme « un nouvel ensemble de coopération entre les différents acteurs et les échelons d’intervention géographiques, dont l’arène commune est l’enjeu alimentaire » (Terres en villes, 2011 cité par RnPAT, 2017), Billion et alii la définissent comme « l’ensemble des processus de coordination des acteurs autour de l’alimentation à l’échelle territoriale, visant à favoriser leur organisation et limiter l’atomisation des initiatives touchant aux systèmes alimentaires » (Billion, 2017 : 348).

10Prenant des noms divers (« conseils de gouvernance alimentaire », « comité de pilotage alimentaire », « conseil alimentaire »), la gouvernance alimentaire traduit des modalités de mise en relation des acteurs du système alimentaire local et est conçue comme un espace soit de consultation soit de discussions soit de décisions. Si les PAT exigent la mise en place de lieux de concertation entre les acteurs de la chaîne alimentaire locale, ils exigent tout autant la (re-)mise en lien fonctionnel de ces acteurs. Celle-ci va bien au-delà de la construction d’une gouvernance du projet en décrivant un processus d’intermédiation territoriale telle que définie par Nadou (2013) pour qui « l’intermédiation territoriale est considérée comme une dynamique relationnelle et organisationnelle entre acteurs locaux, variable dans le temps et l’espace ; […] au final l’intermédiation apparaît selon nous comme une modalité organisationnelle d’un système et de son information qui y circule, de même que de sa construction et de son évolution » (Nadou, 2013 : 7 et 64). Les PAT produiraient alors au moins deux formes d’intermédiation territoriale en tant que mises en lien fonctionnels des acteurs d’une part et des territoires d’autre part.

11Dans les PAT, les territoires se feraient lieux de mise en liens d’acteurs qui jusque-là coexistaient sur le même territoire sans lien entre eux (consommateurs/citoyens, agriculteurs, artisans des métiers de bouches, élus…). Au-delà de la seule question de gouvernance alimentaire locale, il s’agit donc de la question de la remise en lien fonctionnel d’acteurs appartenant à la chaîne alimentaire locale. Cette forme d’intermédiation décrit ce que Nadou (2013) appelle « l’intermédiation territoriale comme dynamique relationnelle et d’ingénierie entre acteurs territoriaux […] dans laquelle le territoire se fait lieu de la formation d’une communication entre individus qui le composent ». Autrement dit, le territoire « servirait par sa fonction de lieu, d’espace d’intermédiation, d’interface, de mise en relation ou de division entre les individus qui agissent et qui s’y trouvent à un moment donné » (Nadou, 2013, p. 84). Les PAT construisent ou révèlent ce que Landel et Pecqueur (2011) appellent des « opérateurs territoriaux » c’est-à-dire des « organisations réunissant des acteurs et des pratiques, pensées pour construire de la ressource territoriale » (Landel et al., 2011 : 6).

12Par ailleurs, les territoires dans lesquels sont inscrits les PAT, sont caractérisés par des spécialisations fonctionnelles. En effet, les territoires qui allient espaces urbains et espaces ruraux et que nous qualifions de « mixtes », tels que les pôles territoriaux ou anciens Pays, sont caractérisés par une spécialisation fonctionnelle infra-territoriale où les espaces urbains organisés en agglomération constituent les bassins de consommation alimentaires du territoire, quand les espaces ruraux sont les bassins de production agricole et alimentaire de ces territoires. Dans ce cas, les PAT mettent potentiellement en jeu l’amélioration du lien fonctionnel entre les espaces urbains et les espaces ruraux de ces territoires. L’intermédiation territoriale serait donc celle dans laquelle le territoire se fait articulation entre des échelles et des fonctions, comme l’a défini par Nadou (2013). Dès lors, l’enjeu alimentaire apparaît comme un objet potentiel de consolidation du territoire par la mise en lien des acteurs de la chaîne alimentaire locale.

13Pour les territoires strictement urbains ou strictement ruraux, leur spécialisation fonctionnelle peut les conduire à construire dans le cadre de leur PAT de l’interterritorialité fonctionnelle ; ce qui décrirait une autre forme d’intermédiation territoriale et la construction de nouvelles configurations territoriales.

14Pour éprouver ces hypothèses, est proposée une analyse de quatre territoires néo-aquitains inscrits dans une démarche de PAT.

2.1 – Un contexte de développement des projets alimentaires de territoire et une diversité de configurations de projets

16En 2017, La Direction Régionale de l’Agriculture, l’Alimentation et la Forêt de Nouvelle Aquitaine (DRAAF) a recensé 57 initiatives territoriales sur l’alimentation (Rival, 2018). Ce recensement, confirme à l’échelle de la Nouvelle Aquitaine, les résultats du RnPAT. Il confirme que quel que soit le type et quel que soit le porteur de projet (collectivité territoriale, territoire de projet, collectif citoyen…), le cadre dans lequel le projet, se construit, est un territoire institutionnel.

