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« Nous avons créé l’aide au retour, c’est-à-dire un encouragement au départ volontaire. Je peux vous dire qu’en deux ans il est parti 70 000 personnes par l’aide au retour et que pour ces 70 000 dossiers il n’y a pas eu un seul dossier de réclamation de la part des ambassades ou des Amicales des intéressés disant qu’on leur avait forcé la main pour ce départ. »

2Dans le sillage de l’annonce officielle d’une « suspension de l’immigration » en 1974, le gouvernement français met en place à compter de 1976 un dispositif d’aide au retour des travailleurs étrangers. Ce dispositif – très vite baptisé par les journalistes et certains militants « le million de Stoléru » – propose une prime de 10 000 francs aux travailleurs étrangers volontaires pour quitter le territoire français et regagner le pays dont ils conservent la nationalité (Weil 1991 : 110 ; Schor 1996 : 275 ; Noiriel 2007 : 580).

3Cette mesure fortement médiatisée implique une clause de « non retour ». Les travailleurs étrangers qui quittent la France doivent rendre leurs titres de séjour et de travail et s’engager à ne jamais « revenir ». Cet engagement à un départ définitif n’est pas que moral. Les directions départementales du travail et les préfectures conservent la liste des bénéficiaires de l’aide au retour et peuvent refuser de délivrer de nouveaux titres à ces travailleurs étrangers revenus en France illégalement (Viet 1998 : 386 ; Hmed 1994).

4Officiellement, et comme l’illustre l’extrait de discours cité en exergue, aucun ou très peu de ces ressortissants étrangers auraient adressé une demande pour revenir en France après avoir touché cette prime. Officieusement, et comme en attestent les traces du travail administratif conservées dans la série 1985 0422 versée par le ministère des Affaires sociales à Fontainebleau, les demandes de retour en France adressées à la Direction de la population et des migrations (DPM) [2] sont dès 1977 au contraire relativement nombreuses [3]. Une fois « revenus au pays », certains bénéficiaires de l’aide du retour se disent, effectivement, floués et affirment ne pas avoir compris le caractère contraignant de ce dispositif [4]. D’autres mettent en avant un changement important dans leur situation (décès d’un conjoint, échec de leur projet d’entreprise…) ou tout simplement disent regretter la France (Laurens 2006 : 550-570).

5Ces dossiers conservés au Centre d’archives contemporaines présentent un triple intérêt pour le sociohistorien. Ils permettent bien sûr de vérifier une nouvelle fois et à partir de cas concrets l’existence d’un écart continu entre les discours politiques et la réalité des pratiques administratives en matière de politique migratoire (Lochak 1985). Ils permettent également à l’analyste de restituer, à partir d’archives officielles, le sens vécu par les acteurs migrants face à un dispositif dont il a déjà été montré par ailleurs à quel point il joue sur le sentiment d’exil et « l’illusion du retour » (Alimazighi 1993) et de prendre ainsi pour objet les interactions entre les individus et les agents de l’État autour de requêtes individuelles (dans la continuité de travaux antérieurs, Noiriel 1991 ou Fassin 2000).

6Mais ces dossiers présentent aussi un intérêt particulier en ce qu’ils conservent la trace des débats internes suscités par ces requêtes au sein même de l’administration, entre une série de hauts fonctionnaires et le pouvoir politique. Sous la forme de post-it, de petits mots échangés, ces cartons renferment, en effet, en abondance les traces des échanges formels mais aussi informels entre les agents de l’État, le secrétaire d’État, ses conseillers et une série d’acteurs extérieurs à l’État.

