L’allocation de salaire unique : une prestation pour les mères au foyer…

8Instaurée en 1941, l’allocation de salaire unique (ASU) fait suite à une majoration des allocations familiales (AF) créées en 1938 pour les familles dont la mère est au foyer (Martin, 1998 ; Ceccaldi et Blondeau, 1965 ; Collombet, 2016). Au lendemain de la guerre, cette prestation est recalculée dans une vision nataliste. On estime que le statut de mère au foyer encourage les naissances, de même d’ailleurs que la progression des prestations avec la taille de la famille, qui est restée une constante de notre système.

9Quatre principes fondent l’ASU. Premièrement, le champ de ses bénéficiaires est général. Toutes les familles de salariés [8] sont allocataires. Il n’y a pas de condition de ressources. Et comme on veut faciliter les naissances précoces, on ouvre aussi l’ASU aux couples mariés sans enfant (mais on y met fin si la première naissance n’est pas intervenue avant le deuxième anniversaire du mariage) [9].

10Deuxièmement, dès son instauration, le montant de l’ASU augmente avec la taille de la famille. La refonte de l’ASU dans la loi du 22 août 1946 reprend sur ce point le dispositif de 1941. Elle se traduit par une revalorisation de la prestation et une forte variation avec la taille de la famille : l’ASU est égale à 20 % du salaire moyen d’une ouvrière pour un enfant ; 40 % pour deux enfants et 50 % pour les familles d’au moins trois enfants [10]. Ces taux resteront inchangés jusqu’en 1978.

11Troisième principe, l’ASU, complétée par les allocations familiales pour les familles d’au moins deux enfants, assure, dès 1947, à la famille un total de prestations élevé : 90 % du salaire moyen d’une ouvrière pour deux enfants et 150 % pour trois enfants (Martin, 1998).

12Enfin, le haut niveau de l’ASU est garanti, comme l’ensemble des prestations, par une indexation sur les salaires.

… qui connaît une forte régression à partir des années 1950

13D’une part, le champ des éligibles se rétracte progressivement. D’autre part, la valeur de l’ASU se dégrade au fil du temps avec l’abandon de l’indexation sur les salaires, comme pour les autres prestations.

14Rompant en effet avec l’universalité des origines, on va par étapes concentrer le champ de l’ASU sur une double cible : les familles avec un enfant jeune et les familles nombreuses. Il s’agit alors d’aider la mère à rester à son foyer par une prestation spécifique, dans ces deux situations spécifiques, et seulement dans ces deux-là. Ainsi, l’ASU est supprimée pour les enfants de plus de 10 ans dès janvier 1949. Par ailleurs, l’enfant unique de plus de cinq ans qui n’est pas à charge d’un parent isolé sort du champ en 1959. Enfin, on supprime l’ASU pour les jeunes ménages sans enfant en 1967.

15Conséquence de son indexation sur les prix, l’ASU se dégrade progressivement en équivalent salaire et elle ne représente plus, en 1968, que 6 % du salaire moyen de l’ouvrière pour une famille d’un enfant ; 12 % pour deux enfants et 15 % pour trois enfants [11]. Devant la dégradation de la valeur relative de la prestation, l’ASU est relevée pour les enfants de moins de deux ans en avril 1969.

16Puis, on procède, en 1972, à une réforme d’ampleur. L’ambition est de recentrer la prestation sur une cible prioritaire. À cette fin, on « casse » la prestation en deux avec :

• la création de l’allocation de salaire unique majoré (ASUM). Elle est réservée aux familles ayant un enfant de moins de trois ans ou au moins quatre enfants, mais avec une condition de ressources assez sélective (Chastand, 1979). Pour éviter sa dégradation, on indexe le plafond d’exclusion sur le salaire minimum de croissance (SMIC) ;
• le maintien de l’ASU, « prestation croupion », pour les autres allocataires (au-dessus des plafonds de l’ASUM). Elle est aussi servie sous condition de ressources. Comme son montant et le plafond d’exclusion sont gelés, l’ASU est vouée à disparaître.

17Ce sera fait en 1978, lors de la création du complément familial (CF), ancêtre de la prestation homonyme actuelle. Le CF vient consolider l’ASUM. Il est d’un montant identique, mais la prestation est étendue aux familles de trois enfants (contre quatre en 1972) et désormais indexée sur les prix [12]. Le CF de 1978 est ainsi attribué aux familles ayant un enfant de moins de trois ans ou au moins trois enfants à charge de plus de trois ans.