17Il confirme également la diversité des initiatives et de leur construction. Partant des six thématiques mises en avant par le RnPAT dans sa classification, la DRAAF Nouvelle Aquitaine a effectué une typologie des projets néo-aquitains montrant à son tour la diversité des configurations des initiatives. Quatre de ces initiatives alimentaires de territoire sont ici plus particulièrement étudiées (Tableau 1) : le projet du Pays Adour Chalosse Tursan, le projet du Pays basque, le projet de Bordeaux Métropole, et le projet du Pays du Grand Bergeracois. Même si ce dernier est le seul à avoir été reconnu par le Ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation comme un « PAT » par labellisation, les projets du Pays basque et de Bordeaux Métropole se construisent selon la même logique, c’est-à-dire en associant transversalement les six thématiques définies par le RnPAT, c’est-à-dire pour rappel : l’économie alimentaire, l’urbanisme et l’aménagement du territoire, l’environnement, la nutrition santé, l’accessibilité sociale et la dimension culturelle et gastronomique. À l’instar de 13 autres projets de Nouvelle-Aquitaine, le projet porté par le Pays Adour Chalosse Tursan est davantage orienté autour de la question de « la relocalisation et de l’amélioration de l’alimentation dans le secteur de la restauration collective ». Il est donc illustrateur d’une dynamique majoritaire sur la région.

Tableau 1

Synthèse des initiatives alimentaires observées (source : les auteurs)

Adour Chalosse Tursan Pays basque Bordeaux Métropole Grand Bergeracois Début de l’initiative 2015 2015 2015 2015 Type d’initiative (d’après la typologie de Rival, 2018) Projet alimentaire – restauration collective Pré-PAT Pré-PAT PAT labellisé par le Ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation Axes stratégiques du projet (d’après la typologie de Rival, 2018) • Relocalisation et de l’amélioration de l’alimentation dans le secteur de la restauration collective • Économie alimentaire • Urbanisme et aménagement du territoire • Environnement • Nutrition santé • Accessibilité sociale • Dimension culturelle et gastronomique • Économie alimentaire • Urbanisme et aménagement du territoire • Environnement • Nutrition santé • Accessibilité sociale • Dimension culturelle et gastronomique • Économie alimentaire • Urbanisme et aménagement du territoire • Environnement • Nutrition santé • Accessibilité sociale • Dimension culturelle et gastronomique Acteurs parties prenantes de l’initiative Acteurs institutionnels (Région, DRAAF, DREAL, ARS) et acteurs socio-économiques participant de l’amont et de l’aval du système alimentaire Mode de gouvernance Comité de pilotage et comité syndical Conseil de gouvernance alimentaire Conseil consultatif de gouvernance alimentaire Comité de pilotage Structure porteuse initiale Pays Adour Chalosse Tursan Conseil des élus du Pays basque Ville de Bordeaux Pays Grand Bergeracois Structure porteuse en 2019 Pôle territorial Adour Chalosse Tursan Communauté d’agglomération du Pays basque Bordeaux Métropole Communauté d’agglomération du Bergeracois (avec une gestion par la Délégation générale du Grand Bergeracois)

Synthèse des initiatives alimentaires observées (source : les auteurs)

18Localisés dans des départements différents de la Nouvelle Aquitaine, ces quatre initiatives ayant pour enjeu la relocalisation de l’alimentation et de l’agriculture se différencient par leur configuration territoriale : entre villes et campagnes.

2.2 – Entre villes et campagnes, trois configurations territoriales pour un même objectif

19Si la qualification du territoire formé par les 28 communes de Bordeaux Métropole en tant qu’espace urbain ou « ville » ne prête pas à la discussion, il s’agit davantage de préciser la configuration des trois autres territoires.

20Depuis 2010, le zonage en aire urbaine (ZAU) permet, à partir des données du recensement de la population de 2008 et plus particulièrement sur celles relatives à l’emploi et aux déplacements entre le domicile et le lieu de travail, d’identifier les aires d’influences des villes (en tant qu’unité urbaine) et ainsi de mettre à jour l’influence des agglomérations de Bayonne au Pays basque et de Bergerac dans le Pays du Grand Bergeracois, notamment en tant que potentiels bassins de consommation (Figure 1). Toutefois, leur qualification au regard d’autres typologies ou classements nous conduit à les considérer comme des territoires « mixtes », précisément entre villes et campagnes, car porteurs à la fois de logiques urbaines (tels que Bayonne ou Bergerac) et de logiques rurales. Ainsi, plus de la moitié des 158 communes du Pays basque ou des 155 communes du Pays du Grand Bergeracois ont été concernées au moins jusqu’en 2017 par un classement en zone de revitalisation rurale (Figure 2). Aux indicateurs d’emplois, démographiques et fiscaux sur lequel se construit ce classement, peut également être ajoutée une approche plus spatiale avec la prise en compte de l’occupation du sol et la mise en évidence de la faible emprise spatiale du tissu urbain continu sur ces deux territoires face à d’importants espaces agricoles et/ou forestiers (Figure 3). Croisant ainsi les caractéristiques démographiques (populations, mobilité…), économiques (emploi, agriculture…) et paysagères (occupation du sol, relief…), la typologie proposée par la Datar en 2010 tend à souligner cette ambivalence territoriale entre unités urbaines et campagnes vieillies de faible densité et à économie agricole et présentielle (Figure 4).