7Alors qu’il est ordinairement demandé à « tous les agents de l’administration centrale et des services extérieurs qui à un titre quelconque, produisent, classent ou utilisent des archives » (Ministère de l’Éducation nationale et de la Culture 1992 : 60) de retirer des cartons l’ensemble des « interventions parlementaires ou autres qui auraient trait aux cas individuels sans intérêt historique [sic] (demandes d’emploi, de secours, de renseignements, etc.) » (ibid.), ces dossiers semblent à l’inverse toujours contenir une partie de ces dialogues internes. Sans doute conservés initialement par les agents de la DPM pour permettre l’instruction sur le long terme de ces dossiers et pour se prémunir d’éventuelles attaques juridiques contre des décisions prises dans un contexte entaché d’illégalité [5], ces échanges griffonnés laissent le chercheur face aux traces d’une série de dilemmes et de choix pris collectivement vis-à-vis de dossiers jugés « sensibles » [6] tant politiquement, juridiquement que sur le plan « humain ». Ces fonds pourraient être exploités statistiquement pour mettre en exergue la régularité de routines administratives attestant la transmission d’un éthos administratif particulier (comme cela a déjà pu être fait pour les préfectures, par exemple Spire 2005). Mais nous retiendrons ici une autre méthode. Si l’on veut bien admettre que « l’exemplarité d’un fait social » peut être appréhendée « autrement qu’en termes rigoureusement statistiques » (Revel 1989 : 32), la singularité à la fois de la situation juridique dans laquelle se trouvent alors les agents de l’État et du caractère fourni de ces sources disponibles (gardant la trace d’interactions le plus souvent absentes des archives) peut être mise à profit et rendre possible une réduction de l’échelle d’analyse. Pour peu qu’on parvienne à se tenir à distance de la « restitution fascinée » (Farge 1989 : 87) liée à la manipulation de documents qui donnent le sentiment d’accéder à l’entre-soi des bureaux administratifs, le recours à une approche restituant le sens des échanges qui se nouent, au jour le jour, autour du travail administratif peut permettre de poser une série de questions de sociologie de l’administration des étrangers sous un angle complémentaire à ceux déjà existants et déjà traités à travers des sources plus classiques.

8Nous aborderons ici trois de ces questions. Nous soulignerons tout d’abord la contribution de ces sources à une analyse du pouvoir discrétionnaire et plus précisément à l’analyse du rapport des agents de l’État à ce pouvoir particulier. Puis nous soulignerons comment ces annotations personnelles permettent d’appréhender pas à pas le cheminement interne de certains dossiers et, ainsi, d’analyser les rapports existants entre la justification publique d’une décision bureaucratique et ses motivations internes. Enfin, nous utiliserons ces mêmes échanges informels pour décrire les formes que peut prendre le contrôle collectif de ces formes d’expression personnelles et la contribution de ces annotations officieuses à la perpétuation de la légitimité publique du travail administratif.

La possibilité d’aborder la question du rapport pratique à un pouvoir discrétionnaire

9L’analyse du pouvoir discrétionnaire des agents administratifs est désormais un objet canonique de la sociologie de l’État (Galligan 1986). Elle est également une clef d’entrée fréquemment exploitée pour aborder l’administration des étrangers tant il est vrai que le pouvoir d’appropriation et d’interprétation des agents administratifs en ce domaine est rendu particulièrement visible par le caractère historiquement arbitraire du droit des étrangers (Lochak 1985 : 217-220). Les travaux qui se sont ainsi risqués à pénétrer dans l’épaisseur des pratiques administratives à l’égard des étrangers, comme par exemple ceux d’Alexis Spire sur les agents de la préfecture de police (2007) ou de Henry Markel et Alexandra Minna Stern sur les agents d’Ellis Island [7], ont confirmé tout l’intérêt que pouvait représenter une étude au plus près des pratiques des agents afin d’analyser l’impact de ce pouvoir discrétionnaire sur l’action publique. Cette série de travaux a permis d’aller au-delà des approches qui – laissant dans la boîte noire du travail administratif la question des « passe-droit » – basculaient le plus souvent jusque-là dans le lexique de l’occulte et de l’indéfinissable dès qu’il s’agissait d’aborder ces enjeux [8].