18Le CF pour les familles d’au moins trois enfants va perdurer et conserver la dénomination de complément familial. Le CF pour les familles ayant un jeune enfant va en revanche connaître trois changements de nom (allocation au jeune enfant, AJE, en 1985, lorsque l’on fusionne le complément familial d’origine et les allocations pré- et postnatales ; allocation pour jeune enfant, APJE en 1987, et enfin allocation de base, AB, de la prestation d’accueil du jeune enfant – PAJE, en 2004). Mais son économie générale ne change guère (octroi jusqu’au troisième anniversaire de l’enfant, montant uniforme quelle que soit la taille de la famille, condition de ressources [13], indexation sur les prix).

Depuis l’allocation parentale d’éducation de 1985, des prestations pour les parents de jeunes enfants qui ne travaillent plus ou réduisent leur activité

19La prestation de base pour les jeunes enfants, sous ses différents avatars (CF, AJE, APJE) étant indexée sur les prix, elle est, au milieu des années 1980, jugée d’un montant trop modeste (l’équivalent de 113 euros courants par mois en 1984, soit moins de 10 % du salaire moyen).

20La création de l’allocation parentale d’éducation (APE) en 1985, son développement entre 1986 et 1994, enfin le complément de libre choix d’activité (CLCA), qui lui fait suite en 2004, ont une même ambition : donner une prestation d’un montant significatif à certaines familles dont l’un des parents n’a pas d’activité professionnelle ou exerce une activité à temps partiel, qui ont un enfant de moins de trois ans et qui ont des références d’activité minimales. Cette prestation doit être d’un montant suffisant pour que la famille ait le libre choix du niveau d’activité des parents.

21Cette prestation s’intègre dans un statut cohérent avec l’attribution de droits à la retraite [14] pendant la durée de perception de l’allocation et la possibilité de bénéficier du congé parental légal qui garantit l’emploi jusqu’au troisième anniversaire de l’enfant. La prestation a une durée limitée (deux ans à sa création, puis trois ans). On est donc loin de l’allocation de salaire unique, lointain ancêtre de l’APE/ CLCA : il s’agit ici d’un droit à un retrait temporaire d’activité et non d’un statut durable. L’APE, puis le CLCA feront l’objet d’un débat politique animé. D’un côté, on regrette que la prestation soit insuffisante et que des parents – entendez les mères – soient contraints de travailler, parce que le niveau de l’APE est trop bas. De l’autre côté, la prestation est l’objet d’une contestation constante, notamment par les mouvements féministes, qui avancent trois arguments : l’arrêt − long, voire répété − du travail des jeunes mères ancre le partage inégal des fonctions entre les parents ; il pèse sur la carrière des femmes ; l’éloignement du travail prive les femmes d’une assurance contre la séparation des couples.

22L’histoire mouvementée de la prestation est caractérisée par une extension de son champ (aux familles de deux enfants en 1994 et à celles d’un enfant en 2004), une dégradation de son montant, une inflexion en faveur du temps partiel en 1994 et une réforme substantielle en 2015 avec la mise en place de la Prestation partagée pour l’éducation de l’enfant (PreParE).

23En 1985, l’allocation parentale d’éducation est réservée aux familles à la naissance de leur troisième enfant. Le droit n’est ouvert qu’au profit de femmes qui ont un profil actif. Il faut en effet qu’elles aient travaillé au moins deux ans dans les trente mois précédant la naissance [15]. On n’est pas très loin d’une prolongation du congé maternité (mais avec une prestation forfaitaire alors que les indemnités journalières pour maternité sont proportionnelles au salaire). Le droit est ouvert jusqu’au deuxième anniversaire de l’enfant.

24En 1987, le système est profondément modifié. On assouplit les conditions de l’activité antérieure afin d’en diminuer la portée : il faut avoir travaillé ou avoir été au chômage deux ans dans les dix ans qui précèdent la naissance. Le terme de la prestation est porté au troisième anniversaire de l’enfant.

25En juillet 1994, le bénéfice de l’APE est étendu au deuxième enfant (avec des conditions d’activité antérieure assez voisines). Des enchaînements de périodes d’APE avec des phases d’activité intercalaires sont donc désormais possibles avec la perspective d’une vie professionnelle très discontinue pour certaines des mères allocataires. Pour équilibrer la réforme, en partie contestée pour son incitation au retour au foyer des mères de deux enfants, on ouvre un crédit à la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) d’un montant équivalent à la dépense attendue de l’extension de l’APE aux familles de deux enfants pour développer l’action sociale, notamment sur l’accueil du jeune enfant en crèche.