Figure 1

Qualification urbaine/rurale à l’échelle communale - typologie de la zone en aire urbaine

Qualification urbaine/rurale à l’échelle communale - typologie de la zone en aire urbaine

Figure 2

Qualification urbaine/rurale à l’échelle communale - classement en zone de revitalisation rurale en 2018

Qualification urbaine/rurale à l’échelle communale - classement en zone de revitalisation rurale en 2018

Figure 3

Qualification urbaine/rurale à l’échelle communale - occupation des sols en 2012

Qualification urbaine/rurale à l’échelle communale - occupation des sols en 2012

Figure 4

Qualification urbaine/rurale à l’échelle communale - typologie des campagnes de la Datar en 2011 à l’échelle communale

Qualification urbaine/rurale à l’échelle communale - typologie des campagnes de la Datar en 2011 à l’échelle communale

21En revanche, le Pays Adour Chalosse Tursan présente la particularité d’être encore dans un « entre-deux » rural, couloir rural entre deux aires d’influence urbaine, celles de Dax et de Mont-de-Marsan. Ce territoire dont les 331 communes sont classées majoritairement en zone de revitalisation rurale en 2018 (Figure 2) pouvait être qualifié en 2010 selon la typologie de la Datar de « campagnes agricoles et industrielles sous faible influence urbaine », voire de « campagnes vieillies de faible densité à économie agricole et présentielle » (Figure 4).

22Même s’il permet d’objectiver la description des terrains étudiés, le croisement de ces typologies ne doit pas faire oublier le poids des représentations que se font les acteurs de leurs territoires, les territorialités se construisant également au travers de représentations fortes du « rural » et « de l’urbain » au travers d’un « idéel » plus ou moins partagé tel que décrit par Mathieu (2017). C’est ainsi que les acteurs des territoires tels que ceux du Pays du Grand Bergeracois ou du Pays basque ne tendent pas nécessairement à qualifier leur territoire « d’urbain », dans la mesure où leurs représentations se construisent à la fois au regard de Bordeaux Métropole mais aussi dans des contextes agricoles historiquement marqués.

23Ces quatre territoires que nous choisissons donc de qualifier de « urbains », « ruraux » ou de « mixtes », sont tous les quatre porteurs de projets répondant à un même objectif : la relocalisation de l’alimentation. Mais, compte tenu de contextes agricoles différenciés, ce même objectif renvoie à des enjeux différents : maintien de l’agriculture locale sur certains territoires, amélioration de l’accès à une alimentation locale pour d’autres.

24Orientée principalement d’une part vers la production de volailles (canards gras) et la production céréalière (maïs) (Figure 5), l’agriculture du Pays Adour Chalosse Tursan est une agriculture tournée vers l’agroalimentaire, structurante pour l’économie locale (25 % des établissements actifs au 31/12/2015, Insee, Connaissance locale de l’appareil productif, 2015) et pourvoyeuse d’emplois (12 %, Insee Recensement général de la population, 2015). Cette agriculture ayant été fragilisée par les différentes crises sanitaires portées par la grippe aviaire, se pose aujourd’hui la question du maintien de l’agriculture par l’installation de jeunes agriculteurs (SCOT du PETR Adour Chalosse Tursan, 2018 [5]). Le projet du Pays Adour Chalosse Tursan (devenu pôle territorial, voir encadré 2) a été initié fin 2015 suite à la mise en place du schéma d’aménagement et de développement durable du territoire faisant état de la fragilité de l’agriculture locale.

Figure 5

Orientation technico-économique agricole à l’échelle communale

Orientation technico-économique agricole à l’échelle communale

25Le Pays du Grand Bergeracois bénéficie également de productions sous signes de qualité mais aussi d’une agriculture fortement diversifiée (polyculture dominante, viticulture, fruits et autres cultures permanentes, céréales, polyélevage…) (Figure 5). Toutefois, le territoire doit à la fois faire face à une diminution des terres agricoles (-9 % entre 2000 et 2010, SCOT Bergeracois, 2019 [6]) mais aussi à une situation sociale difficile, les revenus des ménages étant inférieurs aux revenus nationaux et régionaux (SCOT Bergeracois, 2019 [6]). Face au souci des pouvoirs publics de permettre l’accès de la population à une alimentation locale et de qualité, le maintien de l’agriculture par l’installation s’inscrit donc comme un axe du PAT porté par le Pays.

26À l’instar du Pays du Grand Bergeracois, le contexte agricole et territorial du Pays basque semble favorable au développement d’un PAT. Le Pays basque dispose d’une SAU de près de 125 000 hectares et de près de 50 000 hectares de pâturages collectifs en zone de montagne (DRAAF Aquitaine, 2015 [7]). Les espaces enherbés, notamment en zones de montagne, sont essentiellement valorisés par des élevages de ruminants, en particulier d’ovins dont le lait est orienté vers la transformation fromagère. En plaine, l’assolement se compose notamment de céréales et oléoprotéagineux avec quelques productions maraîchères. Par ailleurs, bien qu’il s’agisse de faibles volumes, certains produits bénéficiant d’une reconnaissance sous signe de qualité ou d’origine (piment d’Espelette, porc basque, vin d’Irouléguy…) contribue à la notoriété de l’agriculture locale et à l’équilibre économique d’exploitations de petite taille (DRAAF Aquitaine, 2015 [7]). Territoire rural du sud des Pyrénées Atlantiques, le Pays basque abrite environ 200 000 habitants au sein de 158 communes regroupées depuis 2016 en une intercommunalité unique. Fort d’une identité culturelle marquée, le Pays basque travaille depuis les années 1990 à l’élaboration et à l’évolution d’un projet de territoire, autour duquel s’est concrétisée la collaboration entre le Conseil de Développement du Pays basque (le CDPB, créé en 1994) et le Conseil des Élus du Pays basque (le CEPB, créé en 1995). Ce projet de territoire a été un cadre particulièrement propice à la réappropriation des questions agricoles et alimentaires.