10Ces sources archivistiques singulières permettent toutefois de poser la question de l’importance de ce pouvoir discrétionnaire pour des échelons hiérarchiques supérieurs aux street-level bureaucrats étudiés par Michael Lipsky (1980 : 13-20). Une analyse des mots griffonnés conservés dans ces fonds laisse entrevoir dans quelle mesure l’émergence d’un corpus de normes contradictoires (qui est une des conditions pour M. Lipsky à l’existence d’un pouvoir discrétionnaire) peut exister et prendre corps y compris au sein de ce que Catherine Grémion désigne comme un « milieu décisionnel central » (1982). Ces hauts fonctionnaires (chef de bureau, sous-directeur ou même directeurs en administration centrale) peuvent également se retrouver sous le feu d’injonctions contraires et doivent parfois faire face à des rappels à l’ordre en provenance des responsables politiques.

11Les traces de ces injonctions semblent dans le cas de ces versements d’autant plus abondantes que les décisions rendues par le Conseil d’État en 1978 placent alors le traitement administratif de l’aide au retour et de ses conséquences dans une situation délicate du point de vue du droit. L’aide au retour n’étant plus fondée juridiquement, il est, en effet, sur le fond illégal pour les agents de la DPM d’interdire un retour en France ou de réclamer les sommes allouées. Mais ces retours gênent le pouvoir politique, et notamment Lionel Stoléru qui ne peut se permettre de voir le retour en France de ces travailleurs immigrés instrumentalisé médiatiquement. Cette situation fait alors peser sur les agents de la DPM une importante responsabilité dans l’instruction de ces dossiers individuels en dehors de tout cadre juridique valable. Du point de vue du cabinet du secrétaire d’État aux Travailleurs immigrés, L. Stoléru, le flou et le silence de l’administration doivent alors être de mise sur les motivations juridiques des refus adressés aux requêtes des travailleurs étrangers souhaitant revenir en France et surtout, comme l’annote à la main ce dernier dans la marge d’une note, « la règle pratique (et non juridique) doit être le remboursement dans tous les cas » [9] des sommes touchées via l’aide au retour. Mais cette injonction du pouvoir politique laisse en définitive les agents de l’État face à des cas de conscience sur la manière de bien instruire des dossiers jugés délicats et que ces derniers qualifient spontanément d’« humanitaires » [10]. Dans le cas de certains dossiers, des tiraillements apparaissent d’autant plus que leur traitement (qui s’effectue une nouvelle fois en dehors de tout cadre juridique véritable) semble poser du point de vue des agents de l’État des problèmes moraux, voire cornéliens.

12Là où les sources classiques permettent d’appréhender généralement la question de la contribution du pouvoir discrétionnaire au processus décisionnel, ces mots griffonnés et les traces de ces dialogues internes permettent de poser la question complémentaire du rapport que les agents administratifs entretiennent avec ce pouvoir particulier. L’analyse de ces dossiers d’instruction et l’attention portée à ces échanges informels permettent notamment de se situer à un niveau d’analyse où l’on peut percevoir les écarts et ajustements permanents qui peuvent exister entre ce que Jacques Lagroye appelle la culture institutionnelle (2006), les rôles prescrits et les dispositions des acteurs qui peuplent ces institutions.

13Le pouvoir discrétionnaire dont disposent ces agents n’apparaît pas alors seulement sous l’angle de son impact éventuel sur le produit fini de l’action publique (sur les « outputs »). Il devient possible de s’interroger à partir de telles sources sur le rapport que ces acteurs entretiennent avec leur propre rôle. Les traces manuscrites de ces interactions passées révèlent a posteriori dans quelle mesure les agents administratifs ne sont pas transparents et insensibles à leur propre pouvoir et y investissent tout un ensemble de considérations éthiques et morales faisant tout autant appel à leur être « privé » [13] que public. Si la décision administrative, comme l’illustre le cas ci-dessus, se présente toujours après-coup sous les dehors lisses d’une décision prise dans la continuité des règlements juridiques (ici la circulaire 9-77), une analyse qui intègre ces échanges informels permet de montrer dans quelle mesure sa gestation et son cheminement semblent plus complexes et surtout laissent les agents face à leurs propres décisions.