26Enfin, en janvier 2004, les familles peuvent prétendre à la prestation – désormais appelée complément de libre choix d’activité (CLCA) – dès le premier enfant, mais pour une durée courte : six mois, et avec des conditions d’activité antérieures strictes : deux ans dans les deux années précédant la naissance. Ces extensions successives se traduisent par une forte progression de l’effectif des familles allocataires de l’APE/CLCA entre 1994 et le milieu des années 2000 (figure 1), alors que l’attractivité de la prestation, en tenant compte de l’ensemble des dispositifs sociaux et fiscaux, diminue, comme nous l’analyserons dans la partie suivante.

Figure 1

Nombre de bénéficiaires de l’APE / du CLCLA / de la PreParE depuis 1985

Nombre de bénéficiaires de l’APE / du CLCLA / de la PreParE depuis 1985

Champ : France entière.

27Pour ceux (et surtout celles) qui la contestent, la prestation « renvoie les femmes au foyer » et n’offre par ailleurs que des choix trop radicaux en termes de durée et de montant.

28Ces contestations trouvent une première réponse en 2006, – très limitée − avec la création du complément optionnel de libre choix d’activité (COLCA). Ce dernier est ouvert aux familles d’au moins trois enfants. Il prévoit un autre arbitrage entre durée de service et montant de la prestation : le COLCA s’arrête au premier anniversaire de l’enfant, mais son montant est supérieur de 43 % au CLCA. Le COLCA ne connaît pas de succès. En décembre 2014, on compte moins de 2 500 allocataires, contre 108 500 allocataires du CLCA à taux plein ayant au moins trois enfants.

29Les projets de réforme se multiplient, notamment avec la saisine du Haut Conseil de la famille en 2009 (évoquant un raccourcissement de la durée d’octroi du CLCA) ou la proposition de loi portée par un groupe de parlementaires socialistes associant une réduction de la durée du congé qui passerait à un an, une augmentation importante du montant qui devrait être proportionnel au salaire du parent allocataire et un partage obligatoire entre le père et la mère. Ce dernier schéma fait explicitement référence au modèle nordique, au demeurant contesté par certains, parce qu’il crée de fait une norme selon laquelle l’enfant doit rester au foyer pendant un an.

30Ce contexte inspire la réforme du CLCA, devenant PreParE pour les enfants nés à partir du 1^er janvier 2015. Sans en changer globalement l’économie − ni les conditions d’éligibilité, ni le montant de la prestation pour la grande majorité des bénéficiaires –, le partage de la prestation entre les parents est encouragé ; pour les naissances de rang 2 et plus, la PreParE ne peut être versée plus de vingt-quatre mois pour un seul parent, quitte à ce que l’autre parent prolonge cette durée initiale pendant douze mois. Pour les naissances de rang 1, la durée (de six mois pour le CLCA) peut être prolongée de six autres mois par le second parent.

31Il est probable que l’incitation au partage ainsi adoptée avec la PreParE conduira pour de longues années à une réduction de la durée de recours à la prestation pour les naissances de rangs 2 et plus. Si les pères n’augmentent pas significativement leur recours, la PreParE s’arrête au deuxième anniversaire de l’enfant. La PreParE va alors se traduire par une pression sur la demande d’accueil.

APE, CLCA, PreParE, les modalités de prestations qui se substituent à un revenu d’activité

32En termes de montant, depuis avril 1987, où l’APE est fortement augmentée − et jusqu’en 2014 –, les bénéficiaires de l’APE, puis du CLCA vont disposer d’un montant forfaitaire pour tous (par des jeux de compensation entre l’allocation de base – AB de la PAJE et le CLCA [16]) pour s’arrêter ou réduire leur activité professionnelle. La loi de financement de la Sécurité sociale de 2014 est revenue sur cette conception avec des montants différents (PreParE + AB) pour compenser la cessation d’activité : 577 euros en cas d’AB à taux plein, 483 euros en cas d’AB à demi-taux et 391 euros sans AB.

33En termes d’évolution, l’APE atteint son niveau le plus haut en 1987, où elle équivaut à 27 % du salaire moyen par tête (SMPT). Ensuite, l’indexation sur les prix de l’APE entraîne la dégradation de sa valeur relative par rapport au salaire, ce qui affecte son taux de remplacement. À son niveau actuel, en cas de cessation d’activité, le cumul entre la PreParE et l’AB de la PAJE (577 euros par mois) représente 21 % du SMPT, soit une baisse de six points par rapport à 1987. Les ménages plus aisés, qui ne perçoivent pas l’AB, ne reçoivent que 391 euros de PreParE, soit 14 % du SMPT.