27Bordeaux Métropole dispose de son côté de moins de 5 500 hectares d’espaces agricoles dans son PLU, entre espaces hérités des anciennes ceintures agricoles périurbaines et espaces reconquis. Il s’agit d’espaces répartis entre terres arables principalement localisées en zones humides, prairies associées à des modes de conduite extensifs, de vignes en appellation d’origine protégée et de maraîchage hérité de l’ancienne ceinture des jalles (Rapport sur l’agriculture urbaine de l’a’urba 2017 [8] ; Diagnostic agricole de Bordeaux Métropole, 2018 [9]). L’agriculture, dont les problématiques ont été saisies par deux directions (la direction d’énergie, d’écologie et de développement durable et la direction de la nature), fait aujourd’hui l’objet d’une attention croissante tant sur le plan ingénierique que politique (Diagnostic agricole de Bordeaux Métropole, 2018 [9]). Cette reconsidération de la question agricole vient en conséquence du constat alarmant quant à la faible autonomie alimentaire de la métropole [10] qui en 2016 rassemble près de 800 000 habitants (Insee, Recensement de la population 2016 au 01/01/2019) et projette un million d’habitants pour 2050.

28C’est dans ces contextes contrastés que nous déployons une méthode d’analyse qualitative fondée sur l’observation participante des conseils de gouvernance alimentaire et des comités de pilotages de projets alimentaires de ces quatre territoires.

2.3 – L’observation participative pour révéler les processus de construction

29L’analyse des projets alimentaires de ces quatre territoires repose à la fois sur la capitalisation d’une démarche participative et de comptes rendus de réunions mises en place dans le cadre de ces projets et sur l’analyse d’une vingtaine d’entretiens complémentaires conduits en semi-directifs auprès d’acteurs parties prenantes des instances porteuses des projets.

30En effet, les démarches PAT des quatre territoires ont été suivies depuis leur création, l’enquêteur participant aux différents ateliers, réunions, séminaires et évènements organisés par les instances de gouvernance de ces projets en qualité de membre scientifique. Les éléments analysés ont été relevés dans le cadre d’une démarche d’observation participante dont le principe repose sur l’observation des phénomènes étudiés par immersion de l’observateur au sein des structures étudiées favorisant l’accès à des informations inexprimées et aux processus même de construction (Soulé, 2007).

31Le matériau collecté rassemble ainsi les documents issus de l’ensemble des travaux conduits dans la démarche : comptes rendus de comités de pilotage, d’ateliers et rapports de synthèse réalisé par les animateurs des PAT ont été compilés et étudiés. Une partie de ce matériau est disponible en ligne [11]. Renforcé et éprouvé par vingt-trois entretiens semi-directifs conduits auprès d’acteurs parties prenantes (collectivités territoriales, associations de développement agricole, chambres d’agriculture, Région, Conseil Départemental), il permet de retracer les démarches, de consigner informations et paroles d’acteurs utiles pour la caractérisation des processus d’intermédiation à l’œuvre dans ces projets et ainsi de reconstituer la trajectoire de chaque projet au prisme de notre grille de lecture.

32L’analyse de ces quatre initiatives alimentaires de territoire avancées permet de mettre à jour les processus d’intermédiation territoriale qu’elles engendrent par la remise en lien fonctionnel des acteurs de la chaîne alimentaire locale et des territoires jusqu’aux tensions dont elles sont révélatrices.

3.1 – Les PAT et la remise en lien fonctionnel des acteurs de la chaîne alimentaire locale

34La mise en place du schéma d’aménagement et de développement du territoire (SADT) en Pays Adour Chalosse Tursan a mis en lumière la contribution importante de l’agriculture locale et en même temps la fragilité de celle-ci, le territoire ayant perdu 22 % de ses exploitations agricoles en 10 ans (Recensement général agricole, 1988-2000). Le programme LEADER défini pour 2014-2020 [12] a pour stratégie « agir ensemble pour un territoire attractif et durable » et le territoire a choisi d’investir dans trois orientations dont la valorisation des éléments identitaires forts de territoire, comme l’agriculture. C’est dans ce contexte que les élus du territoire ont décidé de lancer une démarche de « soutien à l’agriculture locale » en la centrant sur l’approvisionnement en produits locaux de la restauration collective publique. Cette orientation est notamment à relier à la nature très rurale du territoire, la restauration collective publique apparaissant alors comme le débouché le plus évident pour l’agriculture locale en l’absence d’un bassin de consommation important. Le projet du Pays Adour Chalosse Tursan s’appuie sur un comité de pilotage réunissant les élus du territoire, les institutions (Région, Département, DRAAF), les organismes agricoles (chambres d’agriculture, Fédération départementale des CUMA, les associations de développement de l’agriculture biologique et durable…), l’enseignement supérieur et la recherche et sur le comité syndical. De fin 2015 à aujourd’hui, si le comité de pilotage a été mobilisé pour définir et suivre la méthodologie du projet, opérant ainsi comme une instance de gouvernance du projet, c’est la remise en lien fonctionnel des acteurs du territoire qui a été au cœur du projet : en premier lieu, celle des agriculteurs et des cantines scolaires. Pour cela, des travaux d’analyse des besoins et des difficultés rencontrées par ces acteurs pour atteindre l’objectif de l’approvisionnement local de la restauration collective publique ont été conduits. Préalables à l’action, ces travaux sont un premier pas vers la compréhension des fonctionnements des acteurs de la chaîne alimentaire locale pour une (re)mise en lien. Au Pays Adour Chalosse Tursan, le travail avec les cantines scolaires a permis de mettre en avant la difficulté de s’approvisionner en yaourts locaux et celui avec les producteurs laitiers la difficulté pour eux de produire des yaourts locaux face au manque d’outils de transformation et de moyens pour les obtenir. Le PAT permet alors à la fois de comprendre pourquoi il y a absence de lien fonctionnel entre les acteurs alimentaires locaux mais aussi comment il est possible de le (re)construire.