La possibilité d’analyser a posteriori l’écart entre la justification publique de la décision administrative et son cheminement interne

14Comme le laisse entrevoir l’étude de ces mots griffonnés, des considérations morales ou « privées » mises en avant par les agents d’administration centrale peuvent entrer en jeu dans la mesure où l’expression d’un « for intérieur » (Chevallier 1995) n’est pas totalement disqualifiée dans les interactions qui se nouent autour de l’instruction des dossiers. Si historiquement la légitimité bureaucratique s’est construite par la relégation dans un espace « privé » des émotions et des opinions personnelles, faire de l’idéal légal-rationnel, promu par l’institution, la réalité totale des interactions à l’intérieur de l’État serait faire fi d’une réalité quotidienne où des espaces d’expression subsistent. La légitimation par le droit des mesures prises peut sous cet angle être envisagée comme une des modalités de justification du travail administratif effectué par ces agents publics (Dodier 1991). Loin d’être placés dans une institution totale, prescrivant une façon d’être et de penser dans chaque interaction, ces derniers disposent de suffisamment de marge de manœuvre pour que puissent être exprimées des remarques personnelles dans le cadre de ces échanges semi-privés. Dans le cas précis exposé ci-dessus, les considérations éthiques n’ont pas influé de façon définitive sur une décision qui semble surtout guidée par une économie des moyens. Mais cela n’est sans doute pas contradictoire avec l’idée défendue ici que la dimension privée de la décision administrative et ce rapport aux fonctions méritent d’être pris en compte. Notamment si l’on considère qu’en amont de la décision c’est un adage populaire (« mieux vaut tenir que courir ») qui semble être le support préalable à l’instruction, la transcription juridique de ce « bon sens » ne semble venir que dans un second temps du processus d’évaluation. Appréhender ce cheminement du dossier à partir des traces informelles du travail administratif permet de distinguer ce qui serait de l’ordre de la justification publique de la décision (ici la continuité juridique) avec la réalité des fondements de la décision tels qu’ils sont apparus au sein des couloirs des ministères. Pour étayer ce dernier point, il est possible de considérer un exemple inverse, le cas d’un dossier où des considérations morales justifient une dérogation sur le plan public mais où les logiques internes qui ont présidé à la décision semblent moins avouables.

15Comme l’illustre ce dernier exemple, ce qui apparaît « naturellement préjudiciable » au requérant et fondé en droit a posteriori, ne l’est pas toujours pour chaque dossier et à chaque étape d’un processus d’évaluation politico-administratif. Et, si dans ce cas précis, justice semble être rendue à ce couple de travailleurs portugais après restitution des titres, il est évident que les considérations humanistes sont d’autant plus promptes à être activées que le dossier est soutenu à la fois par une ambassade et par un employeur qui craint un mouvement social imminent.

16Comme en témoignent les deux exemples déjà cités, jouer ainsi sur l’échelle d’analyse permet d’aborder les fondements non avouables de la décision, les problèmes moraux soulevés par celle-ci, voire d’appréhender à quel point, pour reprendre les mots d’Abdelmalek Sayad (1999 : 7), une décision administrative engage en matière d’immigration « l’ensemble d’un être social ». Cette attention prêtée aux annotations manuscrites en marge des documents estampillés permet de restituer les modalités d’une confrontation entre des dispositions sociales et des intérêts parfois contradictoires portés par des agents au sein même des services. Ces dissensions ne sont jamais autant visibles que lorsqu’un dossier défendu pour des raisons humanitaires par un agent administratif souhaite être enterré par le ministre. L’impossibilité de légitimer juridiquement la décision politique offre alors à l’agent administratif un paravent efficace pour s’opposer à ses supérieurs.