34Ces taux de remplacement par rapport au salaire moyen sont insuffisants pour se rendre compte de l’intérêt financier de la prestation. En effet, bien qu’il s’agisse dans son principe d’un substitut du salaire, l’APE et ses successeurs ne sont pas imposables (au même titre que l’ensemble des prestations familiales). De ce fait, la prestation n’est pas comptée dans la base ressources pour le calcul des autres prestations sociales (notamment l’allocation de logement). Toutes choses égales par ailleurs, ce statut améliore la valeur de l’APE ou de la PreParE.

35En retenant le cas d’un couple bi-actif dont la mère cesse son activité à la naissance du troisième enfant (voir encadré 2 pour les hypothèses du calcul), le taux de remplacement offert – soit la part du salaire perçu antérieurement par la mère, qui est compensée par le jeu des prestations, dont l’APE ou la PreParE, et des prélèvements − est globalement élevé (tableau 1), mais il diminue de façon marquée, de 11 à 20 points, entre l’APE de 1987 et la PreParE de 2015. En 1987 comme en 2015, le taux de remplacement diminue globalement avec le niveau de salaire du ménage. La dépréciation du taux de remplacement sur la période tient essentiellement à la dégradation en équivalent salaire de la valeur de l’APE et des allocations familiales [18]. L’indexation médiocre de l’aide au logement y contribue également. Toutefois, le taux de remplacement reste significatif même en fin de période pour les ménages actifs les plus modestes (63 % pour une famille ayant un revenu de 2,2 SMIC).

Tableau 1

Taux de remplacement avec l’APE de 1987 et la PreParE de 2015 dans le cas de la cessation d’activité de la mère d’une famille de trois enfants

Salaires en part de SMIC M./Mme 1,2 SMIC / 1 SMIC 1,8 SMIC / 1,5 SMIC 2 SMIC / 1,8 SMIC 3,5 SMIC / 3 SMIC Taux de remplacement du salaire de la mère avec l’APE 1987 74 % 65 % 57 % 51 % Taux de remplacement du salaire de la mère avec la PreParE 2015 63 % 50 % 37 % 43 %

Taux de remplacement avec l’APE de 1987 et la PreParE de 2015 dans le cas de la cessation d’activité de la mère d’une famille de trois enfants

Lecture : dans le cas d’une famille de trois enfants, dont le père gagne 1,2 fois le SMIC, le salaire d’un SMIC de la mère qui s’arrête de travailler est compensé à 74 % en 1987, par le jeu des prestations et des prélèvements, et à 63 % en 2015.

36Cette baisse du taux de remplacement au cours du temps a vraisemblablement contribué à la régression de l’effectif des allocataires de l’APE à taux plein.

37Les modalités de ces prestations sont par ailleurs très favorables au recours à temps partiel (notamment à 80 %). On attribue (dans les mêmes conditions de références d’activité antérieure et de durée de service de la prestation) une prestation qui s’établit aujourd’hui à :

• 68 % de la PreParE si l’activité de l’allocataire se situe entre le mi-temps et 80 % du temps plein ;
• 55 % de la PreParE si l’activité de l’allocataire est inférieure au mi-temps.

38Le taux de remplacement est alors plus élevé que dans le cas du recours à temps plein ; il peut être même supérieur à 100 % pour une activité rémunérée entre 51 % et 80 % du temps plein. Ainsi, alors que le nombre de bénéficiaires à taux plein diminue régulièrement depuis 2005, le recours à taux partiel a progressé jusqu’en 2013 ; en 2015, 46 % de l’ensemble des familles bénéficiaires y recourent à taux réduit.

Les prestations monétaires destinées à financer l’accueil des jeunes enfants

40L’allocation de frais de garde (AFG) est la première prestation affectée, versée seulement dans le cas d’un recours à un mode de garde agréé. Créée en 1972 (en même temps que la réforme de l’allocation de salaire unique), la prestation est destinée à toutes les familles ayant un enfant de moins de trois ans, quel que soit le rang de naissance de leur enfant. Le montant de l’AFG, versée sous condition de ressources, est forfaitaire. Ainsi, la prise en charge des frais de garde qu’elle finance est dégressive. Par ailleurs, la prestation est indexée sur la base mensuelle des allocations familiales (BMAF), donc de facto sur les prix. Elle est ainsi appelée à perdre de sa valeur relative. En outre, à l’époque, le parc agréé est modeste, avec peu de places de crèches et beaucoup de gardes individuelles non déclarées. Le recours à la prestation restera limité avec 100 000 allocataires en 1977 [19].