35Il en va de même au Pays du Grand Bergeracois. Brigitte Allain, députée de la Dordogne a fait émerger l’idée de conduire un PAT dans le grand Bergeracois et en novembre 2015, le président du Pays et la députée décident de lancer une initiative PAT. En mars 2016, un comité de pilotage est mis en place afin de construire la démarche. Comme au Pays Adour Chalosse Tursan, ce comité de pilotage est constitué des élus (députée et président du pays), des acteurs institutionnels (Région, Département) et des acteurs du monde agricole (chambres d’agriculture et associations de développement (agro-bio, maison des paysans, terre de liens…)). Mais très vite il s’appuie sur des ateliers dans lesquels les acteurs locaux échangent pour partager autour de leur fonctionnement, de leurs besoins et de leurs difficultés. Trois ateliers sont constitués pour permettre l’échange entre les acteurs locaux : un atelier sur la gestion du foncier et l’installation d’agriculteurs, un atelier sur les structures de commercialisation et de transformation, et un atelier sur la restauration collective et les consommateurs. Se voulant dès le départ global, le PAT du Grand Bergeracois va peu à peu se construire dans une logique de (re)mise en lien des acteurs de la chaîne alimentaire locale. Si, comme l’indique la loi, un diagnostic est conduit, il n’est pas conçu comme un préalable à l’action et le choix est fait de conduire ou de conforter des actions qualifiées de pilotes comme par exemple la mise en place d’un espace test agricole (Barèges et al., 2018, p. 24) et d’organiser des évènements de mise en lien des acteurs. Après les ateliers, des temps d’échanges entre acteurs sont organisés mettant en lien, agriculteurs, artisans des métiers de bouche, élus, citoyens. En 2017, quatre réunions territoriales auprès de la population des communautés de communes sont organisées pour recueillir les besoins et les avis en matière d’alimentation. Les porteurs du projet l’expriment clairement : il s’agit de « permettre l’échange et la discussion de l’ensemble des acteurs de la filière (les producteurs, les transformateurs, les commerçants, les gestionnaires de lieux de restauration collective, les consommateurs, les structures éducatives, les collectivités, les professionnels de santé…). […] de fédérer ces acteurs, [de] créer de nouveaux partenariats afin d’aboutir à une chaîne cohérente » (International Urban Food Network, 2016, p. 17).

36Territoires expérimentaux d’un chantier sur la gouvernance alimentaire lancé en 2015, Bordeaux Métropole et le Pays basque se sont engagés dans un PAT. Ces deux territoires très différents, ont structuré des conseils de gouvernance alimentaire, en 2015 pour le Pays basque et en 2017 pour Bordeaux Métropole. Ces conseils de gouvernance alimentaire constituent moins des espaces décisionnels que des espaces d’échange et de construction d’actions entre acteurs de la chaîne alimentaire locale. Dans les deux cas, ils sont organisés autour d’ateliers ou de commissions thématiques. Au Pays basque, six ateliers mettent en lien les acteurs de la chaîne alimentaire locale (foncier alimentaire, autonomie alimentaire territoriale, pratiques alimentaires, approvisionnement local, activité agricole, gaspillage alimentaire). À Bordeaux Métropole, quatre commissions thématiques mettent en lien les acteurs locaux (renforcer la capacité agricole et alimentaire du territoire, relocaliser les filières et encourager les circuits courts et de proximité, permettre à tous d’exercer son choix d’une alimentation durable et de qualité, lutter contre le gaspillage alimentaire). De la même façon qu’au Pays du Grand Bergeracois, ces groupes thématiques constituent le moyen de la remise en lien des acteurs.