17Ces sources permettent d’appréhender ces moments qui témoignent de ce que les agents de l’État ne sont pas « une cire molle dans laquelle s’inscrirait identiquement l’empreinte de l’institution » (Chevallier 1995 : 254). Le travail administratif est aussi le cadre dans lequel peut s’exprimer, dans certaines limites, un « principe de résistance à l’action homogénéatrice » (ibid.) qui vient ici perturber un secrétaire d’État qui espérait sans doute une application conforme des ordres. Cette marge de liberté qui apparaît ici visiblement dans des interactions où subsiste un vide juridique ne peut être analysée uniquement dans les termes normatifs d’un « manque ». Elle n’est pas « que » le résultat d’un écueil de l’institution. En effet, ces moments où ces agents peuvent déroger ou désobéir en connaissance de cause sont dans le même temps sans doute les moments nécessaires au fonctionnement routinisé d’un dispositif administratif qui, le plus souvent, incite à une application complète de consignes strictes et sans appel. Pierre Bourdieu évoque à quel point le sociologue ne « peut pas rester aveugle pour autant aux effets de cette norme qui demande aux agents de sacrifier leurs intérêts privés aux obligations inscrites dans leur fonction (“l’agent se doit tout entier à sa fonction”) ou, de manière plus réaliste, aux effets de l’intérêt au désintéressement et de toutes les formes de “pieuse hypocrisie” que la logique paradoxale du champ bureaucratique peut favoriser » (1994 : 132). Mais il est nécessaire d’ajouter ici que ces moments où le fonctionnaire passe outre ne se limitent pas uniquement aux situations où peut être tiré un profit matériel ou carriériste direct peut être tiré du détournement de la règle. Alors que sur d’autres terrains de recherche, ce dernier souligne l’importance des gratifications symboliques dans le maintien de l’« illusio », lorsqu’il est question des fonctionnaires, celui-ci détaille peu la « marge objective de liberté » (Bourdieu 1990 : 88) dont ceux-ci disposent. Il semble limiter le plus souvent la suspension de l’idéal rationnel aux cas « d’utilisation privative du service public (détournement de biens ou de services publics, corruption, ou trafic d’influence, etc.) ou, de manière plus perverse, [aux] “passe-droits”, tolérances administratives, dérogations, trafics de fonction » (Bourdieu 1994 : 62).

18Or dans le cas précis qui vient d’être évoqué, aucun gain direct matériel, autre que symbolique – voire éthique – ne peut venir expliquer une désobéissance feutrée. Ces agents administratifs ont à composer avec une contrainte intériorisée qui a trait à un rapport au public, aux valeurs, à la justice. Et si ces considérations peuvent parfois recouper des préoccupations plus carriéristes ou moins idéalistes, elles font sans nul doute partie intégrante du quotidien d’acteurs qui, loin de se vivre comme cyniques, peuvent investir une véritable dimension morale dans leur action.

19Bien sûr, en voulant réhabiliter ainsi la dimension privée du travail administratif il convient sans doute de ne pas tordre totalement le bâton dans l’autre sens. Notamment parce que ces mêmes sources laissent entrevoir dans quelle mesure ce type d’arguments fait l’objet d’une forme de contrôle collectif et ne peut être le fondement d’une décision qu’à partir du moment où il existe une convergence de vue entre plusieurs agents sur le caractère « moral » ou « immoral » d’une situation. Dans la mesure où ce registre humanitaire peut potentiellement se trouver à l’intersection avec des formes de mobilisation en provenance du champ militant (Siméant 1998 : 141-146), son expression au sein des services reste bien sûr potentiellement l’objet de rappels à l’ordre. Différents contre-exemples pourraient ainsi être trouvés où les présupposés moraux avancés par un agent ne trouvent pas gain de cause auprès des supérieurs hiérarchiques ou, mieux encore, de cas où d’éventuelles expressions personnelles sont neutralisées en amont.