41L’AFG est supprimée en 1978, avec la création du complément familial (CF), marquant un tournant vers une politique de libre choix, les parents de jeunes enfants pouvant utiliser cette prestation (non affectée) soit pour les frais de garde, soit pour s’arrêter de travailler. Cette réforme ne change pas les conditions financières de la prestation (le montant du CF est calé sur celui de l’AFG que l’on supprime). Le CF reste une prestation de montant forfaitaire versée aux familles jusqu’au troisième anniversaire de l’enfant [20], quel que soit le statut d’activité de ses parents : elle remplace à la fois l’allocation de salaire unique, l’allocation de salaire unique majoré et l’AFG. Le CF est versé sous une condition de ressources peu rigoureuse [21], les plafonds sont en outre indexés sur les salaires pour que l’augmentation des revenus ne conduise pas à une augmentation du taux d’exclusion.

42La prestation nouvelle n’est plus affectée au financement d’un accueil agréé, et les effectifs des bénéficiaires augmentent sensiblement, couvrant un besoin des familles mais rompant avec l’objectif d’inciter au recours à des modes de garde déclarés. Pour cantonner, puis annuler les effets de l’absence d’affectation du CF, les aides légales en faveur de la garde par une assistante maternelle agréée sont revalorisées dès 1979, avec la création de la prestation de service assistante maternelle – PSAM (voir ci-après le paragraphe intitulé « La prise en charge croissante des dépenses de l’emploi à domicile »), afin de réduire le coût de la garde déclarée.

43Sous ses différents avatars (AJE en 1985 [22], APJE en 1987, AB de la PAJE en 2004), le CF garde longtemps ses caractéristiques d’origine : un versement jusqu’au troisième anniversaire de l’enfant et une condition de ressources peu sélective avec un plafond plus élevé pour les ménages bi-actifs. Mais le remplacement de l’indexation des plafonds d’exclusion sur les salaires par celle sur les prix, en 1997, conduit à une diminution du nombre de ménages éligibles.

44L’allocation de base – AB, héritière du complément familial – CF, est un volet de la prestation d’accueil du jeune enfant – PAJE. Son versement n’est certes pas conditionné par des dépenses des frais de garde extérieure, mais il est bien réservé aux seules familles comptant un jeune enfant ; l’AB se distingue en cela d’une allocation familiale. Par suite, il faut bien la considérer comme un des moyens de solvabilisation de la demande d’accueil extraparental. Elle s’insère dans un dispositif qui compte aussi des prestations affectées aux frais de garde (complément de mode de garde – CMG, dans le cas de l’accueil individuel, tarification subventionnée dans le cas de l’accueil collectif) et le crédit d’impôt. Pour une famille d’un enfant qui perçoit un SMIC et qui ferait garder son enfant 162 heures par mois dans un Établissement d’accueil du jeune enfant (EAJE), l’AB contribue à abaisser de 4,8 % à 4,1 % le taux d’effort, soit les dépenses effectuées par les familles, nettes des aides reçues et rapportées au revenu net (figure 2).

Figure 2

Taux d’effort (après crédit d’impôt) pour une famille d’un enfant accueilli en EAJE en fonction des revenus de la famille en part de SMIC^*

Taux d’effort (après crédit d’impôt) pour une famille d’un enfant accueilli en EAJE en fonction des revenus de la famille en part de SMIC^*

Note : le taux d’effort est le ratio entre le coût de la garde après crédit d’impôt et les revenus de la famille.
AB = allocation de base de la PAJE.
Hypothèses : * accueil 9 heures par jour, 18 jours par mois, soit 162 h.
* barème participation familiale de la prestation de service unique (PSU).

Les aides fiscales

45La prise en compte des frais de garde dans le calcul de l’impôt sur le revenu est ancienne, et le crédit d’impôt en est la forme la plus récente.

46La mise en œuvre d’une aide fiscale à l’accueil des jeunes enfants débute en 1979. Elle évolue de façon complexe au niveau des quatre éléments qui sont retenus pour la définir : les critères d’éligibilité des familles, l’âge des enfants, la technique fiscale utilisée et enfin le niveau de l’aide.

47À l’origine, seuls sont éligibles les parents isolés sous condition de ressources. Le dispositif est étendu, en 1983, aux couples dont les deux parents travaillent, à temps plein ou à temps partiel. La condition de ressources est ensuite supprimée, tout comme la condition de bi-activité.

48Par ailleurs, tous les dispositifs couvrent les enfants jusqu’à trois ans, mais on dépasse souvent cette limite. Dans le régime actuel, le crédit d’impôt est ouvert en année N pour les enfants de moins de six ans au 1^er janvier de l’année N - 1.

49La technique fiscale a évolué en trois périodes distinctes. De 1979 à 1989, la déduction fiscale est utilisée (qui augmente avec le taux d’impôt du foyer, sous réserve d’un plafond), puis la réduction fiscale 1989 à 2005. Dans les deux cas, seuls les ménages imposables bénéficient de la dépense fiscale.