3.2 – Les PAT et la remise en lien fonctionnel des espaces urbains et ruraux sur la question alimentaire

37Si la mise en lien des acteurs est une condition nécessaire pour construire une démarche de PAT, quelle que soit la nature du territoire (urbain, rural, ou mixte), il semble, par ailleurs que la mise en lien fonctionnelle entre espaces urbains et espaces ruraux en soit également une. Car, en effet, cette mise en lien fonctionnel entre espaces urbains et espaces ruraux est à relier à la division fonctionnelle de ces espaces en matière alimentaire. Ainsi que le rappelle Vanier (2005), l’histoire de leurs relations est aussi celle d’une division spatiale du travail qui a fait des campagnes les espaces de « ravitaillement alimentaire » des espaces urbains ce, même si comme le montre l’auteur, cette histoire a été bouleversée par le développement économique industriel qui a fini par faire des campagnes des « zones artificialisées de production mondialisée » (Vanier, 2005, p. 2). C’est peut-être là que les PAT constituent des tournants historiques participant au « troisième âge transactionnel » décrit par Vanier comme un temps « d’une obligation de combinaisons » (2005, p. 7) entre les villes et les campagnes : ceci aussi bien à l’intérieur des territoires qu’entre territoires, constituant ainsi des processus d’interterritorialités. À l’analyse des trois territoires du grand Bergeracois, du Pays basque et de la Métropole Bordelaise [13], apparaît cette obligation d’interconnexion entre urbain et rural dans le PAT.

38Au sein des territoires mixtes comme le Pays basque et le Pays du Grand Bergeracois, s’organisent des connexions entre les agglomérations urbaines et les zones plus rurales de ces territoires. Les objectifs des PAT sont fortement tournés vers le maintien de l’agriculture par la construction de débouchés locaux pour les agriculteurs mais aussi par la préservation des terres agricoles et l’encouragement à l’installation. Le centrage de ces projets sur le maintien de l’agriculture locale d’un côté et la recherche de l’autonomie alimentaire de l’autre, les conduit à mettre en lien leurs bassins de production (communes rurales) avec leurs bassins de consommation (villes principales de leurs territoires).

39Au Pays basque, territoire fortement identitaire, le bassin de consommation est constitué pour l’essentiel de l’agglomération urbaine autour de Bayonne, Anglet et Biarritz et allant jusqu’à Saint-Jean-de-Luz au sud, qui concentre 70 % de la population du territoire (Insee, Recensement de la population 2016 au 01/01/2019). Le projet est fortement tourné sur le territoire mettant en lien espaces urbains et espaces ruraux. Avec plus de 300 000 habitants, le Pays basque construit son projet à partir de liens infraterritoriaux pouvant s’affranchir de se tourner vers d’autres territoires pour trouver des débouchés pour son agriculture ou de s’approvisionner à l’extérieur, même si les terres agricoles et certaines productions, telles que les légumes se raréfient sur le territoire. Le territoire a dès lors fortement tourné son projet vers des objectifs d’autonomie alimentaire et de sauvegarde de l’agriculture locale. En effet, parmi les six ateliers mis en place lors de la journée de lancement, deux portent sur la relocalisation de l’agriculture (« préserver les terres agricoles », « encourager l’activité agricole ») et deux portent sur l’autonomie alimentaire du territoire (« renforcer l’autonomie alimentaire du territoire », « encourager l’approvisionnement local »), les deux autres étant orientés davantage vers les pratiques alimentaires (« faire évoluer les pratiques » et « lutter contre le gaspillage »). L’interaction entre besoin des territoires ruraux en matière de maintien de l’agriculture et besoin des populations locales notamment urbaines en matière d’alimentation est fortement inscrite dans le projet.

40C’est une différence avec le territoire du Grand Bergeracois, qui bien que mixte, ne possède pas une agglomération urbaine très importante. Néanmoins, la communauté d’agglomération de Bergerac participe au projet, voire même aujourd’hui est le porteur de ce projet pour l’ancien pays. En effet suite à la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République de 2015 [14], le pays ne s’est pas transformé en pôle d’équilibre territorial et rural et le syndicat mixte porteur du pays a été dissolu en 2018 se transformant le 1^er juillet 2018, en Délégation Générale du Grand Bergeracois. Cette délégation générale est une structure de coopération entre les quatre intercommunalités composant le territoire de l’ancien pays à savoir la communauté d’agglomération de Bergerac (CAB) constituée de 38 communes et rassemblant 65 000 habitants et les trois autres communautés de communes rassemblant 92 communes et 40 000 habitants qui ont conventionné afin de poursuivre la construction conjointe de projets, via une coordination partagée. Le PAT fait aujourd’hui partie de ces projets. De fait, les liens entre espaces ruraux et espaces urbains ont été confortés par cette structuration, le PAT étant à présent coporté par la CAB d’un côté et les trois communautés de communes plus rurales de l’autre.

41Les interactions urbain/rural se jouent au sein des territoires mixtes dans lesquels les projets se construisent au croisement d’enjeux urbains et ruraux mais également entre territoires à dominante urbaine et territoires à dominante rurale. C’est ainsi que Bordeaux Métropole a signé, en octobre 2018, une convention de partenariat avec le territoire de Val de Garonne Agglomération, territoire d’un peu plus de 60 000 habitants répartis sur 43 communes dont Marmande commune de plus de 15 000 habitants [15].