Des expressions « personnelles » contrôlées mais qui ne sont pas sans effet sur la légitimité des décisions prises par l’institution

20Si ces mots manuscrits témoignent du fait que les préoccupations morales peuvent être avancées pour justifier un avis ou une petite désobéissance, d’autres annotations témoignent du fait que ces considérations semi-privées ne peuvent influencer véritablement une décision administrative que si elles revêtent l’acception d’autres agents placés eux aussi en position de décider. Si l’on s’exerce ainsi à reconnaître l’écriture des supérieurs hiérarchiques, il apparaît, en effet, comment ces derniers anticipent souvent d’éventuels écarts à la règle. C’est notamment le cas pour ce dossier d’un ouvrier tunisien qui précise dans sa lettre qu’il a « lutté en tant que soldat militaire extrême orient andochine » et qui reproduit son numéro de matricule, et où le sous-directeur Jean-Daniel L. clôt tout débat en annotant dans la marge « ne pas répondre bien que l’intéressé soit un ancien combattant » – prévenant ainsi tout passe-droit éventuel de ses subalternes.

21L’agent animé d’un souci moral se doit alors toujours de se justifier de son cas de conscience et de sa position sur un double plan. Dans ces échanges informels, celui-ci doit légitimer son écart à la norme bureaucratique, à la fois sur le plan des valeurs humanistes (qu’il faudrait prendre en compte pour tel dossier hautement particulier), mais aussi sur le plan de son respect continu des ordres et de sa loyauté au collectif malgré le fait qu’il s’apprête à avoir un comportement dissonant au regard de ses collègues.

22Ainsi lorsque Agnès L. prend sur elle de répondre personnellement par téléphone à un ressortissant algérien de l’avancement de son dossier, elle en réfère à sa hiérarchie en légitimant son écart de conduite à la fois par des préoccupations morales mais aussi par l’attitude « convenable » que l’administration (c’est-à-dire, ici, elle et ses collègues) devrait adopter en la matière : « J’ai reçu hier un coup de téléphone […]. Bien que tu m’aies dit qu’il ne convenait pas de répondre aux demandes de dérogation, j’ai préparé un projet de réponse car il ne me paraît pas “convenable” de laisser les gens espérer [24]. »

23Allant contre les instructions écrites de ces supérieurs qui lui avaient demandé de « ne pas répondre » [25], cet agent légitime ainsi son action en fonction de ce que devrait être un travail administratif juste et non simplement conforme à la légalité des règlements. Elle doit justifier sa désobéissance à la fois par rapport à une hiérarchie, un corps qui fait corps face à l’extérieur, et dans le même mouvement défendre des valeurs humanistes qui ne peuvent relever que du cas particulier (ici l’immigré dont il est question est hospitalisé). Ces formes de justification informelles et à usage interne restent nécessaires si l’agent ne souhaite pas être suspecté de sensiblerie ou d’insubordination.

24Ces traces informelles permettent de mesurer également à quel point ces formes de contrôle collectif ne portent pas seulement sur des comportements individuels, mais aussi sur l’attitude collective qu’il serait juste d’adopter par les services. Lorsque, par exemple, le travailleur immigré commet une infraction et le signale malgré lui à l’administration, la question se pose alors pour les agents du bureau de se taire ou de reporter le cas aux autorités compétentes. L’administration qui se comporterait de façon convenable est-elle celle qui dénoncerait ou qui fermerait les yeux ? Ce type de dilemme se présente dans le cas de ce menuisier yougoslave, Mihailo M., qui « adresse une prière » aux services de la DPM afin d’obtenir la restitution de son titre de travail. Revenu de manière clandestine en France, alors qu’il est malade, il explique dans sa lettre qu’il travaille en région parisienne « au noir depuis 15 mois ». Transmettant le dossier à son supérieur, Agnès L. annote à l’intention de celui-ci : « L’intéressé nous indique naïvement dans sa lettre qu’il travaille au “noir” en France. Doit-on saisir la mission interministérielle de répression contre les trafics de main-d’œuvre ? [26] ». Son supérieur hiérarchique prend alors sur lui de ne pas transmettre le dossier et fait en sorte que le service occulte collectivement cet aveu « naïf ».