50À partir de 2005, avec le crédit d’impôt, le bénéfice est étendu aux ménages qui ne payent pas d’impôt. Le crédit d’impôt est plus avantageux que la réduction d’impôt pour les ménages non imposables qui reçoivent des services fiscaux un crédit égal à la moitié de leurs dépenses nettes, et aussi pour les ménages faiblement imposés pour lesquels le crédit d’impôt dépasse l’impôt du ménage. Quelle qu’en soit la forme, l’aide fiscale intervient l’année qui suit les dépenses de la famille.

51Enfin, le niveau de l’aide apportée aux familles a varié au gré du paramétrage de trois critères : la définition des dépenses des familles retenues, leur éventuel plafonnement et, pour le crédit d’impôt, son taux. Depuis l’origine, les frais de garde retenus sont ceux à la charge du ménage après déduction des aides éventuelles qu’il perçoit au titre de l’enfant gardé, qu’il s’agisse d’aides publiques : par exemple l’aide à la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée – AFEAMA ou actuellement le complément de mode de garde – CMG, ou d’aides privées : par exemple un chèque garde d’enfant accordé par l’employeur ou le comité d’entreprise. Les frais retenus ont toujours fait l’objet d’un plafonnement. Ce plafonnement bride l’avantage fiscal des ménages qui ont des frais de garde élevés. La probabilité de saturer le plafond pour une durée de garde donnée augmente avec le revenu, puisque la dépense nette des aides augmente avec lui, les aides étant moins fortes pour les revenus élevés. À revenu donné, le taux de saturation de l’avantage fiscal augmente avec le niveau des frais engagés, qui sont notamment liés à la durée de l’accueil.

52Au total, il est difficile d’évaluer l’évolution – heurtée − du niveau de la dépense fiscale en faveur des familles depuis l’origine, car les autres aides ont aussi varié sur la période. En 2013, environ 20 % des 1,7 million de foyers fiscaux éligibles au crédit d’impôt sont plafonnés (Haut Conseil à la famille – HCF, 2014a). La dépense fiscale totale est de 1,15 million d’euros en 2015 (RF, 2014). On évalue qu’elle couvre 40 % des frais exposés par les parents, nets des aides publiques.

53À côté des prestations sociales et fiscales générales décrites ci-dessus, la politique en faveur de l’accueil du jeune enfant comprend un soutien au développement de l’offre de solutions d’accueil et à l’abaissement de leur coût pour les familles, qu’il s’agisse des EAJE ou des emplois au domicile d’une assistante maternelle.

Le développement de l’offre de modes d’accueil extraparental et le cantonnement de la participation des familles

Des contrats de développement multipartites pour développer l’accueil collectif

54Dans les premiers temps, les crèches se développent à l’initiative des communes ou des associations qui s’adossent à elles pour leur financement. La prise en charge par la CNAF via la prestation de service (PS) est alors relativement modérée. La PS correspondait à la prise en charge de 30 % du prix de revient d’une crèche, dans la limite d’un prix plafond relativement strict.

55Le contrat crèche de 1982 constitue le premier contrat de développement dont la logique est de proposer aux collectivités locales et aux associations une véritable amélioration du financement des crèches, sous des conditions exigeantes de développement. Ainsi, le contrat crèche de 1982 constitue la première affirmation par la CNAF d’une politique volontariste. Elle se fixe une cible ambitieuse, avec l’objectif de couvrir 40 % des familles dont la mère est active. Appliqué à la situation actuelle, cet objectif pourrait correspondre à 770 000 places en accueil collectif [23] (rappelons que le parc actuel des EAJE est de 429 000 places).

56Pour atteindre l’objectif du plan crèche de 1982, les contrats pluriannuels de cinq ans comprenaient :