42Bordeaux Métropole se situe à moins d’une heure de route de ce territoire. Elle exerce une forte attractivité sur Val de Garonne Agglomération : plus de 100 000 véhicules réalisent des trajets quotidiens entre les deux sites et plus de 3 000 abonnements TER sont vendus à des Lot-et-Garonnais (Val de Garonne Agglomération, Bordeaux Métropole, 2018 [16]). Lorsque Bordeaux Métropole a décidé d’améliorer son autosuffisance alimentaire en produits locaux, il a été choisi de mettre en place une complémentarité autour de l’enjeu alimentaire et agricole local. Cette volonté a conduit à un « protocole de coopération territoriale » entre Bordeaux Métropole, Val de Garonne Agglomération auquel est associée également la Communauté de communes du Réolais en Sud-Gironde. Les objectifs annoncés de cette coopération signée en automne 2018 ciblent le développement d’une agriculture « biologique et durable », l’installation de jeunes agriculteurs, la structuration d’une chaîne logistique locale et enfin la « coopération au sein de la gouvernance alimentaire métropolitaine » [16].

43Le processus d’intermédiation territoriale entrepris dans le cadre de cette convention est à relier non seulement à un contexte plus général de rapprochement de Val de Garonne à Bordeaux Métropole, (l’agglomération lot et garonnaise ayant inscrit dès 2015 ce rapprochement dans sa stratégie territoriale), mais également aux objectifs de chacun de ces territoires en matière alimentaire. De son côté, Bordeaux Métropole a construit son projet sur un objectif « d’autonomie alimentaire » favorisant un accès égal à une alimentation locale, saine et de qualité. Pour Bordeaux Métropole, se tourner vers des territoires potentiellement nourriciers constitue une condition nécessaire pour mener à bien ce projet. En effet, dès 2010, le rapport de Philippe Quévremont [10] avait révélé la diminution par deux en 20 ans du nombre d’exploitations agricoles dans le périmètre bordelais ainsi que la limite à une seule journée de l’autonomie alimentaire de l’agglomération. Il révélait les causes de la disparition de la ceinture verte nourricière et formulait des recommandations, allant de l’achat de foncier agricole inondable par la collectivité à la définition d’une politique agricole à l’échelle du Scot (93 communes pour un million d’habitants), et faisait apparaître la nécessité de considérer différemment les 50 % d’espaces naturels qui composent la surface de l’agglomération. Les 176 exploitations agricoles présentes encore dans la métropole sont pour la plupart d’entre elles localisées en zones inondables (Diagnostic agricole de Bordeaux Métropole, 2018 [9]) et présentent de fait des vulnérabilités importantes ne permettant pas d’assurer leur pérennité. Se tourner vers un territoire tel que Val de Garonne constitue donc une réponse possible pour Bordeaux Métropole à la question de la relocalisation de l’alimentation de sa population. Réciproquement, pour Val de Garonne Agglomération, le lien avec Bordeaux Métropole s’inscrit dans un objectif de consolidation d’un secteur agricole important pour le territoire du point de vue économique et social.

44Ces recherches de connexions interterritoriales se retrouvent dans le projet du Pays du Grand Bergeracois. Le pays a défini huit ambitions pour son PAT. Parmi ces huit ambitions, l’une d’entre elles vise à « participer à la sécurité alimentaire des territoires voisins. Avec la production alimentaire du territoire, contribuer en partie à répondre aux besoins alimentaires de bassins de consommation en région, dont l’agglomération bordelaise, en sécurisant leur approvisionnement » [17]. Même si des discussions ont eu lieu sur cette ambition au sein du comité de pilotage, certains membres jugeant que le projet devait d’abord être tourné vers la population du territoire, le Pays a fait le choix d’une ouverture sur Bordeaux Métropole y voyant un moyen d’assurer des débouchés aux agriculteurs locaux dans un objectif de maintien de l’agriculture. C’est ainsi que l’exprime le président du Pays du Grand Bergeracois, interrogé sur le sujet : « nous très clairement on veut s’orienter vers le bordelais. Vers la communauté urbaine bordelaise, qui aujourd’hui selon les derniers critères, en termes de réserves alimentaires, n’ont que un jour et demi d’avance pour la population. Nous sommes aujourd’hui à moins d’une heure de Bordeaux, et les terres agricoles elles sont ici. Bordeaux ne peut pas se développer sur l’Atlantique, on est bien accord, donc tout le pourtour de la Charente, de la Dordogne, les Landes, peuvent être des producteurs très importants » (entretien, 2018).

45Ces mises en lien entre territoires dits « urbains » et territoires dits « ruraux » traduisent des complémentarités nécessaires pour la construction des PAT et l’atteinte de leurs objectifs. Elles révèlent des processus d’intermédiation territoriale constructeurs d’interterritorialités ou de nouvelles configurations territoriales discontinues. Mais, en même temps que ces constructions s’opèrent, des tensions s’observent à l’intérieur des territoires et entre territoires sur la question alimentaire.