25Ces annotations permettent alors de se donner pour objet des interactions et des ajustements continus dont l’enjeu semble être la définition collective de ce que devrait être un travail administratif conforme à une série de normes infra-juridiques. Elles peuvent être appréhendées comme une gratification annexe, complémentaire mais nécessaire à la pérennité du travail administratif. Ces mots griffonnés qui accompagnent les notes officielles et techniques peuvent être saisies comme les traces d’écarts nécessaires au maintien de l’« illusio » (l’agent ne pouvant se penser comme un être insensible), comme des dissidences minimes nécessaires à la survie de l’institution elle-même [27]. L’analyse de ces échanges informels permet alors aussi de comprendre dans quelle mesure l’expression d’une part d’intimité, au travers de la défense de valeurs humanistes ou d’un travail administratif convenable, sert dans une certaine mesure, comme par une ruse de la raison, les intérêts de l’institution.

26Les traces de ces injonctions répétées au silence et à la discrétion témoignent, par exemple, de la contribution de ces échanges informels à la défense de l’institution. Souvent les notes comportent, en effet, la mention « m’en parler », une mention apposée à la main par le chef de bureau ou le sous-directeur à l’attention d’un collaborateur. Considérant que « sur un sujet comme l’aide au retour […] il ne faut pas trop en dire » [28], le travail administratif réalisé par les agents de la DPM s’effectue sous la peur permanente d’être pris en défaut juridiquement, mais surtout publiquement, par des requérants ou leurs soutiens. Sans doute le vide juridique dans lequel s’instruisent ces dossiers explique-t-il que cette crainte des agents de la DPM de voir leurs pratiques dévoilées soit aussi visible. Le minimum de documents écrits est produit. Le roi est nu, l’administration prend des décisions qui ne reposent sur rien de concret et, de peur que, par le biais d’un tract ou d’un article de presse, cela n’apparaisse au grand jour, le plus souvent, les dossiers comportent la mention « rejet implicite » signifiant qu’aucune réponse n’a été émise par l’administration. Cette préoccupation constante transparaît par exemple dans le traitement du dossier de Ogaz A., ouvrier de nationalité turque qui cherche à retourner en France avec toute sa famille [29]. Celui-ci, suite à ses courriers, n’obtient pas de réponse de la DPM. Il en a parlé à un avocat qu’il a croisé lors d’une affaire de droit commun. Ce dernier s’enquiert alors de l’avancement du dossier auprès de l’administration. Alors qu’Agnès L. s’apprête à envoyer une lettre rejetant implicitement la demande, celle-ci s’inquiète toutefois des retombées éventuelles auprès de son supérieur hiérarchique. Si l’avocat se saisit du vide juridique que pourrait-il advenir de ce dossier s’il se trouve enrôlé dans une mobilisation politique ? Elle annote à l’attention de son sous-directeur : « N’est-il pas un peu “dangereux” de répondre de cette façon à un avocat, alors que l’on s’interroge sur la légalité du remboursement ? » Celui-ci partageant l’inquiétude de sa collaboratrice annote à son tour qu’il est sans doute plus prudent de ne pas répondre du tout. Aucune lettre n’est jamais envoyée, et aucune suite n’est jamais donnée au dossier [30].