• une augmentation du financement de la CNAF pour toutes les places nouvelles (la prestation de service versée par la CNAF aux établissements passe de 30 % à 50 % du prix plafond, au demeurant substantiellement rehaussé) ;
• une amélioration du financement aussi pour les places existantes au fur et à mesure des créations de nouvelles places. Il s’agissait d’inciter au développement sans pénaliser les communes qui avaient déjà mis en place des crèches [24]. Ce faisant, le coût, pour la commune, de la place créée diminue fortement avec l’alignement progressif de la PS pour le stock des places existantes au fur et à mesure de la réalisation du contrat de développement. La charge financière de la branche est ainsi étalée dans le temps, puisque le bénéfice de la nouvelle prestation ne progresse qu’au rythme des nouvelles créations ;
• le plafond sur lequel la prestation de service est calculée est indexé sur un indice pondéré à 80 % sur le salaire et à 20 % sur les prix. Cette règle − qui ne sera pas remise en cause et qui sera même étendue à d’autres équipements et services – vise à approcher au mieux l’évolution des coûts réels qui progressent plus vite que les prix (référence d’indexation de l’ancienne PS), parce que les salaires progressent en euros constants ;
• en contrepartie de l’aide apportée, les crèches étaient soumises à des règles qui subsistent encore et qui visent à optimiser l’emploi du parc et à respecter un barème national des participations financières des familles [25]. Ces règles concernent d’une part le taux d’occupation et la possibilité d’inscrire plus d’enfants que la capacité nominale de la crèche. D’autre part, il s’agit de l’obligation d’appliquer un barème national [26] de la participation des familles en prenant en compte la taille de la famille et ses ressources, dans la limite d’un plancher et d’un plafond [27]. Deux principes ont alors inspiré le barème : laisser aux familles un « reste à charge » modéré (compte tenu des prestations sociales et fiscales) et indexer cette participation sur un principe de quotient familial qui tienne compte de la taille et des ressources de la famille [28]. Actuellement, avec le barème de participation familiale et le crédit d’impôt, le « reste à charge » et le taux d’effort des familles sont relativement faibles. Ils s’établissent comme suit pour une famille avec un enfant à charge et un recours à l’EAJE de 162 heures, en tenant compte du crédit d’impôt (tableau 2).

Tableau 2

Analyse par cas-type du « reste à charge » et de taux d’effort pour une famille avec un enfant de moins de trois ans accueilli dans une crèche

Revenu 2 SMIC 4 SMIC 6 SMIC Reste à charge 132 euros 358 euros 377 euros Taux d’effort 5,3 % 7,9 % 5,5 %

Analyse par cas-type du « reste à charge » et de taux d’effort pour une famille avec un enfant de moins de trois ans accueilli dans une crèche

Le « reste à charge » correspondant à une garde utilisée l’année N inclut par anticipation le crédit d’impôt sur les frais de garde que le ménage obtient l’année N + 1 (mais ne tient pas compte de l’allocation de base de la PAJE).
Le taux d’effort est défini comme le rapport entre les dépenses restant à la charge des parents et leurs ressources, composées des revenus nets d’activité et de l’allocation de base de la PAJE (les autres prestations, non liées directement à l’accueil du jeune enfant, ne sont pas prises en compte dans cette définition des ressources).

57Au fil du temps, l’apport financier de la branche augmente, notamment avec le contrat enfance jeunesse qui succède au contrat crèche. Les prestations assurées par le contrat enfance jeunesse couvrent environ 60 % du coût moyen de la crèche (Haut Conseil à la famille – HCF, 2014b). En outre, l’objectif quantitatif de créations du nombre de places n’est plus au centre du dispositif. Le contrat enfance lie, de façon plus lâche et pour un périmètre plus vaste que les EAJE, l’amélioration de l’aide de la CNAF et des objectifs de développement. Il s’agit aussi de réduire les inégalités territoriales (avec un bonus de financement des investissements et du fonctionnement dans les zones sous-denses). La dernière convention d’objectif de gestion signée entre la CNAF et l’État pour la période 2013-2017 vise ainsi un objectif de 75 % des créations en zones sous-denses.

58Autre évolution notable, le public visé des EAJE a changé. À l’origine, la cible explicite des crèches est le parent actif. Cette option s’est assouplie, et l’ouverture de places pour des parents inactifs ou faiblement actifs est désormais encouragée. La crèche n’est pas qu’un mode de garde, mais aussi un investissement social ; elle doit s’ouvrir aux parents en démarche d’insertion et de recherche d’emploi. C’est dans ce contexte que le plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté, adopté en janvier 2013, prévoit que 10 % des places en EAJE doivent être mobilisées pour des familles pauvres.

La prise en charge croissante des dépenses de l’emploi à domicile

59Dans les années 1970, la garde « non déclarée » des enfants est encore répandue. Elle est coûteuse pour les familles et n’offre aucune garantie de qualité. La politique entreprise en 1979 poursuit quatre objectifs étroitement liés : – développer le recours (l’offre d’accueil individuel) ;

• améliorer la qualité de cet accueil ;
• limiter le travail non déclaré ;
• limiter le coût pour les familles.