3.3 – La révélation de tensions infra-territoriales et de compétitions interterritoriales

46Les tensions infra-territoriales prennent en premier lieu la forme de compétitions pour les ressources notamment foncières sur des territoires fortement spécialisés. En effet sur les territoires girondins très viticoles (Figure 3 et Figure 5), peu de place est donnée à d’autres productions, freinant d’autant la capacité à construire un PAT. Par ailleurs, les démarches PAT peuvent se mettre en tension avec la structuration du tissu économique local. C’est le cas par exemple au Pays Adour Chalosse Tursan marqué par une forte spécialisation autour de la filière palmipède à foie gras dont la structuration appuyée par le modèle coopératif génère des difficultés à faire émerger d’autres productions sur le territoire, notamment maraîchères mais aussi freine les agriculteurs dans leur volonté de développer les circuits courts, ceux-ci ne pouvant se développer qu’à côté du modèle promu par la coopérative et donc exigeant de la part des agriculteurs des changements conséquents de fonctionnement. Ainsi que le dit un des chargés de mission du pays, « On sait qu’on a un modèle agricole monocultural fragile, les crises aviaires l’ont montré, il faudrait diversifier pour garantir un avenir stable à l’agriculture […] trouver des débouchés complémentaires, mais les situations ne sont pas évidentes, il y a une grande dépendance à certaines filières, et ce système ne leur convient pas économiquement » (entretien, 2018). Par ailleurs, une animatrice locale d’un organisme de développement agricole indique « qu’il faudrait aider les producteurs qui iraient vers les circuits courts, les aider à se mettre en réseau, les accompagner techniquement à changer d’outil de production. Il y en a plein qui sont malheureux en coopérative, ils se font depuis longtemps bloquer dans leur « truc » de contrat, et sont dépossédés, enfermés dans un modèle, qui ne correspond plus ce à quoi ils aspiraient » (entretien, 2018).

47Par ailleurs une autre forme de tensions infraterritoriales émerge au sein des territoires : une tension entre les acteurs parties prenantes des projets et notamment entre acteurs du triptyque « collectivités territoriales/chambres d’agriculture/associations de développement agricole tournées exclusivement vers l’agriculture biologique et/ou durable. En effet, si les chambres d’agriculture, organismes dont la légitimité sur la question agricole locale est conférée par la loi, sont conviées dans tous les projets étudiés, elles ne sont pas pour autant nécessairement leader des discussions. Mises autour de la table, elles sont parfois surtout sollicitées pour la transmission de contacts d’agriculteurs, réduites à un prestataire d’informations. Les associations de développement de l’agriculture biologique et/ou durable sont, quant à elles, le plus souvent sollicitées pour la mise en place d’actions concrètes (introduction de produits locaux et biologiques dans la restauration collective publique, installation d’agriculteurs biologiques…), en raison notamment de leur plus grande reconnaissance dans ce type d’agriculture. Se joue ainsi une compétition de légitimité entre chambres d’agriculture et associations de développement de l’agriculture biologique et/ou durable, qui peut aller jusqu’à la mise en compétition de projets émanant des uns et des autres. Quant aux collectivités territoriales représentées par leurs élus et leurs chargés de missions qui se mettent en posture de leader de la démarche, elles peuvent apparaître comme des acteurs voulant accaparer à présent une légitimité sur la question agricole et alimentaire et faire ainsi l’objet de suspicions par les autres acteurs. Cette situation peut alors, dans certains cas, aboutir au retrait d’un des acteurs du projet.

48Les tensions interterritoriales sont également en partie liées à la compétition que se livrent les territoires vis-à-vis de ressources notamment infrastructurelles mais aussi à la compétition sur la captation des produits et des volumes.

49Ainsi que le montrent les travaux du RnPAT et de la DRAAF Nouvelle Aquitaine (Rival, 2018), nombreuses sont les démarches territoriales qui s’inscrivent dans les logiques des PAT et diverses en sont les échelles (agglomérations, pôles territoriaux, métropole, communautés de communes, communes). Cette démultiplication des démarches autant que des échelles crée de la compétition entre les territoires à plusieurs niveaux.

50Il s’agit d’abord d’une compétition pour les infrastructures. C’est le cas par exemple pour le Bergeracois. Doté d’un abattoir public sur la commune d’Eymet, ce dernier est menacé par la création d’un abattoir privé à proximité de Bordeaux par un groupement d’éleveurs pour l’essentiel issus du Médoc, territoire sur lequel se développe une démarche de structuration d’une filière bovine locale en circuits courts et de proximité. « Je ne peux que regretter qu’à ce moment de la discussion on puisse voir fleurir un abattoir à Bègles. Je ne dis pas qu’il n’en faut pas, mais que le choix d’une telle structure aurait dû être réfléchie à l’échelle du territoire régional. » exprime le président de Pays du Grand Bergeracois (entretien, 2018), montrant ainsi les tensions qui peuvent s’opérer par la construction de PAT sur différents territoires qui partageaient jusque-là certaines ressources.

51Les tensions se jouent également autour de la captation des productions et des surfaces. Si certains territoires voient dans la métropole une opportunité pour la construction de leur PAT, d’autres y voient une menace par la mise en compétition des ressources. C’est le cas par exemple du Pays Cœur Entre-Deux-Mers. Situé à la frontière de Bordeaux Métropole, ce territoire, devenu pôle territorial s’est inscrit dans une démarche globale de PAT et se trouve en compétition dans la recherche de ressources avec le projet de Bordeaux Métropole, notant dans son diagnostic le phénomène « des productions qui « fuient » le territoire pour alimenter la métropole Bordelaise » comme une « menace » pour la conduite de son propre projet [18].

52Manifestations des processus d’intermédiation à l’œuvre dans la construction et la mise en place des PAT, ces tensions permettent ainsi de révéler un ensemble de points nodaux dans les canevas territoriaux et régionaux, appelant à une coordination à une échelle intermédiaire.