27Cette inquiétude, quant au dévoilement public des conditions dans lesquelles s’effectue le travail administratif, est parfois congruente avec les considérations humanitaires et morales déjà décrites. Ces deux dimensions ne sont ainsi en rien antagonistes comme l’illustre le cas de cet autre ressortissant espagnol, lui aussi dans une situation personnelle délicate et qui bénéficie du soutien d’un sénateur. Lorsque le sous-directeur Georges H. transmet le dossier au cabinet pour des motifs « humanitaires », celui-ci met en garde le secrétaire d’État : « Une solution entièrement négative ne manquerait-t-elle pas de créer une forte émotion locale compte tenu de la solidarité qui s’est créée en faveur de Monsieur Mozina ? [31] ».

28Ces agents se font en permanence les gardiens prévenants des réactions éventuelles du public, de la population. De ce point de vue, les agents administratifs intègrent des préoccupations qui dépassent sans doute la seule politique de main-d’œuvre qui devrait être le point de vue institutionnel des agents du ministère du Travail. De peur que les décisions administratives soient publiquement prises à partie et critiquées, ceux-ci tentent notamment en permanence de modérer le secrétaire d’État. En ce sens, la prise en compte de considérations humanistes ou morales n’est pas qu’une gratification morale qui servirait les intérêts symboliques de l’agent. Elle s’explique aussi plus largement par la nécessité pour les agents de l’État d’être en mesure de justifier publiquement des décisions prises dans l’entre-soi des ministères et ce, dans l’éventualité où celles-ci viendraient à être discutées publiquement.

29Cet élément a son importance car il permet de dépasser les thèses fondées sur une extériorité ou une opposition entre sphère privée et sphère publique. Cette possibilité d’exprimer des préoccupations éthiques permet aux agents de continuer à évoluer dans l’institution. Mais – c’est là une hypothèse qu’il faudrait approfondir à partir de sources complémentaires – ces expressions personnelles contribuent aussi, sans doute dans le même mouvement, à la légitimation du travail administratif produit par l’institution en favorisant l’intégration dans celui-ci d’une anticipation de la réception par le public de certaines décisions.

Une modulation d’échelle qui laisse entrevoir la possibilité d’un décloisonnement de l’analyse du travail administratif

30Ces sources rendent possible une modulation de l’échelle d’analyse et par là permettent de toucher du doigt plus précisément dans quelle mesure une approche juridiciste, qui limiterait le travail historique aux seuls textes officiels, occulterait également toutes les loyautés autres que réglementaires auxquelles peuvent parfois se conformer les agents. Réduire toute l’activité des agents de l’État à la conformation aux règlements reviendrait à faire tendanciellement de ce dernier un isolat culturel sur un double plan : en présupposant à la fois l’ajustement constant des agents à un idéal légal-rationnel et l’ajustement des intérêts des institutions étatiques à ce même idéal wébérien.

31La manipulation de sources administratives informelles permet ici de se situer au ras des individus et de montrer comment, en matière d’immigration, cette nécessité de légitimer les décisions peut passer, comme dans ces cas extrêmes, par la prise en compte de valeurs morales dans la mesure où une émotion locale pourrait venir perturber un travail administratif qui a bien sûr pour horizon non seulement la légalité, l’ordre public, mais aussi les conséquences publiques (et pas seulement les préoccupations politiques du secrétaire d’État).

32Se donner pour objet ces annotations et ces échanges manuscrits permet de ne pas penser l’État en soi comme le producteur et le promoteur d’un « système culturel » [32] qui écarterait tout ce que cette production doit à une position de domination vis-à-vis du reste de la société. Ces sources permettent de mettre au jour tout ce qui est propre au fait même que des agents sont en position de dominer, en position de dire l’autre – une position qui peut parfois soulever des cas de conscience et dont les attendus subjectifs ne sont pas vécus uniquement sous l’angle d’une désobéissance à la règle. Sans cela, il serait laissé dans l’ombre comment être en position de décider implique parfois la nécessité de justifier son action au regard des autres, et tout autant de considérations morales qui sont intériorisées par les agents eux-mêmes et enrôlées dans un travail administratif qui est loin de laisser inchangés ceux-là mêmes qui ont parfois à décider à distance du sort des personnes.