60Cette « longue marche » commence avec la création, en 1979, de la prestation de service assistante maternelle (PSAM). C’est une prestation atypique, car c’est une prestation légale, mais elle est financée par les caisses locales. Elle finance l’exonération des charges sociales patronales des assistantes maternelles agréées. On cherche alors déjà à diminuer l’intérêt du travail non déclaré et à garantir une certaine qualité de l’accueil via les agréments délivrés par les services des départements. L’AFEAMA, en 1991 lui emboîtera le pas avec une exonération totale des charges patronales et salariales, complétée par une aide directe au paiement du salaire dès 1992. Elle connaît une forte majoration en 1995, qui efface en partie la dégradation de la valeur relative de la prestation qui est indexée sur les prix. L’AFEAMA est universelle − toutes les familles y ont droit –, mais son montant est modulé selon le revenu à partir de 2001, selon un mode assez fruste, mais de forte intensité. Elle laissera place en 2004 au complément de libre choix du mode de garde (CMG) de la PAJE.

61Actuellement, dans le cas d’une famille-type, comptant un enfant et percevant deux SMIC, le « reste à charge » revient à 132 euros par mois pour un accueil de 162 heures chez une assistante maternelle payée au salaire moyen. Cela représente un taux d’effort net de l’ensemble des aides de 11,7 % du revenu de la famille (tableau 3).

Tableau 3

Analyse par cas-type du « reste à charge » et de taux d’effort pour une famille avec un enfant de moins de trois ans accueilli par une assistante maternelle

Revenu 2 SMIC 4 SMIC 6 SMIC Reste à charge 289 euros 406 euros 406 euros Taux d’effort 11,7 % 8,9 % 5,9 %

Analyse par cas-type du « reste à charge » et de taux d’effort pour une famille avec un enfant de moins de trois ans accueilli par une assistante maternelle

Le « reste à charge » correspondant à une garde utilisée l’année N inclut par anticipation le crédit d’impôt sur les frais de garde que le ménage obtient l’année N + 1 (mais ne tient pas compte de l’allocation de base de la PAJE).
Le taux d’effort est défini comme le rapport entre les dépenses restant à la charge des parents et leurs ressources, composées des revenus nets d’activité et de l’allocation de base de la PAJE (les autres prestations, non liées directement à l’accueil du jeune enfant, ne sont pas prises en compte dans cette définition des ressources).

62Les résultats de cette politique sont probants. Le nombre d’assistantes maternelles agréées a fortement progressé ; et les « restes à charge » des familles sont globalement cohérents, même si la tarification ne tient pas bien compte des revenus des familles ni du volume horaire, comme de la tarification pratiquée en crèche [29]. Il reste à améliorer la qualité de l’accueil et à rompre l’isolement des assistantes maternelles.

63Par ailleurs, on entreprend en 1987 d’aider l’emploi de salariés au domicile des parents avec la création de l’allocation de garde des enfants à domicile (AGED). Cette prestation est à l’origine contestée selon les termes suivants : la branche famille n’a pas à subventionner l’emploi bénéficiant à des familles « riches » sur des modalités de libre choix qui n’offrent pas de garantie de qualité et où l’employée de maison est « en situation d’infériorité ». Elle s’impose toutefois avec les mêmes évolutions des règles de financement que celles de l’emploi des assistantes maternelles agréées, avec des exonérations de cotisations sociales (mais au taux de 50 % contre 100 % pour les assistantes maternelles) et une prise en charge du salaire quasi identique à celle des assistantes maternelles. Le complément de mode de garde (CMG) de la PAJE remplace, en 2004, l’allocation de garde des enfants à domicile (AGED), selon les mêmes modalités. L’accueil des jeunes enfants par des salariés au domicile des parents reste limité. Il concerne 96 300 familles en décembre 2015 [30].

En conclusion, forces et faiblesses du dispositif

66Le bilan est globalement positif : le taux de solutions d’accueil progresse, les conditions d’accueil des enfants sont plutôt bonnes, et les « restes à charge » et les taux d’effort des familles, quel que soit le mode d’accueil, sont limités.

67Mais on n’a pas de garantie de bonne fin. D’une part, le développement du parc d’EAJE, mode d’accueil privilégié par les parents, dépend des collectivités locales. Elles n’ont en effet aucune obligation de créer des places : aucune n’a reçu une compétence légale qui lui imposerait une norme de densité en EAJE. On peut certes leur proposer des contrats et en améliorer les termes [31] ; mais elles restent maîtresses d’y souscrire. En résultent les fortes inégalités que l’on peine à résorber. Le développement de schémas territoriaux devrait y contribuer ; mais ils ne sont pas obligatoires, et rien n’indique que leur adoption change profondément la donne. D’autre part, le souci de mieux gérer l’offre d’accueil fournie par les assistantes maternelles est assez récent. En particulier, les maisons d’assistantes maternelles (MAM), les réseaux d’assistantes maternelles (RAM) sont désormais encouragés pour réduire leur isolement.